1.

A KHV‑irányelv ( 2 ) alapján bizonyos projektekhez engedélyre, valamint előzetes környezeti hatásvizsgálatra, vagyis a projekt várhatóan jelentős környezeti hatásairól szóló véleményre, továbbá a nyilvánosság részvételére van szükség. Amennyiben a projekt az élőhelyvédelmi irányelv ( 3 ) vagy a madárvédelmi irányelv ( 4 ) értelmében szigorúan védett fajokat is érinthet, úgy e hatásokat a környezeti hatásvizsgálat során figyelembe kell venni.

2.

A jelen eljárás egy, a belgiumi vallon régióban található kőbánya újranyitása kapcsán azt a kérdést veti fel, hogy az illetékes hatóságok mégis engedélyezhetnek‑e a szigorúan védett fajok védelmétől való eltéréseket már a környezeti hatásvizsgálat előtt. A fajok védelmétől való eltérésekről szóló határozatokhoz sem az élőhelyvédelmi irányelv, sem a madárvédelmi irányelv, sem pedig az alkalmazandó belga vagy vallon jog nem ír elő környezeti hatásvizsgálatot, és nem írja elő a nyilvánosság részvételét. A jelen jogvita tárgyát képező fajvédelmi engedély azonban a kérdést előterjesztő bíróság szerint gyakorlatilag szükséges előfeltétele a KHV‑irányelv értelmében vett projekt kivitelezésének, így az ilyen előrehozott határozat ellentétes lehet ezzel az irányelvvel.

3.

A KHV‑irányelv (2) preambulumbekezdése pontosítja a környezeti hatásvizsgálat célját:

„[…] A környezeti hatásokat minden technikai tervezési és döntéshozatali folyamat lehető legkorábbi fázisában figyelembe kell venni.”

4.

A KHV‑irányelv 1. cikke (2) bekezdésének c) pontja úgy határozza meg az engedély fogalmát, hogy az „a hatáskörrel rendelkező hatóság vagy hatóságok olyan döntése, amely feljogosítja a projektgazdát a projekt elvégzésére”.

5.

A KHV‑irányelv 2. cikkének (1)–(3) bekezdése szabályozza a környezeti hatásvizsgálat szerepét az engedélyezési eljárásban:

„(1)   A tagállamok meghoznak minden olyan intézkedést, amely ahhoz szükséges, hogy az engedély megadása előtt többek között a jellegüknél, méretüknél vagy elhelyezkedésüknél fogva a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projektek engedélyezése kötelező legyen, és esetükben hatásvizsgálatot végezzenek. Ezeket a projekteket a 4. cikk határozza meg.

(2)   A környezeti hatásvizsgálat elvégezhető a tagállamban meglévő, a projektek engedélyezésére vonatkozó eljárás, vagy ennek hiányában más eljárás alkalmazásával, vagy az ennek az irányelvnek való megfelelés céljából kialakítandó eljárásokkal.

(3)   A tagállamok gondoskodhatnak egységes eljárásról is ennek az irányelvnek, valamint a[z IPPC‑irányelv ( 5 )] követelményeinek való együttes megfeleléshez.”

6.

A környezeti hatásvizsgálatot a KHV‑irányelv 3. cikke ismerteti részletesen:

„A környezeti hatásvizsgálat minden egyedi esetre vonatkozóan, a 4–12. cikkel összhangban, megfelelő módon azonosítja, leírja és értékeli az egyes projektek közvetlen és közvetett hatásait a következő tényezőkre:

7.

A KHV‑irányelv 4. cikkének (1) bekezdése és I. mellékletének 19. pontja értelmében a 25 hektárt meghaladó kitermelési felülettel rendelkező kőbányákat mindig a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projektnek kell tekinteni. A környezetre gyakorolt hatásaikat ezért az irányelv alapján kötelezően vizsgálni kell.

8.

A KHV‑irányelv 5. cikkének (1) bekezdése és IV. mellékletének 3. pontja úgy rendelkezik, hogy a projektgazda megfelelő formában benyújtja a javasolt projekt által várhatóan jelentősen érintett környezeti tényezők leírását, különös tekintettel az állat‑ és növényvilágra.

9.

A KHV‑irányelv 6. cikke tartalmazza a nyilvánosság részvételére vonatkozó alapvető rendelkezéseket:

„(1)   A tagállamok meghozzák a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy környezeti feladataik kapcsán a projektben várhatóan érintett hatóságok lehetőséget kapjanak véleménynyilvánításra a projektgazda által benyújtott információkról és az engedélyezési kérelemmel kapcsolatban. […]

(2)   A nyilvánosságot […] tájékoztatják a[z] […] eljárás kezdetén, de legkésőbb akkor, amint az információ ésszerű módon rendelkezésre bocsátható a következőket illetően:

(3)   A tagállamok biztosítják, hogy megfelelő időkereteken belül az érintett nyilvánosság számára rendelkezésre bocsátják a következőket:

(4)   Az érintett nyilvánosság számára kellő időben hatékony lehetőséget kell biztosítani a 2. cikk (2) bekezdésében említett, a környezettel kapcsolatos döntéshozatali eljárásokban történő részvételre, ebből a célból az jogosult észrevételei és véleménye kifejezésre juttatására, amikor a hatáskörrel rendelkező hatóság vagy hatóságok előtt még minden lehetőség nyitva áll, még mielőtt az engedélyezési kérelemről a határozatot meghozzák.

(5) […]”

10.

A környezeti hatásvizsgálatnak az engedélyezési eljárás szempontjából fennálló jelentőségét a KHV‑irányelv 8. cikke rögzíti:

„A konzultációk eredményeit és az 5., 6. és 7. cikk alapján kapott információt figyelembe veszik az engedélyezési eljárás során.”

11.

A KHV‑irányelv 11. cikke az olyan határozatokkal szemben indítható keresetekre vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz, amelyek esetében kötelező a nyilvánosságnak a KHV‑irányelv szerinti részvétele:

„(1)   A tagállamok biztosítják, hogy vonatkozó nemzeti jogrendszerükkel összhangban az érintett nyilvánosság azon tagjainak, akik:

a bíróság vagy a törvény értelmében létrehozott, más független és pártatlan testület előtt felülvizsgálati eljáráshoz legyen joguk a határozatok, jogi aktusok és mulasztások anyagi vagy eljárási jogszerűségének kifogásolása céljából, ezen irányelvnek a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezéseire is figyelemmel [helyesen: joguk legyen a bíróság vagy a törvény értelmében létrehozott, más független és pártatlan testület előtti, arra irányuló jogorvoslati eljáráshoz, hogy vitassák az ezen irányelvben foglalt, a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezések hatálya alá tartozó határozatok, jogi aktusok és mulasztások anyagi jogi vagy eljárásjogi jogszerűségét].

(2)   A tagállamok meghatározzák, hogy az eljárás melyik szakaszában kezdeményezhető a határozatok, jogi aktusok és mulasztások kifogásolása [helyesen: az eljárás melyik szakaszában támadhatók meg a határozatok, a jogi aktusok és a mulasztások].

(3)   Hogy mi minősül kellő mértékű érdekeltségnek és jogsérelemnek, azt a tagállamok határozzák meg összhangban azzal a célkitűzéssel, amely szerint biztosítják az érintett nyilvánosságnak az igazságszolgáltatáshoz való széles körű jogát [helyesen: miszerint a nyilvánosságot széles körben illesse meg az igazságszolgáltatáshoz való jog]. […]”

12.

Ezenkívül releváns még a KHV‑irányelv 2. cikke (3) bekezdésének új szövege, amelyet a jelen eljárásban még nem alkalmazandó 2014/52 irányelv ( 7 ) állapított meg:

„(3)   Azokra a projektekre vonatkozóan, amelyekkel összefüggésben a környezetre gyakorolt hatások vizsgálatát ez az irányelv, a[z élőhelyvédelmi] irányelv és/vagy a [madárvédelmi] irányelv egyidejűleg teszik kötelezővé, a tagállamoknak adott esetben gondoskodniuk kell arról, hogy olyan koordinált és/vagy összevont eljárásokat írjanak elő, amelyek kielégítik az említett uniós jogszabályokban foglalt követelményeket.

Azokra a projektekre vonatkozóan, amelyekkel összefüggésben a környezetre gyakorolt hatások vizsgálatát ez az irányelv és más, az első albekezdésben felsoroltaktól eltérő uniós jogi aktusok egyidejűleg teszik kötelezővé, a tagállamok koordinált és/vagy összevont eljárásokat írhatnak elő.

Az első és második albekezdésben említett koordinált eljárásban – más irányadó uniós jogi aktusok ellenkező értelmű rendelkezéseinek sérelme nélkül – a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóság kijelölése révén igyekeznek koordinálni a vonatkozó uniós jogi aktusok által előírt, az adott projekt környezeti hatásainak vizsgálatára irányuló egyedi vizsgálatokat.

Az első és második albekezdésben említett összevont eljárásban – más irányadó uniós jogi aktusok ellenkező értelmű rendelkezéseinek sérelme nélkül – a tagállamok igyekeznek egyetlen, a vonatkozó uniós jogi aktusok által előírt vizsgálatot lefolytatni az adott projekt környezeti hatásait illetően.

A Bizottság iránymutatást nyújt az ezen irányelv, valamint a[z élőhelyvédelmi irányelv, a vízügyi keretirányelv, ( 8 ) a madárvédelmi irányelv és az ipari kibocsátásokról szóló irányelv ( 9 )] értelmében egyidejű vizsgálatnak alávetendő projektekkel kapcsolatos koordinált vagy összevont eljárások lefolytatásával kapcsolatban.”

13.

Az élőhelyvédelmi irányelv 12. és 13. cikke, valamint IV. melléklete bizonyos állat‑ és növényfajok szigorú védelmére irányuló rendszer létrehozását követeli meg, amely e fajok károsításának számos formáját megtiltja. A 16. cikk bizonyos feltételek mellett megengedi az e védelmi előírásoktól való eltérést.

14.

A madárvédelmi irányelv 5. és 9. cikke hasonló szabályozást ír elő valamennyi európai madárfaj tekintetében.

15.

2008. november 4‑én a Sagrex részvénytársaság összevont engedély iránti kérelmet nyújtott be, amelynek tárgya a belgiumi vallon régióban a bossiméi kőbánya újbóli üzembe helyezése, egy, a bossue‑i és a lives‑sur‑meuse‑i kőbánya közötti alagút ásása, a lives‑sur‑meuse‑i kőbányában szállítószalag létesítése és a Meuse partján uszály‑berakodó rakpart kialakítása volt. A projekt több mint 50 hektáros területre terjed ki.

16.

2010. május 12‑én a vallon régió Département de la nature et des forêts‑je (természetvédelmi és erdészeti minisztérium) kedvezőtlen véleményt bocsátott ki, mivel a vélemény szerint a projekt nem veszi figyelembe a fajvédelmi kötelezettségeket.

17.

2016. április 15‑én a Sagrex a fajvédelmi intézkedésektől való eltérés iránti kérelmet nyújtott be, amelyhez mellékelt egy „Élőhelyek elpusztítása és növényfajok áthelyezése a bossiméi kőbánya üzemeltetése érdekében” címet viselő tanulmányt. 2016. június 27‑én a természetvédelmi és erdészeti minisztérium főfelügyelője engedélyezte a kért eltérést, és következésképpen engedélyezte a Sagrex számára, hogy különböző állat‑ és növényfajokat és azok élőhelyeit – bizonyos kárenyhítési intézkedések alkalmazása mellett – károsítsa. Ez képezi a megtámadott jogi aktust.

18.

2016. szeptember 30‑án a Sagrex az összevont engedély iránti kérelem keretében módosító terveket, valamint a hatásvizsgálathoz kapcsolódó kiegészítéseket nyújtott be.

19.

2016. november 21. és december 21. között a módosított projekt tárgyában közmeghallgatást szerveztek, amelynek keretében számos panasz érkezett be.

20.

2016. december 21‑én a természetvédelmi és erdészeti minisztérium – feltételeket tartalmazó – kedvező véleményt adott az összevont engedély iránti kérelemről. Ez a vélemény többek között a következő indokoláson alapul:

„Tekintettel arra, hogy a kérelem dokumentációjában szereplő ajánlások, a 2016. június 27‑i eltérésből eredő kötelezettségek és az alábbiakban megismételt feltételek útján az e projekt által a természet megőrzése tekintetében gyakorolt jelentős hatások – különös tekintettel a kompenzáló intézkedésekre – elfogadható szintre csökkenthetők; […]”

21.

2017. szeptember 25‑én a vallon régió hatáskörrel rendelkező minisztere ugyanakkor megtagadta az összevont engedély kiadását. Ezzel a határozattal szemben a Sagrex anyavállalata, a Cimenteries CBR SA megsemmisítés iránti keresetet terjesztett elő, amelyet mindazonáltal a 2020. május 14‑én hozott ítélettel elutasítottak.

22.

2017. január 18‑án benyújtott keresetlevelével azonban a Namur‑Est Environnement nonprofit szervezet már kérte a belga Conseil d’État‑tól (államtanács) a loi sur la conservation de la nature‑ben (a természet megőrzéséről szóló törvény) meghatározott állat‑ és növényfajok védelmére irányuló intézkedésektől való eltéréseket engedélyező 2016. június 27‑i határozat megsemmisítését. Ebbe az eljárásba a Cimenteries CBR beavatkozott.

23.

A Conseil d’État (államtanács) az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben mindazonáltal kifejti, hogy az eltérésről szóló határozat kizárólag az állatok zavarásának és az ezen fajok élőhelyei károsításának az engedélyezésére irányul. Ezzel szemben a projektgazdát a projektje elvégzésére feljogosító alaphatározat az összevont engedély, amely a közmeghallgatást követően megtagadható vagy a megtámadott jogi aktusban előírtaknál szigorúbb feltételekhez köthető. Az összevont engedély megadásáért felelős hatóságnak a kőbánya üzemeltetésére vonatkozó projekt településrendezési és környezetvédelmi vetületeinek összességét kell vizsgálnia. Ennek alapján a megtámadott jogi aktus kibocsátója által meghatározott paraméterekre tekintettel szigorúbban értékelheti ezen üzemeltetés hatásait. Így a jelen esetben a hatóság megtagadta a kőbánya üzemeltetésére vonatkozó összevont engedély megadását.

24.

A Conseil d’État (államtanács, Belgium) ezért a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

25.

A Namur‑Est Environnement, a Cimenteries CBR, a Belga Királyság, a Cseh Köztársaság és az Európai Bizottság foglalt állást írásban. A 2021. szeptember 9‑én tartott tárgyaláson a Cseh Köztársaság kivételével valamennyi fentebb említett fél részt vett.

26.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem annak tisztázására irányul, hogy milyen viszonyban áll egymással az ugyanarra a projektre vonatkozó két engedély. E tekintetben egyrészről a bizonyos állat‑ és növényfajok védelmére vonatkozó szabályozástól a projekt kivitelezése során történő eltérésre vonatkozó, először megadott engedélyről (fajvédelmi engedély), és másrészről a projekt egészére vonatkozó „összevont engedélyről” van szó, amely a fajvédelmi engedélyt követően környezeti hatásvizsgálat tárgyát képezte, és amelynek megadását azonban végül megtagadták.

27.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem kiindulópontja e tekintetben egy, a fajvédelmi engedéllyel szemben indított kereset. A keresetet indító nem kormányzati szervezet, a Namur‑Est Environnement, azt az álláspontot képviseli, hogy a KHV‑irányelvvel ellentétes a fajvédelmi szabályozástól való eltéréseknek a környezeti hatásvizsgálattól függetlenül történő előzetes engedélyezése.

28.

Az első kérdés arra irányul, hogy a két engedély együtt a KHV‑irányelv értelmében egy engedélynek minősül‑e. Amennyiben ez a helyzet, a második kérdés keretében azt kell vizsgálni, hogy az irányelvvel összeegyeztethető‑e az, hogy a fajvédelmi engedélyt a környezeti hatásvizsgálat lefolytatása előtt megadják.

29.

A KHV‑irányelv 2. cikkének (1) bekezdése szerint a tagállamok meghoznak minden olyan intézkedést, amely ahhoz szükséges, hogy az engedély megadása előtt a többek között a jellegüknél, méretüknél vagy elhelyezkedésüknél fogva a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projektek engedélyezése kötelező legyen, és esetükben hatásvizsgálatot végezzenek. Ezt az engedélyt az 1. cikk (2) bekezdésének c) pontja azon döntésként határozza meg, amely feljogosítja a projektgazdát a projekt elvégzésére.

30.

A megjelölt projektek engedélyezését tehát először is kötelezővé kell tenni, és másodszor, az ilyen engedélyezés előtt meg kell vizsgálni a projektek környezetre gyakorolt hatásait.

31.

Nem vitatott, hogy a jelen jogvita tárgyát képező, kőbányára vonatkozó projekt e követelmények hatálya alá tartozik. A KHV‑irányelv 4. cikkének (1) bekezdése és I. mellékletének 19. pontja értelmében a 25 hektárt meghaladó kitermelési felülettel rendelkező kőbányákat mindig a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projektnek kell tekinteni. A jelen projekt több mint 50 hektáros területre terjed ki, így környezeti hatásvizsgálatra van szükség.

32.

Tisztázni kell azonban, hogy a projekt engedélyezésének magában kell‑e foglalnia a fajvédelmi engedélyt, továbbá – amennyiben igen –, hogy a fajvédelmi engedély megadható‑e már azelőtt, hogy a környezeti hatásvizsgálatot lefolytatták volna.

33.

Belgium azt állítja, hogy az első kérdés elfogadhatatlan, mivel azon a téves előfeltevésen alapul, hogy a fajvédelmi engedély az összevont engedély megadásának előfeltétele. Ha e kifogásnak helyt kell adni, úgy a második kérdés is okafogyottá válna, mivel azt csak arra az esetre tették fel, ha az első kérdésre igenlő választ kell adni.

34.

Igaz, hogy a Bíróság megtagadhatja az előzetes döntéshozatal iránti kérelem megválaszolását, ha valamely uniós jogi szabály kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ( 10 ) amint azt Belgium az első kérdést illetően állítja.

35.

Az EUMSZ 267. cikkben említett eljárás keretében, amely a nemzeti bíróságok és a Bíróság feladatainak világos szétválasztásán alapul, az alapügy konkrét tényállásának a megállapítása és megítélése, valamint a nemzeti jog értelmezése és alkalmazása azonban kizárólag a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik. ( 11 ) Ezért a Bíróságnak nem feladata a nemzeti jog rendelkezéseinek értelmezéséről határozni, sem azt megítélni, hogy helyesen értelmezte‑e e rendelkezéseket a nemzeti bíróság. ( 12 ) Ebből az következik, hogy a Bíróságnak az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban meghatározott azon ténybeli és jogi hátteret kell figyelembe vennie, amelybe az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések illeszkednek. ( 13 )

36.

Noha a fajvédelmi engedély és az összevont engedély közötti viszonyt az alábbiakban az uniós jog szempontjából kell vizsgálni, kiindulópontját tekintve nemzeti jogi kérdésről van szó. Ezért e tekintetben a Conseil d’État (államtanács) felfogását kell alapul venni, amely az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből következik, és amely a Bíróságnak feltett kérdés alapjául szolgáló előfeltevést képezi.

37.

Egyébiránt a belga álláspont tartalmilag sem meggyőző, mivel a fajvédelmi engedélyt kifejezetten a kőbányára vonatkozó projekt kivitelezése vonatkozásában kérték. A tárgyaláson elhangzottak szerint a védett fajok károsítása ennek megfelelően csak a projekt keretében megengedett, tehát legalábbis gyakorlati szempontból a projekt egészének engedélyezését feltételezi. A projekttel való ilyen összekapcsolás uniós jogi szempontból szükségesnek is tűnik, mivel az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikkének ( 14 ) és a madárvédelmi irányelv 9. cikkének ( 15 ) megfelelően csak az adott intézkedés, vagyis a jelen esetben a projekt céljai igazolhatják a fajvédelmi kötelezettségektől való eltérést.

38.

Ezért az első kérdés elfogadhatóságával és így az előzetes döntéshozatal iránti kérelem egészével szembeni belga kifogásoknak nem lehet helyt adni.

39.

A Conseil d’État (államtanács) két kérdését azonban véleményem szerint együtt kell megválaszolni. Végső soron nem lehet az a döntő, hogy a két engedély formálisan együtt alkotja‑e a KHV‑irányelv szerinti engedélyt, hanem csak az, hogy az irányelv lehetővé teszi‑e, hogy egy projekt bizonyos környezeti hatásairól a környezeti hatásvizsgálat lefolytatása előtt döntsenek.

40.

A KHV‑irányelv szabályai, valamint a valamely projekt bizonyos környezeti vonatkozásairól szóló határozatoknak a környezeti hatásvizsgálatba történő beépítésével kapcsolatos ítélkezési gyakorlat azonban e kérdés megválaszolásához ellentmondásos támpontokat látszik adni.

41.

A kiindulópont a környezetre gyakorolt valamennyi hatásnak a környezeti hatásvizsgálat keretében történő átfogó értékelése (lásd erről az 1. részt).

42.

A KHV‑irányelv ugyanakkor az engedélyezési eljárások összehangolására vonatkozó olyan szabályokat tartalmaz, amelyekből arra lehet következtetni, hogy nem kell egy projekt környezetre gyakorolt valamennyi hatásáról egyetlen eljárásban dönteni (lásd erről a 2. részt). Ezen túlmenően a Bíróság elismerte az olyan, több szakaszból álló engedélyezési eljárások lehetőségét, amelyek csak bizonyos szakaszokban követelik meg a környezeti hatásvizsgálatot (lásd erről a 3. részt). Ebből következhetne, hogy a fajvédelmi engedély a környezeti hatásvizsgálattól függetlenül és azt megelőzően is megadható.

43.

Végeredményben azonban a bizonyos környezeti hatásokról a környezeti hatásvizsgálat lefolytatása előtt hozott végleges határozatok a környezeti hatásvizsgálat egyes fontos alapelveivel ellentétesek. A nyilvánosság részvétele ugyanis először is korai fázisban kell, hogy megtörténjen, amikor még minden lehetőség nyitva áll, másodszor, a környezeti hatásvizsgálat eredményeit a projektről hozott határozatban figyelembe kell venni, és harmadszor, e határozattal szemben átfogó jogvédelmet kell biztosítani (lásd erről a 4. részt).

44.

A környezeti hatásvizsgálat valamennyi jelentős környezeti hatásra kiterjed, vagyis adott esetben a védett fajokra gyakorolt jelentős hatásokra is. ( 16 ) E hatásvizsgálat a KHV‑irányelv 3. cikkének a) pontja szerint minden egyedi esetre vonatkozóan megfelelő módon azonosítja, leírja és értékeli az egyes projektek közvetlen és közvetett hatásait többek között az állat‑ és növényvilágra. Az 5. cikk (1) bekezdése és a IV. melléklet 3. pontja szerint az ilyen hatásokat ezért a projektgazdának le kell írnia. Az irányelv nem rendelkezik kivételekről.

45.

Azt, hogy melyek azok a hatások, amelyek jelentősek lehetnek, és amelyeknek ezért környezeti hatásvizsgálat tárgyát kell képezniük, a gyakorlatban nem mindig könnyű elhatárolni. Ugyanakkor legalább azokat az információkat vizsgálni kell, amelyek a projektnek a hatályos környezetvédelmi joggal való összeegyeztethetőségének értékeléséhez szükségesek.

46.

Ebben az értelemben a Bíróság megállapította, hogy a benyújtandó információknak tartalmazniuk kell – a többek között a vízügyi keretirányelv ( 17 ) 4. cikkének (1) bekezdésében előírt kritériumokra és kötelezettségekre, az úgynevezett károsítási tilalomra tekintettel – a projekt által az érintett víztestek állapotára gyakorolt hatások vizsgálatához szükséges adatokat. ( 18 )

47.

Amint azt a Cimenteries CBR előadja, ennek megfelelően a fajok védelmére vonatkozó uniós szabályoktól, vagyis az élőhelyvédelmi irányelv 12. és 13. cikke, valamint a madárvédelmi irányelv 5. cikke szerinti tilalmaktól való eltéréseket is le kell írni. Az uniós környezetvédelmi jog előírásaitól való ilyen eltérések ugyanis természetüknél fogva jelentősek, függetlenül attól, hogy végeredményben az élőhelyvédelmi irányelv 16. cikke vagy a madárvédelmi irányelv 9. cikke alapján indokoltak‑e. Azonban a fajok védelmére vonatkozó tisztán nemzeti szabályoktól való eltérések is lehetnek jelentősek.

48.

Ezeket az információkat a KHV‑irányelv 6. cikke (3) bekezdésének a) pontja szerint az érintett nyilvánosság rendelkezésére kell bocsátani, ( 19 ) így azok a nyilvánosság részvételének tárgyát képezik. Ezenkívül a 6. cikk (1) bekezdése alapján a fajok védelméért felelős hatóságokat is be kell vonni.

49.

A tagállamok ezért a környezeti hatásvizsgálatból nem zárhatnak ki bizonyos környezeti hatásokat, különösen az uniós jog által védett fajokra gyakorolt kedvezőtlen hatásokat.

50.

Az átfogóként kialakított környezeti hatásvizsgálatra tekintettel az engedélynek a KHV‑irányelv 1. cikke (2) bekezdésének c) pontjában szereplő meghatározása első ránézésre amellett szól, hogy ennek az engedélynek is ki kell terjednie a projekt környezetre gyakorolt valamennyi hatására. E meghatározás szerint ugyanis ez az engedély a hatáskörrel rendelkező hatóság vagy hatóságok egyetlen olyan döntése, amely feljogosítja a projektgazdát a projekt elvégzésére. Ez jelentheti azt, hogy a különböző környezeti hatások tekintetében hatáskörrel rendelkező hatóságokat nem csak a környezeti hatásvizsgálatba kell bevonni a 6. cikk (1) bekezdése alapján, hanem e hatásokat az engedélynek is átfogóan kell szabályoznia.

51.

Ugyanakkor különösen a KHV‑irányelv 2. cikkének (3) bekezdéséből következik, hogy a környezeti hatásvizsgálati eljárásnak és az azt követően megadott engedélynek nem kell a projekthez kapcsolódó valamennyi engedélyt magában foglalnia – még csak az összes környezetvédelmi jogi engedélyt sem. E rendelkezés ehelyett lehetővé teszi a tagállamoknak, hogy egységes eljárásról gondoskodjanak a KHV‑irányelv és az IPPC‑irányelv ( 20 ) (jelenleg az ipari kibocsátásokról szóló 2010/75 irányelv ( 21 )) követelményeinek való együttes megfeleléshez. Eszerint a contrario ugyanúgy lehetőség van arra, hogy a két irányelv végrehajtása során különböző eljárásokat alkalmazzanak és külön engedélyeket adjanak meg.

52.

Ezt megerősíti a KHV‑irányelv 2. cikkének (2) bekezdése, amely szerint a környezeti hatásvizsgálat elvégezhető a projektek engedélyezésére vonatkozó meglévő eljárás, vagy ennek hiányában más eljárás alkalmazásával, vagy az irányelvnek való megfelelés céljából kialakítandó eljárásokkal.

53.

Kiegészítésként megjegyzendő, hogy a KHV‑irányelv 2. cikke (3) bekezdésének a jelen eljárásban még nem alkalmazandó, a 2014/52 irányelvvel megállapított új szövege nem változtat ezen, hanem csupán az élőhelyvédelmi irányelv és a madárvédelmi irányelv szerinti védett területekhez kapcsolódó, a jelen ügyben nem releváns hatásvizsgálatok vonatkozásában követel meg koordinációt.

54.

A tagállamok következésképpen bizonyos mozgástérrel rendelkeznek. ( 22 ) Nem kell egységes eljárást előírniuk, amelyben egyetlen engedély útján egy adott projekt valamennyi környezeti hatásáról döntenek.

55.

A KHV‑irányelvvel tehát főszabály szerint nem ellentétes az, hogy a környezeti hatásvizsgálatot igénylő projektek esetében bizonyos környezeti hatások, például a fajok védelme tárgyában különös engedélyeket adjanak meg.

56.

Ezzel azonban még nem nyert megállapítást, hogy végül is lehet‑e valamely projekt bizonyos környezeti hatásairól azt megelőzően határozni, hogy a környezeti hatásvizsgálatot lefolytatnák.

57.

Az eljárásban részes különböző felek ezzel összefüggésben az úgynevezett több szakaszból álló engedélyezési eljárásokkal kapcsolatos ítélkezési gyakorlattal foglalkoznak. Ezen ítélkezési gyakorlattal a Bíróság arra törekszik, hogy optimalizálja a mind átfogó, mind pedig korai fázisban lefolytatott környezeti hatásvizsgálatra irányuló két célt, és ugyanakkor a tagállamok eljárási autonómiáját is figyelembe vegye.

58.

Ezen ítélkezési gyakorlat szerint a nemzeti jog előírhat olyan eljárást, amelyben először egy alaphatározat, majd egy végrehajtási határozat kerül meghozatalra, amely nem haladhatja meg az alaphatározat által meghatározott paramétereket. Ebben az esetben a projekt által várhatóan a környezetre gyakorolt hatásokat (főszabály szerint) az alaphatározatra vonatkozó eljárás során kell azonosítani és megvizsgálni. ( 23 )

59.

Ebben a szakaszban azonban nem lenne lehetőség átfogó vizsgálatra, ha a környezeti hatások csak a végrehajtási határozatra vonatkozó eljárás során azonosíthatók. Ebben az esetben a vizsgálatot csak e második határozatra vonatkozó eljárásban – vagyis később – kell lefolytatni. ( 24 )

60.

A Bíróság még azt is megállapította, hogy a KHV‑irányelvvel nem összeegyeztethető az olyan szabályozás, amely szerint a környezeti hatásvizsgálatot kizárólag a kezdeti szakaszban lehet elvégezni, a fenntartott kérdések jóváhagyásának utólagos szakaszában azonban már nem. ( 25 ) Ez megfelel az átfogó környezeti hatásvizsgálatra irányuló célnak, amely sérülne, ha a vizsgálatot kötelezően olyan időpontban kellene elvégezni, amikor még nem állapítható meg a projekt valamennyi hatása.

61.

Amint azt Belgium és a Cseh Köztársaság kifejti, kétséges, hogy a fajvédelmi engedély az ezen ítélkezési gyakorlat értelmében vett, a projektre vonatkozó alaphatározatnak minősül, mivel a projektnek csak egy részaspektusát érinti. Látszólag inkább arra való törekvésről van szó, hogy az összevont engedélyre irányuló további költséges erőfeszítések előtt egy konkrét akadályt elhárítsanak, illetve tisztázzák, hogy ez egyáltalán lehetséges‑e. 2010‑ben ugyanis a fajok védelme még akadályozta a projekt engedélyezését. A Cimenteries CBR a fajvédelmi engedélyt e funkciójában mégis egy több szakaszból álló engedélyezési eljárás egyik szakaszának minősíti.

62.

A jelen ügy szempontjából azonban mindenekelőtt az releváns, hogy a KHV‑irányelv ezen ítélkezési gyakorlat szerint lehetővé teszi, hogy bizonyos kérdésekről azt megelőzően döntsenek, hogy a környezeti hatásvizsgálatot lefolytatták volna. Ha azonban lehetőség van arra, hogy környezeti hatásvizsgálat nélkül hozzanak „alaphatározatokat”, amelyek természetüknél fogva a projekt számos környezeti hatására vonatkozhatnak, úgy még inkább lehetőség kell, hogy legyen a korlátozott környezeti hatásokkal járó részaspektusokról szóló előzetes határozatok meghozatalára.

63.

A több szakaszból álló engedélyezési eljárásokra vonatkozó ítélkezési gyakorlat ugyanakkor a KHV‑irányelv eredeti változatán alapul, és még nem veszi figyelembe az Aarhusi Egyezményen ( 26 ) alapuló módosításokat. ( 27 ) E tekintetben különösen a KHV‑irányelv 6. cikkének (4) bekezdését kell kiemelni. Eszerint a nyilvánosság számára kellő időben hatékony lehetőséget kell biztosítani a véleménynyilvánításra, amikor még minden lehetőség nyitva áll, még mielőtt az engedélyezési kérelemről a határozatot meghozzák.

64.

E követelményekkel ellentétes az, hogy valamely projekt bizonyos környezeti hatásairól már az előtt véglegesen határozzanak, hogy a nyilvánosságnak lehetősége lett volna arra, hogy a környezeti hatásvizsgálat keretében e hatásokról véleményt nyilvánítson. Ebben az esetben ugyanis már nem állna nyitva minden lehetőség.

65.

A KHV‑irányelv 8. cikke ezen túlmenően előírja, hogy a konzultációk eredményeit és az 5., 6. és 7. cikk alapján kapott információt figyelembe kell venni az engedélyezési eljárás során. Ez a (2) preambulumbekezdés, valamint az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében azt jelenti, hogy a környezeti hatásokat az illetékes hatóság minden technikai tervezési és döntéshozatali folyamat lehető legkorábbi fázisában figyelembe veszi, mivel a cél sokkal inkább a környezetszennyezés és ‑károsítás eredendő elkerülése, mint a hatásaikkal szembeni utólagos küzdelem. ( 28 )

66.

Amennyiben azonban a hatóságok bizonyos környezeti hatásokról azelőtt döntenek, hogy a környezeti hatásvizsgálatot lefolytatták volna, nyilvánvalóan nem tudják még figyelembe venni a konzultációk eredményeit és a kapott információkat. ( 29 )

67.

Végül, ebben az összefüggésben figyelembe kell venni azt a jogvédelmet is, amelyet a KHV‑irányelv 11. cikke alapján biztosítani kell, amely rendelkezés maga is az Aarhusi Egyezményt hajtja végre. Eszerint bizonyos feltételek mellett vitatható a KHV‑irányelvben foglalt, a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezések hatálya alá tartozó határozatok, jogi aktusok és mulasztások anyagi jogi vagy eljárásjogi jogszerűsége.

68.

Valamely projektre vonatkozó, a KHV‑irányelv 2. cikkének (1) bekezdése szerinti engedély ennek alapján megtámadható határozatnak minősül.

69.

Igaz, hogy a KHV‑irányelv nem határozza meg, hogy a környezeti hatásvizsgálat bizonyos eredményei milyen következményekkel járnak erre az engedélyre nézve. ( 30 ) E következményeket ehelyett más szabályozások rögzítik, a fajok védelme esetében például az élőhelyvédelmi irányelv vagy a madárvédelmi irányelv, valamint ezeknek a nemzeti jogba való átültetése.

70.

Így a környezeti hatásvizsgálat alapján megadott, a KHV‑irányelv 2. cikkének (1) bekezdése szerinti engedély jogszerűsége attól függ, hogy a szóban forgó projekt tiszteletben tartja‑e ezeket a további környezetvédelmi jogi rendelkezéseket. Ha a környezeti hatásvizsgálattal összefüggésben arra derült fény, hogy a projekt a további szabályozások környezetjogi követelményeivel összeegyeztethetetlen, ezen engedély nem adható meg. ( 31 )

71.

Ezért a KHV‑irányelv 11. cikke szerinti bírósági felülvizsgálat legalább az uniós környezetvédelmi jogot végrehajtó nemzeti jogi szabályokra, valamint a közvetlenül hatályos uniós környezetvédelmi jogi szabályokra kiterjed. ( 32 )

72.

Mivel a KHV‑irányelv 11. cikke szerinti keresetindítási jog összefügg az átfogóként kialakított környezeti hatásvizsgálattal, azt egyébiránt az ott szerzett információk alapján kell gyakorolni. Ezek az információk ugyanis lehetővé teszik a környezetvédelmi jogi kifogások azonosítását, amelyekre az ilyen kereset alapítható, vagy megmutathatják, hogy nincs ok a keresetindításra.

73.

Ezzel összeegyeztethetetlen lenne, ha bizonyos környezeti hatásokról már a környezeti hatásvizsgálat lefolytatása előtt véglegesen határoznának. Még ha az ilyen részhatározat külön megtámadható is lenne, ezt a keresetet általában a környezeti hatásvizsgálatból származó információk nélkül kellene megindítani.

74.

A valamely környezeti hatásvizsgálathoz kötött projekt bizonyos környezeti hatásairól szóló előrehozott határozat ezért csak ideiglenes jellegű lehet. Végleges határozatokat csak e vizsgálat alapján, így időben szükségképpen azt követően lehet hozni. E határozatoknak ezen túlmenően a KHV‑irányelv 11. cikke alapján teljes mértékben és az ideiglenes határozattól függetlenül megtámadhatóaknak kell lenniük.

75.

Az ideiglenes határozat ezért a projektgazda számára nem nyújthat teljes jogbiztonságot a tárgyát és eredményét illetően, azonban támpontokkal szolgálhat arra nézve, hogy a rendelkezésre álló információk alapján bizonyos környezeti hatások akadályozzák‑e a projektet.

76.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben szereplő információk és a Cimenteries CBR által előadottak alapján nem zárható ki, hogy a belga jog megfelel ezeknek a követelményeknek. Eszerint ugyanis az összevont engedélyek megadásáért felelős hatóságnak lehetősége van arra, hogy az első határozat kibocsátója által meghatározott paraméterekhez képest szigorúbban értékelje ezen üzemeltetés környezeti hatásait. Ha ez így van, úgy e hatóság a KHV‑irányelv 2. cikkének (1) bekezdése szerinti engedély megadása során megfelelően figyelembe vehetné a fajok védelmével való azon esetleges összeütközéseket, amelyekre csak a környezeti hatásvizsgálat keretében derült fény. Az eljárásban részt vevő egyes felek azonban a tárgyaláson kifejtették, hogy a fajvédelmi engedély mindazonáltal a környezeti hatásvizsgálattól függetlenül jogerőre emelkedhet, ami kétségessé tenné a 11. cikk szerinti átfogó jogvédelmet.

77.

Következésképpen azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következő választ adja:

Az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 2011/92/EU irányelvvel összeegyeztethető az, ha már a projektgazdát a projekt elvégzésére feljogosító alaphatározat meghozatala előtt, valamint a nyilvánosságnak a projektre vonatkozó környezeti hatásvizsgálat keretében történő részvétele előtt ideiglenes határozatot hoznak a védett fajok e projekt során történő károsításának engedélyezése tárgyában.

A 2011/92 irányelv 3., 5., 6. és 7. cikke szerinti környezeti hatásvizsgálatnak ugyanakkor ki kell terjednie a projekt védett fajokra gyakorolt hatásaira, még ha e hatásokról ideiglenesen már határoztak is. Az illetékes hatóságoknak ezen túlmenően az előzetesen hozott határozattól függetlenül meg kell tagadniuk az irányelv 2. cikkének (1) bekezdésében megjelölt engedélyt, amennyiben a vizsgálat azt mutatja, hogy a projekt összeegyeztethetetlen az uniós jognak a fajok védelmére vonatkozó rendelkezéseivel. A fajok védelmétől a projekttel összefüggésben történő eltérésre vonatkozó engedélynek végül az irányelv 11. cikkében foglaltak szerint a környezeti hatásvizsgálat alapján megtámadhatónak kell lennie.