1. 

Nagyon eltérő jellegű (vallási, kulturális, egészségügyi) okokból minden civilizációnak meg kell oldania az elhunyt személyek földi maradványainak kezelését. Emberemlékezet óta számos civilizáció a holttestek temetőben vagy sírkertben való eltemetése (sit tibi terra levis) mellett döntött, ahol azokat végső nyugalomra helyezték, és lehetővé tették az elhunytak emlékéneke megőrzését és a tiszteletük lerovását. Az utóbbi évszázadokban a közhatalmi szervek, rendszerint az önkormányzatok kezelték e területeket.

2. 

Egyre gyakrabban fordul elő azonban, hogy a holttesteket elhamvasztják vagy elégetik. Ahogy eltűnnek a többé‑kevésbé hagyományon alapuló fenntartások e technika használatával szemben, ( 2 ) és ezzel összefüggésben hangsúlyosabbá válnak előnyeik (gazdasági, társadalmi, térkihasználási szempontú és egyéb előnyök), úgy terjed a hamvasztás gyakorlata, amely olyan új kérdéseket vet fel, mint a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák megőrzése.

3. 

A halál köré a kegyeleti szolgáltatások összetett hálózata szövődött. E szolgáltatások többségét magánvállalkozások végzik, amelyek szaktudásukon alapuló együttműködésüket kínálják az elhunyt személy családtagjainak, különösen a földi maradványok lakóhelyről vagy a halottasházból történő elszállításához, és a temetést megelőző gyászszertartással kapcsolatos egyéb tevékenységekhez és ügyintézésekhez. A kegyeleti szolgáltatások mellett léteznek a szigorú értelemben vett temetési szolgáltatások, ( 3 ) amelyeket a temetőhöz kapcsolódóan végeznek, és különösen a hamvasztást vagy a holttestek, illetve a hamvak sírba tételét és halotti maradványok megőrzését foglalják magukban. ( 4 ) Ez utóbbi szolgáltatás kizárólag a közigazgatási hatóságoktól, szokásosan az önkormányzatoktól függ.

4. 

Néhány tagállamban azonban engedélyezték a magántemetőket, más államokban pedig (közöttük Olaszországban) gazdasági társaságokat is meg lehet bízni a köztemetők kezelésével. Ebből a szempontból a temetők vitákkal teli, bizonyos privatizációjáról beszélhettünk, amelynek során az ilyen kezdeményezésekben rejlő „kulturális törés” kapott hangsúlyt. A vitában az antropológiai jellegű megfontolások keverednek a köztemetők – mint a közösség történelmi emlékezetét tükröző közjavak – fennmaradását támogató egyéb megfontolásokkal.

5. 

A jelen előzetes döntéshozatali eljárásban éppen arról folyik a vita, hogy az olasz Padova város önkormányzata a hamvasztásból származó hamvakat tartalmazó urnák megőrzését (ha a hozzátartozók úgy döntenek, hogy azokat nem otthon tartják) fenntarthatja‑e az önkormányzati temetők számára.

6. 

Ahhoz, hogy a Bíróság az alapügyben eljáró bíróság számára választ tudjon adni, össze kell vetnie az arra vonatkozó tilalmat, hogy magánvállalkozások az említett tevékenységet végezzék, a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságával. Szükség esetén meg kell vizsgálni azokat az okokat, amelyek a korlátozást igazolhatják, akár a közegészségügyhöz kapcsolódó követelményekből (az ítélkezési gyakorlatban jól ismertek), akár az elhunyt személyek kegyeleti tiszteletéből eredően, amivel kapcsolatban a Bíróság mostanáig nem foglalt állást, ha nem tévedek.

7.

Az EUMSZ 49. cikk a következő feltételekkel szabályozza a letelepedés szabadságát:

„Az alábbiakban megállapított rendelkezéseknek megfelelően tilos a valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozás. Ezt a rendelkezést azokra a korlátozásokra is alkalmazni kell, amelyek képviseletnek, fióktelepnek vagy leányvállalatnak egy tagállam valamely tagállamban letelepedett állampolgára által történő alapítására vonatkoznak.

A szabad letelepedés magában foglalja a jogot gazdasági tevékenység önálló vállalkozóként történő megkezdésére és folytatására, vállalkozások, így különösen az 54. cikk második bekezdése szerinti társaságok alapítására és irányítására, a letelepedés országának joga által a saját állampolgáraira előírt feltételek szerint, figyelemmel a tőkére vonatkozó fejezet rendelkezéseire is.”

8.

Az EUMSZ 56. cikk első bekezdése a következőképpen rendelkezik a szolgáltatások szabad mozgásáról:

„Az alábbiakban megállapított rendelkezéseknek megfelelően tilos az Unión belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik nem abban a tagállamban letelepedettek, mint a szolgáltatást igénybe vevő személy.”

9.

Az 1. cikk szerint:

„(1)   Ez az irányelv általános rendelkezéseket állapít meg a szolgáltatók letelepedési szabadságának gyakorlása és a szolgáltatások szabad mozgásának megkönnyítése érdekében, a szolgáltatások magas színvonalának megőrzése mellett.

(2)   Ez az irányelv nem foglalkozik sem a közjogi vagy magánjogi jogalanyok számára fenntartott általános gazdasági érdekű szolgáltatások liberalizációjával, sem a szolgáltatást nyújtó közjogi jogalanyok privatizációjával.

(3)   Ez az irányelv nem foglalkozik sem a szolgáltatási monopóliumok eltörlésével, sem a tagállamok által nyújtott támogatásokkal, amelyek közösségi versenyszabályok hatálya alá tartoznak.

[…]”

10.

A 2. cikk alapján:

„(1)   Ez az irányelv a Közösség valamely tagállamában letelepedett szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásokra alkalmazandó.

2.   Ez az irányelv nem alkalmazandó a következő tevékenységekre:

[…]”.

11.

Az 53. cikk előírja, hogy nem alkalmazandók az olasz állampolgárokra az olasz jogrend olyan szabályai vagy azon belső gyakorlatok, amelyek hátrányos megkülönböztetéssel járnak az olasz szabályozásban az uniós állampolgárok részére biztosított feltételekhez és elbánáshoz képest.

12.

A 3. cikk előírja, hogy:

„(1)   E törvény kihirdetésétől számított hat hónapon belül az [1990. évi rendelet] az 1998. augusztus 23‑i 400. sz. törvény 17. cikkének (1) bekezdése értelmében hozott rendelettel módosítható, amely törvényt az Egészségügyi Minisztérium javaslatára, a Bel‑ és Igazságügyi Minisztérium meghallgatását követően, és a hatáskörrel rendelkező parlamenti bizottságok előzetes véleménye értelmében az alábbi elvek mentén módosították:

[…];

13.

A 343. cikk szerint:

„A holttestek hamvasztását a prefektus által engedélyezett krematóriumban végzik a tartományi orvos meghallgatását követően. Az önkormányzat ingyenesen biztosítja a temetőn belül a krematórium építéséhez szükséges parcellát. A teljes hamvasztás utáni maradványokat tartalmazó, hamvak elhelyezésére szolgáló urnák temetőben, kápolnában vagy jogi személy tulajdonát képező templomban vagy magán kolumbáriumban helyezhetők el, amelyek állandó és a meggyalázás ellen védett helyen találhatók.”

14.

A 90–95. cikke szól a temetőkben található magánsírhelyek értékesítéséről. A 92. cikk (4) bekezdése szerint tilos magánsírhelyekre szolgáló parcellákat olyan természetes vagy jogi személyeknek átengedni, akik vagy amelyek célja nyereség‑ vagy haszonszerzés.

15.

Az 1. cikk (1) bekezdése így szól:

„A jelen törvény szabályozza a személyek elhalálozásával kapcsolatos feladatok és szolgáltatások területén a közegészségügyi védelemre vonatkozó szempontokat az emberi méltóság, a vallási és kulturális meggyőződés, valamint a temetés módjának vagy a hamvasztás szabad megválasztásához való jog tiszteletben tartásával.”

16.

A 49. cikk (2) bekezdése megállapítja:

„Előzetes kérelem alapján a lezárt urnát az erre felhatalmazott személyekre lehet bízni a temetőben való őrzés, magánterületen való őrzés vagy a hamvak szétszórása céljából.”

17.

Az 52. cikknek („Az urnák őrzése lakásban tartás céljából”) a 2015/0084. sz. önkormányzati határozat által módosított változata a következőképpen szól:

„(1)   A hamvak őrzésére szolgáló urnák lakásban tartás céljából való őrzéséről az elhunyt személy által életében tett, írásba foglalt rendelkezések betartásával kell gondoskodni. Ennek hiányában a házastárs, vagy házastárs hiányában a polgári törvénykönyv 74., 75., 76. és 77. cikke értelmében meghatározott legközelebbi hozzátartozó – több ilyen személy esetén többségi döntés alapján – rendelkezhet az őrzésről.

[…]

(3)   A megbízott semmilyen esetben sem bízhatja harmadik személyre a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzését. E tilalom az elhunyt személy életében kifejezetten kinyilvánított szándéka esetén is érvényes.

(4)   Az urna őrzésével megbízott személynek a lakásában, az esetleges meggyalázás és lopás ellen védett helyen kell tárolnia azt. Az urnát semmilyen indokból nem lehet átfúrni vagy átlyukasztani.

(5)   A temetkezési szolgálatok bármikor kérhetik a temetkezési urna megőrzője általi bemutatását, hogy ellenőrizzék a sértetlenséget, és azt, hogy milyen állapotban őrzik az urnát.

[…]

(9)   Bármikor kérhető az őrzésre átadott urna temetőben való elhelyezése.

(10)   A (4) bekezdésben meghatározott követelményeken túl a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzése semmilyen esetben sem járhat haszonszerzési céllal, és így nem folytatható olyan gazdasági tevékenység, amelynek akár nem kizárólagos tárgya a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák bármilyen jogcímen és bármilyen időtartamban történő őrzése. E tilalom az elhunyt személy életében kifejezetten kinyilvánított szándéka esetén is érvényes.”

18.

A Memoria Srl‑t 2014. december 1‑jén alapították azzal a céllal, hogy a nyilvánosság számára a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzési szolgáltatását kínálja.

19.

A Memoria Srl a hamvak elhelyezésére szolgáló urnáknak a lakóhelytől vagy a temetőtől eltérő olyan helyen való őrzését kínálta azon családoknak, akiknek elhunyt tagjait elhamvasztották, ahol megemlékezhetnek és leróhatják tiszteletüket az elhunyt hozzátartozók előtt. Olyan területként hirdették ezeket, amely esztétikailag kellemes benyomást keltő, visszafogott, védett és az elhunytak emlékéért tartott imádságok helyszínének megfelelő környezetben kizárólag hamvak elhelyezésére szolgáló urnák befogadására szolgál. A családtagok e célból az urnák elhelyezésére szolgáló urnafülkék (kolumbáriumok) használati jogának átengedéséről szóló szerződést kötöttek.

20.

2015 szeptemberétől kezdve a Memoria Srl „luoghi della memoria” (az emlékezés helyei) néven megnyitotta az említett, hamvak elhelyezésére szolgáló területeket, amelyek Padova városának különböző kerületeiben helyezkednek el. Az elhunyt személy családtagjai a belső magatartási kódex elfogadásával léphettek be e helyekre, amely előírta az általános jólneveltség, a helyénvaló viselkedés és a méltó magatartás szabályainak tiszteletben tartását, az alkoholos italok fogyasztásának tilalmát és a megfelelő öltözet viselésére vonatkozó kötelezettséget.

21.

Antonia Dall’Antonia a Memoria Srl egyik potenciális ügyfele volt, mivel úgy tervezte, hogy a férje holttestét elhamvasztatja, és a hamvakat átszállíttatja az egyik ilyen helyre.

22.

2015. november 30‑án a Consiglio Comunale di Padova (Padova város önkormányzatának tanácsa) meghozta a temetkezési szolgáltatásokról szóló önkormányzati rendeletet módosító 2015/0084. sz. határozatot. ( 12 ) E módosítás kizárta annak lehetőségét, hogy a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzésével megbízott személy olyan kereskedelmi magánszolgáltatásokat vegyen igénybe, amelyeket a rendes önkormányzati temetkezési szolgáltatások körén kívül nyújtanak.

23.

2016. február 15‑én a Memoria Srl és A. Dall’Antonia a Tribunale Amministrativo Regionale per il Venetóhoz (venetói tartományi közigazgatási bíróság, Olaszország) fordultak, és a Padova város önkormányzatának tanácsa által hozott 2015/0084. sz. határozat megsemmisítését, valamint a Memoria Srl által elszenvedett károk megtérítését kérték. Röviden arra hivatkoztak, hogy a határozat összeegyeztethetetlen az uniós jog rendelkezéseivel, és különösen a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának elvével.

24.

A kérdést előterjesztő bíróság kétségeit fejezi ki azzal kapcsolatban, hogy ezen elvek alkalmazhatók‑e olyan intézkedés esetén, amely kizárólag Padova város önkormányzatának területén hatályos, és nem az egész olasz lakosságra vonatkozik. Véleménye szerint egyébként úgy tűnik, hogy nem állnak fenn olyan közérdekű, közbiztonsági vagy közegészségügyi okok, amelyek e korlátozást igazolnák.

25.

E körülmények között az említett bíróság előzetes döntéshozatal céljából az alábbi kérdést terjesztette a Bíróság elé:

„Úgy kell‑e értelmezni az Európai Unió működéséről szóló szerződés 49. és 56. cikkét, hogy azokkal ellentétes a Comune di Padova temetkezési szolgáltatásokról szóló rendelete 52. cikkében foglalt alábbi rendelkezések alkalmazása:

»A megbízott semmilyen esetben sem bízhatja harmadik személyre a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzését. E tilalom az elhunyt személy életében kifejezetten kinyilvánított szándéka esetén is érvényes (harmadik bekezdés).

A megbízott kizárólag a lakóhelyén őrizheti az urnát (negyedik bekezdés).

[…]

A hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzése semmilyen esetben sem járhat haszonszerzési céllal, és így nem folytatható olyan gazdasági tevékenység, amelynek akár nem kizárólagos tárgya a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák bármilyen jogcímen és bármilyen időtartamban történő őrzése. E tilalom az elhunyt személy életében kifejezetten kinyilvánított szándéka esetén is érvényes (tizedik bekezdés)«?”

26.

A Memoria Srl, Padova város önkormányzata, az olasz kormány, valamint a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket. Padova város önkormányzatának kivételével mindannyian részt vettek a 2018. április 16‑án tartott tárgyaláson, amelyen a Bíróság felhívta a feleket, hogy nyilatkozzanak a 2006/123 irányelv esetleges alkalmazásával kapcsolatban.

27.

Az alapügyben eljáró bíróság annak tisztázását kéri a Bíróságtól, hogy összeegyeztethető‑e az EUMSZ 49. cikkel és az EUMSZ 56. cikkel az olyan nemzeti jogszabály, amely akadályozza a magánvállalkozásoknak a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzésére irányuló szolgáltatásnyújtását.

28.

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az a tény, hogy a kérdést előterjesztő bíróság bizonyos uniós jogi rendelkezésekre korlátozta kérdését, nem képezi akadályát annak, hogy a Bíróság a részére az uniós jognak az előtte folyamatban lévő ügy elbírálásához esetlegesen hasznos, valamennyi értelmezési szempontját megadja. ( 13 )

29.

Ezenkívül a Bíróság, amelynek az a feladata, hogy hasznos választ adjon a kérdést előterjesztő bíróságnak, hatáskörrel rendelkezik arra, hogy az alapeljárás iratai, valamint az elé terjesztett írásbeli és szóbeli észrevételek alapján útmutatást adjon e bíróságnak a döntéshez. ( 14 )

30.

Ebből a szempontból, az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban foglalt információk és a tárgyalás során kialakult vita értelmében, az arra vonatkozó tilalmat is össze kell mérni a 2006/123 irányelvvel, hogy a magánvállalkozások a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzésére irányuló szolgáltatásokat nyújtsanak.

31.

Az olasz kormány és Padova város önkormányzata alapvetően ( 15 ) két indok alapján utasítja el az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságát: a) olyan tisztán belső jellegű jogvitáról van szó, amely nem tartalmaz határokon átnyúló tényállási elemeket, és b) a kérdést előterjesztő bíróság határozata nem tartalmazza a jogvita összes releváns tényállási és jogi elemét ahhoz, hogy a Bíróság megfelelő választ adhasson.

32.

Az első kifogás abban áll, hogy az alapjogvita tisztán belső jogi helyzetről szól, amely az uniós jog hatályán kívül áll: valamely olasz társaság Padova város önkormányzatát perli olyan önkormányzati szabályozás alkalmazása miatt, amely csak a területén hatályos. Nincs tehát semmilyen, határokon átnyúló kapcsolóelv a belső piac alapvető szabadságaira vonatkozó kérdések előterjesztéséhez. ( 16 )

33.

A Bíróságnak a tisztán belső jellegű helyzetre vonatkozó ítélkezési gyakorlata alapján, amelyet nemrég az Ullens de Schooten ítélet ( 17 ) rendszerezett, a kifogást el kellene utasítani.

34.

Kétségtelen, hogy „az EUM‑Szerződésnek a letelepedés szabadságára, a szolgáltatásnyújtás szabadságára és a tőke szabad mozgására vonatkozó rendelkezései nem alkalmazandók arra a helyzetre, amelynek minden eleme egyetlen tagállamra korlátozódik”. ( 18 )

35.

Ugyanakkor, a Bíróság általában elfogadja az említett szabály alóli kivételeket és megállapítja hatáskörét a tisztán belső jellegű és nyilvánvaló határokon átnyúló tényállási elemek nélküli jogvitákban felmerülő, előzetes döntéshozatalra előterjesztendő kérdések megválaszolására is, ha ilyen kivételek fennállnak.

36.

Az első kivétel azon előzetes döntéshozatal iránti kérelmekre vonatkozik, amelyekben a belső szabály ugyanazon jogokat nyújtja az állampolgároknak, mint amelyeket az uniós szabályok más tagállamok állampolgárainak biztosítanak, az úgynevezett fordított irányú hátrányos megkülönböztetés (à rebours hátrányos megkülönböztetés) elkerülése céljából.

37.

A Bíróság szerint „az EUMSZ 49., EUMSZ 56. vagy EUMSZ 63. cikkben rögzített alapvető szabadságok értelmezése olyan ügyben is relevánsnak bizonyulhat, amelynek minden eleme egyetlen tagállamra korlátozódik, amennyiben a nemzeti jog előírja a kérdést előterjesztő bíróság számára, hogy az e bíróság joghatósága szerinti tagállam állampolgárát ugyanazon jogokban kell részesíteni, mint amelyekkel valamely más tagállam állampolgára ugyanilyen helyzetben rendelkezne az uniós jog alapján”. ( 19 )

38.

A jelen ügyben a nemzeti bíróság helyesen állapítja meg, hogy a 234/2012. sz. törvény 53. cikke tiltja a fordított irányú hátrányos megkülönböztetést és támogatja az EUMSZ 49. cikk olasz állampolgárokra való alkalmazását, akár tisztán belső helyzetekben is, amint azt a Bíróságnak már lehetősége volt megerősíteni. ( 20 )

39.

Az Ullens de Schooten ítéletben pontosan meghatározott másik eltérés olyan rendelkezésekre vonatkozik, amelyek „nemcsak a saját állampolgárokra, hanem a többi tagállam állampolgáraira is alkalmazandók, [ha] a kérdést előterjesztő bíróság által a Bíróság előzetes döntéshozatali eljárás során hozott ítélete nyomán meghozandó határozatának joghatásai a többi tagállam állampolgáraira is kiterjednek, és ez indokolja azt, hogy a Bíróság annak ellenére is megválaszolja a Szerződés alapvető szabadságokra vonatkozó rendelkezéseivel kapcsolatosan elé terjesztett kérdéseket, hogy az alapeljárás minden eleme egyetlen tagállamra korlátozódik”. ( 21 )

40.

Ahogy azt az alapügyben eljáró bíróság megállapítja, visszatérve a fellebbezők alapjogvitában ismertetett érveihez, nem zárható ki, hogy az urnák kereskedelmi társaságok által fenntartott területeken történő őrzését lehetővé tevő más tagállamban letelepedett gazdasági szereplő a jövőben úgy döntsön, hogy az olasz állam területén folytatja tevékenységét. Az sem zárható ki, hogy más tagállam állampolgára szeretne élni azon lehetőséggel, hogy hasonló szolgáltatásokat vegyen igénybe az olasz állam területén.

41.

Véleményem szerint tehát az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból, bár halványan, de kivehető a jogvita tárgya, illetve körülményei, valamint az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk között fennálló valamiféle kapcsolat. ( 22 )

42.

A fentieket ki kell egészíteni a 2006/123 irányelv esetleges ( 23 ) relevanciájával kapcsolatos különös érvvel, amely irányelv néhány szabályát (a szolgáltatók letelepedési szabadságára vonatkozó III. fejezetének rendelkezéseit) „úgy kell értelmezni, hogy azok olyan helyzetre is alkalmazhatók, amelynek összes releváns vonatkozása kizárólag egyetlen tagállamot érint”. ( 24 )

43.

A Bíróság e tekintetben kimondta, hogy:

44.

Következésképpen az első elfogadhatatlansági kifogást nem lehet elfogadni.

45.

A második kifogás is elutasítható, amelyben azt vitatják, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozat nem tartalmazza az ahhoz szükséges tényállási és jogi elemeket, amelyek alapján a Bíróság állást foglalhat. Különösen az olasz kormány és Padova város önkormányzata állapítja meg, hogy az alkalmazandó olasz jogszabályok ismertetése a temetkezési szolgáltatásokról szóló önkormányzati rendeletre korlátozódik, azonban mellőzi azon belső, nemzeti és regionális magasabb szintű szabályozási háttér leírását, amelybe a rendelet illeszkedik.

46.

Ezzel szemben úgy vélem, hogy az alapügyben eljáró bíróság kellőképpen ismertette a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzésére irányuló magánszolgáltatások tilalmát meghatározó nemzeti jog alapvető elemeit, az uniós jog azon szabályaival való szembeállítása céljából, amelyek értelmezése szükséges. A Bíróság eljárási szabályzatának 94. cikke szerinti feltételek teljesülnek, és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem eleget tesz az e területre vonatkozó ítélkezési gyakorlatból eredő követelményeknek. ( 26 )

47.

Az a tény, hogy az alapügyben eljáró bíróság csak az alapjogvita felpereseinek érveire hivatkozott, Padova város önkormányzatának érveire azonban nem, nem változtat az iménti következtetésen, mivel a nemzeti bíróság mérlegelési jogkörének részét képezi annak lehetősége, hogy az érvek közül melyiket használja fel az előzetes döntéshozatal iránti kérelem összeállítása során.

48.

Következésképpen, az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet el kell fogadni.

49.

Mindenekelőtt tisztázni kell, hogy a jelen ügy érinti‑e a letelepedés szabadságára vonatkozó szabályokat vagy a szolgáltatások szabad mozgásával kapcsolatos szabályokat. Ha érinti, második lépésben meg kell vizsgálni a 2006/123 irányelv vagy az elsődleges jog említett szabadságokra irányadó szabályainak (EUMSZ 49. cikk és EUMSZ 56. cikk) alkalmazását.

50.

A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az EUMSZ 49. cikkben biztosított letelepedés szabadságának célja az, hogy lehetővé tegye valamely tagállam állampolgára számára, hogy telephelyet létesítsen egy másik tagállamban annak érdekében, hogy ott tevékenységet végezzen, és ezáltal az önálló vállalkozói tevékenység terén elősegítse az Unión belüli gazdasági és társadalmi összefonódást.

51.

Az említett letelepedés szabadsága tehát magában foglalja annak lehetőségét, hogy valamely természetes vagy jogi személy állandó és folyamatos jelleggel részt vegyen a származási államától eltérő másik tagállam gazdasági életében, és ott haszonra tegyen szert, a fogadó tagállamban állandó telephelyen, határozatlan ideig ténylegesen végzett gazdasági tevékenység hatékony gyakorlása révén. ( 27 )

52.

Ami az EUMSZ 56. cikkben szereplő szolgáltatásnyújtás szabadságát illeti, az kiterjed minden olyan szolgáltatásra, amelyet állandó és folyamatos jelleggel kínálnak a szolgáltatás helye szerinti tagállamban lévő telephelyről. ( 28 )

53.

Az alapjogvitában a Memoria Srl célja a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzésére irányuló szolgáltatás elősegítése Padova város önkormányzatának területén állandó és határozatlan ideig fennálló telephelyen. A célja tehát a letelepedés szabadságának területéhez tartozik. ( 29 )

54.

E szabadság esetleges korlátozása a másodlagos jog valamely szabályával (2006/123 irányelv) vagy az elsődleges joggal (EUMSZ 49. cikk) való szembeállítással vizsgálható.

55.

Ha az említett korlátozás a 2006/123 irányelv hatálya alá tartozik, nem kell az EUMSZ 49. cikk szűrőjén keresztül tovább vizsgálni. Valamely nemzeti intézkedésnek a 2006/123 irányelv rendelkezései és az EUMSZ rendelkezései alapján történő egyidejű vizsgálata az elsődleges jogon alapuló eseti vizsgálat bevezetésével lenne egyenértékű, ami értelmetlenné tenné a szóban forgó irányelv által célzott harmonizációt. ( 30 )

56.

A következő kétség azzal kapcsolatos, hogy a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzésére irányuló szolgáltatás a 2006/123 irányelv hatálya alá tartozik‑e, amelynek célja a szolgáltatók letelepedési szabadságának gyakorlása és a szolgáltatások szabad mozgásának megkönnyítése.

57.

A 2006/123 irányelv 2. cikke első olvasatra annak alkalmazhatóságát támogatja. Az (1) bekezdése alapján az irányelv a valamely tagállamban letelepedett szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásokra alkalmazandó. Az e szabály alóli kivételek a (2) és (3) bekezdésben találhatók, és egyik sem tartalmazza, még explicit módon sem, a temetkezési szolgáltatásokat, általában véve, illetve konkrétan a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzését. ( 31 )

58.

Mivel a Memoria Srl feladatát képező, a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzésére irányuló szolgáltatás díjazás ellenében nyújtott önálló gazdasági tevékenységnek minősülhet, ( 32 ) e tevékenységnek az általános rendelkezésekbe (a 2. cikk (1) bekezdése), nem pedig az eltérésekről szóló rendelkezésekbe (a (2) és (3) bekezdés) történő foglalása annak a 2006/123 irányelv rendelkezéseinek hatálya alá sorolása mellett szól.

59.

Azonban 1. cikkének (3) bekezdése szerint a 2006/123 irányelv nem foglalkozik a „szolgáltatási monopóliumok eltörlésével”. Az irányelv (8) preambulumbekezdése felvilágosítást ad e tekintetben, pontosítva, hogy „[h]elyénvaló, hogy ennek az irányelvnek a letelepedés szabadságára és a szolgáltatások szabad mozgására vonatkozó rendelkezéseit csak olyan mértékben legyen kötelező alkalmazni, amilyen mértékben az érintett tevékenységek a versenyre nyitottak, így e rendelkezések a tagállamokat [a] meglévő monopóliumok eltörlésére nem kötelezik”. ( 33 )

60.

Padova város önkormányzatának rendelete kivonja a gazdasági magánszereplők közötti versenyből a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzésére irányuló szolgáltatásnyújtást, és azt monopólium tárgyává teszi. A monopóliumot a temetkezési szolgáltatások irányításával megbízott önkormányzati vállalkozásnak biztosítja. Ugyanerre tekintettel megakadályozza a Memoria Srl‑hez hasonló más vállalkozások e tevékenységhez való hozzáférését.

61.

Azt a tényt, hogy a szolgáltatásnyújtásokkal kapcsolatos monopóliumok a 2006/123 irányelv hatályán kívül állnak, az irányelvnek a (8) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett, már említett 1. cikkének (3) bekezdése rögzíti. Ebből következik, hogy a 2006/123 irányelv III. fejezetében, amely a kifejezetten a letelepedés szabadságára alkalmazandó szabályokat tartalmaz, egyáltalán nincsen a nemzeti rendelettel létrehozott, említett monopóliumokra vonatkozó semmilyen rendelkezés. Ugyanis:

62.

Röviden az a véleményem, hogy a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzésére irányuló olyan szolgáltatásnyújtási monopólium, mint amelyet az alapjogvitában vitatnak, nem tartozik a 2006/123 irányelv hatálya alá.

63.

Ha e tekintetben nem irányadó a másodlagos jog harmonizáló szabálya, a letelepedés szabadságára vonatkozó korlátozás vizsgálatát az elsődleges jog alapján kell elvégezni. ( 34 ) Konkrétan az EUMSZ 49. cikk és a Bíróság ítélkezési gyakorlatának alkalmazásával, amely azt számos alkalommal értelmezte.

64.

Az olyan belső szabályozás, amely a temetkezési urnák őrzési tevékenységének gyakorlását csak egyetlen, engedéllyel rendelkező gazdasági szereplőnek teszi lehetővé, lényegéből következően leküzdhetetlen akadályt jelent e szolgáltatás bármely más vállalkozás által történő nyújtása szempontjából. A hamvak elhelyezésére szolgáló urnák letéteményese csak a temetők önkormányzati szolgálatának jogosultjához fordulhat, ha az urnát nem otthon kívánja tárolni, de e szolgáltatás tekintetében nincs lehetősége egyéb szolgáltatóhoz fordulni.

65.

Ilyen körülmények között, a tevékenység gyakorlását egyetlen gazdasági szereplő javára lehetővé tevő kizárólagos szabályozásával Padova város önkormányzata korlátozza a letelepedés szabadságát és a szabad szolgáltatásnyújtást is. ( 35 ) A szolgáltatásnyújtási monopóliumok tekintetében nem alkalmazandó az EUMSZ 37. cikk. ( 36 )

66.

Az EUMSZ 14. cikk és az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése alapján az urnák őrzési tevékenységének gyakorlása, ahogy azt a nemzeti jogszabályok előírják, ( 37 ) az általános gazdasági érdekű szolgáltatások vagy a gazdasági jelleg nélküli általános érdekű szolgáltatások csoportjába tartozhatnak. ( 38 )

67.

Az első esetnél figyelembe kell venni, hogy a „nemzeti, regionális és helyi hatóságok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek a tekintetben, hogy […] hogy gondoskodjanak […] [e] szolgáltatások nyújtásáról, más által való ellátásáról, illetve megszervezéséről”, a „felhasználók igényei és preferenciái közötti különbségektől [függően], amelyek földrajzi, társadalmi és kulturális különbségekből eredhetnek”. ( 39 )

68.

Ezzel szemben, általános érdekű, nem gazdasági jellegű szolgáltatás esetén a Lisszaboni Szerződés mellékletét képező, általános érdekű szolgáltatásokról szóló (26.) jegyzőkönyv 2. cikke elég határozottan kimondja, hogy „a Szerződésekben foglalt rendelkezések nem érintik a tagállamok arra vonatkozó hatáskörét, hogy [e] szolgáltatások nyújtásáról, más által való ellátásáról, illetve megszervezéséről gondoskodjanak”. ( 40 )

69.

Jóllehet az ügyiratok nem tartalmaznak kellő adatot a biztos következtetés levonásához, főleg, ha figyelembe vesszük, hogy a nemzeti hatóságoknak szigorúan kell meghatározniuk az említett szolgáltatások nyújtói számára kitűzött célokat. Ezt a helyzetet a kérdést előterjesztő bíróságnak kell tisztáznia. ( 41 )

70.

Ha az EUMSZ 106. cikk alkalmazása mellett dönt, ellenőriznie kell, hogy a vitatott tevékenység nem tartozik‑e a Szerződések többi szabályának (többek között a letelepedés szabadságára és annak korlátozására vonatkozó szabályok) hatálya alá, ami gyakran megesik, kivéve ha „ezek alkalmazása […] jogilag és […] ténylegesen […] akadályozza azon […] sajátos feladatok végrehajtását”, amelyeket a szolgáltatás működtetésével megbízott vállalkozásra bíztak.

71.

Valamilyen módon mindenképpen el kell dönteni, hogy a letelepedési jog e korlátozása igazolható‑e „közrendi, közbiztonsági és közegészségügyi” okokkal, vagy (egyéb) nyomós közérdekkel, a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően. Kizárólag azokra az okokra térek ki, amelyekre a jogvitában hivatkoztak.

72.

Az ezen igazolásra hivatkozó nemzeti hatóságok feladata annak bizonyítása, hogy a szabályozásuk eleget tesz az arányosság elvének, azaz, hogy az említett okon alapuló korlátozás feltétlenül szükséges a kitűzött cél érdekében, és hogy e célt nem lehet elérni az Unión belüli kereskedelmet kevésbé tiltó vagy korlátozó intézkedésekkel. A közegészségügyi okokból történő eltérésre hivatkozó tagállamnak be kell nyújtania a megfelelő bizonyítékokat, vagy az elfogadott intézkedés megfelelőségére és arányosságára vonatkozó elemzést, valamint az érvelését alátámasztó konkrét adatokat. ( 42 )

73.

Véleményem szerint a jelen ügyben nem végezték el az említett bizonyítást, és az az arányossági tesztet sem állja ki. Ahogy arra a Bizottság rámutat, a hamvak, a holttestektől eltérően, biológiai szempontból élettelen anyagot képeznek és nem jelentenek közegészségügyi veszélyt. A hamvasztás folyamata, amely az elhunyt személy hamvainak a családtagok részére történő átadással fejeződik be, kizárja az említett veszélyt.

74.

Igaz, hogy a temetkezési urnákban elhelyezett hamvak ellenőrizetlen szórása kisebb kellemetlenségeket vethet fel közegészségügyi szempontból. Ennek megszüntetéséhez elegendő lenne az urnákkal kapcsolatos őrzési szolgáltatásokat nyújtó magánvállalkozásoktól a köztemetők tekintetében előírtakhoz hasonló feltételek tiszteletben tartását megkövetelni. Ez a tevékenység magánvállalkozások általi végzésére vonatkozó teljes tilalomhoz képest a letelepedés szabadságát kevésbé korlátozó alternatíva lenne. ( 43 )

75.

Padova város önkormányzata a szabályozását igazoló okként az „elhunyt személyekkel szembeni kegyeleti érzés védelmére, a nyugalom biztosítására és a temetkezési helyek városi környezetben elhelyezkedő sírhelyek méltóságának tiszteletben tartására” hivatkozik.

76.

Az elhunyt személyek tisztelete valamennyi tagállam társadalma által széles körben elfogadott közös érték. ( 44 )A priori nem zárható ki, hogy mindez igazolhatná a letelepedés szabadságának olyan korlátozását, ( 45 ) amilyen például a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzésére irányuló gazdasági tevékenység korlátozása.

77.

Márpedig, az arányossági vizsgálatnak e feltételezett igazolásra való alkalmazásával kapcsolatban legalább két nehézség merül fel. Az egyik, hogy a földi maradványok tiszteletét a magánvállalkozás is megfelelően biztosíthatja annak megkövetelésével, hogy a köztemetők feltételeihez hasonló feltételek mellett nyújtsanak szolgáltatást. ( 46 ) Van tehát a szóban forgó tevékenységnek a gazdasági társaságok tekintetében fennálló tilalmánál kevésbé korlátozó alternatív intézkedés.

78.

Másodsorban, nem szükségszerű az elhunytaknak szentelt figyelem csökkenése, még akkor sem, ha a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzésének szolgáltatását kínáló magánvállalkozások csődbe mennek, vagy más módon felszámolják azokat, vagy megszüntetik a működésüket. Annak lehetősége, hogy ilyen helyzetekben a temetkezési urnák védelem és ellenőrzés nélkül maradjanak, kockázatot jelent, amelyet az olasz hatóságok úgy semlegesíthetnek, hogy az említett vállalkozásokat arra kötelezik, hogy ilyen esetben az urnákat szállítsák át köztemetőbe, vagy adják vissza azokat a jogosultaknak.

79.

Emlékeztetni kell arra, hogy Padova város önkormányzatának a temetkezési szolgáltatásokról szóló rendelete 52. cikkének (5) és (9) bekezdése engedélyezi, hogy az elhunyt személy hozzátartozói a hamvak elhelyezésére szolgáló urnákat lakóhelyükön őrizzék, noha az önkormányzati temetkezési szolgálatok bármikor kérhetik a letéteményesnek való bemutatásukat, hogy ellenőrizzék azok épségét, és azt, hogy azokat milyen állapotban őrzik. Továbbá, bármikor kérhető az őrzésre átadott urna temetőben való elhelyezése.

80.

Ugyanezen kötelezettségek – az urnáknak az önkormányzati temetőkbe való átszállításának vagy azoknak a családtagok részére történő visszaszolgáltatásának kötelezettsége mellett – előírhatók a vállalkozások számára azon kockázat elkerülése céljából, hogy az urnák őrizetlenül maradjanak a vállalkozások megszűnése vagy felszámolása esetén. Ugyancsak megvalósítható e tevékenység folytatásának az ilyen vállalkozások tekintetében fennálló tilalmánál kevésbé korlátozó valamilyen alternatív intézkedés.

81.

Az olasz kormány a tárgyaláson kifejtette, hogy az országban uralkodó erkölcsi és kulturális értékek, amelyek a hagyományaikban megjelennek, ellentétesek azzal, hogy a földi maradványok megőrzéséhez kapcsolódó tevékenységeket a cégek haszonszerzési céllal végezhessék. A Padova város önkormányzata által hozott intézkedés, az országos tilalommal összhangban, ( 47 ) tehát abból fakad, hogy az olasz társadalom értékrendje szerint a hamvasztást követően a hamvakat tartalmazó urnák és kezelésük valójában forgalomképtelen dolgoknak minősülnek, amelyek nem egyeztethetők össze a gazdasági tevékenységre jellemző haszonszerzési céllal.

82.

Ha tényleg így lenne, az Olasz Köztársaság saját értékközpontú fenntartásáról beszélhetünk, amelyet a többi tagállamnak nem feltétlenül kell átvennie. ( 48 ) Bár a most vizsgált tilalommal nem hasonlítható össze, a Bíróság igazoltnak tekintette a sorsjáték vagy egyéb nyereményjátékok Egyesült Királyságban hatályos teljes tilalmát, többek között „erkölcsi, vallási vagy kulturális megfontolások” okán. ( 49 )

83.

E korábbi esetre azért hivatkozom, mert a „közrend” azon fogalma, amelyet a Bíróság az említett és az azt megelőző, illetve követő ügyekben elfogadott, megengedi, hogy „a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörét – a Szerződésben rögzített korlátok között –” elismerjék. ( 50 ) Ha a tagállam a jelen ügyhöz hasonlóan nélkülözhetetlennek tartja bizonyos szolgáltatások kereskedelmének tiltását, mivel társadalmának alapvető értékeivel vagy érdekeivel azokat összeegyeztethetetlennek tekinti, az uniós jognak való megfelelőség vizsgálata során nem mellőzheti a nemzeti „közrend” követelményeit.

84.

Az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben nem szereplő egyéb adatok hiányában az alapügyben eljáró bíróságnak ismét tisztáznia kell, hogy a belső jogrendjében a vitatott tilalom a már kifejtett értelemben vett olasz „közrendből” eredő tilalmak közé tartozik‑e valójában, és az arányosság szempontjából az egyetlen megfelelő eszköznek bizonyul‑e a közrenden alapuló értékek e területen való tiszteletben tartásához.

85.

A fent kifejtettek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Veneto tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést a következőképpen válaszolja meg:

„Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 49. cikkével főszabály szerint ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint az alapeljárás tárgyát képező szabályozás, amely közegészségügyi vagy az elhunytakkal szembeni kegyeleti okok miatt megtiltja a haszonszerzésre törekvő vállalkozások számára a hamvak elhelyezésére szolgáló urnák őrzésére irányuló tevékenységet, mivel e téren a szolgáltatásnyújtást kevésbé korlátozó intézkedéseket is lehetne hozni, amelyek ugyanúgy biztosítanák az említett célok elérését.

A hivatkozott tilalom azonban olyan nemzeti, közérdekű okokkal igazolható lenne, amelyek az adott tagállamban széles körben elfogadott, alapvető kulturális vagy erkölcsi érdekek, illetve értékek védelmére vonatkoznak, ha az említett tilalom ezen érdekek vagy értékek tiszteletben tartásához elengedhetetlen, és nem lehet ugyanezen célból kevésbé korlátozó egyéb intézkedéseket hozni, aminek a vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.”