1.

Brüsszel városa jóllehet a közelmúltban Párizs városával közösen síkra szállt a környezeti levegő minőségéért, mivel keresete nyomán a Törvényszék olyan ítéletet hozott, amely érvénytelennek nyilvánította a Bizottság által könnyű személygépkocsik és haszongépjárművek valós vezetési körülmények között végzett új vizsgálataira vonatkozóan megállapított nitrogén‑oxid kibocsátási határértékeket. ( 2 ) A jelen eljárásban mindazonáltal több lakos és egy környezetvédelmi szervezet a környezeti levegő minőségének vizsgálata miatt lép fel a Brüsszel fővárosi régióval szemben.

2.

E jogvita azokat a méréseket érinti, amelyekkel a környezeti levegő minőségére vonatkozóan a 2008/50 irányelv ( 3 ) szerinti ambiciózus határértékek betartása vagy megsértése megállapítható. Egyrészt azt kell tisztázni, hogy mennyiben vizsgálhatják felül a nemzeti bíróságok a mintavételi pontok felállítását, másrészt pedig azt, hogy a határértékek betartásának vizsgálata céljából képezhető‑e a különböző mintavételi pontok eredményeiből számított átlagérték. E tekintetben különösen az első kérdés bír alapvető jogi jelentőséggel, mivel az a nemzeti bíróságok által az uniós jog alapján biztosítandó bírósági felülvizsgálat terjedelmének pontosítását követeli meg.

3.

A 2008/50 irányelv 1. cikkének 1. pontja az irányelv lényeges célkitűzését tartalmazza:

„Ezen irányelv olyan intézkedéseket állapít meg, amelyek célja a következő:

4.

A 2008/50 irányelv 2. cikkének 25. és 26. pontja bizonyos mérési módszereket határoz meg:

5.

A 2008/50 irányelv 6. cikke a környezeti levegő minőségére vonatkozó vizsgálati kritériumokat tartalmazza:

„(1)   Az 5. cikkben említett szennyező anyagok tekintetében a tagállamoknak valamennyi zónájukban és agglomerációjukban – az ezen cikk (2), (3) és (4) bekezdésében és a III. mellékletben meghatározott kritériumoknak megfelelően – a környezeti levegő minőségével kapcsolatos vizsgálatokat kell végezniük.

(2)   A környezeti levegő minőségének vizsgálata céljából helyhez kötött méréseket kell alkalmazni valamennyi olyan zónában és agglomerációban, ahol az (1) bekezdésben említett szennyező anyagok szintje meghaladja az ezen szennyező anyagokra vonatkozó felső vizsgálati küszöbértéket. Ezen helyhez kötött méréseket modellezési technikákkal és/vagy indikatív mérésekkel ki lehet egészíteni annak érdekében, hogy ezek megfelelő információkat nyújtsanak a környezeti levegő minőségének térbeli eloszlásáról.

(3)   A környezeti levegő minőségének vizsgálatára irányuló helyhez kötött mérések, valamint modellezési technikák és/vagy indikatív mérések kombinációja alkalmazható valamennyi olyan zónában és agglomerációban, amelyekben az (1) bekezdésben említett szennyező anyagok szintje alacsonyabb, mint az ezen szennyező anyagokra megállapított felső vizsgálati küszöbérték.

(4)   A környezeti levegő minőségének vizsgálata céljából modellezési technikák vagy objektív becslési technikák, illetőleg mindkettő alkalmazása elegendő valamennyi olyan zónában és agglomerációban, ahol a környezeti levegőben lévő, az (1) bekezdésben említett szennyező anyagok szintje alacsonyabb, mint az ezen szennyező anyagokra megállapított alsó vizsgálati küszöbérték.

(5) […]”

6.

A 2008/50 irányelv 7. cikkének (1) bekezdése szerint a környezeti levegőben lévő kén‑dioxid, nitrogén‑dioxid és nitrogén‑oxidok, szálló por (PM 10, PM 2,5), ólom, benzol és szén‑monoxid mérésére szolgáló mintavételi pontok elhelyezkedését a III. mellékletben felsorolt kritériumok felhasználásával kell meghatározni.

7.

A mintavételi pontok számát a 2008/50 irányelv 7. cikkének (2) bekezdése és V. melléklete szerint az adott agglomeráció vagy zóna népessége alapján határozzák meg.

8.

A 2008/50 irányelv 13. cikkének (1) bekezdése különböző határértékek betartására kötelez:

„A tagállamok biztosítják, hogy zónáikban és agglomerációikban a környezeti levegőben lévő kén‑dioxid, PM10, ólom és szén‑monoxid szintje nem lépi túl [helyesen: ne lépje túl] a XI. mellékletben meghatározott határértékeket.

A nitrogén‑dioxid és a benzol tekintetében a XI. mellékletben meghatározott határértékeket az ott meghatározott időponttól kezdődően nem lehet túllépni.

Ezen követelmények betartását a III. mellékletnek megfelelően kell vizsgálni.

[…]”

9.

A 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdése az értékek betartása céljából az olyan zónákra és agglomerációkra vonatkozó levegőminőségi tervek kidolgozását írja elő, ahol túllépik a határértékeket.

10.

A 2008/50 irányelv III. melléklete B. szakaszának 1. pontja az emberi egészség védelme érdekében végzett mérések helyszínére vonatkozik:

11.

Az ügy irataiból megállapítható, hogy a Brüsszel fővárosi régió a 2008/50 irányelv irányadó rendelkezéseit helyesen ültette át.

12.

L. Craeynest, C. Lopez Devaux, F. Mertens, K. Goeyens és K. De Schepper valamennyien a Brüsszel fővárosi régióban laknak vagy laktak. K. Goeyens mindazonáltal időközben elhunyt, és az általa indított eljárást S. Vandermeulen folytatja. A ClientEarth egy, az angol jog szerinti nonprofit egyesület, amelynek tevékenységi központja Belgiumban van. Többek között a környezet védelmének megfelelő felvilágosítás és jogi lépések révén történő támogatására irányuló célt követ.

13.

A fenti felek arról vitáznak a Brüsszel fővárosi régióval és a Brussels Instituut voor Milieubeheerrel (brüsszeli környezetvédelmi intézet) a Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (brüsszeli holland nyelvű elsőfokú bíróság, Belgium) előtt, hogy kidolgoztak‑e a brüsszeli zónára vonatkozó megfelelő levegőminőségi tervet. A Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (brüsszeli holland nyelvű elsőfokú bíróság) ebben az eljárásban a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

14.

L. Craeynest és társai, a Brüsszel fővárosi régió, a Holland Királyság, a Cseh Köztársaság és az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket terjesztett elő. Ezek a felek Hollandia kivételével a 2019. január 10‑i tárgyaláson is részt vettek.

15.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel először is azt kell tisztázni, hogy mennyiben vizsgálhatják felül a nemzeti bíróságok a mintavételi pontok felállítását, másodszor pedig azt, hogy a határértékek betartásának vizsgálata céljából képezhető‑e a különböző mintavételi pontok eredményeiből számított átlagérték.

16.

Az első kérdéssel azt kell tisztázni, hogy a 2008/50 irányelv szerinti határértékek betartásának ellenőrzése céljából felülvizsgálhatják‑e a nemzeti bíróságok a mintavételi pontok elhelyezkedését, és milyen intézkedéseket jogosultak, illetve kötelesek meghozni az irányelv által a helyszín meghatározására vonatkozóan előírt kritériumok megsértése esetén.

17.

Ezt a kérdést úgy lehet érteni, hogy kell‑e a nemzeti bíróságoknak bizonyos jogkörökkel rendelkezniük az uniós jog átültetésekor, különösen az arra vonatkozó jogkörrel, hogy meghagyásokat bocsássanak ki a hatóságok részére. Kiélezett formában merül fel ez a kérdés egy másik, folyamatban lévő németországi előzetes döntéshozatal iránti kérelemben is, amelyben azt kérdezik a Bíróságtól, hogy kötelesek lehetnek‑e a nemzeti bíróságok tisztviselőkkel szembeni kényszerítő elzárás elrendelésére annak érdekében, hogy ilyen módon juttassák érvényre a 2008/50 irányelv 23. cikkének értelmében vett levegőminőségi terv kiegészítésére vonatkozó kötelezettséget. ( 4 )

18.

Erre azt a választ lehetne adni, hogy az uniós jog elvileg nem szándékozik a nemzeti bíróságok előtt létrehozni – tekintettel az uniós jog fenntartására – más jogi lehetőségeket, mint amelyeket a nemzeti jog megállapított. ( 5 ) Ez csak akkor lenne másképp, ha az adott jogrendszer egészéből az következne, hogy nem létezik olyan keresetfajta, amellyel – akár közvetett módon is – biztosítható lenne az uniós jogból eredő jogok tiszteletben tartása. ( 6 )

19.

A jelen ügyben a kérdés e vonatkozásával mindazonáltal nem kell részletesebben foglalkozni, mivel a nemzeti bíróság nem vitatottan rendelkezik a meghagyások kibocsátására vonatkozó hatáskörrel. Valójában azt kell tisztázni, hogy milyen felülvizsgálati mércét kell alkalmaznia a nemzeti bíróságnak a mintavételi pontok elhelyezkedése tekintetében.

20.

A mintavételi pontok elhelyezkedésére vonatkozó rendelkezések alkalmazása ugyanis – ahogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből megállapítható és a következőkben részletesebben kifejtem – mérlegelési jogkör gyakorlását követeli meg tudományos kérdések összetett vizsgálatával és mérlegeléssel összefüggésben.

21.

E tekintetben azt is kétségbe lehetne vonni, hogy ezek a szabályok kellően pontosak‑e a közvetlen alkalmazáshoz. ( 7 ) Még ha kizárt is azonban az irányelv rendelkezéseinek közvetlen alkalmazása, fennáll az annak bírósággal történő felülvizsgáltatásához való jog, hogy a nemzeti rendelkezés és annak alkalmazása az irányelv által meghatározott mérlegelési mozgástér határain belül marad‑e. ( 8 )

22.

Ahogy a Bizottság helytállóan kifejti, a jelen ügyben azonban végső soron nem az uniós jog közvetlen alkalmazásáról van szó, mivel a 2008/50 irányelv rendelkezéseit átültették a nemzeti jogba. A nemzeti jognak az alapügyben történő alkalmazásához is meg kell határozni azonban az illetékes hatóságok mérlegelési mozgásterének határait. Ehhez pedig pontosítani kell az irányadó rendelkezések alkalmazása során végzendő, az uniós jog által megkövetelt minimális bírósági felülvizsgálatot.

23.

A következőkben ennélfogva először a helyszínek meghatározására vonatkozó szabályokat, ezt követően pedig a bírósági felülvizsgálat – e tekintetben az uniós jog által megkövetelt – terjedelmét fogom kifejteni.

24.

Mindenekelőtt azonban azt máris tisztázni kell, hogy a 2008/50 irányelv azon rendelkezései, amelyek az irányelv alkalmazásának Bizottság általi ellenőrzésére vonatkoznak, nem csökkenthetik a nemzeti bíróságok felelősségét. E rendelkezések csak az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésének második és harmadik mondata által a Bizottságra ruházott általános feladat, nevezetesen az uniós jog alkalmazására vonatkozó általános felügyelet pontosítását jelentik.

25.

A nemzeti bíróság különösen azt vonja kétségbe, hogy a mintavételi pontok helyszínének meghatározására vonatkozó rendelkezések olyan feltétlen kötelezettségeket tartalmaznak‑e, amelyek betartását a bíróságok magánszemélyek kérelme alapján egyszerűen felülvizsgálhatják. Úgy tűnik, hogy nincs részletesen szabályozva, hogy hogyan kell meghatározni vagy körülhatárolni azokat a „területek[et], ahol […] a legnagyobb koncentráció[k mutatkoznak]”.

26.

Ezzel a nemzeti bíróság a 2008/50 irányelv 7. cikkéknek (1) bekezdésére és III. melléklete B. szakasza 1. pontja a) alpontjának első francia bekezdésére hivatkozik. Eszerint a mintavételi pontokat úgy kell elhelyezni, hogy adatokat nyújtsanak a zónákon és agglomerációkon belüli azon területekről, ahol a lakosság közvetlenül vagy közvetve valószínűleg a legnagyobb koncentrációnak van kitéve azon időtartam alatt, amely a határértékek átlagszámítási időszakához viszonyítva jelentős.

27.

Ezenkívül a mintavételi pontokat a 2008/50 irányelv 7. cikkének (1) bekezdése és III. melléklete B. szakasza 1. pontjának b) alpontja szerint általában úgy kell elhelyezni, hogy ne mérjék a közvetlen közelükben lévő igen kicsiny mikrokörnyezetet. Ezt úgy pontosítják, hogy a vizsgált levegő lehetőleg a közlekedési helyszíneken elhelyezkedő, legalább 100 m hosszúságú utcaszakasz levegőjének, az ipari helyszíneknél pedig legalább egy 250 m × 250 m‑es terület levegőjének minőségére vonatkozóan reprezentatív legyen.

28.

Meghatározták tehát azon lehetséges területek kiterjedését, amelyeken a legmagasabb koncentrációk mutatkoznak. Ezek ugyan nem határozhatók meg kizárólag a jogtudomány eszközeivel, hanem csak a releváns természettudományi módszerek alkalmazásával, ez azonban nem zárja ki a bírósági felülvizsgálatot.

29.

Jóllehet a 2008/50 irányelv nem pontosítja a természettudományi módszereket kifejezetten a legmagasabb koncentrációkat felmutató területek meghatározása tekintetében, az irányelv szabályozási összefüggései szerint azonban az illetékes hatóságoknak ehhez méréseket, modelleket és más információkat kell figyelembe venniük.

30.

Ez különösen megmutatkozik abban a rendelkezésben, amelynek alapján a környezeti levegő minőségére vonatkozó határértékek betartását ellenőrző módszereket meghatározzák. A 2008/50 irányelv 5. cikke és II. mellékletének B. szakasza szerint az agglomerációk és zónák terhelését öt évre vonatkozó mérési adatok alapján, vagy legalább az emissziókataszterben található információknak és a modellezésből származó adatok eredményeinek a – valószínűsíthetően a legmagasabb terheltségi szintnek megfelelő időszakban és helyen elvégzett – rövid időtartamú mérési kampányok eredményeivel való összegzése alapján kell meghatározni.

31.

Az így szerzett adatok alapján vizsgálható valamely alsó vagy felső vizsgálati küszöbérték túllépése. A 2008/50 irányelv 6. cikkének (4) bekezdése szerint az alsó küszöb alatt – tehát ott, ahol a határértékek túllépése nagyon valószínűtlen – a határértékek betartását elegendő modellezési technikák vagy objektív becslési technikák, illetőleg mindkettő alkalmazásával ellenőrizni. A két küszöb között – ahol a határértékek túllépése valószínűbb – a 6. cikk (3) bekezdése szerint helyhez kötött mérések (a 2. cikk 25. pontja), valamint modellezési technikák és/vagy indikatív mérések (a 2. cikk 26. pontja) kombinációja alkalmazható. A felső küszöb túllépése esetén – ahol tehát a határértékek túllépése a legvalószínűbb – a 6. cikk (2) bekezdése szerint a környezeti levegő minőségének vizsgálata céljából helyhez kötött méréseket kell alkalmazni. E méréseket modellezési technikákkal és/vagy indikatív mérésekkel ki lehet egészíteni annak érdekében, hogy ezek megfelelő információkat nyújtsanak a környezeti levegő minőségének térbeli eloszlásáról.

32.

A környezeti levegő minőségének vizsgálatára irányuló e lehetséges módszereket – azaz különösen a méréseket és a modellezési technikákat – már a helyhez kötött mintavételi pontok helyszínének meghatározása során alkalmazni kell.

33.

Amennyiben – ahogy az alapügyben – mintavételi pontok elhelyezkedéséről vitáznak, az illetékes hatóságoknak következésképpen ismertetniük kell, hogy mely, a környezeti levegő minőségének térbeli eloszlására vonatkozó megfelelő információ alapján határozták meg az adott helyszíneket, és hogyan szerezték ezeket az információkat.

34.

Mindazonáltal ezzel még semmit nem állapítottam meg arról, hogyan vizsgálják felül a nemzeti bíróságok a mintavételi pontok elhelyezkedésére vonatkozó rendelkezések betartását.

35.

Az illetékes hatóságok nyilvánvalóan megsértik ezeket a rendelkezéseket, ha jobb tudomásuk ellenére nem ott állítanak fel mintavételi pontokat, ahol a legmagasabb koncentrációk mutatkoznak, vagy ha a meghatározott helyszínek nélkülöznek minden tudományos indokolást. A nemzeti bíróságoknak jogosultnak kell lenniük az ilyen jogsértések megállapítására.

36.

Az imént tett megállapításokból ezenkívül az következik, hogy a legmagasabb koncentrációkat felmutató területeket – legalábbis rendszerint – mérések, modellezési technikák és más információk kombinációjával kell meghatározni. E keretek között azonban jelentős mozgástér adódik véleményeltérések számára, például a mérések helye, időpontja és gyakorisága tekintetében, mindenekelőtt pedig az alkalmazott modellezési technikák tekintetében.

37.

Tárgyalni kell következésképpen a bírósági felülvizsgálat uniós jog által megkövetelt terjedelmét, azaz az illetékes hatóságokat a helyszínről szóló határozatra vonatkozó kritériumok alkalmazása során megillető mérlegelési mozgásteret. A nemzeti bíróság azt szeretné ugyanis megtudni, hogy mennyiben engedi meg a 2008/50 irányelv, hogy a hatalommegosztás (nemzeti) elve korlátozza a mintavételi pontok felállításához kapcsolódó közigazgatási cselekmények felülvizsgálatára vonatkozó jogkörét.

38.

Ezt a kérdést a tagállamok eljárási autonómiája alapján kell megválaszolni. Amennyiben hiányoznak a 2008/50 irányelv végrehajtásához szükséges közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának szabályaira vonatkozó uniós jogi rendelkezések, az egyes tagállamok belső jogrendjének feladata ezen szabályok oly módon történő meghatározása, hogy az említett szabályok egyfelől nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint azok, amelyek a hasonló belső jogi helyzetekre vonatkoznak (az egyenértékűség elve), másfelől pedig nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve). ( 9 )

39.

Elképzelhető, hogy a tagállamok az eljárási autonómia gyakorlása során a bíróságaik számára nagyon széles felülvizsgálati jogköröket biztosítanak, amelyek talán még azt is megengedik számukra, hogy a közigazgatási hatóságok helyébe lépjenek, és azok határozatait megváltoztassák vagy pótolják. Amennyiben az ilyen bírósági határozatok megfelelnek a közigazgatási határozatokkal szemben támasztott uniós jogi követelményeknek – és különösen elégséges tudományos alapokon nyugszanak, de figyelembe veszik az eljárási szabályokat is – nincs ebben semmi kifogásolható. ( 10 )

40.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem azonban nem ilyen jogi helyzeten alapul, hanem a bírósági felülvizsgálati jogkörök szükségszerű minimális mértékének meghatározására irányul. Mivel a kérelem nem tartalmaz támpontokat arra vonatkozóan, hogy az egyenértékűség elve érintett lehetne, e tekintetben kizárólag a tényleges érvényesülés elve bír jelentőséggel, az tehát, hogy milyen mértékű bírósági felülvizsgálatot kell végezni ahhoz, hogy az uniós jog alkalmazandó rendelkezéseire való hivatkozás ne váljon rendkívül nehézzé.

41.

A valamely mintavételi pont helyszínének meghatározására vonatkozó tényleges felülvizsgálatot illetően azt kell megállapítani, hogy az ismertetett szabályok összetett tudományos vizsgálatot követelnek meg. Először azt kell eldönteni, hogy milyen módszerekkel szerezhetők a helyszín megválasztásának alapjául szolgáló megfelelő információk, ezt követően pedig a helyszín meghatározása céljából értékelni kell ezeket az információkat.

42.

Azok a minimumkövetelmények, amelyeknek az ilyen határozat nemzeti bíróságok általi felülvizsgálatának meg kell felelnie, azon felülvizsgálati mércékből vezethetők le, amelyeket az uniós bíróságok alkalmaznak az intézmények hasonló intézkedéseinek vizsgálata során. Az uniós jog ugyanis nem követeli meg azt, hogy a tagállamok az uniós jogi rendelkezések alkalmazása céljából hozott nemzeti határozatok bírósági felülvizsgálatára irányuló olyan eljárást vezessenek be, amely messzebb menő felülvizsgálatot foglal magába, mint amelyet a Bíróság végez hasonló esetekben. ( 11 )

43.

Az ebből következő mércéket az jellemzi, hogy összetett tudományos vagy műszaki értékelés, valamint mérlegelés esetén rendszerint széles mérlegelési jogkör áll fenn, amely csak korlátozottan vizsgálható felül. Ez a mérlegelési jogkör mindazonáltal bizonyos esetekben korlátozott, és ennélfogva fokozottabban felülvizsgálandó, különösen alapvető jogok rendkívül súlyos megsértése esetén.

44.

Az uniós intézményeket összetett tudományos és műszaki értékelések végzése esetén megillető széles mérlegelési jogkör különösen a ténybeli körülmények – az intézkedések jellegének és terjedelmének meghatározása során végzett – vizsgálatára vonatkozik, de bizonyos mértékben az eljárásuk alapjául szolgáló tényállás megállapítására is. ( 12 )

45.

Az uniós bíróság által végzett anyagi jogi felülvizsgálat ekkor annak vizsgálatára szorítkozik, hogy e mérlegelési jogkör gyakorlása nem lépi‑e túl nyilvánvalóan az intézmények mérlegelési jogkörének határait. E körülmények között az uniós bíróság nem helyettesítheti a saját, tudományos és technikai tényekre vonatkozó megállapításaival az intézmények megállapításait, mivel a jogalkotó kizárólag ez utóbbiakat hatalmazta fel e feladat elvégzésére. ( 13 )

46.

Ilyen összefüggésben azonban a hatáskörrel rendelkező intézmény köteles az adott eset valamennyi lényegi elemének gondos és pártatlan vizsgálatára, ( 14 ) az eljárási szabályok figyelembevételére ( 15 ) és különösen a határozata megfelelő indokolására abból a célból, hogy lehetővé tegye az uniós bíróságok számára a mérlegelési jogkör gyakorlásának alapjául szolgáló ténybeli és jogi elemek együttes fennállásának vizsgálatát. ( 16 )

47.

Ezenkívül a Bíróság megállapította, hogy amennyiben alapvető jogokba való beavatkozásról van szó, az uniós jogalkotó mérlegelési jogkörének terjedelme az arányosság elvére tekintettel korlátozott lehet bizonyos körülményektől függően. Ezek között szerepel többek között az érintett terület, a szóban forgó, Charta által biztosított jog jellege, a beavatkozás jellege és súlyossága, valamint annak célja. ( 17 ) Így a 2006/24 irányelvet, ( 18 ) – figyelembe véve egyrészről azt a fontos szerepet, amelyet a személyes adatok védelme tölt be a magánélet tiszteletben tartásához való alapvető jog tekintetében, másrészről pedig az e jogot érintő, kapcsolati adatok indokolatlan, átfogó megőrzésével összefüggő beavatkozás mértékét és súlyosságát – szigorú felülvizsgálatnak kellett alávetni, ( 19 ) és a Bíróság azt végső soron érvénytelennek nyilvánította.

48.

Általánosabban fogalmazva az uniós jogon alapuló jogok nem veszíthetik el a hatékony érvényesülésüket, és különösen nem lehet e jogokat kiüresíteni, azaz nem lehet a lényegüktől megfosztani őket. ( 20 )

49.

E mércék jelentik az uniós jog tagállamokban történő betartásának bírósági felülvizsgálatával szemben támasztott minimális követelményt. Mindazonáltal a Bíróság azt is megállapította, hogy a nemzeti hatóságok ilyen határozatainak bírósági felülvizsgálatával kapcsolatos bármely nemzeti eljárásnak lehetővé kell tennie az ilyen ügyben eljáró bíróság számára, hogy e határozat jogszerűségének felülvizsgálata keretében ténylegesen alkalmazhassa az uniós jog vonatkozó elveit és szabályait. ( 21 )

50.

Ez utóbb említett feltételt emlékeztetőként értem arra vonatkozóan, hogy a nemzeti bíróságoknak gondosan különbséget kell tenniük aszerint, hogy egy bizonyos kérdés széles mérlegelési jogkörbe tartozik, és csak korlátozott bírósági felülvizsgálatot igényel, vagy szigorúbb bírósági felülvizsgálatot megkövetelő más kérdésekről – különösen a mérlegelési jogkör határairól vagy eljárási kifogásokról – van szó.

51.

E mércéknek a levegőminőség vizsgálatára szolgáló mintavételi pontok helyszínéről szóló határozatra történő alkalmazása tekintetében azon összetett értékelés a kiindulópont, amelyet az illetékes hatóságoknak kell végezniük a mintavételi pontok helyszínéről szóló határozat meghozatalához. E hatóságoknak tudományos módszereket kell kiválasztaniuk a kellő információk megszerzéséhez, ennek során mérlegelniük kell a vizsgálathoz szükséges ráfordítást, ezt követően pedig értékelniük kell az eredményeket.

52.

Ezen értékelés során az uniós jog rendszerint széles mozgásteret engedne számukra, és csak korlátozott bírósági felülvizsgálatot követelne meg.

53.

Mindazonáltal ki kell emelni a környezeti levegő minőségéről szóló rendelkezéseknek a Bizottság által kifejtett nagy jelentőségét. A 2008/50 irányelv azon a feltételezésen alapul, hogy a határértékek túllépése nagy számú korai halálesetet eredményez. ( 22 ) A környezeti levegő minőségére vonatkozó rendelkezések következésképpen konkretizálják az Unió azon védelmi kötelezettségeit, amelyek a Charta 2. cikkének (1) bekezdése szerinti, az élethez való alapvető jogból, valamint az EUSZ 3. cikkének (3) bekezdése, a Charta 37. cikke és az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése szerint megkövetelt magas színvonalú környezetvédelemből következnek. Azok az intézkedések tehát, amelyek akadályozhatják a 2008/50 irányelv hatékony alkalmazását, a súlyuk alapján mindenképpen hasonlóak az alapvető jogokat érintő olyan súlyos beavatkozáshoz, amelynek alapján a Bíróság a kapcsolati adatok megőrzésére vonatkozó rendelkezéseket szigorú felülvizsgálatnak vetette alá.

54.

Ha a mintavételi pontokat nem azokon a területeken állítanák fel, amelyeken ténylegesen a legmagasabb koncentrációk mutatkoznak, jelentősen csorbulhatna a 2008/50 irányelv hatékonysága. A legambiciózusabb határértékek is hatástalanok maradnak ugyanis, ha a betartásukat nem megfelelő helyen ellenőrzik. Ebben az esetben lehetséges lenne, hogy a határértékek túllépését nem fedezik fel, és ennélfogva elmaradnak a környezeti levegő minőségének biztosításához szükséges intézkedések.

55.

Ez a kockázat – és különösen a 2008/50 irányelv 1. cikkében rögzített azon cél, hogy a lakosság életének és egészségének védelme érdekében gondoskodni kell a környezeti levegő megfelelő minőségéről – korlátozza az illetékes hatóságok mérlegelési jogkörét a mintavételi pontok helyszíne meghatározásának alapjául szolgáló összetett értékelés során. ( 23 ) E hatóságoknak kétség esetén olyan stratégiát kell választaniuk, amely csökkenti annak kockázatát, hogy a határértékek túllépéseit nem állapítják meg.

56.

Ennek megfelelően kell a mérlegelési jogkör gyakorlásának bírósági felülvizsgálatát is szabályozni: a bíróságok szorítkozhatnak ugyan a nyilvánvaló hibák megállapítására, ha azok a 2008/50 irányelv túlzottan szigorú alkalmazását eredményezhetnék, fokozottabban kell vizsgálni azonban az irányelvben szereplő védelmi célok elérését megkérdőjelező kétségeket.

57.

Mi következik ebből az alkalmazandó felülvizsgálati mérce tekintetében?

58.

Az elővigyázatosság elvének fényében a Bíróság az élőhelyirányelv ( 24 ) 6. cikkének (3) bekezdése szerinti megfelelő vizsgálat során szigorú vizsgálati mércét állapított meg. E vizsgálatnak olyan teljes, pontos és végleges megállapításokat és következtetéseket kell tartalmaznia, amelyek minden észszerű tudományos kételyt eloszlatnak az érintett védett természeti területen tervezett munkálatok hatásait illetően. ( 25 ) Ellenkező esetben nem lehet a tervet vagy projektet a 6. cikk (3) bekezdése szerint jóváhagyni, és legfeljebb a 6. cikk (4) bekezdése szerinti, nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okok alapján történő jóváhagyás jön tekintetbe.

59.

Ez a követelmény azonos hatású azzal a vélelemmel, hogy tervek vagy projektek hátrányosan befolyásolnak természetvédelmi területeket, és ezért elvileg azoknak nem lenne szabad megvalósulniuk. E vélelmet csak minden észszerű tudományos kétség eloszlatásával lehet megdönteni.

60.

A mintavételi pontok helyszínéről szóló határozat felülvizsgálatára mindazonáltal már azért sem lehet ilyen követelményt alkalmazni, mivel valószínűleg a helyszín kiválasztása céljából rendelkezésre álló összes módszer észszerű tudományos kétségeknek van kitéve. Az illetékes hatóságoknak azonban valamilyen módszert alkalmazniuk kell, mivel különben – a 2008/50 irányelv követelményeivel ellentétesen – egyáltalán nem lehetne mintavételi pontokat felállítani. Más szóval: a mintavételi pontok helyszínének kiválasztása során nem létezik olyan vélelem, hogy egy bizonyos helyszín különösen alkalmas lenne.

61.

Az illetékes hatóságok azonban elvileg alkalmazhatják a rendelkezésre álló „legjobb” módszert. Ez minden bizonnyal az a módszer, amely a legkisebb észszerű tudományos kétséggel szembesül. Ennek a módszernek a meghatározása mindazonáltal már tudományos szempontból sem magától értetődő, mivel a különböző kétségeket súlyozni kell annak megállapítása céljából, hogy mely kétség bír kisebb súllyal.

62.

Ezenkívül abból kell kiindulni, hogy a legmagasabb koncentrációkat felmutató területek meghatározását szolgáló módszerek nagyobb vizsgálati ráfordítással javíthatók. Különösen a nagyobb számú mérések, azaz a mérés időtartamának meghosszabbítása, de a különböző helyszíneken végzett, nagyobb számú indikatív mérések is vélhetően pontosabb eredményeket adnak. A nagyobb ráfordítás azonban rendszerint magasabb költséggel jár, és késedelmet eredményezhet. A ráfordításra vonatkozó döntés ennélfogva mérlegelést igényel, ami abban is megmutatkozik, hogy a 2008/50 irányelv 6. cikke (2) bekezdésének második mondata szerint megfelelő információkat kell szerezni.

63.

A környezeti levegő minőségének az emberi élet és egészség szempontjából fennálló jelentősége alapján a nemzeti bíróságok a két vonatkozás – az észszerű tudományos kétségek súlyozása és az e kétségek eloszlatásához szükséges ráfordítások indokoltságának mérlegelése – esetében nem szorítkozhatnak a nyilvánvaló hibák megállapítására.

64.

Valójában az illetékes hatóságok feladata, hogy különösen megalapozott érvekkel győzzék meg a bíróságokat. Ezen érveknek lényegében tudományos természetűeknek kell lenniük, a mérlegelés keretében azonban gazdasági vonatkozásokra is kiterjedhetnek. Az ellenérdekű fél jogosult az ilyen érveléssel szemben tudományosan megalapozott saját érveket felhozni. Természetesen elképzelhető az is, hogy a bíróság független szakértőt vesz igénybe annak érdekében, hogy segítséget kapjon az ilyen tudományos vita vizsgálata során.

65.

Amennyiben a hatóságoknak nem sikerül meggyőzni a Bíróságot, legalább további vizsgálatokat kell folytatniuk, például további méréseket kell végezniük, vagy a környezeti levegő minőségének változására vonatkozó további modelleket kell alkalmazniuk.

66.

Amennyiben a nemzeti bíróságok meghagyás kibocsátására vonatkozó jogkörrel rendelkeznek, elrendelhetnek ilyen további vizsgálatokat. Ha azonban a bíróságok csupán a közigazgatási határozatok megsemmisítésére jogosultak, a hatóságok számára fenn kell állnia annak a kötelezettségnek, hogy e megsemmisítésből és a határozat indokolásából levonják a szükséges következtetéseket.

67.

Az első kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a nemzeti bíróságoknak érintett személyek kérelmére vizsgálniuk kell, hogy a mintavételi pontok felállítására a 2008/50 irányelv III. melléklete B. szakasza 1. pontjának a) alpontjában foglalt kritériumokkal összhangban került‑e sor, és amennyiben nem ez az eset áll fenn, bírósági jogkörük keretein belül kötelesek valamennyi szükséges intézkedést meghozni a nemzeti hatóságokkal szemben annak érdekében, hogy a mintavételi pontokat e kritériumoknak megfelelően felállítsák. Az ilyen bírósági határozatból mintavételi pontok bizonyos helyszíneken történő felállítására vonatkozó kötelezettség következhet, ha a rendelkezésre álló információk alapján megállapítható, hogy ott mintavételi pontokat kell felállítani. Ellenkező esetben az illetékes hatóságok kötelesek lehetnek vizsgálatokat folytatni a megfelelő helyszínek megállapítása céljából.

68.

A második kérdésnek azt kell tisztáznia, hogy a 2008/50 irányelv 13. cikkének (1) bekezdése és 23. cikkének (1) bekezdése értelmében fennáll‑e már abban az esetben is a határérték túllépése, amennyiben valamely határérték túllépését az egy naptári évre számított átlagszámítási időszakban – amint azt az irányelv XI. melléklete előírja – csak egy, az irányelv 7. cikke értelmében vett mintavételi pont mérési eredményei alapján állapítják meg, vagy ilyen túllépés csak akkor áll fenn, amennyiben az egy meghatározott zóna valamennyi mérési pontja mérési eredményeinek átlagából adódik az irányelv értelmében.

69.

A Bizottság a 2008/50 irányelvre vonatkozó 2011/850/EU végrehajtási határozatára ( 26 ) hivatkozik, ez ugyanis a 10. cikkben előírja, hogy az egyes mintavételi pontok mérési eredményeit közölni kell a Bizottsággal. Ha a határérték betartását átfogó vizsgálat alapján ítélnék meg, ez nem lenne szükséges.

70.

A Bizottság mindazonáltal nem állapíthatja meg végrehajtási határozattal, hogyan kell vizsgálni a határértékek betartását. Az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdésével összefüggésben értelmezett EUMSZ 290. cikk (1) bekezdéséből ugyanis az következik, hogy a Bizottság végrehajtási jogkörének gyakorlása során nem módosíthatja vagy egészítheti ki a jogalkotási aktust. ( 27 ) És még ha a végrehajtási határozatot – az elnevezése ellenére – az EUMSZ 290. cikk értelmében vett felhatalmazáson alapuló jogi aktusnak kellene is tekinteni, mégis illeszkednie kellene a 2008/50 irányelv által meghatározott jogi keretbe. ( 28 )

71.

A 2008/50 irányelv értelmezése tehát a döntő.

72.

A 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének szövege nem vezet a kérdés egyértelmű megválaszolásához.

73.

A 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdése első mondatának német nyelvi változata szerint a tagállamok biztosítják, hogy „überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen” a környezeti levegőben lévő kén‑dioxid, PM10, ólom és szén‑monoxid szintje nem lépi túl a XI. mellékletben meghatározott határértékeket. Ezt a megfogalmazást úgy lehetne érteni, hogy ezeket a határértékeket minden helyen be kell tartani, tehát egyetlen helyen sem lehet túllépni. Következésképpen már az egyetlen mintavételi ponton történő túllépés e rendelkezés megsértését jelentené. Az angol változat a „throughout their zones and agglomerations” megfogalmazást használja, és így hasonló tartalommal bír.

74.

Ezzel szemben a francia („dans l'ensemble de leurs zones et agglomérations”), a holland („in de gehele zones en agglomeraties”) és a spanyol („en todas sus zonas y aglomeraciones”) nyelvi változatot úgy lehetne értelmezni, hogy ezek a zónák és agglomerációk összességére vonatkoznak. Ez nem jelenti szükségszerűen azt, hogy a határértékeket az összes helyszínen be kell tartani, de nem is zárja ki ezt.

75.

Ezenkívül a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének második mondatában hiányzik az egy bizonyos helyszínre történő hivatkozás. Eszerint a nitrogén‑dioxid és a benzol tekintetében a XI. mellékletben meghatározott határértékeket az ott meghatározott időponttól kezdődően nem lehet túllépni. Ennélfogva ez a rendelkezés az összes nyelvi változatban mindkét módon értelmezhető.

76.

Mivel tehát a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének első mondata nem bír szükségszerűen azonos jelentéssel a különböző nyelvi változatokban, a második mondat pedig különböző értelmezéseket enged, különösen a rendelkezés szabályozási összefüggéseit és célját kell részletesen vizsgálni.

77.

A 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdése első és második mondatának értelmezése szempontjából a III. melléklet bír különös jelentőséggel, mivel a harmadik mondat szerint az első két mondatban szereplő követelmények betartását e mellékletnek megfelelően kell vizsgálni. A III. mellékletben rögzített mérési módszerek azonban a zónák és agglomerációk átfogó vizsgálata ellen szólnak.

78.

Különösen vizsgálni kell a környezeti levegő minőségét a 2008/50 irányelv III. melléklete A. szakaszának 1. pontja szerint valamennyi helyszínen ( 29 ) bizonyos olyan helyszínek kivételével, amelyeken a 2. pont szerint nem kell vizsgálni a levegőminőséget. A kivett helyszínek ráadásul mindenképpen mikroterületek, például a nyilvánosság elől elzárt, állandó lakóhelyekkel nem rendelkező helyszínek, gyár‑ vagy ipartelepek, amelyekre valamennyi vonatkozó munka‑egészségügyi és munkavédelmi előírás alkalmazandó, valamint a közutak útteste és a közutak középső elválasztó sávja, azon helyek kivételével, ahol a középső elválasztó sáv általában gyalogosok által megközelíthető. Eszerint tehát nem átfogó, hanem helyi vizsgálatot kell végezni.

79.

El kell ismerni azonban, hogy a nyelvi változatok itt sem koherensek, mivel a holland változatban a környezeti levegő minőségét mindenhol („overal”) vizsgálni kell, ami valamivel nyitottabb az átfogó vizsgálat felé, mint például a német megfogalmazás. Bizonyos helyszínek azonban ebben a változatban is kivételt képeznek a vizsgálat alól, ami átfogó vizsgálat esetén nem lenne észszerű.

80.

A különböző helyszínek mérési adataiból történő átlagképzést azonban mindenekelőtt azért kell elutasítani, mivel a 2008/50 irányelv 7. cikkének (1) bekezdése és III. melléklete B. szakasza 1. pontjának a) alpontja a helyhez kötött mintavételi pontok két típusáról rendelkezik. A III. melléklet B. szakasza 1. pontja a) alpontjának első francia bekezdésben olyan mintavételi pontokról, amelyeken „azon területek[ről szereznek adatokat], ahol a lakosság […] a legnagyobb koncentrációnak van kitéve”, a második francia bekezdésben pedig olyanokról, ahol azon egyéb területek szintjeiről nyernek adatokat, amelyek a lakosság expozíciójának vonatkozásában általában véve reprezentatívak.

81.

A különböző helyszínek mérési adatainak átlagolása észszerű lehet a teljes lakosság expozíciójának meghatározásához. Miért képeznénk azonban a legmagasabb koncentrációkra és az általános terhelésre vonatkozó adatokból átlagértéket? Az átlagértékek természetük szerint az általános helyzetet szemléltetik, ez azonban már az utóbb említett adatok révén megtörténik.

82.

Ezenkívül különösen a 2008/50 irányelv I. melléklete B. szakaszának negyedik francia bekezdésében foglalt, az adatminőségről szóló szabályozás jelzi, hogy a környezeti levegő minőségét nem átfogóan, hanem helyi szinten kell vizsgálni. Eszerint ugyanis bármely olyan terület kiterjedését vagy adott esetben annak az útnak a hosszát kell leírni a zónán vagy agglomeráción belül, ahol a koncentráció túllép bármilyen határértéket. Ezen a ponton egyébként nem ismerhető fel eltérés a nyelvi változatok között.

83.

A 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének szabályozási összefüggései ennélfogva egyértelműen amellett szólnak, hogy a határértékek betartását a helyhez kötött mintavételi pontok mérési eredményei alapján, valamennyi mintavételi pont átlagának képzése nélkül kell vizsgálni.

84.

A szabályozási összefüggésekből eredő következtetést megerősíti az itt ismertetett határértékek célja. E cél a 2008/50 irányelv 1. cikkének 1. pontja, valamint 13. cikkének és XI. mellékletének címe alapján az emberi egészség védelme.

85.

Egészségkárosodástól azonban minden olyan helyen tartani kell, ahol a határértékeket túllépik. Ott meg kell hozni a szükséges intézkedéseket a károsodás megakadályozása érdekében. E kockázat szempontjából csak korlátozott jelentőséggel bír, hogy a túllépés átlagosan érinti‑e az egész zónát vagy agglomerációt. Találóan kifejezi ezt az arról a statisztikusról szóló vicc, aki belefullad egy tóba, jóllehet az átlagosan csak néhány centiméter mély.

86.

A 2008/50 irányelv XI. melléklete szerinti határértéket az irányelv 13. cikkének (1) bekezdése és 23. cikkének (1) bekezdése értelmében tehát akkor lépik túl, ha azt csak egy, az irányelv 7. cikke értelmében vett mintavételi pont mérési eredményei túllépik.

87.

Azt javasolom tehát, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon: