1. 

A tényállás időpontjában hatályos olasz jog – a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által adott értelmezése szerint – megengedte, hogy a kistelepülési önkormányzatok központi beszerző szervekhez forduljanak építési beruházások, szolgáltatások és áruk beszerzése céljából, feltéve hogy kizárólag olyan közjogi jellegű szervezeti modelleket alkalmaznak, mint az önkormányzatok közötti konzorciumok vagy az önkormányzati társulások.

2. 

A kérdést előterjesztő bíróságban kétség merül fel azzal kapcsolatban, hogy ez az intézkedés megfelel‑e az uniós jognak, mivel úgy korlátozhatja a központi beszerző szervek igénybevételét, hogy az nem egyeztethető össze az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben megjelölt időpontokban az időbeli hatályával fogva alkalmazandó 2004/18/EK irányelvvel, ( 2 ) és „a szolgáltatások szabad mozgásának elvével, illetve a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzések körében a verseny maximális mértékben történő megnyitásának elvével”.

3.

A (15) preambulumbekezdés szerint:

„A tagállamokban kifejlesztettek bizonyos központosított beszerzési módszereket. Számos ajánlatkérő szervnek az a feladata, hogy beszerzéseket bonyolítson vagy szerződéseket/keretmegállapodásokat kössön más ajánlatkérő szervek számára. Tekintetbe véve a beszerzések nagy mennyiségét, e módszerek segítik a verseny fokozását és a közbeszerzés egyszerűsítését. Rendelkezni kell tehát az ajánlatkérő szervek által igénybe vett központi beszerző szervek közösségi fogalommeghatározásáról. Meg kell határozni továbbá azokat a feltételeket, amelyek alapján – a megkülönböztetés‑mentesség és az egyenlő bánásmód elvével összhangban – a központi beszerző szerveken keresztül építési beruházásra, árubeszerzésre és/vagy szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződést kötő ajánlatkérő szervek úgy tekinthetők, mint amelyek megfeleltek ennek az irányelvnek.”

4.

A (16) preambulumbekezdés a következők szerint rendelkezik:

„A tagállamokban fennálló eltérő körülmények figyelembevétele érdekében a tagállamok számára lehetővé kell tenni, hogy eldöntsék, az ajánlatkérő szervek alkalmazhatnak‑e az ezen irányelv által meghatározott és szabályozott keretmegállapodásokat, központi beszerző szerveket, dinamikus beszerzési rendszereket, elektronikus árverést, illetve versenypárbeszédet.”

5.

Az 1. cikk („Fogalommeghatározások”) megállapítja:

„[…]

(9)   »Ajánlatkérő szerv«: az állam, a területi vagy a települési önkormányzat, a közjogi intézmény, továbbá az egy vagy több ilyen szerv, illetve közjogi intézmény által létrehozott társulás;

»Közjogi intézmény« minden olyan intézmény,

A második albekezdés a), b) és c) pontjában említett szempontoknak megfelelő közjogi intézmények és intézménykategóriák nem kimerítő jegyzékét a III. melléklet tartalmazza. A tagállamok az intézményeket és intézménykategóriákat felsoroló jegyzékeikben bekövetkezett minden változásról rendszeresen értesítik a Bizottságot.

(10)   »Központi beszerző szerv«: olyan ajánlatkérő szerv, amely

[…]”

6.

A 11. cikk („Központi beszerző szervek által odaítélt közbeszerzési szerződések és keretmegállapodások”) az alábbiak szerint rendelkezik:

„(1)   A tagállamok előírhatják, hogy az ajánlatkérők valamely központi beszerző szervtől vagy azon keresztül rendelhessenek meg építési beruházást, vásárolhassanak árukat és/vagy rendelhessenek meg szolgáltatásokat.

(2)   Azokat az ajánlatkérő szerveket, amelyek az 1. cikk (10) bekezdésében említett esetekben valamely központi beszerző szervtől vagy azon keresztül rendelnek meg építési beruházást, vásárolnak árut és/vagy rendelnek meg szolgáltatást, úgy kell tekinteni, mint amelyek megfelelnek ennek az irányelvnek, amennyiben a központi beszerző szerv is megfelel az irányelvnek.”

7.

A 30. cikk 1. bekezdése értelmében:

„Bizonyos feladatok és tevékenységek összehangolt ellátása céljából a helyi önkormányzatok egymással megfelelő megállapodásokat köthetnek.”

8.

A 31. cikk 1. bekezdése előírja:

„A helyi önkormányzatok egy vagy több szolgáltatás közös nyújtása, vagy funkciók közös gyakorlása céljából a 114. cikkben meghatározott különleges vállalkozásokra előírt szabályok szerint konzorciumot hozhatnak létre, amennyiben összeegyeztethetők e rendelkezésekkel. A konzorciumban a rájuk vonatkozó jogszabályok alapján, az erre felhatalmazott, más közjogi szervek is részt vehetnek.”

9.

A 32. cikk 1. bekezdése akként rendelkezik, hogy:

„Az önkormányzati társulás rendszerint egymással szomszédos egy vagy több önkormányzat által létrehozott, a funkciók közös gyakorlását és a szolgáltatások közös nyújtását szolgáló helyi szerv.”

10.

A 3. cikk 25. bekezdése szerint ajánlatkérő szerveknek minősül:

„Az állami szerv, a területi vagy a települési önkormányzat, a nem gazdasági jellegű egyéb közjogi szerv, a közjogi intézmény, továbbá megnevezéstől függetlenül az e személyek által létrehozott társulás, szövetség, konzorcium.”

11.

A 3. cikk 34. bekezdése alapján a központi beszerző szerv:

„olyan ajánlatkérő szerv, amely:

12.

A 33. cikk 3‑bis bekezdésének eredeti változata szerint: ( 5 )

„Az egyes megyék területéhez tartozó, legfeljebb 5000 lakosnak megfelelő népességgel rendelkező önkormányzatok az építési beruházással, a szolgáltatásnyújtással és az árubeszerzéssel – a decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (2000. augusztus 18‑i 267. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet) egységes szövegének 32. cikkében meghatározott, már létező önkormányzati társulások keretében vagy megfelelő konzorciumi megállapodás ugyanezen önkormányzatok általi megkötésével és a hatáskörrel rendelkező hivatalok igénybevétele révén – egyetlen központi szervet kötelesek megbízni.”

13.

Ugyanazon 33. cikk 3‑bis bekezdésének (2014‑ben) módosított változata ( 6 ) értelmében:

„A megyei székhelynek nem minősülő önkormányzatok az építési beruházást, a szolgáltatásnyújtást és az árubeszerzést a decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (2000. augusztus 18‑i 267. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet) 32. cikkében meghatározott, már létező önkormányzati szövetségek keretében vagy megfelelő konzorciumi megállapodás ugyanezen önkormányzatok általi megkötésével és a hatáskörrel rendelkező hivatalok igénybevétele révén, illetve a legge 7 aprile 2014, n. 56 (2014. április 7‑i 56. sz. törvény) értelmében a »soggetto aggregatoréhoz« (kiemelt közbeszerzéseket lebonyolító szervezet) vagy a megyékhez fordulhatnak. Ennek alternatívájaként maguk az önkormányzatok saját beszerzéseiket a Consip S.p.A. vagy más »soggetto aggregatore« által üzemeltetett elektronikus beszerzési eszközök segítségével bonyolíthatják.”

14.

Az Asmel società consortile a.r.l. (a továbbiakban: Asmel s.c.a.r.l.) korlátolt felelősségű társaság formájában működő konzorcium, amelyet 2013. január 23‑án alapítottak, és amelynek tőkéjében az Asmez konzorcium (24%) ( 7 ), az Asmel magántársulás (25%) ( 8 ) és Caggiano önkormányzata (51%) rendelkezik részesedéssel.

15.

Az Asmel s.c.a.r.l. a helyi önkormányzatok érdekében eljáró központi beszerző szervként végezte tevékenységét több éven keresztül. ( 9 )

16.

Az Asmel s.c.a.r.l. és a tagsággal nem rendelkező települési önkormányzatok közötti kapcsolat abban állt, hogy ez utóbbiak döntéshozó szervei elfogadták a szerződéskötéssel kapcsolatos határozatokat, amelyekben:

17.

Az Autorità nazionale anticorruzione (nemzeti korrupcióellenes hatóság; a továbbiakban: A. N. A. C.) több bejelentést követően vizsgálatokat végzett, amelyek során megállapította, hogy sem az Asmel s.c.a.r.l., sem a Consorcio Asmez nem tartotta tiszteletben a központi beszerző szervek tekintetében a CCP‑ben megjelölt szervezeti modellek egyikét sem.

18.

Az A. N. A. C. szerint az Asmel s.c.a.r.l. magánjogi jellegű jogalany, pontosabban más társulásokból álló magánjogi társaság. Ennélfogva nem lehetett központi beszerző szerv, mert az olasz jogrend közjogi szervek vagy helyi önkormányzatok közötti társulások – mint például az önkormányzati társulás vagy települési önkormányzatoknak a T. U. E. L. 30. cikke értelmében vett megállapodása következtében létrejött konzorciumai – általi, közjogi formában történő működést követel meg. Azt is megállapította, hogy még a magánjogi jogalanyok bevonását elfogadva is, olyan „in‑house” szervezetekről kellene, hogy szó legyen, amelyek az alapító önkormányzatok területére korlátozott tevékenységet végeznek, ezzel szemben a jelen ügyben nem teljesült sem a hasonló ellenőrzésre vonatkozó követelmény, sem pedig a végzett tevékenység területi korlátozottsága.

19.

Az A. N. A. C. úgy ítélte meg, hogy az Asmel s.c.a.r.l. az árubeszerzési tevékenységét a csatlakozó önkormányzatok számára végzi, de ezek a központi beszerző szervben csak közvetett módon vesznek részt. Kifejtette, hogy a helyi önkormányzatok először csatlakoztak az Asmel társuláshoz, a beszerzési feladatok ellátásával csak ezt követően – az adott önkormányzat végrehajtó szervének határozatával – bízták meg az Asmel s.c.a.r.l.‑t.

20.

Az A. N. A. C. – a 2015. április 30‑i 32. számú határozatával – kizárta annak lehetőségét, hogy az Asmel s.c.a.r.l. társaság közjogi intézménynek minősülhessen, megtiltotta számára, hogy a közbeszerzések keretében közvetítői tevékenységet végezzen, és az általa lefolytatott közbeszerzési eljárásokat jogellenesnek nyilvánította.

21.

Az Asmel s.c.a.r.l. megtámadta az A. N. A. C. határozatát a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága) előtt. Véleménye szerint, bár polgári jog szerinti jogi személy volt, jogi személyiséggel rendelkezett, általános érdekű szükségleteket elégített ki, nem volt ipari és kereskedelmi jellegű, a csatlakozó helyi önkormányzatok finanszírozták, és ezen önkormányzatok meghatározó befolyása alatt működött. Következésképpen azt állította, hogy olyan ajánlatkérő szervnek minősül, amely megfelel a „központi beszerző szervnek” minősítéshez szükséges feltételeknek.

22.

Az elsőfokú bíróság a 2016. február 22‑i 2339. sz. ítéletével elutasította az Asmel s.c.a.r.l. keresetét. A finanszírozás módjára és az irányítása felett gyakorolt felügyeletre tekintettel kizárta, hogy az említett társaság közjogi szervezetnek minősüljön. Megállapította, hogy a szóban forgó szerv nem felel meg a CCP által a központi beszerző szervek tekintetében meghatározott szervezeti modelleknek, és a tevékenységét köteles az alapító önkormányzatok területére korlátozni.

23.

Az Asmel s.c.a.r.l. az elsőfokú ítélettel szemben fellebbezést nyújtott be a Consiglio di Statóhoz (államtanács), és több jogalapra hivatkozott, amelyek közül e bíróság két jogalapot tekint a jelen ügy szempontjából relevánsnak, miszerint:

24.

A Consiglio di Stato (államtanács) rámutat arra, hogy a települési és területi önkormányzatok a CCP 3. cikkének (25) bekezdésében meghatározott ajánlatkérő szervek közé tartoznak. Bármelyik említett szerv – főszabály szerint – elláthatja a központi beszerző szerv funkcióját (a CCP 3. cikkének (34) bekezdése). A kistelepülési önkormányzatoknak azonban „pontosan meghatározott szervezeti modellen” (a CCP 33. cikkének 3‑bis bekezdése) keresztül kell azt megtenniük, amely eltér a többi közigazgatási szerv számára általános jelleggel előírt modelltől.

25.

Az említett „pontosan meghatározott modellnek” megfelelően a kistelepülések ( 11 ) csak az alábbi két forma közül az egyikben fordulhatnak a központi beszerző szervekhez: a) a T. U. E. L. 32. cikkében foglalt önkormányzati társulások és b) a T. U. E. L. 31. cikkében szereplő helyi önkormányzatok közötti konzorciumok. ( 12 )

26.

A Consiglio di Stato (államtanács) álláspontja szerint úgy tűnik, hogy a kistelepülések fent említett kötelezettsége ellentétes azzal a lehetőséggel, hogy az együttműködési formákra vonatkozó korlátozások nélkül lehessen a központi beszerző szervekhez fordulni.

27.

A Consiglio di Stato (államtanács) a nemzeti szabályozásban az önkormányzatok közötti konzorciumokat illetően is feltár egy olyan korlátozást, amely kizárja a magánjogi jogalanyok részvételét. ( 13 ) Az említett kizárás, ellentétes lehet a szolgáltatásnyújtás szabadságának és a verseny maximális mértékben történő megnyitásának uniós jogi elvével, mivel a vállalkozási tevékenységnek minősíthető és ebből a szempontból a belső piacon a szabad verseny rendszerében hatékonyabban végezhető szolgáltatásnyújtást taxatíve felsorolt olasz közjogi jogalanyok körére korlátozza.

28.

Ezenkívül, értelmezése szerint, bár a belső szabályozás nem határozza meg a központi beszerző szervek működésének területét, megállapítja, hogy az e szervekhez forduló önkormányzatok területe és a hivatkozott szervek működési területe megfelel egymásnak. E működési terület tehát az önkormányzati társulásban részt vevő vagy a konzorciumot alkotó önkormányzatok területére korlátozódik. Álláspontja szerint ez a korlátozás is ellentétes a szolgáltatásnyújtás szabadságának és a verseny maximális mértékben történő megnyitásának elvével, mivel a központi beszerző szervek működését illetően kizárólagos területeket határoz meg.

29.

E körülmények között a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) előzetes döntéshozatal céljából az alábbi kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

„Ellentétes‑e a közösségi joggal a 2006. április 12‑i 163. sz. d.lgs. 33. cikkének 3‑bis bekezdéséhez hasonló olyan nemzeti szabály, amely az önkormányzatok szervezeti önállóságát a közbeszerzések odaítélését illetően a központi beszerző szervek pusztán két szervezeti modelljére, nevezetesen az önkormányzatok már létező társulására, illetve az önkormányzatok között létrehozandó konzorciumra korlátozza?

Mindenesetre, ellentétes‑e a közösségi joggal, és különösen a szolgáltatások szabad mozgásának elvével, illetve a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzések körében a verseny maximális mértékben történő megnyitásának elvével a 2006. április 12‑i 163. sz. d.lgs. – 3. cikke (25) bekezdésével összefüggésben értelmezett – 33. cikkének 3‑bis bekezdéséhez hasonló olyan nemzeti szabály, amely az önkormányzatok konzorciumainak szervezeti modelljét illetően kizárja a magánjogi személyek, például magánszemélyek részvételével is működő polgári jogi konzorcium létrehozásának lehetőségét?

Végezetül, ellentétes‑e a közösségi joggal, és különösen a szolgáltatások szabad mozgásának elvével, illetve a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzések körében a verseny maximális mértékben történő megnyitásának elvével a 33. cikk 3‑bis bekezdéséhez hasonló olyan nemzeti szabály, amely korlátozza az említett központi beszerző szervek tevékenységének területét, amennyiben azt úgy értelmezik, hogy azt teszi lehetővé a központi beszerző szerveknek minősülő önkormányzati konzorciumok számára, hogy a hozzájuk csatlakozó önkormányzatok összterületének megfelelő területen, tehát legfeljebb megyei szinten végezzenek tevékenységet?”

30.

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 2019. január 3‑án érkezett a Bírósághoz.

31.

Írásbeli észrevételt nyújtott be az Asmel s.c.a.r.l., az olasz kormány és az Európai Bizottság, amelyek részt vettek a 2020. január 29‑én tartott tárgyaláson.

32.

A Bizottság és az olasz kormány is kifogásokat hoz fel kifogást az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóságával kapcsolatban.

33.

Az olasz kormány szerint a hivatkozott kérdések elméleti jellegük miatt összességükben elfogadhatatlanok. Azt állítja, hogy a Bíróság válaszától függetlenül, a kérdést előterjesztő bírósághoz benyújtott fellebbezésnek nem lehet helyt adni, mivel az Asmel s.c.a.r.l. számára nem adtak semmiféle, beszerzésre irányuló szolgáltatással kapcsolatos olyan megbízást, amely versenyeljárás eredménye lett volna.

34.

A kifogás nem fogadható el, mivel – tekintettel arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak értékelése, hogy szükséges‑e az előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztése az általa elbírálandó jogvita rendezéséhez – csak az ellenkező nyilvánvaló bizonyítása esetén (ami a jelen ügyben nem áll fenn) tagadhatja meg a Bíróság a válaszadást.

35.

Az olasz kormány e kifogása inkább a jogvita érdemére, mint az előzetes döntéshozatalra utalás elfogadhatóságára vonatkozik. Annak tisztázása, hogy a kistelepülések milyen jellegű – közjogi vagy magánjogi jogalany részvételével rendelkező – központi beszerző szervhez fordulhatnak, nem hipotetikus, hanem valós probléma, amelynek megoldása az olasz szabály által előírt korlátozásoknak az uniós joggal való összevetését igényli.

36.

A Bizottság először is azt állítja, hogy úgy tűnik, hogy az A. N. A. C. által alkalmazott rendelkezést, amelynek az uniós joggal való összeegyeztethetőségét a Consiglio di Stato (államtanács) kétségbe vonja, hatályon kívül helyezték, ami alapján az előzetes döntéshozatal tárgyát képező, az Asmel s.c.a.r.l.‑t érintő esetleges károkozás megszűnhetett. E körülmény ahhoz vezethet, hogy a jogvita okafogyottá válik.

37.

A Bizottság által hivatkozott hatályon kívül helyezés 2016‑ban történt, amely a CCP 33. cikkének 3‑bis bekezdése szerinti szövegre vonatkozott a 2014‑es módosítást követően. A nemzeti bíróságnak kell megvizsgálnia az említett hatályon kívül helyezés következményeit az alapeljárásban, azonban a jelen ügy szempontjából nem lehet szó az előzetes döntéshozatal iránti kérelem okafogyottságáról, különösen akkor, ha a jogvitát a tényállás bekövetkezésének időpontjában hatályos szabály alapján kell elbírálni. ( 14 )

38.

A Bizottság által az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés tekintetében megfogalmazott, elfogadhatatlanságra alapozott kifogással a harmadik kérdés vizsgálata során foglalkozom.

39.

A Consiglio di Stato (államtanács) lényegében azt kívánja megtudni, hogy összeegyeztethető‑e az uniós joggal az olyan szervezeti modell, amely a kistelepülési önkormányzatok számára csak két formában (társulások és önkormányzatok közötti konzorciumok) engedi meg, ( 15 ) hogy a központi beszerző szervekhez forduljanak.

40.

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat olyan elvként említi a szolgáltatásnyújtás szabadságát (EUMSZ 56. cikk), amelyet az olasz jogszabály megkérdőjelez, és ezzel egyidejűleg kifejezetten a 2004/18 irányelvnek a központi beszerző szervekre vonatkozó rendelkezéseire hivatkozik.

41.

A közbeszerzések területén a Bíróság ítélkezési gyakorlata az EUMSZ által meghatározott alapvető szabadságokhoz fordul, ha az adott területet szabályozó irányelv nem alkalmazható. A jelen ügyben a közbeszerzésre az időbeli hatályánál fogva alkalmazandó irányelv (és ennélfogva, a központi beszerző szervekre irányadó uniós jogi szabályozás) a 2004/18 irányelv volt.

42.

A CCP 3. cikkének (34) bekezdése ráadásul átveszi a központi beszerző szerv fogalmának a 2004/18 irányelv 1. cikkének (10) bekezdése szerinti meghatározását, ami arra enged következtetni, hogy a hivatkozott nemzeti szabály az irányelvet ülteti át a nemzeti jogba.

43.

Egyetértek tehát a Bizottság azon véleményével, hogy a 2004/18 irányelv keretében kell választ adni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre.

44.

Végezetül az, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozat nem határozza meg pontosan az eredeti jogvitában megtámadott egyik közbeszerzési szerződés összegét sem, nem releváns annak eldöntéséhez, hogy ezen összeg elérte‑e a 2004/18 irányelv szerint alkalmazandó küszöbértéket. Az Asmel s.c.a.r.l. által végzett tevékenységek jellegének leírása megalapozza annak vélelmét, hogy az összegek meghaladják a 2004/18 irányelv 7. cikkében meghatározott minimális összegeket, ( 16 ) és ez a tevékenység az, amelyre általánosságban az előzetes döntéshozatal iránti kérelem utal.

45.

Bár az előzetes döntéshozatalra előterjesztett három kérdésre egyetlen végső választ adok, célszerűbbnek tűnik számomra a kérdéseket – a Consiglio di Stato (államtanács) által javasolt sorrendet követve – egyenként vizsgálni.

46.

A kérdést előterjesztő bíróság szerint a CCP 33. cikkének 3‑bis bekezdése „az önkormányzatok szervezeti önállóságát a közbeszerzések odaítélését illetően a központi beszerző szervek pusztán két szervezeti modelljére, nevezetesen az önkormányzatok már létező társulására, illetve az önkormányzatok között létrehozandó konzorciumra korlátozza”. E bíróság azt kérdezi, hogy az említett rendelkezés ellentétes‑e az uniós joggal (minden további részletezés nélkül). ( 17 )

47.

Az egyes tagállamokban a helyi önkormányzatok – a kérdést előterjesztő bíróság által említett – önállóságának kisebb vagy nagyobb kiterjedése olyan kérdés, amelynek meghatározása az említett államok alkotmányozó jogalkotójának vagy rendes jogalkotójának a feladatát képezi, anélkül, hogy az uniós jog e tekintetben pontos szabályokat írna elő.

48.

Ennélfogva a 2004/18 irányelvre összpontosítok, amely bevezette az uniós jogba a „központi beszerző szervek” fogalmát, amely fogalom néhány tagállam arra irányuló jelenlegi gyakorlatát tükrözi, hogy a közigazgatási szervek e központosított rendszeren keresztül szereznek be árukat vagy rendelnek meg szolgáltatásokat. ( 18 )

49.

A 2014/24/EU irányelv ( 19 ) – bár időbeli hatálya miatt nem alkalmazható – továbbra is fenntartotta ezt a központosított beszerzési módszert, ráadásul még határozottabban formában, mint a korábbi irányelv. ( 20 )

50.

A 2004/18 irányelv 1. cikkének (10) bekezdése szerinti fogalommeghatározás alapján a „»központi beszerző szerv«: olyan ajánlatkérő szerv, amely […] ajánlatkérő szerveknek szánt árukat szerez be és/vagy szolgáltatásokat rendel meg, vagy […] ajánlatkérő szerveknek szánt építési beruházásra, árubeszerzésre vagy szolgáltatásra irányuló közbeszerzési szerződéseket ítél oda vagy ilyen keretmegállapodásokat köt”.

51.

A 2004/18 irányelv 11. cikke szerint a tagállamok előírhatják, hogy az ajánlatkérők „valamely központi beszerző szervtől vagy azon keresztül rendelhessenek meg építési beruházást, vásárolhassanak árukat és/vagy rendelhessenek meg szolgáltatásokat”. ( 21 )

52.

A 2004/18 irányelv 1. cikkének (9) bekezdése meghatározza, hogy mely alanyok minősülnek ajánlatkérő szervnek: „Az állam, a területi vagy a települési önkormányzat, a közjogi intézmény, továbbá az egy vagy több ilyen szerv, illetve közjogi intézmény által létrehozott társulás”.

53.

A 2004/18 irányelv rendszerében semmi sem akadályozza, hogy valamely közjogi intézményhez szigorú feltételek mellett magánjogi szervezetek csatlakozzanak. A 2004/18 irányelv 1. cikke (9) bekezdésének második albekezdése értelmében a közjogi intézmény jogállásának megszerzése bizonyos olyan tényezőktől függ, amelyek egyfelől az eredetükre és jogi személyiségükre, ( 22 ) másfelől pedig az állammal, a területi és települési önkormányzatokkal vagy egyéb közjogi intézményekkel fennálló függőségi és felügyeleti viszonyaikra vonatkoznak. ( 23 )

54.

A magánjogi jogalany tehát főszabály szerint az ajánlatkérő szervnek minősülő közjogi intézmény tagja lehet, feltéve hogy az említett intézmény megfelel az imént említett feltételeknek. ( 24 )

55.

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szerint kistelepülési önkormányzatok esetén a helyi szintű, központi közbeszerzési szervek létrehozása céljából ezen önkormányzatok kizárólag olyan közjogi társulási formában alakíthatók meg, mint az önkormányzati társulás vagy az önkormányzatok közötti konzorcium. Az említett központi beszerző szervek, amelyekhez a kistelepülési önkormányzatok építési beruházás megrendelése, áru beszerzése és szolgáltatások megrendelése céljából fordulhatnak, nem teszik tehát lehetővé magánjogi jogalanyok részvételét.

56.

A 2004/18 irányelv, bár előírja, hogy a központi beszerző szervek ajánlatkérő szervnek minősülnek, nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy az ajánlatkérő szervnek minősülő, bármely közjogi intézmény (magánjogi jogalany részvételével vagy anélkül) azokat igénybe vegye.

57.

A 2004/18 irányelv e területen széles mérlegelési mozgásteret biztosít a tagállamok számára. Annak (16) preambulumbekezdése „a tagállamokban fennálló eltérő körülmények figyelembevétele érdekében” kiemeli, hogy „a tagállamok számára lehetővé kell tenni, hogy eldöntsék, az ajánlatkérő szervek alkalmazhatnak‑e az ezen irányelv által [meghatározott és szabályozott] […] központi beszerző szerveket […]”.

58.

Az e preambulumbekezdésben foglaltak szabályozására a 2004/18 irányelv 11. cikkének (1) bekezdésében kerül sor, amelyre fent hivatkoztam. E rendelkezés alapján a tagállamok dönthetnek úgy, hogy lehetővé teszik az ajánlatkérő szerveik (a jelen ügyben a helyi önkormányzatok) számára központi beszerző szervek igénybevételét.

59.

Véleményem szerint, ugyanezen döntési lehetőség a közérdeknek leginkább megfelelő szabályozás választására is kiterjed, mivel a 2004/18 irányelv nem vezet be különös szabályokat a magánjogi jogalanyoknak a központi beszerző szervbe történő felvételével kapcsolatban. Elegendő tehát, hogy nemzeti szabály ne torzítsa el ezen intézmény alapvető profilját, és a szóban forgó központi szervektől követelje meg, hogy működésük során tartsák tiszteletben a 2004/18 irányelv rendelkezéseit (a 11. cikk (2) bekezdésének vége).

60.

A közelmúltbeli Irgita ítélet ( 25 ) néhány olyan értelmezési szabályt nyújt, amelyek a jelen előzetes döntéshozatali eljárásra is érvényesek. Annak ellenére, hogy ezt az ítéletet eltérő körülmények között hozták ( 26 ) – bár a közbeszerzések területén és nem a központi beszerző szervre vonatkozó szabállyal (a 2014/24 irányelv 12. cikkének (1) bekezdése) kapcsolatban –, az ítélet hangsúlyozza, hogy az említett szabály nem fosztja meg a tagállamokat „attól a szabadságtól, hogy a szolgáltatások nyújtásának, az építési beruházásoknak vagy az árubeszerzéseknek valamely módját másokkal szemben előnyben részesítsék”. ( 27 )

61.

Az Irgita ítéletben a Bíróság:

62.

A tagállamok e választási szabadságát alapul véve úgy vélem, hogy a 2004/18 irányelvvel nem ellentétes az, ha valamely tagállam úgy dönt, hogy ha a kistelepülési önkormányzatok központi beszerző szervet kívánnak igénybe venni, kizárólag közjogi jellegű, együttműködésen alapuló olyan szervezeti formákat kell alkalmazniuk, mint az önkormányzati társulások vagy az önkormányzatok közötti konzorciumok.

63.

A tagállamok – hangsúlyozom – szabadon vezethetnek be a közbeszerzések központosítására irányuló modelleket vagy technikákat (amelyek országos, regionális, megyei, illetve helyi szintűek lehetnek) az érdekeiktől és az adott időpontban fennálló egyedi körülményektől függően. ( 32 ) Ahogyan azt a 2014/24 irányelv 37. cikke (1) bekezdésének vége később megerősíti, „rendelkezhetnek úgy [is], hogy egyes közbeszerzéseket központi beszerző szerveken vagy egy vagy több meghatározott központi beszerző szerven keresztül kell lebonyolítani”.

64.

Az önkormányzati társulások és konzorciumok a helyi önkormányzatok olyan szervezeti modelljei, amelyek ez utóbbiak közjogi jellegét osztják. Semmi különös nincs tehát abban, hogy a szolgáltatások együttes kezelésére vagy a közfeladatok együttes gyakorlására létrehozott, említett modelleket szabályozó nemzeti törvény nem rendelkezik a magánszemélyeknek vagy a magánvállalkozásoknak az e modellekben való részvételéről.

65.

A nemzeti jogalkotó választhat decentralizált helyi közbeszerzési rendszert (amelyben az egyes települések külön‑külön bonyolítják le az építési beruházásra, szolgáltatásnyújtásra és árubeszerzésre irányuló közbeszerzést), vagy centralizált, illetve egyesített rendszert (azaz több település által létrehozott együttes beszerzési modellt, vagy olyan központi beszerző szerveket, amelyekhez a települések fordulnak). ( 33 )

66.

E második rendszert illetően hangsúlyozom, hogy a 2004/18 irányelv szabadságot biztosít a nemzeti jogalkotó számára a rendszer létrehozása tekintetében. E szabadságba tartozik – bár a hivatkozott irányelv erről kifejezetten nem rendelkezik (a 2014/24 irányelv azonban igen) – azon jogosultság, hogy azt kötelezően előírhatja néhány ajánlatkérő szerv számára.

67.

Nincs akadálya annak, hogy a magánjogi személyeknek részesedésük legyen a központi beszerző szervekben. Nem értem azonban, hogy miért lenne ellentétes a 2004/18 irányelvvel és bármely más uniós jogszabállyal, hogy az önkormányzati társulásokra és konzorciumokra jellemző közjogi szervezeti modellt átültetik az említett társulások vagy konzorciumok keretében létrejött központi beszerző szervekre, abból a célból, hogy az adott önkormányzat építési beruházásokat szerezzen be, szolgáltatásokat és ellátásokat vegyen igénybe.

68.

Kétségtelen azonban, hogy a nemzeti jogalkotó szabadsága nem korlátlan, ahogyan azt az Irgita ítélet is – hasonló összefüggésben – megállapította, és a választott megoldás nem lehet ellentétes az EUMSZ rendelkezéseivel és elveivel, illetve az abban rögzített szabadságokkal. ( 34 )

69.

E tekintetben a Consiglio di Stato (államtanács) annak megállapítására szorítkozik, hogy mivel „a központi beszerző szervek olyan vállalkozások, amelyek az árubeszerzés és a szolgáltatásnyújtás beszerzésének szolgáltatását kínálják az ajánlatkérő szervek számára”, ( 35 ) az olasz jogalkotó által előírt korlátozás sértheti a szolgáltatásnyújtásnak az EUMSZ 57. cikkben rögzített szabadságát.

70.

Az a körülmény, hogy valamely központi beszerző szerv harmadik felekkel fennálló kapcsolataiban gazdasági szereplőnek minősülhet, ( 36 ) nem elegendő ahhoz, hogy meghatározza az EUMSZ 56. és EUMSZ 57. cikk minden további nélkül történő alkalmazását, ha e fogalom nem választható szét az ajánlatkérő szerv fogalmától, és ez utóbbinak – a 2004/18 irányelv szerint – csak „az állam, a területi vagy a települési önkormányzat, a közjogi intézmény, továbbá az egy vagy több ilyen szerv, illetőleg közjogi intézmény által létrehozott társulás” tekinthető.

71.

Egyetértek tehát az olasz kormány azon érvelésével, hogy az ajánlatkérő szervekre jellemző, a közigazgatási szervek számára végzendő feladattal állandó jelleggel megbízott központi beszerző szervek jogállását a nemzeti jogalkotó a közjogi jogalanyok számára tartható fenn. ( 37 )

72.

Az említett központi beszerző szervek – a 2004/18 irányelv keretében – a központi beszerző szervek által nyújtott szolgáltatások nem létező piacán nem voltak versenyhelyzetben az olyan magánjogi jogalanyokkal, amelyek ugyanazon szolgáltatásokat nyújtják a közjogi jogalanyok számára. Más kérdés, hogy a pusztán kiegészítő tevékenységet illetően az ajánlatkérő szervek beszerzési tevékenységéhez történő segítségnyújtásként a vállalkozások vagy magánjogi jogalanyok díj ellenében felajánlhatják számukra az együttműködésüket (például tanácsadás formájában).

73.

A helyzet a 2014/24 irányelvet követően változhatott meg, amelynek 37. cikke (4) bekezdése lehetővé teszi, hogy odaítéljenek „a központosított beszerzési tevékenységek végzésére vonatkozó szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződést valamely központi beszerző szervvel [helyesen: szerv számára]”.

74.

Az, hogy az odaítélésre „ezen irányelvben meghatározott eljárások alkalmazása nélkül” kerülhet sor, ahogy azt ugyanezen rendelkezés kifejezetten előírja, magyarázatot adhat arra, hogy miért a közjogi jellegű központi beszerző szerveket kell előnyben részesíteni (adott esetben a magánjogi jogalany korlátozott részvételével és közjogi felügyelet mellett). Máskülönben, ha azt valamely magánszemély javára lehetne odaítélni, nehezen lenne érthető, hogy e személynek miként ítélhetnék oda a szerződést úgy, hogy azt megelőzően nem folytatnák le vele szemben a 2014/24 irányelvben foglalt eljárásokat.

75.

Ezen előfeltevésekből kiindulva úgy vélem, hogy az EUMSZ 56. és EUMSZ 57. cikk nem alkalmazható közvetlenül a jelen ügyre. Függetlenül attól, hogy a jogvita minden eleme Olaszország területére korlátozódik, határokon átnyúló kapcsolatok megállapítása nélkül, ( 38 ) annak van döntő jelentősége, hogy az elsődlegesnek tekintendő uniós jog (a 2004/18 irányelv) értelmezése nem követeli meg, hogy a kistelepülési önkormányzatok által felállított központi beszerző szervekhez szükségszerűen magánjogi jogalanyok csatlakozzanak.

76.

Álláspontom szerint a közbeszerzési szerződések területén a versenyjog szempontjából ( 39 ) vizsgált olasz szabály önmagában nem sérti a versenyjogot. Az uniós jog által az e területen védeni próbált verseny elsősorban az a verseny, amely azon gazdasági szereplők között áll fenn, amelyek építési beruházásokat, árubeszerzéseket vagy szolgáltatásnyújtásokat kínálnak az ajánlatkérő szervek számára. Amíg ez utóbbiak (a jelen ügyben az önkormányzati társulások és konzorciumok keretében kialakított központi beszerző szervek) tiszteletben tartják a 2004/18 irányelv szerinti eljárásokat e beszerzések során, a verseny megmarad az említett gazdasági szereplők között.

77.

Másként fogalmazva az, hogy a kistelepülési önkormányzatoknak (az önkormányzati társulásokon és konzorciumokon keresztül) kötelező a saját központi beszerző szerveihez fordulniuk, nem azt jelenti, hogy a versenypiac bezárulna azon érintett gazdasági szereplők számára, amelyek a szükséges árukat, építési beruházásokat vagy szolgáltatásokat biztosítják az említett közigazgatási szerveknek.

78.

A Consiglio di Stato (államtanács) azt kívánja megtudni, hogy ellentétes‑e az uniós joggal („különösen a szolgáltatások szabad mozgásának elvével, illetve a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzések körében a verseny maximális mértékben történő megnyitásának elvével”) az olyan nemzeti szabály, amely „kizárja a magánjogi személyek, például magánszemélyek részvételével is működő polgári jogi konzorcium létrehozásának lehetőségét”.

79.

Először is meg kell jegyeznem, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés – megfogalmazása ellenére – nem arra irányul, hogy a települési önkormányzatok konzorciumai kötelesek‑e általánosságban megengedni a magánjogi szervezetek részvételét. A kérdést előterjesztő bíróság kétsége azzal kapcsolatos – a szöveg összefüggésében értelmezve –, hogy összeegyeztethető‑e az uniós joggal a magánszférának a hivatkozott konzorciumok keretében létrejött központi beszerző szervekben való említett részvételére vonatkozó tilalom.

80.

Ebben az értelmezésben a kétségre adandó válasz véleményem szerint az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre adott válaszból következik, ezért ehhez nem is kell mást hozzáfűzni.

81.

A Bizottság azonban azt állítja, ( 40 ) hogy az A. N. A. C. határozata, amely a jogvita alapját képezi, meghaladja az ahhoz szükséges mértéket, hogy feltétlenül megakadályozza, hogy az Asmel s.c.a.r.l. bármely körülmények között a „soggetto aggregatore” (kiemelt közbeszerzéseket lebonyolító szervezet) tevékenységét végezze, megtagadva vele szemben az ajánlatkérő szerv jogállását. ( 41 )

82.

A Bizottság szerint a jelen ügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely kizárja egy adott jogi formában és magánjogi jogalanyok részvételével létrehozott intézményeket, összeegyeztethető az uniós joggal, feltéve, hogy az említett szabály tárgyától eltérő feladatkörök tekintetében ( 42 ) a hivatkozott intézmények a 2004/18 irányelv 1. cikkének (9) bekezdése értelmében vett közjogi intézményeknek minősülhetnek.

83.

A Bizottság a tárgyaláson pontosította az álláspontját: miután megerősítette, hogy a 2004/18 irányelv 11. cikkének (1) bekezdésével összeegyeztethető a vita tárgyát képezőhöz hasonló olyan nemzeti szabály, amely két modellre korlátozza azon központi beszerző szervek szervezeti modelljeit, amelyekhez a kistelepülési önkormányzatok fordulhatnak, egyértelművé téve, hogy a kifogása kizárólag az olyan közbeszerzési szerződések egyéb odaítélési módszereire vonatkozik, amelyek eltérnek az említett központi szervek igénybevételével járó közbeszerzési szerződésektől.

84.

Nem hiszem, hogy a Bíróságnak állást kellene foglalnia a Bizottság ezen észrevételével kapcsolatban, amikor a kérdést előterjesztő bíróság kérdése az önkormányzati társulások és konzorciumok állandó központi beszerző szervek létesítésére irányuló különös hatáskörére, nem pedig eltérő hatáskörökre korlátozódik. Ha a helyi önkormányzatok jogosultak önállóan közbeszerzést lebonyolítani egy nem központosított beszerzési rendszerben, ez meghaladja az előzetes döntéshozatalra való utalás kereteit.

85.

A Consiglio di Stato (államtanács) a vitatott nemzeti szabály azon értelmezését veszi alapul, miszerint ez a szabály „azt teszi lehetővé a központi beszerző szerveknek minősülő önkormányzati konzorciumok számára, hogy a hozzájuk csatlakozó önkormányzatok összterületének megfelelő területen, tehát legfeljebb megyei szinten végezzenek tevékenységet”.

86.

Ezen értelmezésből kiindulva a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy az említett nemzeti szabály ellentétes‑e a szolgáltatások szabad mozgásának elvével, illetve a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzések körében a verseny maximális mértékben történő megnyitásának elvével.

87.

Az olasz kormány és a Bizottság egyaránt a kétség megfogalmazásának módját kifogásolta:

88.

Véleményem szerint a kérdés nem hipotetikus. A probléma – az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szó szerinti megfogalmazásán túl – azzal kapcsolatban merül fel, hogy ellentétes‑e az uniós joggal (azaz a hivatkozott elvekkel) bizonyos központi beszerző szervek, nevezetesen az önkormányzati társulások és konzorciumok által létrehozott szervek működési területének korlátozása.

89.

Igaz, hogy az említett kétségnek azon jövőbeli lehetséges jogvita rendezése szempontjából lenne teljes mértékben értelme, amely egy önkormányzatok közötti olyan (közjogi) konzorcium alapításával kapcsolatos, mint a központi beszerzési szerv, ami nem az alapjogvita közvetlen tárgya. Mivel az alapjogvita az A. N. A. C. által az Asmel s.c.a.r.l. azon működésével kapcsolatban hozott határozatra korlátozódik, amelynek során bármely település érdekében és földrajzi korlátozás nélkül központi beszerző szervként járhat el, a Bizottság által felhozott kifogások bizonyos jelentőséggel bírnak.

90.

Ugyanakkor ismét vélelmezni kell, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem releváns a kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett formában. Ha ez utóbbi bíróság szerint elengedhetetlen a Bíróságnak egy olyan jogi kérdésben adott válasza, amely – véleménye szerint – valamely uniós szabály értelmezését igényli, a Bíróságnak meg kell azt adnia, kivéve ha az a jogvita szempontjából teljeséggel szükségtelen, amely eset a jelen ügyben viszont nem áll fenn.

91.

Az ügy érdemét illetően, a 2004/18 irányelvben egyáltalán nem szerepel olyan rendelkezés, amely kötelező érvényű szabályt írna elő az önkormányzati társulások és konzorciumok által létrehozott központi beszerző szervek területi befolyása határainak megállapítása során.

92.

Számomra úgy tűnik továbbá, hogy a helyi önkormányzatok közötti ilyen együttműködési formák összhangban vannak azzal, hogy az általuk létrehozott központi beszerző szervek ezen önkormányzatok együttes területére korlátozódnak. A központi beszerző szerv szolgáltatásait igénybe vevő települések szempontjából a szerv és a települések közötti viszony joghatásai csak a települések saját területén érvényesülnek.

93.

Az említett formák érvényesítése során felmerülő esetleges nehézségek megint csak a Szerződésekben rögzített alapvető szabadságokat tiszteletben tartásának kötelezettségéből származhatnak. Az első kérdéssel kapcsolatban általam kifejtett okok miatt azonban úgy vélem, hogy sem az EUMSZ 56. cikk, sem pedig a versenyjogi szabályok nem sérülnek. Mindenesetre az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szövegéből nem következik egyértelműen, hogy e szabadságok közül valamelyik miért sérülne.

94.

Hozzáteszem, hogy azok tekintetében, akik az általuk alapított központi beszerző szerveken keresztül építési beruházásokat végeznek, árut értékesítenek vagy szolgáltatásokat nyújtanak az önkormányzatok számára, semmi nem utal arra, hogy ezen építési beruházásoknak, szolgáltatásnyújtásoknak vagy árubeszerzéseknek olyan vállalkozásoktól kell származniuk, amelyek a csatlakozó önkormányzatok területén telepedtek le. Másként fogalmazva, nincs ok azt feltételezni, hogy a piac zárt az említett területen kívüli – akár olasz, akár bármely más tagállambeli – vállalkozások előtt.

95.

A fent kifejtettek értelmében azt javaslom a Bíróságnak, hogy az alábbiak szerint válaszoljon a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) számára:

„Az uniós joggal, és különösen, az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 11. cikkével nem ellentétes az olyan nemzeti szabály, amelynek értelmében – a kérdést előterjesztő bíróság értelmezése szerint – a kistelepülési önkormányzatoknak pontosan meghatározott, két szervezeti modell szerint létrehozott olyan központi beszerző szerveken keresztül kell építési beruházásokat, árukat, vagy szolgáltatásokat beszerezni, mint például az önkormányzati társulások vagy az önkormányzatok közötti konzorciumok, amelyek működési területe az említett önkormányzatok együttes területére korlátozódik.”