1

1997. március 10‑én a Lengyel Köztársaság egy közbeszerzési eljárás eredményeként a felperesnek, az Autostrada Wielkopolska S. A.‑nak ítélte oda az A2‑es autópálya Nowy Tomyśl (Lengyelország) és Konin (Lengyelország) közötti szakaszának (a továbbiakban: az A2‑es autópálya érintett szakasza) építésére és működtetésére vonatkozó koncesszióját, mégpedig negyven évre.

2

Az 1997. szeptember 12‑én aláírt koncessziós szerződés értelmében a felperes kötelezettséget vállalt arra, hogy saját költségén és kockázatára külső finanszírozást szerez az A2‑es autópálya érintett szakaszának kiépítésére és üzemeltetésére, és ennek ellentételezéseként jogosult volt arra, hogy az autópálya‑használók által fizetendő úthasználati díjakat beszedje. E szerződés lehetővé tette számára, hogy a bevételeinek maximalizálása érdekében megemelje az úthasználati díjakat a jármű‑kategóriánként meghatározott maximált díjszabások határain belül.

3

Az Európai Unióhoz való 2004. évi csatlakozását követően a Lengyel Köztársaságnak át kellett ültetnie a lengyel jogba a nehéz tehergépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjakról szóló, 1999. június 17‑i 1999/62/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (HL 1999. L 187., 42. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 4. kötet, 372. o.; helyesbítés: HL 2008. L 51., 27. o.). Az irányelv 7. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy nem vethető ki egyidejűleg úthasználati díj és használati díj egyazon útszakasz használatáért.

4

Következésképpen a lengyel parlament 2005. július 28‑án elfogadta az ustawa o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowymt (a díjköteles autópályákról és a Nemzeti Útalapról szóló törvény és a közúti szállításról szóló törvény módosításáról szóló törvény) (Dz. U. 155. szám, 1297. tétel) (a továbbiakban: 2005. július 28‑i törvény). Ez a törvény eltörölte a nehéz tehergépjárművekre vonatkozó kettős díjfizetést ugyanazon útszakasz használatáért. Ennek megfelelően a lengyelországi országutakat használó, matricával (úthasználati kártyával) rendelkező nehéz tehergépjárművek 2005. szeptember 1‑jétől mentesültek a koncessziós szerződés hatálya alá tartozó autópályákon a díjfizetés kötelezettsége alól.

5

A 2005. július 28‑i törvény értelmében a koncessziójogosultaknak ellentételezést kell kapniuk a Nemzeti Útalaptól az úthasználati díj megfizetése alóli mentesség miatt keletkező bevételkiesésért. E törvény úgy rendelkezett, hogy a koncessziójogosultakat az összeg 70%‑ának megfelelő visszatérítés illette meg, amely összeget úgy számították ki, hogy megszorozták a matricával rendelkező nehéz tehergépjárművek által megtett utak számát az egyes nehéz tehergépjárművekre a kategóriájuktól függően a koncessziós jogosultakkal egyeztetett, rejtett úthasználati díjakkal. Az említett törvény által előírt 70%‑os csökkentés célja az volt, hogy kompenzálják a nehéz tehergépjárművek forgalmának a koncesszióval érintett autópályákon, a díjmentesség következtében várható növekedését. A szóban forgó törvény azt is előírta, hogy a rejtett úthasználati díjak nem haladhatják meg az azonos járműkategóriára alkalmazott tényleges díjakat. Végül pontosította, hogy az ellentételezési mechanizmust az egyes koncessziós szerződésekben kell meghatározni.

6

A felperes esetében az ellentételezési mechanizmust és a rejtett úthasználati díjakat a lengyel hatóságokkal folytatott tárgyalásokat követően, 2005. október 14‑én megkötött koncessziós szerződés 6. mellékletében (a továbbiakban: 6. melléklet) határozták meg.

[omissis]

14

2007. november 28‑i levelében a Generalna Dyrekcja krajowych i Autostrad (országos közutak és autópályák főigazgatósága, Lengyelország) arról tájékoztatta a felperest, hogy a 6. melléklet kapcsán alkalmazott feltételezések helytállóságára vonatkozó kétségekre tekintettel nem fogadta el a rejtett használati díjak felülvizsgálatára vonatkozó javaslatot. E levél ellenére a felperes az említett melléklet kikötéseinek megfelelően, rejtett használati díj jogcímén továbbra is minden hónapban megkapta a kifizetéseket. Ezt követően 2008. november 13‑án az infrastruktúráért felelős lengyel miniszter e melléklet hatásának megkerülését célzó nyilatkozatot tett, és azt állította, hogy e megállapodást tévedésből kötötte meg.

15

A Lengyel Köztársaság szerint a felperes a tényleges díjszedési modellben túlbecsülte a várható IRR‑t (belső megtérülési ráta), mivel elavult forgalmi és bevételi előrejelzéseket alkalmazott. A felperes a Wilbur Smith Associates (WSA) tanácsadó cég által 1999‑ben készített, forgalomra és bevételre vonatkozó tanulmányt (a továbbiakban: 1999. évi WSA‑tanulmány) használta, holott egy naprakészebb, 2004 júniusában készített tanulmány (a továbbiakban: 2004. évi WSA‑tanulmány) is rendelkezésre állt. A lengyel infrastruktúráért felelős minisztérium által beszerzett, a PricewaterhouseCoopers által készített 2010. szeptember 24‑i jelentés (a továbbiakban: PwC‑jelentés) szerint az 1999. évi WSA‑tanulmány helyett a 2004. évi WSA‑tanulmány forgalmi és bevételi feltételezéseinek alkalmazása a tényleges díjszedési modell IRR‑jét 10.77%‑ról 7,42%‑ra csökkentette.

16

A lengyel infrastruktúráért felelős miniszter szerint így a felperes rejtett használati díj jogcímén túlzott mértékű ellentételezésben részesült. Mivel a felperes megtagadta a túlfizetésnek a Lengyel Köztársaság által követelt visszatérítését, az említett miniszter az ezen túlfizetés visszatéríttetésére irányuló bírósági eljárás megindítását kezdeményezte.

17

A felperes ezzel egyidejűleg vitatta a 6. melléklet végrehajtásának megtagadását, és az ügyet választottbíróság elé vitte. A 2013. március 20‑i ítéletével a választottbíróság a felperesnek adott igazat, és megállapította, hogy az említett melléklet érvényes, illetve hogy a Lengyel Köztársaságnak tiszteletben kell tartania e melléklet rendelkezéseit. A 2018. január 26‑i ítéletével a Sąd Okręgowy w Warszawie, I Wydział Cywilny (varsói regionális bíróság, első polgári tanács, Lengyelország) elutasította a lengyel infrastruktúráért felelős miniszternek a választottbíróság 2013. március 20‑i ítéletével szemben benyújtott keresetét. Ezen ítélet ellen fellebbezési eljárás indult a Sąd Apelacyjny w Warszawie (varsói fellebbviteli bíróság, Lengyelország) előtt.

[omissis]

19

2012. augusztus 31‑én a Lengyel Köztársaság értesítette az Európai Bizottságot a 2005. július 28‑i törvény folytán okozott bevételkiesés miatt a felperes részére rejtett használati díj formájában nyújtott pénzügyi ellentételezésben álló intézkedésről.

[omissis]

21

2017. augusztus 25‑én a Bizottság elfogadta a Lengyelország által az Autostrada Wielkopolska javára nyújtott SA.35356 (2013/C) (korábbi 2013/NN) számú állami támogatásról szóló (EU) 2018/556 határozatot (HL 2018. L 92., 19. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat).

[omissis]

38

A megtámadott határozat rendelkező része a következő:

„1. cikk

A [Lengyel Köztársaság] által a [felperes] javára a 2005. szeptember 1. és 2011. június 30. időszakban a [2005. július 28‑i] törvény alapján nyújtott, [223,74 millió euró] összegű túlkompenzáció a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül.

2. cikk

Az 1. cikkben említett állami támogatás jogellenes, mivel Lengyelország a Szerződés 108. cikkének (3) bekezdéséből eredő bejelentési és felfüggesztési kötelezettség megsértésével nyújtotta azt.

3. cikk

Az 1. cikkben említett állami támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal.

4. cikk

(1)   Lengyelország visszafizetteti a kedvezményezettel az 1. cikkben említett támogatást.

[omissis]

46

A felperes azt állítja, hogy a Bizottság megsértette a tisztességes eljáráshoz való jogát, a megfelelő ügyintézés elvét és a bizalomvédelem elvét. Pontosabban úgy véli, hogy megfosztották attól a lehetőségtől, hogy – a jelen ügy körülményeit figyelembe véve – megfelelő mértékben részt vegyen a hivatalos vizsgálati eljárásban.

[omissis]

51

A következetes ítélkezési gyakorlat szerint a védelemhez való jog tiszteletben tartása – valamennyi olyan eljárásban, amelyet valaki ellen folytatnak, és amely esetlegesen e személynek sérelmet okozó jogi aktushoz vezet – európai uniós jogi alapelv, amelyet még konkrét szabályozás hiányában is biztosítani kell (lásd: 2016. március 16‑iFrucona Košice kontra Bizottság ítélet, T‑103/14, EU:T:2016:152, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

52

Ugyanakkor az állami támogatások ellenőrzésére irányuló közigazgatási eljárás olyan eljárás, amelyet kizárólag az érintett tagállam ellen indítanak. Következésképpen a támogatásból részesülő kedvezményezett vállalkozások ezen eljárásban csupán „érintetteknek” tekinthetők, és maguk nem tarthatnak igényt arra, hogy a Bizottsággal olyan kontradiktórius vitát folytassanak le, mint amely az említett tagállam számára nyitva áll (lásd: 2016. március 16‑iFrucona Košice kontra Bizottság ítélet, T‑103/14, EU:T:2016:152, 52. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). E megállapítás még akkor is irányadó, ha az érintett tagállamnak és a támogatásból részesülő kedvezményezett vállalkozásoknak az érdekei az ilyen eljárás keretében eltérhetnek (lásd ebben az értelemben: 2016. március 16‑iFrucona Košice kontra Bizottság ítélet, T‑103/14, EU:T:2016:152, 54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

53

Ez az ítélkezési gyakorlat az érintettekre alapvetően a Bizottság információforrásának szerepét osztja az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti közigazgatási eljárásban. Ebből következően az érdekeltek, akik a védelemnek az eljárás alá vont személyeket megillető jogait nem érvényesíthetik, csupán azon joggal élhetnek, hogy a közigazgatási eljárásban az eset körülményeire tekintettel megfelelő mértékben részt vehetnek (lásd: 2016. március 16‑iFrucona Košice kontra Bizottság ítélet, T‑103/14, EU:T:2016:152, 53. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

54

E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése, valamint az [EUMSZ 108. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendelet (HL 1999. L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.) 6. cikkének (1) bekezdése értelmében, ha a Bizottság úgy határoz, hogy a tervezett támogatással kapcsolatban megindítja a hivatalos vizsgálati eljárást, lehetővé kell tennie az érdekeltek számára, hogy előterjesszék észrevételeiket. E szabály az EUMSZ 263. cikk értelmében vett lényeges eljárási szabály jellegét ölti (2008. december 11‑iBizottság kontra Freistaat Sachsen ítélet, C‑334/07, EU:C:2008:709, 55. pont). E kötelezettséggel kapcsolatban a Bíróság úgy ítélte meg, hogy egy felhívásnak a Hivatalos Lapban történő közzététele megfelelő módon biztosítja azt, hogy valamennyi érintett tudomást szerezhessen az eljárás megindításáról, pontosítva, hogy e közlemény kizárólag arra szolgál, hogy a Bizottság az érintettektől minden olyan információt beszerezhessen, amely a jövőben segíti az eljárás lefolytatásában (lásd: 2016. március 16‑iFrucona Košice kontra Bizottság ítélet, T‑103/14, EU:T:2016:152, 56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

55

Egyébiránt az eljárást kezdeményező határozat a 659/1999 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének megfelelően a vonatkozó ténybeli és jogi kérdéseket foglalja össze, a Bizottság előzetes értékelését tartalmazza, valamint a közös piaccal való összeegyeztethetőséggel kapcsolatban felmerült kétségeket határozza meg. Mivel a hivatalos vizsgálati eljárás célja, hogy a Bizottság számára lehetővé tegye az ezen eljárást megindító határozatban felvetett kérdések beható vizsgálatát és tisztázását, többek között összegyűjtve az érintett tagállam és a többi érdekelt fél észrevételeit, előfordulhat, hogy az említett eljárás során új adatok kerülnek a Bizottság birtokába, vagy hogy a Bizottság elemzése megváltozik. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bizottság végleges határozata bizonyos eltéréseket mutathat a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását elrendelő határozattól, anélkül hogy azok érvénytelenné tennék e végleges határozatot (2015. július 2‑iFranciaország és Orange kontra Bizottság ítélet, T‑425/04 RENV és T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, 134. pont).

56

Mindazonáltal szükséges, hogy a Bizottság, anélkül hogy köteles lenne a szóban forgó támogatásra vonatkozó végleges elemzést előterjeszteni, az eljárást megindító határozatban kielégítően határozza meg vizsgálatának keretét annak érdekében, hogy az érdekelteket ne fossza meg az észrevételeik megtételéhez való joguktól (2006. május 31‑iKuwait Petroleum [Hollandia] kontra Bizottság ítélet, T‑354/99, EU:T:2006:137, 85. pont). A Bíróság többek között megállapította, hogy ha azon jogi szabályozás, amelynek hatálya alatt a tagállam megtette valamely tervezett támogatás bejelentését, megváltozik, mielőtt a Bizottság meghozza a határozatát, utóbbinak az új szabályok alapján történő határozathozatal érdekében – minthogy arra köteles – meg kell kérnie az érdekelteket, hogy foglaljanak állást e támogatásnak az új szabályokkal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban (lásd: 2008. december 11‑iBizottság kontra Freistaat Sachsen ítélet, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, 56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Kimondta továbbá, hogy a Bizottság számára csak abban az esetben kell, hogy lehetséges vagy akár kötelező legyen helyesbítő határozat vagy új eljárás megindításáról szóló határozat elfogadásával az álláspontjának kiigazítása annak érdekében, hogy az érintett tagállam és az egyéb érdekelt felek hasznosan tehessék meg észrevételeiket, ha egy hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozat elfogadását követően észreveszi, hogy ez utóbbi vagy hiányos tényeken, vagy pedig e tények téves jogi minősítésén alapul (lásd ebben az értelemben: 2019. április 30‑iUPF kontra Bizottság ítélet, T‑747/17, EU:T:2019:271, 76. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). A Bizottság ugyanis csak akkor köteles helyesbíteni vagy kiterjeszteni az eljárás megindításáról szóló határozatot annak érdekében, hogy az érintett tagállam és az egyéb érdekelt felek hasznosan tehessék meg észrevételeiket, ha a vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozat elfogadását követően módosítja a támogatás fennállását vagy a belső piaccal való összeegyeztethetőségét illető értékelés tekintetében meghatározónak bizonyuló tényekre vagy e tények jogi minősítésére vonatkozó indokolását (lásd ebben az értelemben: 2019. április 30‑iUPF kontra Bizottság ítélet, T‑747/17, EU:T:2019:271, 77. pont).

57

Ezen elveket szem előtt tartva kell a kereset első jogalapját megvizsgálni.

58

Mindenekelőtt hangsúlyozni kell, hogy – amint azzal a felperes helyesen érvel – a jelen ügy különbözik az államok által nyújtott támogatásokkal kapcsolatos ügyek többségétől, mivel a Lengyel Köztársaság, amely nem csupán eltérő, de a felperesével ellentétes érdekekkel bír, a közigazgatási eljárás során azt állította, hogy a bejelentett intézkedés, amennyiben lehetővé tette a felperes számára, hogy túlzott ellentételezésben részesüljön, a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősül. Ebben az összefüggésben különösen fontos, hogy a Bizottság a felperes számára lehetővé tegye az észrevételek megfelelő előterjesztését annak biztosítása érdekében, hogy a Bizottság tudomására hozhassa az annak bizonyítására alkalmas információkat, hogy a bejelentett intézkedés nem minősült állami támogatásnak, vagy nem volt összeegyeztethetetlen a belső piaccal. Ez az eljárási kötelezettség annál is inkább irányadó volt, mivel a felperesnek joga volt ahhoz, hogy az A2‑es autópálya érintett szakaszaira vonatkozó úthasználati díj megfizetése alóli mentesség okán kártalanításban részesüljön, és mivel a nemzeti bíróságok előtt közte és a Lengyel Köztársaság közt e kártalanítás mértékére vonatkozóan eljárás volt folyamatban. Ilyen helyzetben a Bizottságnak különös körültekintést kellett volna tanúsítania a felperes közigazgatási eljárásban való részvételhez való jogának tiszteletben tartását illetően.

59

Márpedig, bár a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatot a Hivatalos Lapban közzétette, és felhívta a felperest az ezzel kapcsolatos észrevételeinek megtételére, ezt követően a felperesnek nem tette lehetővé, hogy a megtámadott határozatot megelőző három évben észrevételeket nyújtson be. Ezzel szemben az említett határozat (8)–(13) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy miután 2014. október 7‑én megkapta a felperes észrevételeit, a Bizottság a Lengyel Köztársasággal többször is váltott levelet, anélkül hogy a felperes részt vett volna az eljárásban. Konkrétan, a Bizottság 2014. november 26‑án megküldte a felperes észrevételeit a Lengyel Köztársaság részére, és 2015. február 23‑án kapta meg a Lengyel Köztársaság észrevételeit. Ezt követően a 2015. június 26‑i és 2016. április 10‑i levelében további információkat kért a Lengyel Köztársaságtól, amelyekre ez utóbbi a 2015. július 10‑i és 17‑i, illetve 2016. május 18‑i leveleiben válaszolt. Végül 2016. december 7‑én a Bizottság szolgálatai és a lengyel hatóságok konferenciahívást bonyolítottak le, amelynek következtében a Bizottság újabb információkat kért a Lengyel Köztársaságtól, amelyeket ez utóbbi 2017. május 23‑án küldött meg.

60

A fenti 58. pontban felidézett sajátos körülmények között, figyelemmel az eljárást megindító határozatot követően a Lengyel Köztársasággal folytatott levélváltások időtartamára és intenzitására, a Bizottságnak újból lehetővé kellett volna tennie a felperes számára, hogy észrevételeket tegyen. A Bizottság azzal, hogy a felperes számára nem tett lehetővé, hogy – miután megkapta az 2014. október 7‑i észrevételeit – megfelelő mértékben részt vegyen a közigazgatási eljárásban, nem tanúsított különös körültekintést, amelyre a jelen ügyben köteles lett volna.

61

Ugyanakkor az, hogy a Bizottság elmulasztotta bevonni a felperest az eljárást megindító határozatot követően a Lengyel Köztársasággal bonyolított levélváltásba, sajnálatos tény ugyan, mégsem vonhatja maga után a megtámadott határozat megsemmisítését, mivel a jelen ügy körülményei között – ilyen mulasztás hiányában – a Bizottságnak az utóbbi határozatban elfogadott jogi elemzése nem lehetett volna eltérő.

62

Meg kell ugyanis jegyezni először is, hogy 2014. szeptember 20‑án a Bizottság a Hivatalos Lapban közzétette az eljárást megindító határozatot, és felhívta az érdekelt feleket a bejelentett intézkedésre vonatkozó észrevételeik megtételére, amit a felperes 2014. október 7‑én meg is tett.

63

E tekintetben meg kell állapítani, hogy az eljárást megindító határozat kellően pontosan tartalmazza a jelen ügyben releváns ténybeli és jogi elemeket, tartalmazza az előzetes értékelést, és ismerteti azokat az okokat, amelyek miatt a Bizottságban kétségek merültek fel a felperesnek nyújtott ellentételezés számítási módszerével, az említett ellentételezés mértékével, valamint a bejelentett intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban. Az eljárást megindító határozat konkrétan kifejti a (76)–(78) preambulumbekezdésben először is azt, hogy a Bizottság kételyei többek között a tényleges díjszedési modell IRR‑jére vonatkoztak, másodszor, hogy a Lengyel Köztársaság szerint a felperes a forgalom előrejelzéseire és a 1999. évi bevételekre vonatkozó előrejelzésekről szóló tanulmányt használta fel, nem pedig a naprakészebb 2004‑es tanulmányt, harmadszor pedig, hogy amennyiben a tényleges díjszedési modell IRR‑je magasabb volt, mint a projekt IRR‑je a rejtett használatidíj‑fizetési rendszer bevezetése előtt, akkor ez túlkompenzációra enged következtetni.

64

Másodszor az ügy irataiból kitűnik, hogy a Bizottság a megtámadott határozatban nem – a fenti 56. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében a jogi elemzése szempontjából meghatározónak bizonyuló – olyan tényeket vagy e tények olyan jogi minősítését vette alapul, amelyeket az eljárást megindító határozatban nem említettek volna meg, vagy amelyeket a Lengyel Köztársaság az eljárást megindító határozatot követően közölt volna.

65

Harmadszor, el kell utasítani a felperes azon érvét, amely szerint a választottbírósági eljárás keretében benyújtott bizonyítékokat a Bizottságnak érdemes lett volna az eljárás közigazgatási szakaszában megvizsgálnia, mivel a felperes nem pontosítja a szóban forgó bizonyítékok természetét, és mivel ezt meghaladóan a Bizottságot a választottbíróság határozatának létezéséről és tartalmáról kellően tájékoztatták, amint az a megtámadott határozat (46) preambulumbekezdéséből, valamint a felperes 2014. október 7‑i észrevételeiből is kitűnik.

[omissis]

69

A fentiekből következik, hogy a Bizottság az eljárást megindító határozatban kellőképpen meghatározta a vizsgálatának kereteit, és ezáltal lehetővé tette a felperes számára, hogy a megtámadott határozatban meghatározónak bizonyuló tényekre vagy e tények jogi minősítésére vonatkozó valamennyi hasznos információt közölje vele. Ebből az is következik, hogy a felperes állításával ellentétben nem bizonyított, hogy ha a Bizottság lehetővé tette volna számára, hogy újból észrevételeket tegyen az eljárást megindító határozatot követően a Lengyel Köztársasággal folytatott levélváltással kapcsolatban, ez hatással lehetett volna a megtámadott határozatban elfogadott jogi elemzésre, így ez a mulasztás nem eredményezheti az utóbbi határozat megsemmisítését.

70

Ekként az első jogalapot el kell utasítani.

[omissis]

A fenti indokok alapján

A TÖRVÉNYSZÉK (kilencedik tanács)

a következőképpen határozott: