EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel, 2018.6.12.

COM(2018) 464 final

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap, valamint a Belső Biztonsági Alap félidős felülvizsgálatáról

{SWD(2018) 339 final}
{SWD(2018) 340 final}
{SWD(2018) 341 final}

1Bevezetés

Ez a jelentés a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap, valamint a Belső Biztonsági Alap félidős felülvizsgálatának eredményeit tartalmazza, az Európai Parlament és a Tanács 2014. április 16-i 514/2014/EU rendelete 1 57. cikkében előírtaknak megfelelően.

Az értékelés erre a rendeletre terjed ki, valamint a következőkre:

·az 513/2014/EU rendelet 2 a Belső Biztonsági Alap részét képező, a rendőrségi együttműködés, a bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem, valamint a válságkezelés pénzügyi támogatására szolgáló eszköz (a továbbiakban: a rendőrségi együttműködést támogató eszköz) létrehozásáról,

·az 515/2014/EU rendelet a Belső Biztonsági Alap részét képező, a külső határok és a vízumügy támogatására szolgáló eszköz (a továbbiakban: a határigazgatást támogató eszköz) létrehozásáról 3 , valamint

·az 516/2014/EU rendelet a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap (a továbbiakban: AMIF) létrehozásáról 4 .

A továbbiakban a rendőrségi együttműködést támogató eszköz, a határigazgatást támogató eszköz és az AMIF együttesen: „az alapok”.

Az értékelés a minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatásban meghatározott értékelési kritériumokhoz képest elért teljesítményt vizsgálja az 514/2014/EU rendelet 55. cikkének megfelelően: i. eredményesség; ii. hatékonyság; iii. koherencia; iv. relevancia és v. uniós hozzáadott érték; vi. fenntarthatóság; és vii. egyszerűsítés és az adminisztratív terhek csökkentése. Ez a jelentés az alapok három félidős értékelésének megállapításaira támaszkodik, amelyek a jelentést kísérik.

Az értékelés a 2014. január 1. és 2017. június 30. közötti időszakot fedi le, és jelentést tesz valamennyi, az alapokból finanszírozott nemzeti programról, uniós intézkedésről és sürgősségi segélyről. Az alapokban részt vevő tagállamok és országok az Európai Unió működéséről szóló szerződésnek megfelelően alaponként változnak. Az AMIF-ban Dánia kivételével valamennyi uniós tagállam részt vesz. A Belső Biztonsági Alap részét képező, a külső határok és a vízumügy pénzügyi támogatására szolgáló eszközben Írország és az Egyesült Királyság kivételével valamennyi tagállam részt vesz, továbbá Svájc, Izland, Liechtenstein és Norvégia is, amelyek amiatt kapcsolódnak az alaphoz, mert teljes körűen végrehajtják a schengeni vívmányokat. Végezetül, Dánia és az Egyesült Királyság kivételével valamennyi tagállam részt vesz a Belső Biztonsági Alap rendőrségi együttműködést támogató eszközében.

A jelenlegi alapokat megelőzően az EU a 2007–2013-as programozási időszakban a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” (a továbbiakban: SOLID) keretprogrammal 5 , összesen közel 4 milliárd EUR összegű teljes hozzájárulással támogatta a közös szakpolitikák kidolgozását a menekültügy, a visszatérés és az integráció, a külső határok és a vízumügy terén. Az EU emellett a „Biztonság és a szabadságok garantálása” (a továbbiakban: SSL) program keretében támogatást nyújtott a terrorizmus, a szervezett bűnözés, a csempészet különböző formái elleni küzdelem és a biztonsági kockázatokkal szembeni fellépés terén (közel 800 millió EUR).

A következő táblázat áttekintést ad a jelenlegi és a korábbi alapokról, valamint azok alakulásáról:

1. táblázat: A belügyi alapok és programok összefoglaló áttekintése (2007–2013 és 2014–2020)

2Az alapok és végrehajtásuk állapota

Az alapok végrehajtása közvetlen, közvetett és megosztott irányítással történik: a tagállamok által a megosztott irányítás keretében; közvetlenül a Bizottság által a közvetlen irányítás keretében; vagy közvetetten, egyes költségvetés-végrehajtási feladatok harmadik fél részére történő átruházásával (közvetett irányítás). Az AMIF-hez és a Belső Biztonsági Alaphoz kapcsolódó többéves nemzeti programok előkészítése a programozási időszak elején politikai párbeszéd keretében történt, majd bizottsági határozattal hagyták jóvá. A nemzeti programokat a tagállamok rendszeresen módosítják; jóváhagyásuk bizottsági határozattal történik. A közvetlen és a közvetett irányítás esetében a költségvetés végrehajtására a Bizottság éves munkaprogramokat hagy jóvá.

2.1AMIF

Az AMIF-et úgy alakították ki, hogy előmozdítsa a migrációs áramlások hatékony kezelését, valamint a menekültügy és a migráció közös uniós megközelítésének végrehajtását, megerősítését és fejlesztését. A vizsgált végrehajtási időszakban az EU déli és délkeleti külső határainál beálló migrációs nyomás hirtelen és váratlan megnövekedése következtében a migrációs körülmények drasztikusan megváltoztak.

Az AMIF általános célkitűzését a következőkkel kell elérni: i. a közös európai menekültügyi rendszer megerősítése és fejlesztése annak biztosításával, hogy az e téren érvényes uniós jogszabályokat hatékonyan és egységesen betartatják; ii. az EU tagállamaiba irányuló legális migráció munkaerőpiaci szükségletekkel összhangban történő támogatása és harmadik országbeli állampolgárok eredményes integrációjának elősegítése; iii. a méltányos és eredményes visszaküldési stratégiák megerősítése, ami segíti az illegális bevándorlás elleni küzdelmet és hangsúlyt helyez a visszaküldési eljárás fenntarthatóságára és eredményességére; iv. annak biztosítása, hogy a migrációs és menekültügyi áramlások által leginkább érintett uniós tagállamok számíthatnak a többi tagállam szolidaritására.

A végrehajtás állapota

Az AMIF esetében a 2014–2020-as végrehajtási időszakra a források teljes összege a kezdeti becslések szerint 3 137 millió EUR volt. A 2015-ös és 2016-os migrációs válság kiváltotta előre nem látható szükségletekre adott reakcióként e költségvetést jelentősen megnövelték: az áthelyezés és az áttelepítés, az integráció és a visszatérés támogatására, valamint a dublini rendelet felülvizsgálatára előirányzott kötelezettségvállalások összege elérte a 6 888 millió EUR-t. Ezeknek az összegeknek a becsatornázása nemzeti programok, uniós intézkedések és sürgősségi segélyek révén történt.

Ennek eredményeként az AMIF jelenlegi forrásai körülbelül a következők:

-5 391 millió EUR vagy 78 % nemzeti programokra előirányozva,

-462 millió EUR vagy 7 % uniós intézkedésekre (a sürgősségi segélyek kivételével),

-1 029 millió EUR vagy 15 % sürgősségi segélyekre.

A megosztott irányítás keretében a tagállamok 17 %-ot (738 millió EUR) allokáltak a menekültügyi célkitűzésre, 21 %-ot (884 millió EUR) az integráció és legális migráció célkitűzésre, 22 %-ot (943 millió EUR) a visszatéréssel kapcsolatos intézkedésekre, 0,1 %-ot (2,3 millió EUR) a szolidaritás célkitűzésre, 36 %-ot (1 523 millió EUR) az áttelepítés és áthelyezés célkitűzésére, és 4 %-ot (151 millió EUR) technikai segítségnyújtásra. Ezek az allokációk (4 241 millió EUR) még nem veszik figyelembe a dublini rendelet felülvizsgálatához kapcsolódó forrásokat, amelyek lekötése még nem történt meg.

A tagállamok által 2018 február közepén benyújtott 2017-es éves beszámolókat figyelembe véve az összes kifizetés szintje a globális allokáció 25 %-a (1 068 millió EUR), míg a végrehajtási arány 7 48 % (2 022 millió EUR).

1. ábra: Végrehajtási és kifizetési arányok egyedi célkitűzések szerint, a nemzeti programokra szánt globális allokációk, a tagállami kötelezettségvállalások és a tagállamok által bejelentett költségek (számlák) alapján (millió EUR).

A teljes 2014–2020-as programozási időszakra 2017 végéig közvetlen és a közvetett irányítás keretében 462 millió EUR-t allokáltak az uniós intézkedésekre és az Európai Migrációs Hálózat tevékenységeire. Ennek az összegnek 24 %-át a menekültügy és a szolidaritás egyedi célkitűzéseire, míg a maradék 76 %-ot a legális migráció, az integráció és a visszatérés egyedi célkitűzéseihez kapcsolódó projektekhez rendelték.

2.2. A határigazgatást támogató eszköz

A határigazgatást támogató eszköz célja, hogy az EU-ban magas szintű biztonságot garantáljon, de ugyanakkor elősegítse a jogszerű utazást, és e két célkitűzést i. a külső határok egységes és magas szintű ellenőrzésével, valamint ii. a schengeni vízumok hatékony feldolgozásával valósítja meg.

2009 óta 50 %-kal nőtt az uniós vízumok iránti kérelmek mennyisége, és ezzel párhuzamosan megnövekedtek a vízumkérelmek kezelésének költségei. A migrációs válság az EU közös vízumpolitikájára is hatással volt, mivel az egész világon megnőtt a nyomás a konzuli személyzeten, és az irreguláris migráció és a visszatérés terén nagyobb szükség volt az együttműködésre. A közös vízumszabványok alkalmazása kulcsfontosságú lett, mivel a schengeni térségben vízummal vagy tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek szabadon mozoghatnak a tagállamok között. Tehát minden tagállam közös érdeke a vízumpolitika hatékony és biztonságos végrehajtásának biztosítása. Ezzel az egyedi célkitűzéssel a határigazgatást támogató eszköz a közös vízumpolitika megfelelő végrehajtása érdekében a tagállamok kapacitásépítését támogatja.

A hatékony határellenőrzésnek kulcsszerepe van az uniós polgárok és a harmadik országbeli állampolgárok (például üzletemberek, turisták és az EU területén legálisan tartózkodó egyéb személyek) szabad mozgásának biztosításában, valamint a belső biztonság garantálásában. Mivel a periférián elhelyezkedő tagállamok ellenőrzik az EU külső határai jelentős részét, határellenőrzési feladataik nagyban megnövekedtek. Ebben a tekintetben a határigazgatást támogató eszköz ennek az egyedi célkitűzésnek a megvalósításával támogatja a határigazgatás további harmonizációját, és a tagállamok közötti, valamint a tagállamok és az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség közötti információmegosztást. A határigazgatást támogató eszköz emellett hozzájárult a tagállamok közötti szolidaritás és felelősségmegosztás megerősítéséhez, különösen az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség műveletei során rendelkezésre bocsátandó berendezések társfinanszírozásával, valamint az automatizált határ-ellenőrzési kapuk bevezetésével és az EUROSUR folyamatos fejlesztésével.

A végrehajtás állapota

A 2014–2020-as időszakban a határigazgatást támogató eszköz végrehajtására fordítható források teljes összege a kezdeti becslések szerint 2 760 millió EUR volt. Ezt később újraprogramozták 2,61 milliárd EUR összegre, tekintettel az EMAS és a Frontex eszközeire előirányzott magasabb összegre (lásd lent), valamint arra, hogy az alapok bizonyos részét a külső határoknál tapasztalt migrációs áramlások kezelését támogató informatikai rendszerekre (pl. határregisztrációs rendszer, Európai Utasinformációs és Engedélyezési Rendszer (ETIAS)) allokálták az EU-Lisa felé. A teljes összeg 65 %-át (1,6 milliárd EUR) a nemzeti programokra allokálták. Azonban a Litvániára vonatkozó különleges átutazási rendszerhez kapcsolódó összeg nem módosult. A migrációs válság kiváltotta előre nem látható szükségletekre adott reakcióként a sürgősségi segélyekre allokált összeg jelentős mértékben (a kezdeti összegről, a teljes alap 1,3 %-áról 14,8 %-ra) emelkedett. Másfelől, a sürgősségisegély-alapok növekedésének előmozdítása érdekében az uniós intézkedések terén egynegyedes csökkentést hajtottak végre. A tagállamok további 192 millió EUR-t kaptak azzal a céllal, hogy az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség közös műveleteihez eszközöket szerezzenek be.

A tagállamok 9 %-ot (151 millió EUR) allokáltak a vízumpolitika célkitűzésre, 57 %-ot (928 millió EUR) a határigazgatás célkitűzésre, 21 %-ot (333 millió EUR) a működési támogatásra, 9 %-ot (148 millió EUR) a különleges átutazási rendszerre, és 4 %-ot (64 millió EUR) technikai segítségnyújtásra (2. ábra).

A tagállamok által 2018 február közepén benyújtott 2017-es éves beszámolókat figyelembe véve az összes kifizetés szintje a globális allokáció 24 %-a (391 millió EUR), míg a végrehajtási arány 49 % (797 millió EUR).

2. ábra: Végrehajtási és kifizetési arány egyedi célkitűzések szerint, a nemzeti programokra szánt allokációk, a tagállami kötelezettségvállalások és a tagállamok által bejelentett költségek (számlák) alapján (millió EUR)

A közvetlen irányítás keretében 2017. június 30-ig 123 intézkedés (46 sürgősségi segély és 77 uniós intézkedés) finanszírozása történt meg összesen 383 millió EUR összegben, a 2014–2017-es éves munkaprogramok vonatkozásában. A sürgősségisegély-alapokat hét tagállam (Bulgária, Görögország, Franciaország, Horvátország, Magyarország, Olaszország és Szlovénia), egy uniós ügynökség (Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal) és egy nemzetközi szervezet (UNHCR) használta fel. Az uniós intézkedések támogatásokkal (összesen 7 a vízumügy és határok területén) és beszerzésekkel valósultak meg (összesen 70, amelynek több mint a fele schengeni értékelés volt) történt.

A 2014–2017-es időszakban a Bizottság három szervezetre ruházta át költségvetés-végrehajtási feladatokat: az eu-LISA-ra az intelligens határellenőrzés kísérleti projekt tesztfázisa vonatkozásában; a Nemzetközi Migrációs Politikát Fejlesztő Központra a mobilitási partnerség eszköze vonatkozásában; az UNHCR-re a „Görögország támogatása az uniós fogadóállomások/áthelyezés rendszerének és menekültügyi befogadási kapacitás fejlesztésében” elnevezésű intézkedés vonatkozásában.

2.3. A rendőrségi együttműködést támogató eszköz

A rendőrségi együttműködést támogató eszköz célja, hogy a bűnözés elleni küzdelem, valamint a hatékony kockázat- és válságkezelés támogatásával magas szintű biztonságot garantáljon. Az alapnak két konkrét célja van: i. bűnmegelőzés, valamint ii. kockázat- és válságkezelés.

A bűnmegelőzés célkitűzése révén a rendőrségi együttműködést támogató eszköz támogatja a bűncselekmények minden fajtája (ideértve a terrorizmust és a szervezett bűnözést) elleni küzdelmet, és segíti a koordinációt és az együttműködést számos nemzeti és uniós szintű bűnüldöző hatóság, valamint az Europol és más nemzetközi szervezetek között.

A kockázat- és válságkezelés célkitűzése révén a rendőrségi együttműködést támogató eszköz biztosítja, hogy – a biztonsági vonatkozású kockázatok eredményes kezelése érdekében – valamennyi tagállam kapacitása megerősödjön, javuljon és hatékony legyen. Ez a célkitűzés emellett arra is fókuszál, hogy a kritikus infrastruktúrákat és az embereket minden támadásra fel kell készíteni, különös tekintettel a terrortámadásokra. Megfelelő előrehaladás történt azoknak a rendszereknek a bevezetése terén, amelyek végrehajtják az automatizált adatcseréről szóló prümi tanácsi határozatot, az utasnyilvántartási adatállományról szóló irányelvet, a biometrikus adatok rögzítését és cseréjét, valamint az igazságügyi rendszerek és a belügyi ügynökségek (például az Europol) összekötését.

A végrehajtás állapota

A rendőrségi együttműködést támogató eszköz végrehajtására a 2014–2020-as időszakban fordítható források teljes összege a kezdeti becslések szerint 1 004 millió EUR volt. Az utóbbi évek előre nem látható biztonsági kockázataira reagálva a költségvetést kiegészítették 70 millió EUR összeggel annak érdekében, hogy a tagállamok támogatást kapjanak az utasnyilvántartási adatállományról szóló irányelv végrehajtásában, valamint 22 millió EUR összeggel az információcserét és az interoperabilitást szolgáló eszközök fejlesztése céljából.

A megosztott irányítás keretében a tagállamok 73 %-ot (549 millió EUR) allokáltak a bűnmegelőzés célkitűzésre és 22 %-ot (169 millió EUR) a válság- és kockázatkezelés célkitűzésre, a maradék 5 %-ot (36 millió EUR) pedig a technikai segítségnyújtásra fordították.

A tagállamok által 2018 február közepén benyújtott 2017-es éves beszámolókat figyelembe véve az összes kifizetés szintje a globális allokáció 21 %-a (158 millió EUR), míg a végrehajtási arány 62 % (464 millió EUR).

3. ábra: Végrehajtási és kifizetési arány egyedi célkitűzések szerint, a nemzeti programokra szánt allokációk, a tagállami kötelezettségvállalások és a tagállamok által bejelentett költségek (számlák) alapján (millió EUR)

A közvetlen irányítás keretében összesen 122,5 millió EUR-t allokáltak uniós intézkedésekre és 6,5 millió EUR-t sürgősségi segélyekre a 2014–2016-os éves munkaprogramokban 8 . E teljes összegből (129 millió EUR) 118,5 millió EUR-t közvetlen irányítás keretében, 10,5 millió EUR-t pedig közvetlen irányítás keretében hajtottak végre. Az első három évben kilenc pályázati felhívás jelent meg és kilenc közvetlen támogatás odaítélése történt meg, összesen 12,6 millió EUR összegben. 2016-ban és 2017-ben öt projekt – Belgium (2), Franciaország (1) és Europol (2) – részesült sürgősségi segélyben.

3Félidős értékelések

3.1Korlátok

A jogi aktusok késői elfogadása miatt az értékelés csak három évvel az alapok indulása és két évvel tényleges végrehajtásuk után történik meg. A legtöbb projekt (ezek jellemzően többévesek) jelenleg is folyamatban van, ami igen megnehezíti értékelésüket. A félidős értékelés tehát nem adhat teljes képet az eredményekről és a hatásokról, és nem vonhat le végkövetkeztetéseket.

További korlátozást jelent a teljesítmény összehasonlítására szolgáló referenciaértékek hiánya. Ennek elsősorban az az oka, hogy az AMIF és a BBA a két első olyan belügyi program, amely közös monitoring és értékelési kerettel 9 és mutatókkal (közös mutatókkal, eredmény- és hatásmutatókkal) rendelkezik. Általában elmondható, hogy az adatok minősége, valamint a tagállamok éves végrehajtási jelentéseinek minősége szintén hagy kívánnivalót maga után, részben azért, mert a közös monitoring és értékelési keret – ideértve annak mutatóit és értelésről szóló iránymutatását – csak a folyamat később szakaszában (2017 elején) vált hozzáférhetővé.

3.2Az AMIF értékelése

Az eredményesség terén az AMIF fontos szerepet játszott a tagállamok menekültügyi rendszereinek javításában és befogadó kapacitásának megerősítésében. A migrációs válság hatására a tagállamok és az Európai Bizottság előtérbe helyezte a menekültügy terén végrehajtott beruházásokat, különösen azért, hogy a jelentős létszámban érkező menekültek és menedékkérők elszállásolásának biztosítása érdekében javítsa az elszállásolási infrastruktúrát és szolgáltatásokat. A 2013 és 2017 közötti időszakban például 18 944-ről 184 122-re nőtt azoknak a személyeknek a száma, akik az alap által támogatásban részesülő célcsoportokba tartoznak. Emellett az alap által kiképzett személyek száma 2005 és 2017 között 1 000-ről 7 031-re nőtt.

Külső dimenziójának jobb felszereltsége eredményeként – különböző országokban két regionális fejlesztési és védelmi program keretében 16 intézkedésre fordítottak 30 millió EUR-t – az alap jelentős előrelépést tett a legkiszolgáltatottabb helyzetben lévő személyek kapcsán, ideérve a kísérő nélküli kiskorúakat (az e csoport számára átalakított férőhelyek száma 2014-ben 183 volt, 2017-re 17 070-re nőtt) és azokat a menekülteket és menedékkérőket, akik az Észak-Afrikához és Afrika szarvához hasonló régiókból érkeztek. Azonban csak korlátozott mértékben állnak rendelkezésre bizonyítékok, amelyek a menekültügyi rendszer fejlesztésére, nyomon követésére és értékelésére fordítható kapacitások növekedését mutatnák. Míg az uniós áttelepítési program mostanáig komoly előrelépést tett, az alap csak korlátozott mértékben járult hozzá a nemzeti áttelepítési programok létrehozásához, kidolgozásához és végrehajtásához. 2017 végéig közel 26 000 személy áthelyezése történt meg az uniós áttelepítési program és a legális befogadásról szóló EU–Törökország nyilatkozat keretében (a teljes létszám: 74 000). Jelenleg az AMIF-et használó 27 tagállam 81 %-a hajt végre áttelepítést (szemben az előző programozási időszakkal, amikor arányuk 15 % volt).

Az AMIF komoly előrelépést tett az integráció terén. A rövid távú integrációs intézkedések (bevezető kurzusok a polgári ismeretek, nyelvek stb. témakörében) prioritást élveznek a hosszú távú intézkedésekkel szemben (szakképzést megelőző képzés, továbbtanulás, stb.). Például ezidáig 1 432 612 harmadik országbeli állampolgár részesült integrációs támogatásban az alapon keresztül, míg azoknak a személyeknek az aránya, akik megkapták a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállást, 2013 és 2016 között 30 %-ról 44 % -ra nőtt. A legális migráció célkitűzése terén eddig csupán korlátozott előrelépés történt; ezek feltehetőleg környezeti tényezőknek tulajdoníthatók.

A legtöbb tagállamban egyre fontosabb cél a méltányos, fenntartható és eredményes visszaküldési stratégiák szükségessége; az alap által támogatott önkéntes visszatérések és kitoloncolások terén is folyamatos növekedés volt tapasztalható. Azoknak a visszatérőknek a száma, akiknek visszatérését az alap társfinanszírozta, 2014-ben 5 904 volt, 2015-ben 39 888-ra nőtt, majd 2017-ben 36 735-re csökkent. Tízszeresére nőtt azoknak a személyeknek a száma, akik az alap támogatásával önkéntesen tértek vissza; az alap által társfinanszírozott kitoloncolások száma a 2013 és 2016 között 10-ről 6 065-re ugrott.

A tagállamok közötti szolidaritás és felelősségmegosztás megerősítése elsősorban a sürgősségi segély, az áthelyezési mechanizmusok és az uniós áttelepítési programok révén valósult meg.

Az AMIF sürgősségi segélye alapvető fontosságú eszköz a tagállamok részére a 2015-ös migrációs válság során és a rákövetkező időszakban nyújtott támogatásban. A megerősített szolidaritás hatásos eszközének bizonyult, valamint elősegítette a válságra adott gyors, célzottabb reakciót.

Ami a relevanciát illeti, a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása” keretprogram értékelései megállapították, hogy a menekültügy terén tovább kell javítani a prioritások összehangolását. Az AMIF korrigálta e hiányosságot, és a különböző szükségletekre való reagálás terén megfelelően rugalmasnak, széles körűnek és átfogónak bizonyult; a legtöbb nemzeti program továbbra is összhangban áll a tagállamok szükségleteivel. A tagállamok azonban a végrehajtási időszakban változó és változatos szükségletekkel szembesültek, amelyek esetleg szükségessé teszik az allokációk végrehajtási időszakon belül történő módosítását. Ez többek között a hozzájárulási kulcs módosításával és a félidős felülvizsgálat hangsúlyozásával lehet elérni.

Az alap tervezési, kialakítási és programozásai szakaszaiban intézkedéseket hajtottak végre annak érdekében, hogy biztosítsák a többi uniós pénzügyi eszközzel és a vonatkozó legfontosabb uniós szakpolitikai stratégiákkal való koherenciát és kiegészítő jelleget. A végrehajtási szakaszban a Bizottság szolgálatai – javarészt ad hoc körülmények között – aktívan együttműködtek egymással és a tagállamokkal annak biztosítása érdekében, hogy a hasonló célkitűzésekkel rendelkező uniós alapok felhasználása koordináltan történik. A nemzeti szinten a tagállamok túlnyomó többsége koordinációs mechanizmusok kialakításával – jobbára az alap végrehajtásában érintett különböző hatóságokat tömörítő monitoringbizottságokkal – biztosította a koherenciát és a kiegészítő jelleget.

Azonban jobb kommunikációra van szükség az AMIF eszközei közötti belső koherencia terén, mert a kedvezményezettek nem ismerik eléggé az uniós intézkedéseket és a sürgősségi segélyhez kapcsolódó intézkedéseket. Ennek ellenére nem sok bizonyíték utal a külső vagy belső koherencia hiányára, valamint a külső vagy belső átfedésekre és a párhuzamosságokra.

Általában elmondható, hogy az AMIF jelentős uniós hozzáadott értéket hozott létre, annak ellenére, hogy az adott időszakban beálló válság jelentette komoly kihívásokhoz képest a források mérete viszonylag kicsi volt. Uniós szinten a legjelentősebb előny egyes intézkedések (egyedi intézkedések, uniós intézkedések és az Európai Migrációs Hálózat) transznacionális dimenziójából ered, valamint a terhek uniós szinten történő megosztásából, amelyet különösen a sürgősségi segély és a nemzeti programok keretében megvalósuló áthelyezési mechanizmusok támogatnak (mindkettő meggyőzően bizonyítja, hogy a szolidaritás elvének alkalmazása megtörtént).

Az AMIF jelentős uniós hozzáadott értéket hozott létre a következő területeken: i. uniós szinten biztosította a migrációs áramlások eredményes és hatékony kezelését (mennyiségi hatások); ii. optimalizálta a migrációkezeléssel kapcsolatos folyamatokat, növelte a know-how-t és a kapacitást (folyamathatások); iii. lehetővé tette a tagállamok számára, hogy a migránsok, a menedékkérők, a menekültek és a harmadik országbeli állampolgárok szélesebb csoportját érjék el (terjedelemre gyakorolt hatások); iv. kisebb mértékben ugyan, de bevezetett nemzeti és európai szinten kidolgozott innovációkat (a szerepkörre gyakorolt hatások).

Az AMIF forrásainak hiánya kedvezőtlen hatással lett volna a migrációs válságra adott uniós reakcióra, valamint a tagállamok azon képességére, hogy együttműködjenek és végrehajtsák a megoldásokat. A támogatás megszakítása következtében valószínűleg i. szűkült volna a végrehajtott intézkedések hatóköre, minősége pedig romlott volna; ii. a végrehajtás késedelmes lett volna; vagy iii. akár meg is szakadhattak volna az intézkedések (ideértve a szolidaritás és a kölcsönös bizalom elvéinek alkalmazását is).

A fenntarthatóságot az AMIF ellenőrző mechanizmusokkal biztosította, amelyeket a programozási és a megvalósítási szakaszban alkalmaztak a legtöbb eszközön (a sürgősségi segélyek esetében az intézkedések jellege miatt ez kisebb mértékű volt). További fejlesztés szükséges a következő területeken: az AMIF beavatkozásainak megtervezésekor a fenntarthatósági kritériumok figyelembevétele, valamint a levont tanulságok szisztematikus rögzítése, majd a nemzeti jogszabályokba, gyakorlatokba és eljárásokba történő becsatornázása annak elkerülése érdekében, hogy ugyanazon (kevésbé innovatív) termékek ismét finanszírozásban részesüljenek.

Az intézkedések fenntarthatósága valószínűleg a fókuszterületek függvényében is változik (az integrációval és a menekültüggyel kapcsolatos eredmények valószínűleg akkor bizonyulnak tartósnak, ha hosszú távú szükségletekre reagálnak, míg a visszatérés terén akkor fenntarthatóbbak az eredmények, ha önkéntes visszatérési rendszerekre épülnek és reintegrációs törekvések támogatják).

3.3A határigazgatást támogató eszköz értékelése

Az eredményesség vonatkozásában a határigazgatást támogató eszköz a közös vízumpolitika és az integrált határigazgatás terén egyaránt eredményesnek bizonyult. Az alap segítette i. a jogszerű utazás megkönnyítését azzal, hogy – társfinanszírozást biztosítva a tagállamok számára a vízumkérelmekhez felhasznált okmányok hitelességének ellenőrzésére szolgáló eszközök beszerzéséhez és a vízumkérelmeket koordináló információs rendszer fejlesztéséhez – megnövelte a tagállamok nemzeti kapacitását, valamint ii. harmadik országbeli konzuli képviseletek biztonsági eszközeinek beszerzését. Jóllehet a Külső Határok Alap utólagos értékelése tartalmazott egy, a társfinanszírozási arányának növeléséről szóló ajánlást, a végrehajtás késedelmes megkezdése miatt az alap számos tagállamban csak korlátozottan tudta támogatni a konzuli együttműködést. A közös vízumpolitika kidolgozásának támogatása informatikai rendszerek kialakításával és működtetésével történt, amelynek során különös figyelmet fordítottak a nemzeti Vízuminformációs Rendszerre.

Az alap előmozdította a külső határellenőrzések hatékonyságát azzal, hogy a határellenőrzési és határfelügyeleti berendezések (pl. okmányellenőrző eszközök, kommunikációs berendezések) beszerzésére, modernizációjára, fejlesztésére és cseréjére fókuszáló intézkedéseket támogatott. A határigazgatási kapacitás növelésére a határátkelőhelyen végzett ellenőrzést felgyorsító és – az információcsere hatékonyságának fokozása érdekében – a nemzeti és nemzetközi informatikai rendszerekhez kapcsolt automatizált határ-ellenőrzési kapuk telepítését végezték el. A közös vízumpolitika kialakításának vonatkozásában a legfontosabb hozzájárulás a Vízuminformációs Rendszer kialakítása volt. A képzés szintén előmozdította a vízumkiadási gyakorlatok harmonizálását azzal, hogy a konzulátusi személyzetet technikai, naprakész információkkal látta el a vízumügy és a kapcsolódó rendszerek témakörében.

Az alap a határigazgatást támogató eszközről szóló rendelet 3.2b. cikkének értelmében támogatta az integrált határigazgatást, mégpedig a migrációs és biztonsági válság ellenére hatékony módon. Eddig körülbelül 200 millió EUR-t fordítottak olyan egyedi intézkedésekre, amelyek célja annak támogatása volt, hogy 14 tagállam az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség koordinált közös műveletei során használandó berendezéseket szerezzen be az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség számára. Ez erősítette a tagállamok közötti szolidaritást, valamint támogatta az EUROSUR és a határigazgatási informatikai rendszerek fejlesztését.

Az alap előmozdította a tagállamok közötti, valamint a tagállamok; és az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség közötti együttműködést; ennek keretében az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség műveleteiben használandó berendezések beszerzésére került sor.

A közvetlen irányításra nézve igen nehéz következtetéseket levonni az uniós intézkedések vagy a sürgősségi segély keretében nyújtott tevékenységi támogatás eredményességével kapcsolatban, mivel a félidős értékelésben vizsgált időszakban igen kevés intézkedés zárult le. A sürgősségi segélyt hét tagállamban (elsősorban Görögországban, Olaszországban és Bulgáriában) alkalmazták. A sürgősségi segély fontos szerepet játszott az időszak elején felmerülő sürgős szükségletek kielégítésében, valamint a nemzeti programok elfogadásáig a finanszírozási szakadék áthidalásában (az egyik tagállam esetében például a 2014–2017-es időszakban a sürgősségi segély összege háromszor akkora volt, mint a teljes 2014–2020-as időszakra érvényes nemzeti programban allokált összeg).

Az alap eredeti rendeltetése és célkitűzései a migrációs válságot követően is relevánsak. A programozási és a végrehajtási szakaszban egyaránt sor került a változó szükségletek kielégítését célzó megfelelő mechanizmusok alkalmazására. A változó szükségletek kezelésében segített az alap által biztosított rugalmasság, amely lehetővé teszi a pénzeszközök átutalását az egyes célkitűzések között. Azonban a tagállamoknak ennél is nagyobb rugalmasságra van szükségük, ami a célkitűzésekre allokálandó minimális összegekre vonatkozó kötelezettség megszüntetésével és a nemzeti célkitűzések számának csökkentésével érhető el.

Az alap a többi uniós és nemzeti beavatkozással koherenciát mutat. A többi uniós finanszírozási eszközhöz képest mutatott koherencia és kiegészítő jelleg biztosítása a programozási szakaszban koordinációs mechanizmusok segítségével történt, amelyek alkalmazására a megvalósítási szakaszban került sor. A legtöbb tagállam más-más koordinációs mechanizmust alkalmazott annak biztosítására, hogy a többi uniós alap keretében végrehajtott hasonló beavatkozások vonatkozásában megvalósuljon a koherencia. Nem azonosítottak átfedést a határigazgatást támogató eszköz és a vízumügy és a határok terén végrehajtott nemzeti beavatkozások között. A végrehajtás terén javítható a többi uniós programmal mutatott koherencia. Mivel az EU Vám 2020 programjának és a határigazgatást támogató eszköznek a biztonsági kérdések és a képzés terén vannak közös célkitűzései, potenciális szinergiák figyelhetők meg. A két kezdeményezés koordinációja azonban javítható.

Az alap az infrastruktúra és az eszközök terén eszközölt innovatív befektetésekkel biztosította az uniós hozzáadott értéket, valamint támogatta a tagállamok közötti együttműködést. Az alap által lehetővé tett képzési tevékenységek előmozdították a gyakorlatok tagállamok közötti harmonizációját. A konzuli együttműködés, a harmadik országokkal folytatott együttműködés és az informatikai rendszerek terén magasabb uniós hozzáadott érték lett volna elvárható.

Mivel a nagyléptékű informatikai rendszerekhez igen nagy beruházások szükségesek, valószínűsíthető, hogy az uniós beavatkozás nélkül a nemzeti informatikai rendszerek továbbra is sokfélék maradtak volna, és ezzel hatással lettek volna az EU azon kapacitására, hogy határ- és vízumpolitikája átfogó céljait megvalósítsa. A vízumok területén az új technológiák alkalmazása hozzáadott értéket hozott létre a vízumfeldolgozás terén azzal, hogy javította az adat- és információcserét a tagállamokon belül és a tagállamok között. A határok kapcsán az uniós hozzáadott értéknek köszönhetően átjárható modern technológiák fejlesztése folyik, ami javította a Schengeni Információs Rendszer és a Vízuminformációs Rendszer hatékonyságát és gyorsaságát. Ez megerősítette a schengeni partnerek összekapcsolását, ami előmozdította a jobb határellenőrzésekhez és -megfigyeléshez. Emiatt szükség van az informatikai rendszerek interoperabilitásának javítását célzó beruházásokra.

A határigazgatást támogató eszköz által finanszírozott intézkedések fenntarthatósága az uniós finanszírozás folytonosságán múlik, mivel a nemzeti finanszírozás láthatólag nem elégséges ahhoz, hogy azonos szintű beruházásokat tudjon garantálni. Különösen az infrastruktúrák, a létesítmények és az IT-rendszerek terén végrehajtott beruházásokra jellemző a viszonylag magas szintű fenntarthatóság, mivel e beruházások esetében a kezdeti beruházási összegnél általában alacsonyabbak a fenntartási költségek. A képzési tevékenységek is fontos szerepet játszanak az intézkedések fenntarthatóságának hosszú távon biztosításában.

3.4A rendőrségi együttműködést támogató eszköz értékelése

Érdemes megjegyezni, hogy a rendőrségi együttműködést támogató eszköz az első olyan, a rendőrségi együttműködést, a szervezett bűnözés és a terrorizmus elleni küzdelmet, valamint a válság- és kockázatkezelést érintő uniós finanszírozási program, amelynek végrehajtása a tagállamokkal megosztott felelősséggel történik (megosztott irányítás), hiszen az előző alapok (a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” és a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem”) esetében a végrehajtást közvetlenül a Bizottság végezte (közvetlen irányítás).

Az alap nagyrészt eredményes volt, és hozzájárult az EU biztonságának javításához a határon átnyúló, súlyos és szervezett bűnözés (ideértve a terrorizmust) megelőzésével, az ezek elleni küzdelemmel, valamint a bűnüldöző szervek közötti koordináció és együttműködés előmozdításával. Az együttműködés a határon átnyúló bűnözéssel kapcsolatos információk cseréje révén, transznacionális hálózatok és projektek kialakításával valósult meg, valamint azzal, hogy a tagállamok részt vettek közös nyomozócsoportokban és az Európai Multidiszciplináris Platform a Bűnügyi Fenyegetettség Ellen (EMPACT) szakpolitikai ciklusban. A rendőrségi együttműködést támogató eszköz által finanszírozott nemzeti intézkedések is hozzájárultak az emberi képességek és az emberi erőforrások fejlesztéséhez, különösen a kiegészítő személyzet képzésének és felvételének finanszírozásával.

Az eredmények vonatkozásában elmondható, hogy a megosztott irányítás keretében finanszírozott fenti intézkedések hozzájárultak a szervezett bűnözői csoportok tevékenységének akadályozásához, különösen a következő módokon: i. készpénz lefoglalása (több mint 1,6 milliárd EUR); ii. weboldalak törlése; iii. letartóztatások; iv. lopott áruk lefoglalása (90 millió EUR-t meghaladó értékben); és v. kábítószerek (például heroin és kokain) lefoglalása (4 millió fölött).

Az alap továbbá segített a tagállamok azon képességének javításában, hogy a biztonsági kockázatokat és válságokat eredményesen tudják kezelni, valamint – kisebb mértékben – azon képességének javításában, hogy az embereket és a kritikus infrastruktúrákat meg tudják védeni a terrortámadásokkal és a biztonsággal összefüggő egyéb incidensekkel szemben.

Az hozzáférhető adatok azt mutatják, hogy az alap megerősítette a tagállamok azon képességét, hogy átfogó fenyegetés- és kockázatértékeléseket készítsenek, jóllehet a rendőrségi együttműködést támogató eszköz által finanszírozott nemzeti és uniós szintű projektek száma viszonylag alacsony. A projektek például a következőkre fókuszáltak: a kritikus infrastruktúrák védelme; az információs rendszerek fejlesztése és a robbanóanyagokkal kapcsolatos ismeretek bővítése; a potenciális „külföldi harcosok” azonosításával kapcsolatos képzés; és a vegyi, biológiai, radiológiai, nukleáris és robbanóanyagokkal kapcsolatos fenyegetés elemzéseinek kidolgozása.

A tagállamok, az Europol vagy egyéb érintett uniós szervek koordinációját és együttműködését az információs rendszerek fejlesztése, az adatbázisok és a bűnüldözési alkalmazások összekapcsolása, valamint az információcserét szolgáló platformok kialakítása segítette. A tagállamok különösen arra használták fel az alapot, hogy megfeleljenek az uniós jogi eszközök (például a Prümi Szerződés és az utasnyilvántartási adatállományról szóló irányelv) végrehajtásához kapcsolódó kötelezettségeiknek.

Az uniós intézkedések körében több intézkedést finanszíroztak a korai előrejelzés, valamint a válságmegelőzés terén megvalósuló együttműködés területén; ilyen például az Atlasz-hálózat, amelynek célja a különleges intervenciós egységek felkészültségének és eredményességének megerősítése gyakorlatokkal és egyéb határon átnyúló cserékkel (ideértve a válsághelyzetek esetét, valamint a különleges műveleteket támogató taktikai berendezések beszerzését és megosztását).

A rendőrségi együttműködést támogató eszköz keretében elérhető források ellenére a tagállamok korlátozott előrehaladást értek el a következő területeken: i: a tagállamok kritikus infrastruktúrák védelmére irányuló adminisztratív és műveleti képességeinek megerősítése; ii. az áldozatok védelme; és iii. képzési rendszerek és csereprogramok kialakítása. Emellett korlátozott előrehaladást értek el a harmadik országokkal és nemzetközi szervezetekkel folytatott együttműködés terén, bár az ilyen jellegű operatív célkitűzésekhez kapcsolódó projektek nagy része még folyamatban van. Az áldozatok védelme kapcsán az intézkedések elsősorban az embercsempészetre, illetve a terrorizmus és a gyermekbántalmazás áldozataira, a családon belüli erőszakra, a kábítószer-kereskedelemre és a pénzügyi bűncselekményekre fókuszáltak.

Az alap eredeti rendeltetése és célkitűzései a migrációs és biztonsági válságot követően is relevánsak. A programozási és a végrehajtási szakaszban egyaránt sor került a változó szükségletek kielégítését célzó megfelelő mechanizmusok alkalmazására. A tagállamok nemzeti programjaikban azonosították a releváns szakpolitikai területeket, amelyek bekerültek az Európai Multidiszciplináris Platform a Bűnügyi Fenyegetettség Ellen (EMPACT) szakpolitikai ciklusba. Egyes tagállamok azonban úgy döntöttek, hogy olyan területre fókuszálnak, amely kihívást jelent számukra, mint például a kábítószerek, az emberkereskedelem, a kiberbűnözés, a pénzügyi bűncselekmények vagy a korrupció.

A változó szükségletek kezelésében segített az alap által biztosított rugalmasság, amely lehetővé teszi a pénzeszközök átutalását az egyes célkitűzések között. Azonban a tagállamoknak ennél is nagyobb rugalmasságra van szükségük, ami a célkitűzésekre allokálandó minimális összegekre vonatkozó kötelezettség megszüntetésével és a nemzeti célkitűzések számának csökkentésével érhető el.

Az alap koherensnek minősül; célkitűzései és többi nemzeti szakpolitika kiegészítik egymást. A tervezési, programozási és végrehajtási szakaszban biztosítva volt az alap és a többi uniós finanszírozási eszköz közötti koherencia és kiegészítő jelleg. A végrehajtási szakaszban koordinációs mechanizmusok alkalmazása biztosította a koherenciát és a kiegészítő jelleget. A monitoringbizottságok és az illetékes hatóságok kulcsszerepet játszanak a koherencia biztosításában; a különböző végrehajtási módok kiegészítik egymást. Azonban láthatólag bizonyos mértékű fejlesztésre van szükség az uniós ügynökségek és a belső koherencia kapcsán, mivel a kedvezményezettek kevéssé ismerik a BBA keretében végrehajtott intézkedéseket és projekteket.

Általában elmondható, hogy az alap biztosította az uniós hozzáadott értéket azzal, hogy javította a határokon átnyúló együttműködést, a tudás és a bevált gyakorlatok cseréjét, a tagállamok bűnüldöző hatóságai közötti bizalmat, valamint a kulcsfontosságú uniós szakpolitikák alkalmazását és végrehajtását (folyamathatások).

Az alap hatására az intézkedések hatóköre bővült, minőségük pedig javult az olyan területeken végrehajtott beruházások tekintetében, amelyekhez alacsony prioritást rendeltek vagy amelyek nagymértékben specializálódtak. A legkorszerűbb berendezések beszerzése javította a nemzeti hatóságok azon képességét, hogy tágabb hatókörű speciális beavatkozásokat hajtsanak végre. Az Alap emellett lehetővé tette a tudáscsere és a bűnüldözési képzések típusainak bővülését (terjedelemre gyakorolt hatások).

Bizonyítékok mutatják, hogy az alap hozzájárult a bűnmegelőzés uniós szintű kutatásának harmonizációjához, lehetővé tette a nagyobb mértékű beruházásokat a területen, és a hosszú távú intézkedésekre fókuszált. Lehetővé tette továbbá a nagy léptékű beruházásokat, mindenekelőtt az informatikai rendszerek, a képzés és a speciális berendezések terén (mennyiségi hatások).

A rendőrségi együttműködést támogató eszköz forrásainak hiánya kedvezőtlen hatással lett volna a migrációs válságra adott uniós reakcióra, valamint a tagállamok azon képességére, hogy együttműködjenek és végrehajtsák a megoldásokat (a szerepkörre gyakorolt hatások).

Az előző finanszírozási időszakban a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” és a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” programra erőteljes transznacionális dimenzió volt jellemző, mivel a transznacionális együttműködés a finanszírozás előfeltétele volt. Azonban a finanszírozásban részesülő koordináló és partnerszervezetek földrajzi eloszlása igen egyenetlen volt; kis számú tagállamban koncentrálódtak. A megosztott irányítási mód bevezetése a rendőrségi együttműködést támogató eszközben (kezdetben a teljes program 60 %-ára, a kiegészítések után több mint 70 %-ára vonatkozóan), valamennyi tagállamban javította a rendőrségi együttműködést támogató eszköz földrajzi elérését, jóllehet az uniós intézkedésekre továbbra is jellemző a korábbi alapoknál megfigyelt földrajzi egyensúlytalanság.

Az alap fenntarthatóságát az biztosította, hogy intézkedéseit összehangolták a nemzeti prioritásokra vagy az uniós követelményekre válaszul kidolgozott intézkedésekkel, valamint biztosították a kettő kiegészítő jellegét. A megosztott és közvetlen irányítás keretében a programozási és végrehajtási szakaszban a fenntarthatóságot biztosító átfogó intézkedéseket és mechanizmusokat vezettek be. Azonban tekintettel arra, hogy a legtöbb projekt még folyamatban van, nehéz megállapítani, hogy a célcsoportokra és a meghatározott területekre gyakorolt hatások valóban tartósak lesznek-e.

3.5Hatékonyság, egyszerűsítés és az adminisztratív terhek csökkentése

A hatékonyság kapcsán az értékelés az elérhető korlátozott adatok alapján általánosságban megállapította, hogy az alapok eredményei az emberi erőforrások és a pénzügyi források terén észszerű költségek mellett valósultak meg. A legtöbb tagállamnak azonban problémái vannak az uniós iránymutatás, a közös mutatók és a jelentéstételi/monitoring ütemterv terén. Bár az egyszerűsítés terén történtek előrelépések, az érzékelt adminisztratív terhek a hatékonyságot aláásó tényezőnek tekinthetők.

Az eredmények azt mutatják, hogy a horizontális rendeletben (514/2014/EU) az alapok által lefedett valamennyi területre, valamint az AMIF-ra és a BBA-ra megállapított eljárások egyszerűsítést eredményeztek. Az egyszerűsített költségelszámolási opciót csak néhány tagállam alkalmazta. E tagállamok azt tapasztalták, hogy ez az opció hatékonyan csökkenti az adminisztratív terheket. Azonban az alapok által az egyszerűsítés és az adminisztratív terhek csökkentése érdekében végrehajtott intézkedések csak részben érték el céljaikat. Az egyszerűsítés terén történt előrelépések ellenére a jelen szakaszban kevés bizonyíték van arra, hogy az adminisztratív terhek jelentős mértékben csökkentek volna. A nyomonkövetési, jelentéstételi és ellenőrző intézkedéseket továbbra is terhesnek tartják; a tagállamok további iránymutatást kértek az uniós követelményeknek való megfelelés kapcsán. Beszámolók szerint az adminisztratív terheket növelik a jelentéstételi követelmények, valamint az, hogy bizonyos közös mutatók irrelevánsak.

4Félidős felülvizsgálat

Ez a félidős értékelésről szóló első jelentés – az 514/2014/EU rendelet 57. cikke értelmében – a három alap esetében tervezett félidős felülvizsgálat értékelését tartalmazza.

A teljes folyamat 2017 júniusában kezdődött meg; a tagállamoknak ekkor küldték ki a szükségleteket felmérő kérdőíveket. A cél az volt, hogy a tagállamok átgondolhassák, hogy szükséges-e felülvizsgálni nemzeti programjaikat, és ha igen, milyen mértékben, valamint felmérhessék (pénzügyi) szükségleteiket a hátralévő 2018–2020-as időszakra nézve. A kérdőívhez tartozott egy emlékeztető is, amely áttekintette az utóbbi évek főbb uniós szakpolitikai fejleményeit, amelyeket a jövőbeni szükségletek felmérésekor figyelembe kell venni. A Bizottság ezután részletesen elemezte a tagállamok válaszait. A Bizottság és a legtöbb tagállam között kétoldalú megbeszélésekre került sor, amelyeken a résztvevők részletesen megvitathatták az alapok végrehajtásának állapotát, a megfogalmazott igényeket és azt, hogy mi várható az utolsó években.

E megbeszélések nyomán a félidős felülvizsgálat keretében elosztandó, a nemzeti programokra fordítandó 128 millió EUR összegű specifikus kiegészítő allokáció – az eszköz jogalapjának megfelelően – kizárólag csak a határigazgatást támogató eszközre volt fordítható. Ennek elsősorban az volt az oka, hogy az AMIF és a rendőrségi együttműködést támogató eszköz esetében nem terveztek kiegészítő finanszírozást, valamint az, hogy a tagállamok e két alaphoz tartozó nemzeti programjainak nagy része az utóbbi években – a migrációs és biztonsági válság következtében – többször felülvizsgálatra került.

Összefoglalásként elmondható, hogy a félidős felülvizsgálat lehetővé tette a nemzeti programok prioritásainak összehangolását az új szakpolitikai kezdeményezésekkel, valamint a biztonság, a határok és a migráció terén beálló új helyzethez való alkalmazkodást. Azonban ez a határigazgatást támogató eszköz vonatkozásában volt a leginkább releváns, ahol kiegészítő pénzügyi allokációt tett elérhetővé. Ez lehetővé tette, hogy ismét fókuszba kerüljenek bizonyos tagállami szintű egyedi prioritások és szükségletek. A tagállamok e kontextusban megfogalmazott pénzügyi szükségleteit (kiegészítő finanszírozás kérelmezése a 2019-es költségvetési tervezetben a visszatérés és az uniós fogadóállomások területén) az éves költségvetési eljárások során alapos értékelésnek vetik majd alá.

5Következtetések és jövőbeni feladatok

5.1Eredményesség

Az Alapok jobbára eredményesnek minősülnek, és általában elmondható, hogy a migráció és a biztonság terén beállt nehéz szituáció kezelésében fontos eszközöknek bizonyultak, annak ellenére, hogy jelentős mértékben súlyosbodtak a kihívások, amelyeket kezelniük kellett.

Az AMIF fontos eszköznek bizonyult a nehéz helyzet kezelése során, annak köszönhetően, hogy egyszerre biztosított rövid távú szükséghelyzeti támogatást és hosszú távú kapacitásépítést a menekültügy, az integráció és a visszatérés terén. Az AMIF mindenekelőtt a tagállamok fogadási és feldolgozási kapacitását növelte a kihívást jelentő migrációs áramlások során. Míg a legális migráció terén ezidáig csak korlátozott előrehaladás történt, a tagállamok mérsékelt előrelépést tettek az integráció terén (ideértve a kapacitásépítést). A rövid távú integrációs intézkedések prioritást élveznek a hosszú távú intézkedésekkel szemben; ez utóbbiak eredményei még nem mutatkoztak meg, mivel az integráció hosszú távú folyamat. Az alap elősegítette a visszatérési arány folyamatos növekedését.

A határigazgatást támogató eszköz eredményesnek bizonyult, mivel segítette a jogszerű utazás megkönnyítését. Az alap a konzuli együttműködést és a harmadik országokkal folytatott együttműködést korlátozott mértékben erősítette. Továbbá képzésekkel, valamint az informatikai rendszerek kialakításával és működtetésével (különös tekintettel a Vízuminformációs Rendszerre) támogatta a közös vízumpolitika kidolgozását.

A rendőrségi együttműködést támogató eszköz fokozta az EU biztonságát azzal, hogy a következő módokon megerősítette a tagállamok azon képességét, hogy a határon átnyúló, súlyos és szervezett bűnözést (ideértve a terrorizmust) megelőzzék, illetve fellépjenek azzal szemben: i. pénzügyi és gazdasági bűncselekményekkel, a kiberbűnözéssel és a kábítószer-kereskedelemmel kapcsolatos intézkedések; ii. befektetés az informatikai rendszerekbe és az operatív berendezésekbe; iii. a tagállamok közötti együttműködés, többek között részvétel közös nyomozócsoportokban; és iv. az Európai Multidiszciplináris Platform a Bűnügyi Fenyegetettség Ellen (EMPACT) szakpolitikai ciklus.

A biztonsággal kapcsolatos kockázatok és válságok területén a rendőrségi együttműködést támogató eszköz a következő módokon erősítette a tagállamok azon képességét, hogy a biztonsággal kapcsolatos kockázatokat és válságokat eredményesen kezeljék: i. átfogó fenyegetés- és kockázatértékelések készítése; ii. ágazatspecifikus korai előrejelző rendszerek kialakítása; iii. együttműködési mechanizmusok; és iv. a berendezések modernizálása és beszerzése, amely lehetővé teszi a válság- vagy szükséghelyzetekre adott jobb reakciót.

5.2Hatékonyság

A rendelkezésre álló adatok azt mutatják, hogy az alapok eredményei az emberi erőforrások és a pénzügyi források vonatkozásában észszerű költségek mellett, bizonyos korlátok között valósultak meg. A hatékonyságot a korábbi projektek során gyűjtött tapasztalatokból származó jelentős szaktudás és a nemzeti programok rugalmassága biztosította.

Több olyan kérdés is van, amely a tagállamok meglátása szerint kedvezőtlen hatással volt a hatékonyságra: a követelmény, amely meghatározza a nemzeti célkitűzésekre allokálandó minimális százalékarányokat; összetett, ismétlődő jelentések; nem megfelelően kialakított közös mutatók; a jelentéstételi és monitoring ütemtervek összehangoltságának hiánya.

Általában elmondható, hogy a sürgősségi segélyekhez kapcsolódó intézkedések, az uniós intézkedések, valamint a közvetett irányítási intézkedések az emberi erőforrások és a pénzügyi források vonatkozásában észszerű költségek mellett valósultak meg.

5.3Egyszerűsítés és az adminisztratív terhek csökkentése

A korábbiakhoz képest az AMIF és a BBA egyszerűsítést eredményezett, de jelen szakaszban kevés bizonyíték mutat az adminisztratív terhek jelentős mértékű csökkentésére. A többéves program lehetővé tette, hogy a felmerülő szükségleteket a teljes hétéves időszakban, a nagy beruházásokat pedig hosszú távon kezelhessék. Az innovatív intézkedések nagy része (pl. egyszerűsített költségelszámolási opciók, többéves programozás, egyszerűsített igazgatási és ellenőrzési rendszer) különösen kedvező hatásúnak minősült, valamint egyszerűsítéshez vezetett (pl. az egyszerűsített költségelszámolási opciót pozitívan ítélik meg, de a kedvezményezettek számára nem egyértelműek az előnyei, és ezért nem szívesen alkalmazzák). Az egyszerűsítés terén tapasztalt javulás ellenére a nemzeti programok keretében alkalmazandó nemzeti szabályozások és eljárások láthatólag az adminisztratív terhek kismértékű növekedéséhez vezettek. A közvetlen irányítás tekintetében az eljárások megfelelőnek, egyértelműnek és átláthatónak bizonyultak, és nem jelentenek járulékos terhet a tagállamok és a kedvezményezettek számára.

5.4Relevancia

Az alapok, valamint a specifikus rendeletekben és az éves munka során meghatározott prioritásaik és célkitűzéseik továbbra is relevánsak. A nemzeti kontextusra jellemző sokszínűség és változások ellenére is kezelték a tagállamok szükségleteit. Érdemes megjegyezni, hogy a migrációs és biztonsági válságok következtében a költségvetést jelentős mértékben meg kellett erősíteni: a 2014–2020-as programozási időszakban elérhető 6,9 milliárd EUR összegű költségvetést 10,8 milliárd EUR-ra növelték. A sürgősségi segély (amely az eredetileg tervezettnél nagyobb léptékben valósult meg) hozzájárult az alapok relevanciájának biztosításához.

A következő főbb mechanizmusokról állapítható meg, hogy biztosították az alapok relevanciáját: i. szakpolitikai párbeszéd 10 és konzultatív módszer alkalmazása a programozási időszakban; ii. a felelős hatóságok és a monitoringbizottságok ellenőrző szerepe; iii. a költségvetési kiigazítások és transzferek lehetősége; és iv. félidős felülvizsgálat.

Annak ellenére, hogy bizonyítékok mutatják az alapok relevanciáját, az is megállapítást nyert, hogy a nemzeti programok végrehajtása kapcsán nagyobb rugalmasságra van szükség. Az eredmények szerint a fő probléma a többszörös nemzeti célkitűzések alá tartozó intézkedések széttagoltsága, amely akadályozta azt, hogy az erőforrásokat a legfontosabb prioritások köré csoportosítsák, valamint megnehezítette a több célkitűzést felölelő projektek megvalósítását. Emellett az, hogy az allokációk meghatározása a programozási időszak elején, statisztikai adatok alapján történik, nem tükrözi azokat a változásokat, amelyek a tagállamok szükségleteiben a végrehajtási időszakban beállnak.

5.5Koherencia és kiegészítő jelleg

Az alapok a többi alappal és kezdeményezéssel koherenciát mutattak, valamint kiegészítették azokat; átfedésekre és párhuzamosságokra nem derült fény. A belső eszközök (nemzeti programok, sürgősségi segély stb.) kiegészítik egymást, a többi uniós finanszírozási eszközt (például az európai strukturális és beruházási alapokat – ESBA), valamint a nemzeti költségvetéseket.

A végrehajtási szakaszban a legtöbb tagállam különböző koordinációs mechanizmusokat alkalmazott annak biztosítására, hogy az alapok koherensek, valamint kiegészítik a többi uniós alap keretében végrehajtott hasonló beavatkozásokat. Ilyen mechanizmus többek között a különböző uniós alapokért felelős hatóságok közötti információcsere és együttműködés, valamint a koordinációjukat és a szinergiáikat biztosító konkrét intézményi rendelkezések. A monitoringbizottságok és a felelős hatóságok – azzal, hogy rendszeresen együttműködnek az egyéb alapokat (ideértve az uniós alapokat is) végrehajtó más nemzeti intézményekkel és a többi tagállam monitoringbizottságaival és felelős hatóságaival – kulcsszerepet játszanak a szinergiák biztosításában, valamint az átfedések és a kettős finanszírozás elkerülésében.

A közvetlen irányítás terén a sürgősségi segélyek és az uniós intézkedések egyaránt koherenciát mutatnak az egyéb uniós források vagy az uniós ügynökségek által támogatott intézkedésekkel, valamint kiegészítik azokat. Az eredmények mindazonáltal azt mutatják, hogy még mindig vannak bizonyos hiányosságok, mivel a projekt kedvezményezettjei nem ismerik jól az alapok keretében globálisan végrehajtott egyéb intézkedéseket.

5.6Uniós hozzáadott érték

Általában elmondható, hogy az alapok – a válság jelentette komoly kihívásokhoz képest viszonylag kis méretük ellenére – jelentős uniós hozzáadott értéket teremtettek a következőknek köszönhetően: i. a transznacionális dimenziójú intézkedések támogatása; ii. a terhek megosztása a tagállamok között; iii. a nemzeti kapacitások növelése; iv. a migrációkezeléshez kapcsolódó eljárások optimalizálása; v. szinergiák biztosítása; vi. fokozott együttműködés a vízumkérelmek feldolgozásában részt vevő felek között; vii. az információk és a bevált gyakorlatok megosztása; viii. határokon átnyúló projektek; ix. a bűnüldöző hatóságok közötti bizalom erősítése; és x. a személyzet képzése, stb. Az alapok nélkül az EU migrációs válságra adott reakciójának minősége rosszabb lett volna (pl. a kevesebb személyzet és a csökkentett szolgáltatások következtében a nemzeti hatóságok csak korlátozottan lennének képesek arra, hogy eredményes segítséget nyújtsanak a menedékkérőknek, a menekülteknek és a harmadik országbeli állampolgároknak).

Pénzügyi szempontból elmondható, hogy ezen uniós alapok hiányában a nemzeti finanszírozás nem tette volna lehetővé az intézkedések eredményes és hatékony végrehajtását az áttelepítés, a terrorizmus elleni küzdelem vagy a határokon használt berendezések terén (ideértve az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség berendezéseit). A nemzeti források elégtelensége következtében az intézkedések végrehajtása jóval több nehézséggel járt volna, illetve nem az eredetileg tervezett léptékben vagy ütemezésben valósult volna meg.

A közvetlen irányítás terén a sürgősségi segély és az uniós intézkedések céljára biztosított források hiányában, kizárólag a nemzeti finanszírozásra támaszkodva a megvalósítás jóval nehezebb és kisebb léptékű lett volna, általános hatása pedig kisebb lett volna. Ezeknek az intézkedéseknek az egyik fő előnye az, hogy a tagállamok között és a tagállamokon belül intenzívebb együttműködés folyt, ideértve az információ, a know-how és a bevált gyakorlatok megosztását. Ez lehetővé tette a migrációs áramlások és az azokkal kapcsolatos veszélyhelyzetek időszerű és a hatékony kezelését.

A közvetett irányítás keretében finanszírozott intézkedések uniós hozzáadott értéket teremtettek azzal, hogy megerősítették a különböző szintű (nemzetközi, uniós, tagállami) érdekelt felek között már fennálló szinergiákat, és így lehetővé tették, hogy a felmerülő kihívásokra az EU koherensen tudjon reagálni.

5.7Fenntarthatóság

A fenntarthatóság kérdését az alap valamennyi végrehajtási mechanizmusa érinti, bár a sürgősségi segély esetén – az ilyen intézkedések sürgősségi jellege miatt – kisebb mértékben.

Az AMIF esetében a beavatkozás vége után is fennálló hatások fenntarthatósága eszközönként és tagállamonként változik:

·az integrációs és a menekültügyi eredmények valószínűleg tovább fennállnak, ha már a kezdetekkor is hosszú távú szükségleteket céloznak meg, valamint

·a visszatéréshez kapcsolódó eredmények akkor fenntarthatók, ha az önkéntes visszatérés rendszereire épülnek és reintegrációs törekvések támogatják.

A BBA esetében számos intézkedés természete szerint hosszú távú, mivel általában úgy kerül megtervezésre, hogy az alap általi támogatás lezárulása után is működjenek (infrastruktúrák, létesítmények, informatikai rendszerek terén eszközölt beruházások). Más intézkedések (képzési és kooperációs mechanizmusok) is hozzájárultak az intézkedések fenntarthatóságához azzal, hogy fejlesztették a projektek kezelésében és végrehajtásában részt vevő személyzet szakértelmét, tudását és képzettségét.

Változó a pénzügyi fenntarthatóság is (azok az intézkedések, amelyek az alapok általi finanszírozás lezárulta után is folytatódnak). Egyes intézkedések – például a többéves vagy oktatóképzési projektek – láthatólag önfenntartóbbak, míg mások kevésbé azok (pl. Európai Migrációs Hálózat). Emellett egyes intézkedések (uniós intézkedések, nemzeti programok, sürgősségi segély) fenntarthatósága függ az adott szinttől, prioritástól és/vagy sürgősségtől, valamint az alternatív források elérhetőségétől.

5.8A jövőben mérlegelendő kérdések

·Az alapok mechanizmusainak holisztikus kialakítását és struktúráját (vagyis azt, hogy a nemzeti programok a hosszú távú kapacitások kiépítését célozzák, a sürgősségi segély célja a közvetlen nyomás enyhítése, az uniós intézkedéseket pedig világosan és logikusan egymás támogatására tervezték) a következő programozási időszakban is fenn kell tartani és modellként kell felhasználni. A külső határok ügyét és a vízumügyet továbbra is elválasztva kell tartani.

·A nemzeti programoknak fókuszáltabbnak kell lenniük annak érdekében, hogy az alapok eredményesebbek legyenek és a tagállamok előtérbe tudják helyezni azokat a célkitűzéseket, amelyek jobb eredményekhez vezethetnek.

·A jövőbeni alapokat (és hatályukat) úgy kell kialakítani, hogy átfogó szükségleteket tudjanak kezelni, valamint rugalmasan tudjanak reagálni az esetleges változásokra. A rugalmasság növelése érdekében újra át kell gondolni a nemzeti programok több célkitűzésre történő széttagoltságát, valamint a célkitűzésekhez kapcsolódó minimális finanszírozási százalékarányokat.

·A BBA hatályát a jövőben esetleg tovább kell módosítani annak érdekében, hogy megfeleljen az operatív együttműködés és az információcsere megerősítését célzó új szakpolitikai kezdeményezéseknek.

· A többéves programozást a következő finanszírozási időszakban is meg kell tartani.

·Szükség van egy vészhelyzeti eszköz fenntartására, illetve további megerősítésére, annak érdekében, a változó körülményekre gyorsan és hatékonyan tudjon reagálni.

·Már a tervezési szakaszban teljes közös monitoring és értékelési keretszabályozást kell kidolgozni annak biztosítására, hogy az előrehaladás és az eredményesség nyomon követése a kezdetektől fogva megtörténjen. Ennek jobban meghatározott mutatókat (alapértékeket, célértékeket), valamint egyszerűsített folyamatokat, iránymutatást és ütemtervet is magában kell foglalnia.

·Az alapokat elosztó rendszernek (a hozzájárulási kulcsnak és a félidős felülvizsgálatnak) módosíthatónak kell lennie, hogy megfelelően tudjon reagálni a változó szükségletekre.

·Az alapok, a különböző típusú intézkedések és az egyéb uniós szintű kezdeményezések végrehajtása terén további erőfeszítéseket kell tenni az együttműködés, a koordináció és a stratégiai irányítás fejlesztése érdekében.

·Továbbra is folytatni kell az alapokkal és az alapok valamennyi eszközével történő támogatást, és egyértelmű üzenetet kell közvetíteni a tagállamok közötti szolidaritás és együttműködés fontosságáról.

·A projekt tervezési és kiválasztási szakaszában figyelembe kell venni a fenntarthatóságot (a pénzügyi fenntarthatóságot és a hatások fenntarthatóságát egyaránt).

(1)      Az Európai Parlament és a Tanács 514/2014/EU rendelete (2014. április 16.) a Menekültügyi, a Migrációs és az Integrációs Alapra, valamint a rendőrségi együttműködés, a bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem, valamint a válságkezelés pénzügyi támogatására szolgáló eszközre vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról (HL L 150., 2014. május 20.).

(2)      Az Európai Parlament és a Tanács 513/2014/EU rendelete (2014. április 16.) a Belső Biztonsági Alap részét képező, a rendőrségi együttműködés, a bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem, valamint a válságkezelés pénzügyi támogatására szolgáló eszköz létrehozásáról és a 2007/125/IB tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről (HL L 150., 2014. május 20.).

(3)      Az Európai Parlament és a Tanács 515/2014/EU rendelete (2014. április 16.) a Belső Biztonsági Alap részét képező, a külső határok és a vízumügy pénzügyi támogatására szolgáló eszköz létrehozásáról és az 574/2007/EK határozat hatályon kívül helyezéséről (HL L 150., 2014. május 20.).

(4)      Az Európai Parlament és a Tanács 516/2014/EU rendelete (2014. április 16.) a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap létrehozásáról (HL L 150., 2014. május 20.).

(5)    COM(2005) 123.

(6)      Az EASO jóváhagyása után; tekintetbe veszi az Európai Menekültügyi Alapra (ERF) vonatkozó alap-jogiaktus módosításáról szóló 458/2010/EU határozatot.

(7)      A végrehajtási arány azt az előrehaladást írja le, amelyet a tagállamok a nemzeti programjaik végrehajtását célzó egyedi intézkedések és projektek elindítása terén elértek (szerződéshez kötött kötelezettségvállalás). A végrehajtási arány azonban nem mutatja a megkezdett intézkedések és projektek készültségi fokát. Továbbá – mivel a tagállamok szabadon dönthetik el, hogy a kifizetési kérelmeket (számlákat) mikor nyújtják be – a kifizetések szintje nem mutatja a programokkal elért tényleges előrehaladást.

(8)    A 2017-es éves munkaprogramot 2017 szeptemberében fogadták el, így kívül esik az értékelési időszakon.

(9)      A Bizottság (EU) 2017/207 felhatalmazáson alapuló rendelete (2016. október 3.) a Menekültügyi, a Migrációs és az Integrációs Alapra, valamint a rendőrségi együttműködés, a bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem, valamint a válságkezelés pénzügyi támogatására szolgáló eszközre vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 514/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet szerinti közös monitoring és értékelési keretről (HL L 33., 2017. február 8.).

(10)      A tagállamokkal folytatott szakpolitikai párbeszédet az AMIF és a BBA többéves nemzeti programjainak előkészítése során alkalmazták először. Ezek fontos elemek voltak a nemzeti programok tervezési folyamatának elindításában. Ez az egyes tagállamok nemzeti programjainak minden elemét magába foglaló holisztikus megközelítést tett lehetővé, amelyhez az uniós szakpolitikai célkitűzéseket és a nemzeti prioritásokat vizsgáló átfogó vita társult.