–

a Tax‑Fin‑Lex d.o.o. képviseletében Z. Tavčar igazgató,

–

a Ministrstvo za notranje zadeve képviseletében M. Bregar Hasanagić és M. Urek, meghatalmazotti minőségben,

–

az osztrák kormány képviseletében M. Fruhmann, meghatalmazotti minőségben,

–

az Európai Bizottság képviseletében L. Haasbeek, B. Rous Demiri és P. Ondrůšek, meghatalmazotti minőségben,

1

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2017. december 18‑i (EU) 2017/2365 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelettel (HL 2017. L 337., 19. o.) módosított, a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o.; helyesbítés: HL 2015. L 275., 68. o.; a továbbiakban: 2014/24 irányelv) 2. cikke (1) bekezdése 5. pontjának értelmezésére vonatkozik.

2

E kérelmet a Tax‑Fin‑Lex d.o.o. Szlovéniában székhellyel rendelkező társaság és a Ministrstvo za notranje zadeve (belügyminisztérium, Szlovénia; a továbbiakban: minisztérium) között annak tárgyában folyamatban lévő jogvitában terjesztették elő, hogy ez utóbbi elutasította az e társaság által egy közbeszerzési eljárásban benyújtott ajánlatot.

3

A 2014/24 irányelv (2) preambulumbekezdése kimondja:

„A közbeszerzés […] a közforrások leghatékonyabb felhasználásának biztosításához, egyúttal az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés eléréséhez alkalmazandó egyik piaci alapú eszköz. Ezért a közbeszerzési szabályokat […] felül kell vizsgálni és modernizálni kell a közkiadások hatékonyságának növelése érdekében […]”.

4

A 2014/24 irányelv „Hatály, fogalommeghatározások és általános elvek” című I. címének keretében az 1. cikk (1) és (2) bekezdése ekképp rendelkezik:

„(1)   Ez az irányelv szabályokat állapít meg az ajánlatkérő szervek által közbeszerzési szerződések megkötése céljából lefolytatott olyan beszerzési eljárásokra, valamint tervpályázatokra vonatkozóan, amelyek becsült értéke meghaladja a 4. cikkben rögzített értékhatárokat.

(2)   Ezen irányelv értelmében beszerzés az építési beruházás, áruk vagy szolgáltatások egy vagy több ajánlatkérő szerv által kiválasztott gazdasági szereplőkkel az említett ajánlatkérő szervek által kötött közbeszerzési szerződés útján történő megvalósítása, illetve megszerzése, függetlenül attól, hogy az építési beruházás, árubeszerzés vagy szolgáltatás közcélokat szolgál‑e.”

5

A 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 5. pontja értelmében:

„(1)   Ezen irányelv alkalmazásában a következő fogalommeghatározásokat kell alkalmazni:

[…]

6

Ezen irányelvnek „Az értékhatárok összege” című 4. cikke ekképp rendelkezik:

„Ezt az irányelvet azokra a beszerzésekre kell alkalmazni, amelyek hozzáadottérték‑adó (héa) nélküli becsült értéke eléri vagy meghaladja a következő értékhatárokat:

[…]

[…]”

7

A 2014/24 irányelvnek „A szerződések odaítélésének elvei” címet viselő 18. cikke (1) bekezdése előírja:

„Az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetésmentes bánásmódban részesítik, továbbá átlátható és arányos módon járnak el.

A beszerzést nem lehet azzal a szándékkal kialakítani, hogy az adott beszerzés kikerüljön a jelen irányelv hatálya alól, vagy mesterségesen korlátozza a versenyt. Akkor tekintendő úgy, hogy fennáll a verseny mesterséges korlátozásának esete, ha azzal a szándékkal határozták meg a beszerzés feltételeit, hogy ezzel egyes gazdasági szereplők méltánytalan előnyhöz jussanak, vagy ilyen hátrányt szenvedjenek.”

8

A 2014/24 irányelvnek a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó szabályokról szóló II. címe III. fejezete az eljárás menetére vonatkozik, amely fejezet 3. szakasza „A résztvevők kiválasztása és a szerződések odaítélése” címet viseli. Ezen irányelvnek az e 3. szakaszban foglalt, a „[k]irívóan alacsony összegű ajánlatokra vonatkozó 69. cikke ekképp rendelkezik:

„(1)   Az ajánlatkérő szerv köteles magyarázatot kérni a gazdasági szereplőktől az ajánlatban feltüntetett ár vagy költségek tekintetében, ha egy ajánlat a kivitelezendő építési beruházáshoz, szállítandó áruhoz vagy nyújtandó szolgáltatáshoz képest kirívóan alacsony összegűnek tűnik.

(2)   Az (1) bekezdésben említett magyarázat elsősorban az alábbiakra vonatkozhat:

[…]

(3)   Az ajánlatkérő szervnek az ajánlattevővel folytatott konzultáció útján ellenőriznie kell a megadott információkat. Az ajánlatkérő szerv csak abban az esetben utasíthatja el az ajánlatot, ha a közölt bizonyítékok nem indokolják kielégítően az ajánlatban feltüntetett ár vagy költségek alacsony szintjét, figyelembe véve a (2) bekezdésben említett elemeket.

[…]”

9

A 2015. május 30‑i Zakon o javnem naročanjunak (a közbeszerzésekről szóló törvény; Uradni list RS, 91/2015. szám) az alapeljárás tényállása megvalósa időpontjában hatályos változata (a továbbiakban: ZJN) 2. cikkének (1) bekezdése ekképp rendelkezik:

„Az e törvényben használt fogalmak a következő jelentéssel bírnak:

1.   »közbeszerzési szerződés«: egy vagy több gazdasági szereplő és egy vagy több ajánlatkérő szerv által, írásban megkötött visszterhes szerződés, amelynek tárgya építési beruházás kivitelezése, áru szállítása vagy szolgáltatás nyújtása;

[…]”

10

2018. június 7‑én a minisztérium egy két részből álló közbeszerzési eljárást megindító hirdetményt tett közzé egy jogi információs rendszerhez való hozzáférést 24 hónapos időszakra biztosító közbeszerzési szerződés odaítélése céljából. E szerződés becsült értéke, amint azt a minisztérium meghatározta, 39959,01 euró volt.

11

A minisztérium az előírt határidőn belül csak két ajánlatot kapott az első rész tekintetében, amelyek között szerepelt az alapügy felperese, a Tax‑Fin‑Lex ajánlata is, amely nulla eurós árat ajánlott.

12

Egy 2019. január 11‑i határozatban a Tax‑Fin‑Lexet egyrészt arról tájékoztatták, hogy ajánlatát elutasították azon okból, hogy ajánlatának végső ára nulla euró volt, ami a minisztérium szerint ellentétes a közbeszerzési szabályokkal, másrészt pedig arról, hogy a közbeszerzési szerződést az első rész tekintetében a második ajánlattevőnek ítélték oda.

13

2019. január 17‑én a Tax‑Fin‑Lex az ajánlatát elutasító határozatra vonatkozó felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a minisztériumhoz. A minisztérium 2019. február 5‑én elutasította e kérelmet, és az ügyet 2019. február 11‑én visszautalta a kérdést előterjesztő bírósághoz, ami az e bíróság előtt folyamatban lévő jogvita megnyitását eredményezte.

14

A kérdést előterjesztő bíróság előzetesen előadja, hogy bár a 2014/24 irányelv nem szabályozza közvetlenül az alapügyben szóban forgó helyzetet, a szlovén jogalkotó ezen irányelv rendelkezéseinek a nemzeti jogba való átültetése során úgy döntött, hogy a „közbeszerzési szerződés” fogalma az említett irányelvben rögzített értékhatár feletti és az ezen értékhatár alatti beszerzésekre egyaránt vonatkozik. A Bíróság tehát hatáskörrel rendelkezik az előterjesztett kérdések megválaszolására.

15

Az ügy érdemét illetően a kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, hogy a minisztériumnak a Tax‑Fin‑Lex ajánlatát elutasító határozata kizárólag egy, az ajánlat javasolt összegére vonatkozó jogalapon alapult. E tekintetben e bíróság először is arra keresi a választ, hogy egy szerződés minősíthető‑e a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 5. pontja értelmében vett „visszterhes szerződésnek” akkor, ha az ajánlatkérő szerv semmiféle ellenértéket nem köteles nyújtani a másik szerződő félnek, mivel ez utóbbi e szerződés értelmében egy új piachoz való hozzáféréshez, illetve új felhasználókhoz, következésképpen referenciákhoz jut, ami számára jövőbeni gazdasági előnyt jelenthet. E bíróság ennek megfelelően azt kívánja megtudni, hogy az a puszta tény, hogy a közbeszerzési szerződés elnyerése önmagában gazdasági előnyt jelent a gazdasági szereplő számára még akkor is, ha ezen értéket nem lehet pénzben kifejezni a szerződés odaítélése vagy a szerződés megkötése során, elegendő‑e ahhoz, hogy az a szerződés, amelynek tárgyát e közbeszerzés képezi, az e rendelkezés értelmében vett visszterhes szerződésnek minősüljön.

16

Másodsorban, ha ebben az esetben nem lehet szó 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 5. pontja értelmében vett „visszterhes szerződésről”, a kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy e rendelkezés olyan önálló jogi alapnak minősül‑e, amely igazolja egy olyan ajánlat elutasítását, amelyben az árat nulla euróban rögzítették.

17

E bíróság előadja, hogy ezen ajánlat elfogadásával lehet, hogy a megkötött szerződés nem minősül közbeszerzési szerződés teljesítésére irányuló szerződésnek. Következésképpen az ajánlatkérő szerv egy olyan közbeszerzési eljárást indított meg, amelynek végeredménye nem egy ilyen közbeszerzési szerződés, hanem például egy ajándékozási szerződés megkötése lenne.

18

Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság kiemeli, hogy a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 5. pontja azon esetek azonosítása céljából határozza meg a „közbeszerzési szerződés” fogalmát, amelyekben ezt az irányelvet alkalmazni kell, de nem szabályozza valamely közbeszerzési szerződés odaítélésének eljárását. E bíróság előadja, hogy az ajánlatkérő szerv az alapügyben egy ilyen eljárás megindításakor úgy ítélte meg, hogy ellenszolgáltatást kell majd nyújtania az e közbeszerzési szerződés tárgyát képező szolgáltatások igénybevételéért. Az ajánlattevők magatartása és ajánlataik tartalma nem érintheti az ajánlatkérő szerv előzetes értékelését. Az ajánlatkérő szerv a közbeszerzési szerződés odaítélésére irányuló eljárás megindítását és az ajánlatok beérkezését követően köteles figyelembe venni a kapott ajánlatokat, és azokat kizárólag az előzetesen meghatározott követelmények alapján megvizsgálni. Ezenfelül az ajánlatkérő szervek nem abból a célból indítanak a közbeszerzési szerződések odaítélésére irányuló eljárásokat, hogy visszterhes szerződést kössenek, hanem azért, hogy termékeket szerezzenek be és szolgáltatásokat vegyenek igénybe. Márpedig a jelen ügyben, ha az ajánlatkérő szerv elfogadná a nulla eurónak megfelelő árajánlatot, nem jutna hozzá azokhoz a szolgáltatásokhoz, amelyek céljából a közbeszerzési eljárást meghirdette.

19

A fenti megfontolásokra figyelemmel a Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (a közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásait felülvizsgáló nemzeti bizottság, Szlovénia) felfüggesztette az eljárást és előzetes döntéshozatal céljából az alábbi kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:

20

Előzetesen meg kell állapítani, hogy az alapügyben szóban forgó közbeszerzési szerződés értéke a 2014/24 irányelv 4. cikkének b) pontjában előírt 144000 euró értékhatár alatt van, ily módon e szerződés nem tartozik ezen irányelv hatálya alá. Mindazonáltal, amint arra a kérdést előterjesztő bíróság is rámutat, az említett irányelv rendelkezéseinek a nemzeti jogba történő átültetése során a szlovén jogalkotó a ZJN 2. cikkének (1) bekezdésébe a „közbeszerzési szerződés” fogalmának az ugyanezen irányelv 2. cikke (1) bekezdése 5. pontjában szereplő meghatározását illesztette be, ily módon e meghatározást a ZJN által szabályozott valamennyi közbeszerzési szerződésre alkalmazni kell, annak értékétől függetlenül.

21

Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az, hogy a Bíróság uniós jogi rendelkezéseket értelmezzen olyan helyzetekben, amelyek nem tartoznak az uniós jog hatálya alá, akkor igazolt, ha e rendelkezéseket a nemzeti jog közvetlenül és feltétel nélkül alkalmazhatóvá tette az ilyen helyzetekre, az ilyen helyzetek és az uniós jog hatálya alá tartozó helyzetek azonos módon történő kezelésének biztosítása érdekében.(lásd ebben az értelemben: 1990. október 18‑iDzodzi ítélet, C‑297/88 és C‑197/89, EU:C:1990:360, 36., 37. és 41. pont; 2019. október 24‑iBelgische Staat ítélet, C‑469/18 és C‑470/18, EU:C:2019:895, 23. pont).

22

A feltett kérdésekre tehát választ kell adni.

23

Meg kell állapítani, hogy kérdéseivel – amelyeket célszerű együttesen vizsgálni – a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 5. pontját, hogy az jogi alapját képezi annak, hogy egy közbeszerzési szerződés odaítélésére irányuló eljárásban egy ajánlattevő ajánlatát kizárólag azzal az indokkal utasítsák el, hogy mivel az ajánlatban feltüntetett ár nulla euró volt, az ajánlatkérő szervnek semmiféle pénzügyi ellenszolgáltatást nem kell nyújtania, ugyanakkor ezen ajánlattevő e szerződés teljesítésével kizárólag egy új piachoz való hozzáféréshez és referenciákhoz jut, amelyekre későbbi közbeszerzési eljárások során hivatkozhat.

24

E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 5. pontja akképp határozza meg a „közbeszerzési szerződéseket”, hogy azok egy vagy több gazdasági szereplő és egy vagy több ajánlatkérő szerv által, írásban megkötött visszterhes szerződések, amelyek tárgya építési beruházás kivitelezése, áru szállítása vagy szolgáltatás nyújtása.

25

A bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a „visszterhes” kifejezés szokásos jogi értelméből az következik, hogy az ilyen szerződésben részt vevő egyes felek a szolgáltatás teljesítésére valamely ellenszolgáltatás fejében vállalnak kötelezettséget (lásd ebben az értelemben: 2018. október 18‑iIBA Molecular Italy ítélet, C‑606/17, EU:C:2018:843, 28. pont). A szerződés szinallagmatikus jellege ezért a közbeszerzési szerződések alapvető jellemzője (lásd ebben az értelemben: 2016. december 21‑iRemondis ítélet, C‑51/15, EU:C:2016:985, 43. pont; 2020. május 28‑iInformatikgesellschaft für Software‑Entwicklung ítélet, C‑796/18, EU:C:2020:395, 40. pont; 2020. június 18‑iPorin kaupunki ítélet, C‑328/19, EU:C:2020:483, 47. pont).

26

Amint azt a főtanácsnok is kiemelte indítványának 47. pontjában, még akkor is, ha ezen ellenszolgáltatásnak nem szükségszerűen valamely pénzösszeg kifizetését kell jelentenie, és ily módon a szolgáltatást az ellenszolgáltatás más formái, mint például a szerződés szerinti szolgáltatás nyújtása során felmerült költségek megtérítése ellentételezi (lásd többek között: 2012. december 19‑iOrdine degli Ingegneri della Provincia di Lecce és társai ítélet, C‑159/11, EU:C:2012:817, 29. pont; 2013. június 13‑iPiepenbrock ítélet, C‑386/11, EU:C:2013:385, 31. pont; 2018. október 18‑iIBA Molecular Italy ítélet, C‑606/17, EU:C:2018:843, 29. pont), a közbeszerzési szerződés szinallagmatikus jellege szükségszerűen a szerződésben részes felek mindegyike tekintetében jogilag kötelező kötelezettségek létrejöttét vonja maga után, amelyek teljesítésének peresíthetőnek kell lennie (lásd ebben az értelemben: 2010. március 25‑iHelmut Müller ítélet, C‑451/08, EU:C:2010:168, 60–62. pont).

27

Ebből az következik, hogy az a szerződés, amelynek értelmében az ajánlatkérő szerv jogilag nem köteles semmiféle ellenszolgáltatást nyújtani annak fejében, aminek teljesítésére a vele szerződő fél kötelezi magát, nem tartozik a „visszterhes szerződésnek” a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdése 5. pontja értelmében vett fogalmába.

28

A kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott és valamennyi közbeszerzési eljárástól elválaszthatatlan azon körülmény, miszerint e szerződés elnyerése gazdasági értékkel bírhat az ajánlattevő számára, mivel egy új piacra való hozzáférést nyithat meg, illetve referenciák megszerzését teszi lehetővé számára, túlságosan esetleges, következésképpen – amint azt a főtanácsnok is kiemelte indítványának 63–66. pontjában – nem elegendő ahhoz, hogy e szerződést „visszterhes szerződésnek” lehessen minősíteni.

29

Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 5. pontja arra szorítkozik, hogy a „közbeszerzési szerződés” fogalmát ezen irányelv alkalmazhatósága tekintetében határozza meg. Amint ugyanis az 1. cikkének (1) bekezdéséből következik, az említett irányelvet kizárólag 2. cikke (1) bekezdésének 5. pontja értelmében vett azon „közbeszerzési szerződésekre” kell alkalmazni, amelyek becsült értéke meghaladja az ezen irányelv 4. cikkében megállapított határértékeket.

30

Ebből következik, hogy a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 5. pontja nem képezhet olyan jogi alapot, amely alátámaszthatja egy nulla eurós árat tartalmazó ajánlat elutasítását. Következésképpen e rendelkezés nem teszi lehetővé egy közbeszerzési eljárás keretében benyújtott, nulla euró árat tartalmazó olyan ajánlat automatikus kizárását, amelyben valamely gazdasági szereplő úgy tesz ajánlatot építési beruházásokra, árubeszerzésekre vagy szolgáltatások nyújtására az ajánlatkérő szervnek, hogy azokat ellenszolgáltatás nélkül kívánja teljesíteni.

31

E körülményekre figyelemmel, tekintettel arra, hogy egy nulla eurós ár kirívóan alacsonynak minősíthető a 2014/24 irányelv 69. cikkének értelmében, amennyiben valamely ajánlatkérő szerv egy ilyen ajánlattal találja magát szemben, az e rendelkezésben előírt eljárást kell követnie, és magyarázatot kell kérnie az ajánlattevőtől az ajánlat összegét illetően. A 2014/24 irányelv 69. cikkének logikájából ugyanis az következik, hogy egy ajánlatot nem lehet kizárólag azzal az indokkal elutasítani, hogy az ajánlott ár nulla euró.

32

Ennek megfelelően e cikk (1) bekezdéséből az következik, hogy ha egy ajánlat kirívóan alacsonynak tűnik, az ajánlatkérő szerv köteles magyarázatot kérni a gazdasági szereplőktől az ajánlatban feltüntetett ár vagy költségek tekintetében, ezek a magyarázatok – többek között – az említett cikk (2) bekezdésében foglalt tényezőkre vonatkozhatnak. Az említett magyarázatok ily módon hozzájárulnak az ajánlat megbízhatóságának értékeléséhez, és lehetővé teszik annak megállapítását, hogy bár az ajánlattevő nulla eurós árat ajánl, a szóban forgó ajánlat nem fogja befolyásolni a közbeszerzési szerződés megfelelő teljesítését.

33

Ugyanezen cikk (3) bekezdésének megfelelően ugyanis az ajánlatkérő szervnek az ajánlattevővel folytatott konzultáció útján ellenőriznie kell a megadott információkat, és csak abban az esetben utasíthatja el az ajánlatot, ha a közölt bizonyítékok nem indokolják kielégítően az ajánlatban feltüntetett ár vagy költségek alacsony szintjét.

34

Ezen információk értékelését ezenfelül az ajánlattevők közötti egyenlőség és hátrányos megkülönböztetés tilalma, valamint az átláthatóság és az arányosság elvének tiszteletben tartásával kell elvégezni, amely elvek a 2014/24 irányelv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében kötelezőek az ajánlatkérő szerve nézve.

35

Következésképpen 2014/24 irányelv 69. cikke esetleges alkalmazásának összefüggésében kell értékelni egy nulla eurós ajánlatot benyújtott ajánlattevő azon érvét, miszerint az ajánlatában ajánlott árat az a tény magyarázza, hogy az ajánlattevő arra számít, hogy egy új piachoz való hozzáféréshez és referenciákhoz jut, ha ezt az ajánlatot elfogadják.

36

A fenti megfontolások összességére figyelemmel az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 5. pontját úgy kell értelmezni, hogy e rendelkezés nem képezi jogi alapját annak, hogy valamely ajánlattevőnek egy közbeszerzési eljárás keretében benyújtott ajánlatát kizárólag azzal az indokkal utasítsák el, hogy az ajánlatban szereplő ár nulla euró.

37

Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:

A 2017. december 18‑i (EU) 2017/2365 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelettel módosított, a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 5. pontját úgy kell értelmezni, hogy e rendelkezés nem képezi jogi alapját annak, hogy valamely ajánlattevőnek egy közbeszerzési eljárás keretében benyújtott ajánlatát kizárólag azzal az indokkal utasítsák el, hogy az ajánlatban szereplő ár nulla euró.