28.12.2007   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 317/1

I–III.

1–13.

1–5.

6–9.

10–11.

12–13.

14–17.

14.

15–17.

18–120.

18–51.

19–43.

44–51.

52–87.

53–58.

59–73.

74–87.

88–106.

89–94.

95–106.

107–120.

108–112.

113–120.

121–136.

127–128.

129–130.

131–133.

134–136.

EHA

Európai Halászati Alap

EU

Európai Unió

GT

Bruttó tonnatartalom (Gross Tonnage), a hajók űrtartalmának mértékegysége

Halászati Főigazgatóság

Halászati és Tengerügyi Főigazgatósága

HTMGB

Halászati Tudományos, Műszaki és Gazdasági Bizottság

ICES

Nemzetközi Tengerkutatási Tanács (International Council for the Exploration of the Sea)

ISO

Nemzetközi Szabványügyi Szervezet (International Organization for Standardization)

KGÖ

Kizárólagos gazdasági övezet

KHP

Közös halászati politika

kW

Kilowatt, a hajók motorteljesítményének mértékegysége

TAC

Teljes kifogható mennyiség (Total Allowable Catch)

TOP

Többéves orientációs program

VMS

Hajómegfigyelési rendszer (Vessel Monitoring System): az a rendszer, amely révén a hajók a földrajzi helyzetükre vonatkozó információkat rendszeres időközönként továbbítják a felügyeleti hatóságok részére

I.

Az 1983-ban létrehozott közös halászati politika célja az élővízi erőforrások fenntartható hasznosítása. Legfontosabb elemét a kifogott halmennyiség – teljes kifogható mennyiségek (TAC) és tagállami kvóták rögzítése révén történő – csökkentése képezi. Ennek megvalósításához megbízható és kimerítő adatokra, illetve eredményes ellenőrzési és szankciórendszerek felállítására van szükség.

II.

Az ellenőrzés a fenti három pontra irányult. A Bizottságnál, illetve a halászat szempontjából hat legfontosabb tagállamban (1) végzett ellenőrzések eredményei alapján a Számvevőszék az alábbi következtetésekre jutott:

Ennek az állapotnak a fennmaradása súlyos következményekkel járhat mind magára az erőforrásra, mind pedig a halászati ipar és az attól függő földrajzi területek jövőjére nézve.

III.

Ha a politikai hatóságok számára fontos, hogy a KHP megvalósítsa célját, a halászati erőforrások fenntartható hasznosítását, a fennálló ellenőrzési, felügyeleti és szankciórendszerek hatékonyságát jelentős mértékben növelni kell, többek között az alábbi ajánlások végrehajtása révén:

1.

A közösségi kikötőkben évente több mint 4,4 millió tonna halat és rákfélét tesznek partra, összesen 6 100 millió EUR értékben (2). A halászati ipar, amely összesen 230 000 embert foglalkoztat az Európai Unióban (EU), az egyes tengerparti régiókban fontos és nehezen helyettesíthető szerepet játszik.

2.

A közösségi halászati erőforrások (3) közös örökségünk részét képezik. A közös halászati politika (KHP) célja, hogy „fenntartható gazdasági, környezeti és társadalmi feltételekkel biztosítsa az élő vízi erőforrások kiaknázását” (4). A fenntartható halászat fogalma – bár akkoriban eltérően fogalmazódott meg – már a KHP 1983-ban történő létrehozásakor is létezett (5).

3.

Közel húsz évvel később a Bizottság kedvezőtlenül értékelte a KHP addig elért eredményeit, felismerve, hogy az „nem valósította meg a számára kitűzött célt, azaz a források fenntartható hasznosítását” (6). Hozzátette, hogy a sikertelenség egyaránt érinti a környezetvédelmi szempontokat („napjainkban számos halfajta állománya nem éri el a biztonságos biológiai határértéket”), és a gazdasági, illetve a társadalmi szempontokat is („a halászati ágazatra gazdasági gyengeség jellemző, amelyet a túlzott mértékű befektetések, a gyors költségnövekedés és az erőforrások csökkenése okoz, ezt a folyamatot tükrözi a gyenge jövedelmezőség és a foglalkoztatottság állandó csökkenése is”).

4.

Ezt a megállapítást a legutóbbi rendelkezésre álló adatok is alátámasztják. A Nemzetközi Tengerkutatási Tanács (ICES) biológiai felmérésekért felelős tudományos munkatársai elemezték az Atlanti-óceán északkeleti térségében élő egyes halfajták állományának kiaknázási arányát, lévén, hogy a közösségi halászati erőforrások döntő része ebben a térségben található (7). Kutatásukból kitűnik, hogy a felmért állományok 81 %-ára túlzott kiaknázás jellemző (8). Az Eurostat számadatai, melyek az északkelet-atlanti területen kifogott közösségi halmennyiség folyamatos csökkenését mutatják, gazdasági szempontból is alátámasztják a kedvezőtlen diagnózist. Az 1995 és 2005 közötti időszakban a csökkenés összességében elérte a 30 %-ot.

5.

A fenntartható fejlődésről szóló, 2002-ben Johannesburgban megrendezett nemzetközi csúcstalálkozón az Európai Unió csatlakozott ahhoz a cselekvési tervhez, amelynek célkitűzései között szerepel, hogy legkésőbb 2015-ig valamennyi halfajta állományát a maximális fenntartható hozam szintjére hozzák.

6.

A hal nehezen számszerűsíthető, megújuló természeti erőforrás, amelynek szaporodási és helyváltoztatási tényezői közvetlenül nem irányíthatók. Az egyetlen módszer tehát, amellyel befolyásolható a halállomány, a kifogható halmennyiség korlátozása. Ebből a célból a halászat „megóvása, ellenőrzése és megerősítése” kulcsszerepet játszik a tekintetben, hogy célja egyrészt az erőforrásokra vonatkozó védelmi és szabályozási rendszerek meghatározása, másrészt pedig a vonatkozó szabályozás megfelelő alkalmazásának felügyelete.

7.

Az Európai Unióban az erőforrásokra irányuló legfőbb szabályozási intézkedés a kifogható halmennyiség korlátozása, a főbb fajokra vonatkozó úgynevezett teljes kifogható mennyiségek (TAC) meghatározása révén, melyet az egyes tagállamok között kvóták formájában osztanak szét. A teljes kifogható mennyiségeket a Bizottság tudományos véleményeken alapuló javaslatai alapján minden évben a Tanács határozza meg (9). Ezek a vélemények jelzik azt a halmennyiséget, amely még kifogható anélkül, hogy az állományok megújulása veszélybe kerülne. A tudományos szakemberek saját kutatásaik eredményeit, illetve a halászok által bejelentett fogásmennyiségeket veszik alapul.

8.

Korábban az engedélyezett fogások számának korlátozását egy, a közösségi flotta halászati kapacitásainak kötelező csökkentését célzó politika is kiegészítette, az eredménytelenség miatt azonban a KHP 2002-es reformja során felhagytak ezzel a politikával. Ma a közösségi intézkedések a kapacitások felülről történő korlátozására és a halászati erőkifejtésnek, azaz a közösségi flotta tevékenységének a szabályozására szorítkoznak. A rendszert úgynevezett technikai intézkedések is kiegészítik, amelyek szerepe lényegében az, hogy részletesen meghatározzák a halászati felszerelések jellemzőit és/vagy egyes fajokra vonatkozóan megszabják a legkisebb fogható méreteket.

9.

Míg az egyes politikákat közösségi szinten alakítják ki, a KHP-re vonatkozó szabályok (10) hatékony ellenőrzésének, felügyeletének és végrehajtásának biztosítása az egyes tagállamok (11) felelőssége. Ennek értelmében a tagállamok a kvótákkal való gazdálkodást, az ellenőrzések megszervezését és a jogsértés esetén alkalmazandó szankciókat illetően teljes szabadságot élveznek. Ami a Bizottságot illeti, az ő felelőssége annak értékelése és ellenőrzése, hogy a tagállamok hogyan alkalmazzák a KHP-ra vonatkozó szabályokat, emellett a tagállamok közötti egyeztetést és együttműködést is elősegíti.

10.

Az „ellenőrzési és végrehajtási” tevékenységhez való közösségi hozzájárulás mindössze 46 millió EUR, amennyiben csak a közvetlenül e célra elkülönített előirányzatokat vesszük figyelembe (12). Ha azonban ideszámítjuk az összes olyan tevékenységet, nevezetesen a halászati szektorra vonatkozó strukturális támogatásokat (837 millió EUR), illetve a nemzetközi halászati megállapodásokat (156 millió EUR), melyek – legalábbis részben – a halgazdálkodási politika hiányosságainak következményeit hivatottak kezelni, a pénzügyi hatások ennél sokkal súlyosabbak.

11.

Ezenkívül a halászati erőforrás mint eszköz az Európai Uniót közvetlenül érinti, mivel a vele való gazdálkodásért ez utóbbi felel. Az eszköz pénzbeli értékelésének nehézségei ugyanakkor nem feledtethetik azt, hogy ez az erőforrás létezik, és nagy jelentőséggel bír.

12.

Az alapaktust a Tanácsnak a halászati erőforrások közös halászati politika alapján történő védelméről és fenntartható kiaknázásáról szóló rendelete (13) képezi. Ennek V. fejezete határozza meg a célkitűzéseket és az azok megvalósításához szükséges különböző közösségi intézkedéseket.

13.

Az ellenőrzési rendszerre vonatkozó rendelkezések (14), illetve a kifogott halmennyiségre vonatkozó adatgyűjtés (15) a korábbi külön rendeletek közé tartoznak. Az ellenőrzéssel kapcsolatos egyéb kötelezettségek az úgynevezett „TAC-ról és kvótákról” szóló éves rendeletek (16) mellékletében, illetve a specifikus készletek helyreállítására vonatkozó intézkedéseket megállapító vagy azok fenntartható hasznosítására vonatkozó többéves tervet létrehozó rendeletekben (17) szerepelnek.

14.

A kifogott hal mennyiségének TAC és kvóták meghatározása révén történő korlátozása a közösségi halászati politika legfontosabb eleme. E politika sikerének előfeltétele, hogy megbízható és kimerítő adatok álljanak rendelkezésre, valamint eredményes ellenőrzési és szankciórendszerek kerüljenek felállításra. Mindezekből adódóan a Számvevőszék a következő kérdés megválaszolását tűzte ki célul az ellenőrzés során:

„Megteszi-e a Bizottság, illetve a tagállamok az ahhoz szükséges lépéseket, hogy a halászati erőforrások megőrzéséhez eredményes ellenőrzési és szankciórendszer álljon rendelkezésre?”

Négy külön ellenőrzési célkitűzés vizsgálatára került sor, melyek a következők:

15.

A számvevőszéki ellenőrzési munka elsősorban az adatgyűjtési, ellenőrzési és szankciórendszerek elemzésére irányult, mind bizottsági, mind tagállami szinten. Az ellenőrzési bizonyíték gyűjtésére és elemzésére interjúk, illetve a dokumentáció és az adatok áttekintése révén került sor. Az auditorok annak érdekében, hogy a rendszerrel kapcsolatos ismereteiket kiegészítsék, ellenőrizzék és jóváhagyják, kontrollteszteket végeztek, amelyek egyrészt a kifogott halmennyiségre vonatkozó dokumentációra, másrészt a vizsgálati jelentésekre irányultak. Külön jogszabályi előírások hiányában kritériumokként a nemzetközi szervezetek által elismert legfőbb általánosan alkalmazott standardokat vették figyelembe (18).

16.

A fogások mennyisége és a kirakodásra kerülő hal értéke alapján az ellenőrzésre kiválasztott hat tagállam Dánia, Spanyolország, Franciaország, Hollandia, Olaszország és az Egyesült Királyság volt. Ezek a tagállamok együttesen a kifogott halmenynyiség közel 70 %-át és a kirakodott hal értékének több mint 80 %-át képviselik (19). A helyszíni vizsgálatokra 2006. április és november között került sor.

17.

Ez a jelentés a KHP-re irányuló legutóbbi általános rendelet közzététele után közel öt évvel jelenik meg. Jelenleg a Bizottság az „ellenőrzési” rendelet átdolgozására készül, az új jogszabálytervezetet 2008-ban tervezi bemutatni a Tanácsnak.

18.

A „TAC és kvóták” rendszere a fogások mennyiségi korlátozásán alapul. A rendszer minősége attól függ, hogy rendelkezésre áll-e kimerítő és megbízható adatok beszerzését lehetővé tévő nyilvántartási és érvényesítési rendszer (lásd az 1. mellékletet), illetve az ezen adatokat ellenőrző eredményes, a kvóták túllépését megakadályozó nyomon követési rendszer. Ezeknek a feltételeknek azonban összességében az értékelt rendszerek egyike sem felel meg.

19.

A fogásokra vonatkozó adatokat gyűjtő, validáló és összesítő tagállami rendszerekben számos – esetenként súlyos – hiányosság fedezhető fel, amiből adódóan a Bizottsághoz továbbított információk minősége nem megbízható.

20.

A kvótakihasználás nyomon követése a halászok, illetve az első felvásárlók által kiállított okmányok három fő típusára épülő adatközlési rendszer szerint történik. Az okmányok három típusa a következő: hajónapló (20), kirakodási nyilatkozat (21) és értékesítési bizonylat (22). Ezeket az okmányokat, illetve adott esetben másolatukat, el kell juttatni a lobogó és/vagy a kirakodás és/vagy az első értékesítés szerinti tagállami hatóságoknak: az adatszolgáltatásban ily módon akár három tagállam is érintett lehet. A Bizottság felé történő, a fogásra vonatkozó adatközlésért felelős tagállam mindig a kirakodás szerinti állam; ez tehát eltérhet attól az államtól, amelynek a kvótájából az adott fogásmenynyiséget levonják (ez utóbbi mindig a lobogó szerinti állam).

21.

A rendszer legelső hiányossága azokból a feltételekből fakad, amelyeket a közösségi jogszabályok az adatok bejelentéséhez megszabnak, ezek ugyanis nem teszik lehetővé, hogy a lehető legpontosabb adatok álljanak rendelkezésre:

22.

A Bizottság ezeknek a rendellenességeknek a tudatában egyes halászatokra vonatkozóan különleges rendelkezéseket vezetett be, amelyek célja a hiányosságok egy részének orvoslása. A Bizottság ennek értelmében, helyreállítási tervek keretében, 8 %-ra csökkentette a tűréshatárt, és kötelezővé tette a halmennyiség mérlegen történő mérését az árveréskor, illetve a hajónapló azonnali leadását a kikötőbe érkezéskor. Egyes tagállamok ezen továbbmenve kiterjesztették, illetve általánossá tették a rendelkezések hatályát.

23.

Ezenkívül egy 2006 decemberében közzétett rendelet (26) értelmében a jövőben a nyomtatott nyilatkozatokat részben, illetve fokozatosan elektronikus adatszolgáltatási rendszernek kell felváltania. Ennek következtében előreláthatóan gyorsabbá, megbízhatóbbá és kevésbé költségessé válik az adatszolgáltatás folyamata. Továbbá az, hogy a hajónapló adatait kötelező a kikötés előtt továbbítani, lehetővé teszi a nyomtatott okmányok 48 órás leadási határidejéből eredő ellenőrzési hiányosságok orvoslását. Ugyanakkor ez a kötelezettség csupán a végrehajtási szabályok hatálybalépését követően 24 hónappal lép majd érvénybe, a szabályok kidolgozása és jóváhagyása azonban a mai napig nem történt meg.

24.

Egy Európai Unión kívüli ország, Norvégia, olyan eljárásokat vezetett be, amelyek szigorúbb keretek közé szorítják az értékesítést, és hatékonyabb biztosítékokat nyújtanak. A halászok rögtön az utolsó fogás után részletes nyilatkozatot továbbítanak a szállítmányukról egy adott értékesítési szervezet felé; a szállítmány azután még ugyanazon a napon, a kirakodást és a kötelező mérést megelőzően, elektronikus úton árverésre kerül (27); az értékesítési bizonylatot a vevő és a halász állítja ki és írja alá, mielőtt a hajó elhagyja a rakpartot. Az eladási áru és az arra vonatkozó igazoló okmányok megléte egy időben és egy helyen megkönnyíti az ellenőrök munkáját.

25.

Adminisztratív (28), illetve gazdasági okokból (29) nagy mennyiségű, többségében elpusztult hal kerül vissza a hajókról a tengerbe. Ez a jelenség becslések szerint az északkelet-atlanti térség halászatának 13 %-át érinti (30), ami az erőforrások komoly pazarlását jelenti, emellett ily módon romlik a halállományok állapotának felmérésével foglalkozó tudományos szakemberek által használt információk minősége is.

26.

Norvégiában ezzel szemben a halászoknak, amennyiben olyan halakat fognak ki, amelyek kifogása nem engedélyezett, tilos a tengerbe visszadobni azokat. Annak érdekében, hogy ez a kötelezettség gazdasági szempontból a lehető legkevésbé legyen hátrányos a halászokra, azok, költségeik fedezésére megkapják az „illegális” halak eladásából származó bevétel egy kis részét, a fennmaradó összeg pedig egy elkülönített állami pénzalapba kerül.

27.

Egyes tagállamokban bizonyos halászati tevékenységek egyáltalán nem tartoznak a fogásokra vonatkozó adatgyűjtés körébe:

28.

Előfordul továbbá, hogy egyes tagállamok máig nem tették adatfeldolgozó rendszerük részévé az adatszolgáltatásban kulcsfontosságú szerepet játszó három okmány valamelyikének alkalmazását, holott az adott esetben már több mint 20 éve kötelező:

29.

Ezenkívül a tagállamok adatgyűjtési rendszerei nem mindig teszik lehetővé a hiányzó okmányok azonosítását és pótoltatását:

30.

Végül az adatok összegyűjtésében és validálásában bekövetkező késedelmek szintén károsan befolyásolják az adatok teljességét. Késedelem fordul elő például, ha a fogásokat az előző év végleges számadatainak a Bizottság felé történő továbbítására kitűzött határidőig nem hitelesítik. Több ilyen típusú rendellenességre is fény derült:

31.

A közösségi jogszabályok (35) arra kötelezik a tagállamokat, hogy hozzanak létre egy validálási rendszert, amely elsősorban az egyes adatszolgáltatási kötelezettségek alapján gyűjtött adatok, valamint a VMS adatok keresztellenőrzését és vizsgálatát foglalja magában. A jogszabályok szerint továbbá, az ellenőrzések megkönnyítése érdekében, minden tagállamnak adatbázist kell létrehoznia, az adatvalidálás keretében végzett ellenőrzés jellegét és mértékét azonban a jogszabályok nem határozzák meg.

32.

A validálási rendszer egyetlen tagállamban sem volt teljes mértékben integrált, pedig ez lehetővé tenné a megegyező jellegű adatok automatikus és rendszeres ellenőrzését:

33.

Ezenkívül, Hollandia kivételével egyik vizsgált tagállamban sem vitték be a fizikai vizsgálat során végzett esetleges számlálás adatait a fogási nyilatkozatokat validáló rendszerbe, holott azok eleve megbízhatóbbak, mint a nyilatkozaton szereplő számadatok.

34.

Az adatok összevetéséről egyetlen felkeresett országban sem készült kielégítő minőségű dokumentáció, amely lehetővé tenné annak ellenőrzését, hogy a keresztellenőrzéseket tényleg elvégezték-e, és az észlelt rendellenességeket megfelelően nyomon követték-e.

35.

Franciaországban a validálási rendszert jogi problémák gyengítik. A nemzeti közigazgatásban jelenleg is vita folyik arról, hogy a bejelentett adatok statisztikai jellegűeknek tekinthetők-e. Jogi bizonyosság hiányában ezért a fogásokra vonatkozó adatok feldolgozásával foglalkozó szolgálatok, ha a tűréshatárt meghaladó adatokat azonosítanak, azokat nem minden esetben továbbítják az ellenőrök felé.

36.

Végül a validálási rendszerek hiányosságaiból adódóan a Számvevőszék valamennyi vizsgált tagállamban azonosított olyan adatszolgáltatási rendellenességeket (38), amelyeket korábban nem észleltek és nem is kezeltek.

37.

Az egyes fogásokra vonatkozó tagállami adatgyűjtési rendszerek közötti átjárhatóság és összeköttetés hiánya csökkenti az ellenőrzés lehetőségeit, és ezáltal korlátozza a validálási rendszerek eredményességét. Például a lobogó, illetve a kirakodás szerinti országtól eltérő országban történő első értékesítés esetén az értékesítési bizonylatnak a hajónapló, illetve a kirakodási nyilatkozat adataival való automatikus összevetése nem lehetséges (39).

38.

A TAC-ot és a kvótákat élősúly-egyenértékben kifejezett tonnában adják meg, ami az élő halak kifogás pillanatában mért súlyának felel meg. Ezzel szemben a fogások nyilvántartásához alapul vett okmányok (40) kitöltésekor a nettó súly megadását kérik. A két mértékegység közötti eltérés elsősorban abból következik, hogy a halakat a hajók fedélzetén darabolják. Az egyik mértékegység másikra való átszámításához átváltási együtthatókat alkalmaznak. Ezek az együtthatók korábbi adatokon alapulnak (41), melyeket soha nem validáltak kellő szigorral, és gyakran eltérnek az egyes tagállamok között. Ennek következtében a validált fogási adatok pontatlanok, és indokolatlan – gyakran igen nagy mértékű – eltérések vannak a kvóták nyilvántartásakor figyelembe vett mennyiségek között attól függően, hogy melyik országban történt a kirakodás (42).

39.

Az adatok nyomon követhetősége a vizsgált országok közül kettőben nem volt biztosított, azaz nem volt lehetséges annak ellenőrzése, hogy a Bizottsághoz eljuttatott összesített adatok megfelelnek-e a validált egyéni adatok összegének. Ez komoly rendellenességet jelent, hiszen így a kvóták nyilvántartásához használt, illetve az egyéni nyilatkozatokon szereplő adatok egymáshoz viszonyítása nem lehetséges:

40.

A vizsgált tagállamok közül egyikben sem végeztek átfogó vizsgálatot a fogásokra vonatkozó adatgyűjtési és adatvalidálási rendszereket, és többek között az informatikai alkalmazások minőségét illetően. Ezenkívül, az ezekből a rendszerekből a Bizottsághoz továbbított adatokra vonatkozóan egyszer sem végeztettek hitelesítési eljárást független intézménnyel.

41.

Ennek ellenére az ellenőrzési rendelet eredeti változata (45) szerint a hatálybalépést követő első évben minden tagállam jelentést nyújt be a Bizottságnak, amelyben leírják az adatok gyűjtésének és ellenőrzésének módját, meghatározva ezeknek az adatoknak a megbízhatóságát. Ezt a kötelezettséget a rendelet későbbi változatai már nem tartalmazzák (46).

42.

A Bizottság tud arról, hogy a hozzá küldött információk minősége nem megbízható, és erről nyilvánosan is beszámolt (47).

43.

Mindemellett a Bizottság ezen nem megbízható minőségű adatok alapján törekszik megelőzni, vagy adott esetben szankcionálni a kvótatúllépéseket.

44.

Mivel a kvóták kezelése és nyomon követése elsősorban a tagállamok felelőssége, az ő feladatuk, hogy meghozzák a szükséges intézkedéseket a kvóták túllépésének megakadályozásához, például – szükség esetén – az érintett halfajok halászatának beszüntetésével. A Bizottság feladata ugyanakkor, hogy ellenőrizze azt, hogy a tagállamok betartják-e kötelezettségeiket. Ennek érdekében lehetősége van arra, hogy saját kezdeményezésre felfüggessze egy halállomány halászatát (48).

45.

Az információs rendszerben, amely segítségével a tagállamok havi rendszerességgel eljuttatják a Bizottsághoz a fogási adatokat, több hiányosság is tapasztalható. Először is, amint már említésre került, a továbbított információk minősége nem megbízható. Továbbá, a tagállamok nem mindig a kellő határidőn belül továbbítják jelentéseiket, és ez korlátozza a Bizottság reagálási képességét. Emellett, mivel az adatok az év során összesítve jelennek meg, nem lehetséges sem a meghatározott időszakokra vonatkozó adatok egyik évről a másikra történő egyezésének vizsgálata, sem a késedelmes adatfeldolgozás megállapítása. Végül pedig, néhány egyszerű logikai ellenőrzés hiánya akadályozza egyes – adott esetben súlyos – adatszolgáltatási rendellenességek azonnali megállapítását (49).

46.

A Bizottság nem veti össze a Halászati Főigazgatósághoz a halászati politika végrehajtása keretében eljuttatott adatokat az Eurostatnak megküldött hasonló jellegű adatokkal (50), és azok egyes esetekben jelentős eltéréseket mutatnak.

47.

A Bizottságnak 1999 óta hozzáférési joga van a két példányban meglévő tagállami számítógépes adatállományokhoz (51), aminek köszönhetően lehetősége lenne a hozzá eljuttatott adatok minőségének értékelésére. Ennek ellenére első ilyen irányú kérését a fogási adatokkal kapcsolatban csupán 2007-ben juttatta el a tagállamokhoz. A Bizottság e lehetőség gyenge kihasználtságára azt a magyarázatot adta, hogy ellenőrzési és felügyeleti egységei nem rendelkeznek elégséges, az adatelemzés, -feldolgozás és -ellenőrzés területén valódi szaktudással rendelkező személyzettel.

48.

A Bizottság által felállított nyomon követési és riasztórendszer valamennyi, kvóta hatálya alá tartozó halállományra vonatkozóan (52) a kvóták és a bejelentett fogások mennyiségének automatikus összevetéséből áll. Amennyiben a kvótafogyasztás elér egy meghatározott szintet, az érintett tagállam figyelmeztető üzenetet kap, amelyben felszólítják: számoljon be, mely intézkedésekkel kíván megoldást találni.

49.

A fogási jelentések leadásában, illetve a tagállamok közötti kvótacserék nyomon követésében mutatkozó késedelmek, valamint a különleges feltételeket (53) és kompenzációs lehetőségeket tartalmazó, a következő évre történő átvitelekhez vagy súlyozott levonásokhoz többféle szabályt megállapító feltételrendszer bonyolultsága, továbbá az e területen dolgozó humán erőforrás alacsony száma rontja az eljárás eredményességét. 2005-ben ez a rendszer nem akadályozta meg 26 kvóta hivatalos túllépését, melyekből 11 jelentős mértékű volt (54).

50.

A Bizottság jogosult saját kezdeményezésére felfüggeszteni egy halfajta halászatát (55). Ugyanakkor mivel elégséges bizonyíték révén kell meggyőződnie arról, hogy a kvótát valóban kimerítették, ez a gyakorlatban a rendelkezés alkalmazási körét mindössze azokra a halállományokra csökkenti, amelyek esetében az érintett hajók, illetve kirakodások száma alacsony. Ezenkívül, a jogi kockázatok elkerülése érdekében a Bizottságnak, fellépéseit megelőzően, igen magas megbízhatósági szintű adatokra van szüksége, ami meghosszabbítja a döntéshozatal idejét, és ezáltal az intézkedés eredményességét.

51.

Ebből következően a kvóták nyilvántartása, mivel nem megbízható adatokon alapszik, hiányos: azokra vonatkozóan a Bizottság csupán korlátozott mértékű ellenőrzést végez, tényleges kényszerítő intézkedés lehetősége nélkül. Emellett az adminisztratív ellenőrzések, bármilyen hatékonyak is, nem minden esetben biztosítják a szolgáltatott adatok valóságát, azokat tehát fizikai vizsgálatokkal kell kiegészíteni.

52.

A halászati erőforrások fenntartható kezelésének sikere az arra vonatkozó jogszabályok hatékony alkalmazásának függvénye. Ennek feltétele az eredményes – a jogsértések megelőzésére és kiszűrésére alkalmas – ellenőrzési és felügyeleti rendszerek megléte. Ehhez szükség van a hivatkozási alapok általánossá tételére, az ellenőrzési rendszer által gyakorolt megfelelően nagy nyomásra, illetve az ellenőrzési tevékenység optimalizálására. E három feltétel egyike sem volt alátámasztható.

53.

A közösségi jogszabályok értelmében a tagállamok kötelesek meghozni a KHP-ra vonatkozó szabályok eredményes ellenőrzéséhez és felügyeletéhez szükséges intézkedéseket (56). Arról azonban a mai napig egyetlen iránymutatást sem adtak ki, hogy ez a rendelkezés miként valósítható meg.

54.

A KHP 2002-es reformját követően, elsősorban a helyreállítási tervek részeként, a Bizottság a meglévő jogszabályokat ellenőrzési standardokkal, mennyiségi ellenőrzési célkitűzésekkel és tagállami ellenőrzési programok meglétére irányuló kötelezettségekkel egészítette ki. Ezek azonban továbbra is csak különleges esetekre korlátozódnak, és fennáll a veszély, hogy az elvárások megsokszorozódása a kötelezettségek megsokszorozódásához és bonyolulttá válásához vezet, amelyeket nehéz kezelni, illetve betartani anélkül, hogy jelentős mértékben ne gyengülne a helyreállítási terveken kívül eső halászatok ellenőrzésének a szintje.

55.

Közös standardok hiányában minden tagállam hatáskörén belül saját, egyedi jellegű rendszert állított fel. Az eltérő tagállami megközelítésekből adódóan eltérőek az eljárások és a szokások is. A sokféleség miatt a halászati ágazat szereplőinek alkalma nyílik arra, hogy elítéljék az általuk diszkriminatívnak ítélt gyakorlatokat és kételkedjenek a KHP célirányosságában, ebből adódóan pedig még kevésbé hajlanak majd a szabályok betartására.

56.

A Bizottság feladata, hogy értékelje és ellenőrizze, hogyan alkalmazzák a tagállamok a KHP szabályait (57), és különösen azt, hogy milyen módon tesznek eleget az eredményes ellenőrzési és felügyeleti rendszer létrehozására irányuló kötelezettségüknek. A Bizottság vizsgálatait háromévente közzétett jelentések tartalmazzák (58).

57.

A Bizottság, mivel nem állnak rendelkezésére jogszabályi normák, és nem dolgozott ki általánosan elfogadott standardokat, nem végzett általános értékelést a meglévő tagállami rendszerekről. Ellenőrzési munkája általában a tagállami rendszereknek a különleges jogszabály-alkotási normák hatálya alá tartozó eljárásaira terjed ki, mivel általában kizárólag ezeknél lehet peres eljárásokhoz is felhasználható következtetéseket levonni. Ezzel a megközelítéssel azonban összességében véve nem tud véleményt nyilvánítani az ellenőrzési és felügyeleti rendszerek eredményességéről, amelyet pedig a közösségi jogszabályok értelmében valamennyi tagállam köteles biztosítani.

58.

Ami a Számvevőszéket illeti, az egyes vizsgált tagállamok ellenőrzési és felügyeleti rendszerének eredményességét az ellenőrzési rendszerekre vonatkozó általános standardok alapján értékelte (59), melyek két nagy csoportba sorolhatók: azok a standardok, amelyek az ellenőrzési rendszer által gyakorolt általános nyomást megfelelő szintre fokozzák, illetve azok, amelyek biztosítják, hogy az ellenőrzéseket megfelelően válasszák ki.

59.

Az eredményes működéshez minden ellenőrzési rendszernek tartalmaznia kell a fizikai ellenőrzési tevékenység minimális szintjét, amelynek célja, hogy az ellenőrök a helyszínen győződhessenek meg a szabályok tiszteletben tartásáról. Ezt a szintet nem csupán mennyiségi, hanem minőségi szempontból is értékelni kell, ehhez pedig szükség van az ellenőrzés minimális jellemzőinek meghatározására, az ellenőrzési tevékenység nyomon követésére, valamint az ellenőrzési műveletek meglétének és minőségének vizsgálatára.

60.

Amint korábban már említésre került, a helyszíni ellenőrzés fogalmát a közösségi jogszabályok nem határozzák meg. A helyszíni ellenőrzés kifejezés ezért éppúgy jelenthet egy mindöszsze néhány perces, a halászati engedély ellenőrzésére szorítkozó vizsgálatot, mint egy több napon keresztül folytatott, számos ellenőrt mozgósító, és a szállítmány, a halászati felszerelések és valamennyi dokumentum kimerítő vizsgálatát is magában foglaló műveletet. Ez a helyzet továbbá azt is lehetővé teszi egyes tagállamok számára, hogy ellenőrzési statisztikai kimutatásaikban olyan vizsgálatokat is feltüntessenek, amelyek közvetlenül nem az erőforrások megóvására irányuló rendelkezések betartására, hanem például egészségügyi vagy biztonsági feltételekre vonatkoznak.

61.

Nem minden ellenőrzésnek kell szükségszerűen kimerítőnek lennie ahhoz, hogy hasznos legyen. Ezzel szemben ahhoz, hogy eredményes legyen, valamennyi ellenőrzésnek, jellegétől függően, meg kell felelnie bizonyos szempontoknak. Például az a kirakodási vizsgálat, amelynek során az ellenőrök nincsenek jelen a műveletek elejétől a végéig, és munkájuk végén nem ellenőrzik a rakodótér tartalmát, nem teszi lehetővé, hogy véleményt alkossunk a bejelentett fogások pontos mennyiségéről.

62.

Az egyes főbb vizsgálati típusok eredményességhez szükséges feltételeket ugyanakkor nem minden tagállam határozta meg. A Bizottság is csak 2007-ben tette meg az első ilyen irányú lépést, azoknak a feltételeknek a meghatározásával, amelyeknek a tagállami ellenőrzési tevékenységek kötelesek megfelelni ahhoz, hogy beszámíthassák őket a hároméves rendszerességgel megjelenő bizottsági értékelő jelentésekbe. A tagállami informatikai rendszerek hiányosságai azonban bonyolíthatják a feltételeknek megfelelő vizsgálatok azonosítását és számszerűsítését.

63.

Az egyes ellenőrzések megfelelő dokumentálása döntő jelentőségű. Először is lehetővé teszi az elvégzett vizsgálatok mennyiségének és hatókörének nyilvántartását, továbbá elengedhetetlen ahhoz, hogy a jogsértés esetén meghozandó intézkedések eredményesek legyenek.

64.

A közösségi jogszabályok nem rendelkeznek valamennyi ellenőrzési szerv által alkalmazandó ellenőrzési formanyomtatványról (60), holott egy ilyen nyomtatvány megléte – harmonizált gyakorlat hiányában – lehetővé tenné a nagyobb átláthatóságot, és megkönnyítené az együttműködést a tagállamok különböző ellenőrzési szervei között.

65.

A tagállamokban a számvevőszéki ellenőrzések az ellenőrzési dokumentumokra vonatkozóan a következő hiányosságokat tárták fel:

66.

Az ellenőrzési jelentések számítógépes adatbázisban való központosított nyilvántartása elengedhetetlen. Csak egy ilyen, az adatok nyomon követhetőségét és feldolgozását megkönnyítő nyilvántartás teszi lehetővé az ellenőrzési tevékenység átfogó, az ellenőrzések mennyiségére és eredményeire is kiterjedő értékelését.

67.

Ezen a területen a közösségi jogszabályok nem határoztak meg egyetlen kötelezettséget illetve normát sem, meghagyva a tagállamoknak a lehetőséget, hogy a választásuk szerinti rendszert fejlesszék ki (vagy eltekintsenek attól).

68.

A számvevőszéki ellenőrzések végzésekor Spanyolország, Franciaország, Olaszország és az Egyesült Királyság közül egyik ország sem rendelkezett az ellenőrzési jelentések nyilvántartását biztosító központosított rendszerrel.

69.

Az eredményes ellenőrzési rendszer olyan minőség-ellenőrzés függvénye, amely lehetővé teszi, hogy az elvégzett ellenőrzési munkák megfeleljenek a vonatkozó standardoknak. Míg valamennyi vizsgált tagállamban felülvizsgálják a szankciókat javasló ellenőrzéseket, az egyéb ellenőrzési jelentések felülvizsgálatára nem kerül sor, és ez hátráltatja az ellenőrzés egyes rendellenességeinek azonosítását és kezelését.

70.

A hat vizsgált tagállam közül ötben a Számvevőszék megjegyezte, hogy egyes megállapított jogsértésekre vonatkozóan nem végezték el az eljárásokban előírt nyomon követési tevékenységet, ennek a döntésnek az okát azonban nem támasztották alá dokumentumokkal. A hatodik tagállamban, Olaszországban ez az eset nem merülhet fel, mivel kizárólag a jogsértés megállapításának helyet adó vizsgálatokról készül dokumentáció.

71.

Az ellenőrök számának, illetve annak, hogy tevékenységükből mennyi időt szánnak halászati felügyeletre, elégségesnek kell lennie ahhoz, hogy az elvégzett ellenőrzések mennyisége kielégítő legyen, illetve jelenlétük visszatartó erővel bírjon. Az eltérő helyi feltételek miatt (62) ugyanakkor nem állíthatók fel általános szabályok ezen a téren.

72.

Mindezek mellett azonban a számvevőszéki ellenőrök több tagállamban is azt tárták fel, illetve állapították meg, hogy nem került sor elegendő ellenőrzésre:

73.

Továbbá, Franciaországban és Olaszországban nem lehet megítélni, hogy az egyes ellenőrzési szervek munkájának mekkora részét képezi a halászati felügyelet, ugyanis ezen szervek, mivel más területeken is végeznek helyszíni vizsgálatokat, és nem áll a rendelkezésükre elégséges elemzési eszköz, nem tudnak pontos és alátámasztható adatokkal szolgálni halászati ellenőrzési tevékenységüket illetően (lásd a 83. bekezdést).

74.

Egy ellenőrzési rendszer eredményességéhez – a rendszer által gyakorolt megfelelő általános nyomás meglétén túl – az is szükséges, hogy a rendelkezésre álló erőforrások optimálisan kerüljenek felhasználásra.

75.

A kockázatelemzés helyes elvégzéséhez, az ellenőrzési stratégia megfelelő meghatározásához és a célirányos programozás előkészítéséhez elengedhetetlen a különböző halászati tevékenységek, az azokban részt vevő szereplők, a korábban megállapított jogsértések és az azokra kiszabott szankciók megfelelő ismerete.

76.

Az ellenőrzések eredményessége műveleti szinten az ellenőrök azon képességétől is függ, hogy a különböző lehetséges ellenőrzési területek közül ki tudják-e választani azt, amelyik jellemzőit tekintve a legfontosabb (63). Ehhez elengedhetetlen, hogy rendelkezésre álljanak az ezeket az információkat tároló adatbázisok, hogy az adatok megbízhatóak, kimerítőek és naprakészek legyenek, illetve hogy az adatbázisokhoz valamennyi ellenőrnek az ellenőrzés helyszínéről közvetlen és azonnali hozzáférése legyen.

77.

Egyes esetekben a tagállamok nem rendelkeznek az adatok gyűjtését, archiválását és visszakeresését lehetővé tevő információs rendszerrel:

78.

Más esetekben a rendszerek nem hozzáférhetőek a személyzet valamennyi tagja számára, akiknek pedig szükségük lenne rá:

79.

A tagállamok többsége nem végez olyan kockázatelemzést, amely az ellenőrzési prioritásokat azonosító, illetve az erőforrások – elsősorban az ellenőrzések költséghatékonyságának elemzésén alapuló – racionális elosztásához alapul szolgáló hivatalos stratégiai dokumentumot eredményezne. Az általános ellenőrzési programok, amennyiben rendelkezésre állnak is, nem mindig határozzák meg egyértelműen a felhasználható eszközöket, illetve a betartandó mennyiségi célkitűzéseket.

80.

Ilyen körülmények között nem lehetséges az alkalmazott eszközök jellemzőinek, a programozott ellenőrzési tevékenységeknek, illetve az adott tagállam hatáskörébe tartozó földrajzi területen végzett halászati tevékenységből eredő főbb kockázatoknak az összehangolása. Spanyolország két vizsgált tartományában megállapítható volt, hogy az ellenőrzések nagy részét olyan halászati tevékenységek körében végezték, ahol a jogsértések száma viszonylag alacsony volt.

81.

Műveleti szempontból az ellenőrzési területek nem megfelelő kiválasztása akadályozza az ellenőrzések hatékonyságát. Az Egyesült Királyságban például a helyszíni ellenőrök több vizsgálatot is folytattak olyan hajókra vonatkozóan, amelyek esetében semmiféle jogsértés nem volt megállapítható, míg más – gyakran használt és nagy méretű – hajók esetében soha nem került sor vizsgálatra.

82.

A vállalkozások könyvelési adatainak ellenőrzésére is kiterjedő, például az adóhatóságokkal közösen végzett vizsgálatok több országban is – Dániában, Hollandiában, illetve az Egyesült Királyságban – bizonyítottan eredményesek voltak. Ezeknek az ellenőrzéseknek köszönhetően nyilvánvalóvá vált, hogy a halászati hatóságok felé továbbított adatok és a gazdálkodási adatok nem egységesek, mégpedig főként azoknál a vállalkozásoknál, amelyek a halászati tevékenység mellett elsődleges felvásárlói tevékenységet is folytatnak. Ugyanakkor jogszabályi kötelezettség hiányában ez az ellenőrzési módszer továbbra is csekély jelentőségű.

83.

Az ellenőrző szervek túl nagy száma növelheti az átfedések és a „holtterek” kockázatát az illetékességi területek elosztásakor, továbbá rugalmatlansághoz is vezethet, ami korlátozza az ellenőrzési eszközöknek a prioritások változása miatt szükséges átcsoportosíthatóságát:

84.

Az eredményes ellenőrzési rendszer alkotóelemei közé tartozik a teljesítmény mérése is. Adott ellenőrzési rendszer minőségének átfogó értékeléséhez, illetve az egyes területekre vonatkozóan kiválasztott módszerek megfelelőségének felméréséhez mutatók bevezetésére van szükség.

85.

A vizsgált tagállamok közül ugyanakkor mindössze egy dolgozott ki tényleges teljesítménymutatót, ám az ellenőrzések nyomon követési rendszerének hiányosságai miatt annak minősége sem megfelelő (65). A többi esetben az alkalmazott értékelési mutatók csupán az általános működési tevékenységet mérik (66), egyes régiókra vagy halászatokra vonatkozóan azonban nem adnak információt. Ezek alapján tehát nem ítélhető meg az ellenőrzési és felügyeleti tevékenység eredményessége.

86.

A vigói (Spanyolország) székhelyű Közösségi Halászati Ellenőrző Ügynökség létrehozásának célja „a tagállamok által folytatott halászati ellenőrzési tevékenységek operatív koordinációjának megszervezése, valamint a tagállamok közötti együttműködés támogatása, hogy azok megfelelhessenek a közös halászati politika szabályainak, e szabályok hatékony és egységes alkalmazása érdekében” (67). Nevével ellentétben az ügynökség nem rendelkezik saját hatáskörrel a halászati ellenőrzésre vonatkozóan.

87.

Mivel az ügynökség csupán 2007-ben fogadta el első munkaprogramját, túl korai lenne tevékenységének a számvevőszéki ellenőrzés során tapasztalt hiányosságokra gyakorolt esetleges hatásáról véleményt mondani. Már most elmondható azonban, hogy sajnálatos módon az úgynevezett közösségi ellenőrök hatásköre (68) csupán a tengeri fellépésekre korlátozódik, a jogsértések nyomon követésével és szankcionálásával kapcsolatos együttműködés azonban nem tartozik az ügynökség hatáskörébe.

88.

A jogsértéseket nyomon követő és szankcionáló rendszerek eredményességének feltétele, hogy valamennyi feltételezett jogsértést kezeljenek, illetve hogy a kiszabott szankciók visszatartó erővel bírjanak. Ez érvényes mind a tagállami hatóságok előtt felelősségre vonható gazdasági szereplők jogsértéseire, mind a Bizottság által megállapított tagállami kötelezettségszegésekre.

89.

A közösségi jogszabályok értelmében a tagállamok nyomon követési és szankcionálási rendszereinek ügyelniük kell arra, hogy valamennyi jogsértés esetén megfelelő nyomon követési intézkedésre kerüljön sor, amely adott esetben visszatartó erejű szankcióhoz is vezethet (69). Ennek a kötelezettségnek a betartását azonban mind a hatályos eljárások, mind a kiszabott szankciók szintjén hiányosságok hátráltatják.

90.

Előfordul, hogy az alkalmazandó eljárásokat jogi megfontolások miatt, illetve azért, mert azokat az illetékes hatóságok túl költségesnek ítélik meg, nem foganatosítják, és ez nem teszi lehetővé büntetés kiszabását:

91.

Több vizsgált tagállamban nem áll rendelkezésre a halászati jogsértésekre és azok elkövetőire vonatkozó valamennyi adatot tartalmazó központosított informatikai könyvtár. Ebből adódóan a bűnüldöző hatóságok döntésüket nem alapozhatják az előzmények kimerítő ismeretére. Ezenkívül az egyes jogsértéstípusokra kiszabott szankciók ismeretének hiánya gátolja az ellenőrzési tevékenység eredményességének értékelését, és ezáltal akadályozza a megfelelő stratégiai programozást és az ellenőrzési területek megfelelő kiválasztását (lásd a 63. bekezdést). Spanyolországban, Franciaországban, Olaszországban és az Egyesült Királyságban nem áll rendelkezésre a halászati területen kiszabott büntetések összességét tartalmazó adatbázis. Dániában ez az adatbázis csupán 2004 óta létezik.

92.

A közösségi szintű integráció és harmonizáció hiánya gátolja a szankciók eredményességét. Az egyik nehézséget a külföldi állampolgárokra kiszabott szankciók eredményes végrehajtása jelenti, amennyiben az adott személyek kívül tartózkodnak annak az államnak a joghatóságán, amelyben a jogsértést elkövették. Adott ország hatóságai számára a másik, voltaképpen áthidalhatatlan nehézséget az jelenti, hogy – az információkhoz való hozzáférés nélkül, illetve az adott jogi körülmények mellett – hogyan kezeljék a másik tagállam által megállapított jogsértéseket.

93.

A súlyos jogsértésre a tagállamok által alkalmazandó intézkedéseket tartalmazó, a Tanács által összeállítandó jegyzék (71) a mai napig nem készült el. A Bizottság mindeddig nem nyújtott be ilyen irányú javaslatot a Tanácsnak.

94.

Emellett, bár konkrét eszköz nem állt rendelkezésére, a Bizottság kijelenthette, hogy a kiszabott szankciók általában véve kevéssé visszatartó erejűek. Ezt a következő megfogalmazásban tette közzé: „a kiszabott szankciók következményeként a halászati iparág által kifizetett összeg […] nagyjából a […] kirakodási érték 2 ezrelékének felel meg. Egy ilyen mértékű összeg maga után vonja annak veszélyét, hogy a halászati iparág a KHP szabályainak megsértése miatt kiszabott szankciókat csak a vállalkozás rendes működési költségének tekintheti, és nem érez igazi késztetést arra, hogy betartsa a szabályokat” (72).

95.

A Bizottság annak érdekében, hogy a tagállamokat rábírja kötelezettségeik betartására, indíthat általános eljárást az Európai Bíróságon kötelezettségszegés jogcímén, illetve indíthat különeljárást a KHP keretében. Mindkét eljárás rendelkezik azonban olyan jellemzőkkel, amelyek megnehezítik alkalmazásukat, és néhány kivételtől eltekintve csökkentik az eredményességüket.

96.

A kötelezettségszegési eljárások természetükből adódóan hosszúak. A Bíróság elé terjesztés előtt kötelező a tagállamokhoz a megállapított kötelezettségszegésekre vonatkozóan felszólítást, majd indokolt véleményt intézni. Ezen lépések mindegyikét komoly előkészítő munkának és a Halászati Főigazgatóság érintett szolgálatai közötti egyeztetésnek kell megelőznie, sőt, a folyamatban a Bizottság Jogi Szolgálatának is részt kell vennie. Az egyes feladatok megvalósításához szükséges idő meghosszabbodik azzal, hogy a jogsértésekre vonatkozó határozatokat a Bizottság csak negyedévente egyszer hozza meg. A halászat területén – csakúgy, mint más területeken – a kötelezettségszegési eljárások összességükben akár több évig is elhúzódhatnak.

97.

Ezenkívül az ellenőrzési és szankcionálási eljárások bevezetéséhez kapcsolódó hiányosságokból adódó kötelezettségszegési eljárásokhoz a Bizottság részéről jelentős ellenőrzési munkára van szükség. Mivel nem állnak rendelkezésre egyszerűen ellenőrizhető értékelési kritériumok, a Bizottságnak kell a lehető legtöbb bizonyítékot beszereznie annak alátámasztására, hogy a kötelezettségszegés általános és tartós. Ehhez számos helyszíni ellenőrzésre van szükség, annál is inkább, mivel a gyakorlatban a bizottsági ellenőrök a tagállami ellenőrök jelenléte nélkül nem állapíthatnak meg jogsértéseket. Végeredményben a munka mennyisége ugyanazon időben egynél több ilyen típusú eljárás lefolytatását nagymértékben megnehezíti (73).

98.

Végezetül a kötelezettségszegési ítélet (74) önmagában véve nem vezet eredményre, hiszen a tagállam kötelezettsége az ítéletvégrehajtásban foglalt intézkedések meghozatalára korlátozódik. Ahhoz, hogy pénzbírság kiszabására kerülhessen sor, arra van szükség, hogy az első ítéletet második is kövesse (75) az első ítéletben foglalt rendelkezések meghozatalának elmaradásáért. Ehhez a Bizottságnak bizonyítania kell, hogy a kötelezettségszegések az első ítéletet követően továbbra is megszakítás nélkül fennálltak.

99.

A gyakorlatban halászati területen tagállamot mindössze egy esetben ítéltek pénzbírság megfizetésére (76). A kérdéses ítéletet 2005-ben mondták ki egy 1991-es rendelet megsértése miatt egy olyan ügyre vonatkozóan, amelyben az első jogsértéseket már 1984-ben, azaz 21 évvel korábban megállapították.

100.

Ennek az egy döntésnek mindazonáltal komoly hatása volt a későbbiekre nézve. Lehetővé tette ugyanis a tagállami hatóságoknak, hogy néhány hónap alatt előírják számos, eddig nem létező vagy – bár több éve kötelezővé tett – mégsem működő eljárás bevezetését és alkalmazását, mégpedig nem csupán az elítélt tagállamban, hanem a hasonló eljárás alatt lévő többi tagállamban is.

101.

A Bizottság különleges fellépési lehetőségként megelőző intézkedéseket hozhat (77) abban az esetben, ha a halászati tevékenység az erőforrások megőrzésére nézve komoly veszélyt jelenthet. A szükséges bizonyítékok összegyűjtésének és az arányossági elv betartásának nehézsége miatt azonban a Bizottság mindeddig lemondott ezek alkalmazásáról, annál is inkább, mert az ilyen intézkedések legfeljebb hat hónapig hajthatók végre, hatásuk tehát meglehetősen korlátozott lenne.

102.

Emellett a korábbi kvóták (78) túllépésének megállapítása esetén a Bizottság csökkentheti a vétkes tagállam jövőbeli halászati lehetőségeit (79). Ehhez az szükséges, hogy elegendő bizonyítékot szerezzen arról, hogy a tagállamok által továbbított végleges adatok hibásak voltak. A gyakorlatban ez a rendelkezés mindöszsze egyetlen alkalommal, az egyik szankcionált tagállam nemzeti ellenőrzése során szerzett adatok alapján kerülhetett alkalmazásra (80).

103.

A Bizottság az ellenőrzési szabályok alkalmazásának elmulasztása esetén nem függesztheti fel az adott tagállamnak a KHP keretében járó támogatásokat.

104.

A Bizottság mindezidáig soha nem értékelte azt sem, hogy a tagállamok milyen mértékben tettek eleget azon kötelezettségüknek, hogy a KHP szabályait megsértő kedvezményezettektől a halászati strukturális alapok keretében juttatott támogatásokra vonatkozóan visszatérítést kérjenek (81).

105.

Végül, tekintettel a szankciórendszer említett hiányaira, nem meglepő, hogy a Számvevőszék komoly hiányosságokat észlelt a halászati erőforrások fenntartható gazdálkodására irányuló intézkedések végrehajtásában a tagállamok részéről, annak ellenére, hogy a Bizottság is több éve tudott erről a helyzetről.

106.

Ez a helyzet abból is adódik, hogy a Bizottság ellenőrzési jelentéseit követően nem szólítja fel hivatalosan a tagállami hatóságokat, hogy foglaljanak állást az észlelt hiányosságokat illetően és adott esetben nyújtsanak be cselekvési tervet azok orvoslására.

107.

A fent leírt hiányosságokon kívül az ellenőrzési rendszerek eredményességét a komoly halászati többletkapacitásokban rejlő igen magas kockázat is gátolja. Ez a helyzet ugyanis a halászokat a szabályok megszegésére bátorítja. Minden más tényező egyezése esetén az ellenőrzések csak az ellenőrzési eszközök tökéletesítése és az ellenőrzések által gyakorolt nyomás fokozása révén tehetők eredményessé. Ezt a helyzetet azonban – annak ellenére, hogy több éve ismert – nem orvosolták eredményesen.

108.

A többletkapacitás adott flotta fogási kapacitásának az erőforrások fenntartható hasznosítását biztosító fogásszinthez képest túlzott mértéke. Arra, hogy a közösségi flotta túllépi a halászati kapacitást – a mérési nehézségek ellenére – már a Zöld Könyv is felhívta a figyelmet (82). A Bizottság szerint a közösségi flotta „jelenleg nagy mértékben túlméretezett […], a tartalékokkal való előrelátó gazdálkodás érdekében összességében körülbelül 40 %-kal kellene csökkenteni a halászat okozta állománypusztulást.”

109.

A többletkapacitás túlhalászást eredményez, továbbá befolyásolja a szakma, illetve a jogalkotók hozzáállását is azáltal, hogy csökkenti az ágazatban működő vállalatok haszonrését, amelyeknek így máshonnan kell fedezniük a termelőeszközök többletkapacitásából adódó költségeket.

110.

A halászok hajlamosak arra, hogy a lehető legnagyobb mértékben kihasználják túlméretezett hajóikat, azaz az engedélyezett mennyiségen túl is halásszanak. Fennáll a veszély, hogy nem jelentik be a teljes kifogott mennyiséget, illetve a kevésbé jövedelmező példányokat visszadobják a tengerbe (lásd a 25. bekezdést).

111.

A TAC és a kvóták elfogadásakor a Tanácsnak ellentétes rövid távú – egyrészt környezetvédelmi, másrészt pedig társadalmi-gazdasági – érdekek között kell döntenie. E döntés értelmében a Tanács, amennyiben az a halászatban dolgozók azonnali érdekeit szolgálja, engedélyezhet a tudományos szakemberek javaslatait meghaladó fogásmennyiséget is (lásd az 3. táblázatot). Ezenkívül ezeket a döntéseket olyan eszköz hiányában hozzák meg, amely lehetővé tenné a kiválasztott fogásszint egyes érdekekre gyakorolt hatásának objektív értékelését.

112.

Az első, a közösségi flotta többletkapacitásának csökkentését szorgalmazó lépés 1986-ban történt, ebben az évben vezették ugyanis be az első többéves orientációs programot (TOP). Ezt további három hasonló program követte, amelyek a közösségi flotta különböző szegmensei számára kapacitási és erőkifejtési felső határértékeket jelöltek meg (83). Ugyanakkor a túl szerény célkitűzések, az irányítási nehézségek és a strukturális támogatásoknak a hajók korszerűsítésére és építésére történő felhasználása együttesen a programok kudarcához vezettek. Mindezek miatt a Bizottság 2003-ban megszüntette ezeket a programokat.

113.

A KHP 2002-ben bevezetett reformjával az Európai Közösség a tagállamokra ruházta a halászati kapacitás csökkentésének hatáskörét, és saját hatáskörben csak a halászati erőkifejtés irányítására vonatkozó rendeleteket hagyta meg.

114.

A kapacitás csökkentésének célkitűzéseit felváltotta a felső határok fogalma. Ezek kapacitásegységekben vannak kifejezve és olyan felső határértékeket jelölnek, amelyeket a tagállami flották nem léphetnek túl. A határokat korábbi adatok alapján állapítják meg, és azokat csak abban az esetben csökkentik, ha a flotta egyik hajóját közösségi támogatással felszámolják. Ez a rendszer nem kötelezi és nem is bátorítja a tagállamokat többletkapacitásaik csökkentésére.

115.

Jelenleg a közösségi fellépés lényegében a halászati erőkifejtés csökkentését jelenti. Mivel a halászati erőkifejtés a (bruttó tonnatartalomban vagy kW-ban megadott) kapacitás és a (tengeren töltött napok számában megadott) tevékenység szorzataként határozható meg, csökkentése az egyik tényező, nevezetesen a tevékenység egyszerű mérséklésével is elérhető. Ebben az esetben azonban a többletkapacitás továbbra is hátrányosan befolyásolja a halászati ipar jövedelmezőségét. A halászati ipar a tevékenység csökkentésének ellensúlyozása érdekében a technológiai felszerelésbe (hanglokátorokba, hatékonyabb halászfelszerelésekbe) történő befektetés révén igyekezhet növelni a termelékenységet, ez azonban gyakorlatilag szintén növeli a tényleges halászati kapacitást.

116.

A halászati erőkifejtés korlátozásának szabályrendszere alá egyre több halászat tartozik, aminek következtében a szabályok alkalmazása és ellenőrzése egyre összetettebbé és nehezebbé válik.

117.

Emellett a halászati kapacitás tonnatartalom (GT) és motorteljesítmény (kW) szerinti mérése két fontos hiányosságot rejt magában. Az egyik hiányosság abból következik, hogy nem megfelelőek a tényleges fogáskapacitás, illetve a technológiai fejlődésből következő – a Bizottság szerint évi 1–3 %-ot is elérő, sőt egyes halászatokban ezt meg is haladó – termelékenységnövekedés méréséhez kiválasztott referenciaegységek (84). A másik hiányosság pedig a két mértékegységnek megfelelő adatok következetes és pontos mérésének nehézségéből adódik (85).

118.

Minden tagállamnak évente egyszer jelentést kell benyújtania a Bizottságnak arról, hogy milyen erőfeszítéseket tett a halászati kapacitás és a halászati lehetőségek közötti fenntartható egyensúly elérésére (86). Ennek ellenére csupán néhány tagállam nyújtott be értékelést saját helyzetéről a többletkapacitást illetően, és különbözőek az egyes tagállamok által követett módszertani megközelítések is. Ebből következően a Bizottság nem rendelkezik pontos képpel a meglévő egyensúlyhiányokról, és mindeddig a tagállamok által szolgáltatott becslések helyességét sem ellenőrizte.

119.

Az új Európai Halászati Alap (EHA) támogatást nyújt a halászhajók motorcseréjéhez abban az esetben, ha az új motor teljesítménye a korábbinál alacsonyabb, vagy adott esetben megegyezik azzal. Ez a rendelkezés a gyakorlatban – ismerve a motorteljesítmény ellenőrzésének nehézségeit – valójában a halászati kapacitás növekedését jelentheti.

120.

A közösségi politikák segítségével mindezekből következően nem lehetett megakadályozni az európai flotta komoly többletkapacitását (87). A jelenlegi rendszer, amely a kapacitás irányításának felelősségét a tagállamok kezébe adja és a közösségi fellépés során a hangsúlyt a halászati erőkifejtés korlátozására helyezi, nem alkalmaz olyan kényszerítő mechanizmust, amely a többletkapacitás csökkentéséhez vezetne. A többletkapacitás problémája tehát feltehetőleg az elkövetkező években is fennmarad, és összességében hátrányosan befolyásolja majd a KHP szabályainak betartását, különösen a TAC és a kvóták tekintetében.

121.

A fogási adatok hiányosságai és nem megbízható minősége akadályozza a TAC és a kvóták rendszerének megfelelő működését, amely a közösségi halászati erőforrásokkal való gazdálkodás legfontosabb eleme. A jogszabályi keret és a hatályos eljárások nem biztosítják sem a kimerítő adatgyűjtést, sem a következetlenségek kiszűrését az adatellenőrzés során. Összességében a Bizottságnak sincs módjában azonosítani a tagállamok által szolgáltatott adatokban rejlő hibákat és rendellenességeket, illetve kellő időben meghozni az erőforrások megőrzéséhez szükséges döntéseket (lásd a 18–51. bekezdést).

122.

Az ellenőrzési rendszerek nem biztosítják a jogsértések eredményes megelőzését és kiszűrését. Az általános standardok hiánya heterogén tagállami rendszerekhez vezetett, amelyek nem jelentenek megfelelő visszatartó erőt, és az ellenőrzési tevékenység optimizálását sem segítik elő. Emiatt a gyakorlatban szűkül a tagállami mechanizmusok bizottsági értékelésének hatóköre, illetve az értékelési lefedettség, és ebből adódóan csökken a Bizottság azon képessége is, hogy összességében megítélje a tagállami rendszerek eredményességét (lásd az 52–87. bekezdést).

123.

A megállapított jogsértésekre vonatkozó eljárások nem teszik lehetővé annak igazolását, hogy a jogsértések mindegyikét nyomon követik-e, és ebből adódóan azt sem, hogy szankcionálják-e azokat. Amennyiben a szankciókat ki is szabják, azok általában nem rendelkeznek kellő visszatartó erővel. Amennyiben egy tagállam megsérti a közösségi jogszabályok valamelyikét, a Bizottságnak mindössze egyetlen bizonyíthatóan eredményes eszköz áll a rendelkezésére: kötelezettségszegési eljárást kezdeményezhet az Európai Bíróságon. Az eljárás egyes jellemzői miatt ugyanakkor annak alkalmazása korlátozott, ezért az eszköz maga nem eléggé hatékony (lásd a 88–106. bekezdést).

124.

A többletkapacitás hátrányosan befolyásolja a halászati ipar jövedelmezőségét és – az engedélyezett fogások csökkentése miatt – a korlátozások megszegésére bátorít, illetve rontja a továbbított adatok megbízhatóságát. A halászati kapacitás kiigazítását célzó programok kudarcát követően a jelenlegi, lényegében a halászati erőkifejtés irányításán alapuló megközelítés továbbra sem képes megoldást nyújtani a többletkapacitás problémájára (lásd a 107–120. bekezdést).

125.

Összességében a Számvevőszék munkája arra mutatott rá, hogy az ellenőrzési, felügyeleti és szankciórendszerek a közelmúltban történt javulás ellenére sem képesek biztosítani a halászati erőforrásokkal való gazdálkodás szabályainak, különösen a TAC és a kvóták rendszerének hatékony alkalmazását. A helyzetet tovább súlyosbítja, hogy a fogási kapacitások, illetve lehetőségek közötti eltérés kedvezőtlen alapot teremt a jogszabályi előírások spontán betartásához. A kirakodások utóbbi években történt jelentős csökkenését követően ennek a helyzetnek a fenntartása óhatatlanul súlyos következményekkel járna mind a halászati erőforrásra, mind a halászati ipar, illetve az ahhoz kapcsolódó területek jövőjére nézve.

126.

Ha a politikai hatóságok számára fontos, hogy a KHP megvalósítsa célját, a halászati erőforrások fenntartható hasznosítását, a fennálló ellenőrzési és szankciórendszerek hatékonyságát jelentős mértékben növelni kell, többek között az alábbi ajánlások végrehajtása révén.

127.

A halászati erőforrások kezeléséhez szükséges fogási adatok megbízhatóságának növelése többek között a fogási adatokat gyűjtő, validáló és nyomon követő rendszerek tökéletesítésén alapul. Ennek feltétele, hogy a tagállamok:

128.

A tökéletesítés feltétele még, hogy a Bizottság:

129.

A tagállami felügyelet és ellenőrzés eredményességéhez és következetességéhez, illetve azok tökéletesebb bizottsági ismeretéhez és értékeléséhez – amennyiben még nem tették meg – a tagállamoknak a következőket kell megtenniük:

130.

Ami a Bizottság feladatait illeti, azok a következők:

131.

A szankciók visszatartó erejének biztosításához a tagállamoknak figyelmeztetniük kellene az illetékes hatóságokat, hogy adott szankció kiszabása előtt – az uniós jogszabályok értelmében – figyelembe kell venniük mind a büntetés visszatartó erejét ahhoz a gazdasági előnyhöz képest, amelyet adott gazdasági szereplő húz a jogsértésből, mind a közös erőforrásban okozott kár nagyságát.

132.

Annak érdekében, hogy a jogsértések okozói ne helyezzék át olyan tagállamokba a székhelyüket, ahol a hiányosságokért kiszabott büntetések enyhébbek, a Tanácsnak ösztönöznie kell a tagállamokat, hogy közelítsék egymáshoz a kiszabandó szankciókat, többek között az általuk súlyos jogsértésekre alkalmazandó intézkedések jegyzékének – a jogszabályokban meghatározottak szerinti – összeállításával (89).

133.

A Bizottság tagállamokra gyakorolt nyomásának növelése érdekében kívánatos, hogy a közösségi jogalkotó megbizonyosodjon az általa hozott irányítási intézkedések ellenőrizhetőségéről, megfontolja annak lehetőségét, hogyan növelhető a bizottsági ellenőrök hatásköre és hogyan bővíthetők a Közösségi Halászati Ellenőrző Ügynökség feladatai, valamint hatékonyabb szankcionálási eszközöket (mint például a halászati közösségi támogatások felfüggesztésének lehetősége) vezessen be arra az esetre, ha egy tagállam nem tesz eleget ellenőrzési kötelezettségeinek.

134.

A túlzott halászat csökkentésére irányuló tagállami és bizottsági erőfeszítéseket nagyra törő kapacitáscsökkentő célkitűzésekkel, valamint a halászati iparból élő népességet segítő társadalmi-gazdasági jellegű intézkedések elfogadásával kell támogatni.

135.

Mivel a megfelelő intézkedések meghatározásához elengedhetetlen a halászati ipar társadalmi-gazdasági hátterének, valamint a fogások csökkentését célzó döntések hatásának kellő ismerete, a Bizottságnak informatikai eszközöket és elemzési alkalmazásokat kell kifejlesztenie ezen a területen.

136.

Az ellenőrzési, felügyeleti és szankciórendszerek javasolt technikai fejlesztésén kívül a KHP sikeréhez és a halászati tevékenység fenntarthatóságához szükséges az is, hogy valamenynyi érintett fél tudatosítsa az említett problémákat, illetve hogy megfelelő pénzügyi támogatások álljanak rendelkezésre, amelyek megkönnyíthetik a halászati erőforrások hasznosítása melletti kiegészítő vagy alternatív jövedelemforrások kialakítását.