1.

A „tervek és programok” fogalompárnak központi jelentősége van a bizonyos tervek és programok környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló irányelv ( 2 ) (a továbbiakban: SKV‑irányelv; az SKV a stratégiai környezeti vizsgálat rövidítése) hatályának meghatározása szempontjából. Ugyan a Bíróság nemrégiben pontosította az értelmezést, ( 3 ) mégis, mint az Inter‑Environnement Bruxelles és társai ügy (C‑671/16) is mutatja, amelyben ma ugyancsak ismertetem az indítványomat, még mindig felmerülnek olyan kérdések, amelyek ebben az összefüggésben válaszra szorulnak.

2.

Így a jelen előzetes döntéshozatali eljárásban tisztázni kell, hogy már a „települési konszolidációs övezetnek” a vallon kormány általi kijelölését is tervnek vagy programnak kell‑e tekinteni, és ezért az esetlegesen környezeti hatásvizsgálatot igényel‑e. Az ilyen kijelölés a terület lehatárolására korlátozódik, mindenekelőtt megkönnyíti azonban e területen belül a bizonyos hatályos tervezési intézkedések előírásaitól való eltérést.

3.

A Bíróságnak ezért egyúttal azon ítélkezési gyakorlatát is részletesen ki kell fejtenie, amely szerint a tervek és programok hatályon kívül helyezése a maga részéről tervként vagy programként környezeti hatásvizsgálatot igényelhet. ( 4 )

4.

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem megválaszolásakor végül figyelembe venni, hogy a stratégiai környezeti vizsgálat szükségessége attól is függ, hogy milyen típusú projektekre terjed ki a mindenkori jogi aktus. Az SKV‑irányelv ugyanis nemcsak akkor ír elő környezeti hatásvizsgálatot, ha a terv vagy program olyan projektek keretét határozza meg, amelyek a KHV‑irányelv ( 5 ) hatálya alá tartoznak (a 3. cikk (2) bekezdésének a) pontja), hanem akkor is, ha olyan egyéb projektek keretét határozzák meg, amelyeknek jelentős környezeti hatásuk lehet (a 3. cikk (4) bekezdése), valamint olyan tervekét és programokét, amelyek az élőhelyvédelmi irányelv ( 6 ) 6. cikkének (3) bekezdése szerinti különös vizsgálat alá tartoznak (a 3. cikk (2) bekezdésének b) pontja).

5.

Az SKV‑irányelv céljai különösen az 1. cikkből következnek:

„Ennek az irányelvnek a célja, hogy a környezet magas szintű védelmét biztosítsa, és hogy hozzájáruljon a környezeti szempontok beillesztéséhez a tervek és programok kidolgozásába és elfogadásába a fenntartható fejlődés elősegítése érdekében, annak biztosításával, hogy ennek az irányelvnek megfelelően, környezeti vizsgálatot [helyesen: környezeti hatásvizsgálatot] végezzenek egyes, a környezetre valószínűleg jelentős hatással járó tervek és programok vonatkozásában.”

6.

A tervek és programok fogalmát az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontja határozza meg:

„Ezen irányelv alkalmazásában:

7.

Az alapügy szempontjából különösen a stratégiai környezeti vizsgálat végzésére vonatkozó, az SKV‑irányelv 3. cikkének (2), (4) és (5) bekezdése szerinti kötelezettség bír jelentőséggel:

„(2)   A (3) bekezdésre is figyelemmel környezeti vizsgálatot [helyesen: környezeti hatásvizsgálatot] végeznek valamennyi olyan tervvel és programmal kapcsolatban,

[…]

(4)   A tagállamok határozzák meg, hogy a (2) bekezdésben említetteken kívül azoknak az egyéb terveknek vagy programoknak, amelyek meghatározzák a projektek [helyesen: projektek végrehajtása] jövőbeli engedélyének kereteit, valószínűleg jelentős környezeti hatásuk van‑e.

(5)   A tagállamok eseti vizsgálattal vagy a tervek és programok típusának meghatározásával, illetve e kétféle megközelítés ötvözésével határozzák meg, hogy a (3) és (4) bekezdésben említett tervek vagy programok valószínűleg jelentős hatással lesznek [helyesen: lesznek‑e] a környezetre. A tagállamok ebből a célból minden esetben figyelembe veszik a II. mellékletben meghatározott vonatkozó szempontokat annak érdekében, hogy ez az irányelv kiterjedjen a valószínűleg jelentős környezeti hatással bíró tervekre és programokra.”

8.

A Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (a település‑ és területrendezésről, a területfejlesztésről és a műemlékvédelemről szóló vallon törvénykönyv) 127. cikke tartalmazza a települési konszolidációs övezet és az építési engedély közötti viszonyra vonatkozó szabályokat:

„1. § A 88., 89., 107. és 109. cikkektől eltérően az [építési] engedélyt a kormány adja ki, ha […]:

[…]

ezeket a területeket a kormány jelöli ki; […] és ez a besorolás érint valamennyi olyan településfejlesztési tervet, amely a településfejlesztési funkciók olyan átminősítésére vagy fejlesztésére vonatkozik, amely a felszíni közúthálózat, vagy egyéb közterület létrehozását, módosítását, kibővítését, megszüntetését, vagy felülépítését teszi szükségessé;

[…]

3. § […] az engedély a körzeti tervtől, a településrendezési tervtől, valamint a községi településfejlesztésről szóló rendelettől, illetve a homlokvonali tervtől eltérve is megadható.”

9.

A település‑ és területrendezésről, a területfejlesztésről és a műemlékvédelemről szóló vallon törvénykönyv 181. cikke lehetővé teszi a települési konszolidációs övezetben található ingatlanok kisajátítását:

„A kormány megállapíthatja, hogy közérdek fűződik a következő területeken elhelyezkedő ingatlanok kisajátításához:

[…]

10.

R. Thybaut és társai a belga Conseil d’État (államtanács, Belgium) előtt keresetet indítottak a vallon kormány 2012. május 3‑i rendeletének megsemmisítése iránt, amely rendelet Orp‑Jauche községben (Brabant Wallon tartomány, Belgium) „települési konszolidációs övezetté” minősített egy olyan, négy hektárt meghaladó méretű területet, amelyen többek között a mezőgazdasági berendezéseket gyártó egykori E. de Saint Hubert üzem hangárjai állnak.

11.

Az ilyen övezetben található projektekre lényegében könnyített engedélyezési eljárások vonatkoznak, mentesítést kaphatnak a hatályos településrendezési előírások alkalmazása alól, valamint az ilyen övezetre egyszerűsített kisajátítási eljárás vonatkozik, azzal, hogy a közérdekűséget vélelmezni kell. Az építési engedélyre sem az önkormányzat, hanem a vallon kormány rendelkezik hatáskörrel.

12.

A „települési konszolidációs övezetté” nyilvánítás iránti kérelemhez csatolni kell egy konkrét „településfejlesztési tervet” (amely rögzíti a lebontandó és létesítendő épületeket, az úthálózat és egyéb közterületek kialakítására vonatkozó elképzeléseket stb.), amelyet adott esetben utóbb külön engedélyeztetni kell. A „települési konszolidációs övezetté” nyilvánítás időbeli hatálya korlátlan, így nemcsak erre a projektre, hanem minden jövőbeli projektre, beleértve a konkrét eredeti településfejlesztési tervhez nem kapcsolódóakat is, az egyszerűsített eljárások vonatkoznak.

13.

A jelen ügyben a „települési konszolidációs övezetté” nyilvánítást a Bodymat részvénytársaság kezdeményezte, amely azt tervezte, hogy „az ipari épületeket egy bútorkereskedés, egy élelmiszerkereskedés, valamint más kisebb üzletek […] [illetve lakóházak] […] továbbá egy a meglevő hálózaton alapuló új út révén szervezi újjá”.

14.

Egy környezeti kutatással és tanácsadással foglalkozó iroda elvégezte a Bodymat településfejlesztési tervének környezeti hatásvizsgálatát.

15.

Az alapügy felperesei a települési konszolidációs övezet közelében élő lakosok. E felperesek az SKV‑irányelvre hivatkoznak, és azt az álláspontot képviselik, hogy a jelen ügyben végzett vizsgálat nem felelt meg az irányelv követelményeinek, mert elégtelen, hibás és szabálytalan volt.

16.

A vallon kormány szerint nem a települési konszolidációs övezet, hanem a településfejlesztési terv kapcsán van szükség hatásvizsgálatra. A jelen esetben a településfejlesztési tervhez kapcsolódóan lefolytatták a szükséges hatásvizsgálatot. A közigazgatási hatóság megalapozottan értékelte úgy, hogy a hatásvizsgálat teljes körű volt, és a kérelem elbírálásához szükséges valamennyi elemre kiterjedt.

17.

A települési konszolidációs övezetre vonatkozó szabályozásnak a belga alkotmány előírásaival való összeegyeztethetőségével kapcsolatban a belga alkotmánybíróság előtt indított előzetes döntéshozatali eljárás lefolytatását követően a Conseil d’État (államtanács) jelenleg a következő kérdéssel fordul a Bírósághoz:

„Úgy kell‑e értelmezni az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontját, hogy a terv vagy program fogalmának körébe tartozik az olyan, törvényi rendelkezés által előírt, regionális hatóság által elfogadott övezet:

18.

R. Thybaut és társai, a Bodymat S. A., a Belga Királyság, valamint az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket terjesztett elő, illetve szóbeli észrevételeket tett a 2017. november 30‑i tárgyaláson, amelynek mind a jelen ügy, mind az Inter‑Environnement Bruxelles és társai ügy (C‑671/16) a tárgyát képezte. E tárgyaláson ezenkívül a Dán Királyság is részt vett.

19.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem megválaszolásához először is röviden a terveknek és a programoknak az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontjában szereplő „meghatározásával”, majd e fogalompárnak a Bíróság általi értelmezésével kell foglalkozni.

20.

Az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontja értelmében „tervek és programok” azok a tervek és programok, illetve ezek bármely módosítása, amelyeket – először is – valamely nemzeti, regionális vagy helyi szintű hatóságnak kell kidolgoznia, illetve elfogadnia, illetve amelyeket valamely hatóság dolgoz ki parlamenti vagy kormány általi jogalkotási eljárás útján történő elfogadásra, valamint amelyeket – másodszor – törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések írnak elő.

21.

Már a Conseil d’État (államtanács) kérdésének megfogalmazásából is az következik, hogy ez a két feltétel számára minden kétségen felül áll. Az alapján ugyanis a kérdéses övezetkijelölésről egy regionális hatóság, mégpedig a Région wallonne (vallon régió, Belgium) döntött, amivel az első feltétel teljesül. Ami a második feltételt illeti, nem állapítható meg ugyan a kérdéses övezet kijelölésére vonatkozó kötelezettség, e tekintetben azonban elegendő, ha valamely intézkedést olyan nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések rendeznek, amelyek meghatározzák a tekintetében hatáskörrel rendelkező hatóságokat, valamint kidolgozási eljárását. ( 7 ) Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés szerint az övezetkijelölést törvény írja elő. E rendelkezés – a település‑ és területrendezésről, a területfejlesztésről és a műemlékvédelemről szóló vallon törvénykönyv 127. cikke 1. §‑ának 8. pontja – pedig meghatározza a hatáskörrel rendelkező hatóságokat és a kidolgozási eljárást is.

22.

A Conseil d’État‑t (államtanács) valójában az foglalkoztatja, hogy a települési konszolidációs övezetté nyilvánítás jogkövetkezményei elegendőek‑e ahhoz, hogy ezt az SKV‑irányelv értelmében vett tervnek vagy programnak lehessen tekinteni. E kérdés alkalmat ad a Bíróságnak arra, hogy a „tervek és programok” fogalompár röviddel ezelőtt általa kialakított értelmezését új helyzetre alkalmazza.

23.

Az említett értelmezés szerint a „tervek és programok” fogalompár „valamennyi olyan aktusra vonatkozik, amely az érintett ágazatra alkalmazandó ellenőrzési szabályok és eljárások meghatározásával kritériumok és módozatok jelentős összességét állapítja meg egy vagy több olyan projekt engedélyezése és megvalósítása tekintetében, amelyek jelentős hatást gyakorolhatnak a környezetre” ( 8 ).

24.

Ezzel az értelmezéssel kapcsolatban fejtem ki az Inter‑Environnement Bruxelles ügyre vonatkozó, ma ismertetett indítványomban (C‑671/16), hogy annak vizsgálatakor, hogy az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontja értelmében vett tervről vagy programról van‑e szó, azt kell megvizsgálni, hogy a mindenkori intézkedés szabályozásai valószínűleg jelentős környezeti hatást okoznak‑e. ( 9 )

25.

Az alapügyben a Conseil d’État (államtanács) feladata annak vizsgálata, hogy eleget tesz‑e e kritériumoknak a szóban forgó települési konszolidációs övezet.

26.

E vizsgálat szempontjából első pillantásra jelentősnek tűnik, hogy a települési konszolidációs övezet kijelölése projektek engedélyezésének és megvalósításának nem kifejezetten pozitív kritériumait és módozatait tartalmazza, hanem a terület meghatározására szorítkozik. Ez kizárhatja, hogy a kijelölés jelentős környezeti hatásokat okozhat.

27.

Az ilyen területen belül hatályos három különös szabályozás közül kettő, mégpedig az engedélyek megadására vonatkozó módosított hatáskör és a területek kisajátításának lehetősége, önmagukban nem alkalmasak jelentős környezeti hatások kiváltására.

28.

A települési konszolidációs övezetre vonatkozó harmadik különös szabályozás azonban más minőséggel rendelkezik. A település‑ és területrendezésről, a területfejlesztésről és a műemlékvédelemről szóló vallon törvénykönyv 127. cikkének 3. §‑a szerint a projektek engedélye ilyen területen a hatályos tervezési előírásoktól eltérve is megadható. Az említett szabályozás e tekintetben a körzeti terveket, a településrendezési terveket, a községi településfejlesztésről szóló rendeleteket és a homlokvonali terveket nevezi meg.

29.

A hatályos előírásoktól való eltérés lehetővé tétele az ilyen előírások hatályon kívül helyezésével mutat hasonlóságokat. A települési konszolidációs övezetté nyilvánítás alapján ugyanis ezen övezetben elvileg olyan jelentős környezeti hatásokkal járó projektek valósíthatók meg, amelyek előzőleg ellentétesek voltak a létező tervek előírásaival. Gondoljunk például az épületmagasságra vagy a területhasználatra vonatkozó korlátozásokra, amelyeket már nem kell figyelembe venni.

30.

Ebben közvetve mégis projektek engedélyezése és megvalósítása kritériumainak és módozatainak potenciálisan irányadó megállapítása rejlik: az érintett területek vonzóvá válnak minden olyan típusú projekt számára, amely rá van utalva a hatályos tervezési előírásoktól való eltérésre.

31.

A tervek és programok hatályon kívül helyezését illetően a Bíróság már megállapította, hogy a valamely tervet vagy programot hatályon kívül helyező aktusok jellemzőire és hatásaira tekintettel ellentétes volna az uniós jogalkotó szándékaival, és részben sértené az SKV‑irányelv hatékony érvényesülését, ha ezen aktusokat az említett irányelv hatályán kívül esőnek tekintenénk. ( 10 ) Valamely terv vagy program előírásainak hatályon kívül helyezése ugyanis szintén jelentősen befolyásolná a projektek végrehajtása jövőbeli engedélyének keretét. ( 11 ) E megfontolások ugyanúgy vonatkoznak a hatályos tervezési előírásoktól való eltérés lehetővé tételére.

32.

Jóllehet önmagában a települési konszolidációs övezetté nyilvánítás még nem jelenti azt, hogy valóban olyan projekteket valósítanak meg, amelyek kimerítik a környezet befolyásolásának ténylegesen fennálló lehetőségét. Ellenkezőleg, csak a későbbi projektek engedélye teszi lehetővé a környezeti hatások konkrét felmérését. Ez a megfontolás azonban végső soron a tervek és programok valamennyi előírására vonatkozik: olyan környezeti hatások lehetőségét nyitják meg csupán, amelyeket a konkrét projektek megvalósíthatnak. A jogalkotó azonban nyilvánvalóan abból indult ki, hogy a tervezési és programalkotási előírások e potenciális természete nem ellentétes a környezeti hatásvizsgálattal.

33.

Ezért nem meggyőző Belgium és a Bodymat azon érve sem, hogy még egyáltalán nem egyértelmű, hogy mely környezeti hatásokat kell vizsgálni.

34.

Helytálló, hogy a települési konszolidációs övezetté nyilvánítás környezeti hatásvizsgálata nem biztosíthatja a később ténylegesen bekövetkező környezeti hatások pontos feltérképezését. A tervezési előírásoktól való eltérés lehetősége ugyanis éppen nem valamely konkrét projektre van korlátozva, amelynek hatásai már értékelhetők lennének, hanem valamennyi, a jövőben ezen a területen megvalósítandó projekt előtt nyitva áll, olyan projektek előtt is, amelyek még egyáltalán nem előreláthatók.

35.

A környezeti hatásvizsgálat azonban mindenesetre megkísérelheti a területi adottságok, valamint a műszaki keretfeltételek alapján azoknak a környezeti hatásoknak a leírását, amelyek realisztikusan vizsgálva lehetségesek, ha olyan projekteket valósítanának meg, amelyeket már nem korlátoznak a hatályos tervezési előírások. Ez az eljárásmód jelentősen hozzájárulna az átláthatósághoz, mert annak tisztázására kényszerítené a hatóságokat, hogy milyen jövőbeli fejlesztéseket tesznek lehetővé a települési konszolidációs övezetté nyilvánítással.

36.

Végül valamely települési konszolidációs övezet tervvé vagy programmá minősítésének az a körülmény sem mond ellent, hogy elvileg lehetséges lenne a hatályos tervezési előírásoktól való esetleges eltérést teljes mértékben figyelembe venni a későbbi projekteknek a KHV‑irányelv szerinti vizsgálata keretében.

37.

Igaz ugyan, hogy az SKV‑irányelv elfogadására irányuló kezdeményezés azon a felismerésen alapul, hogy bizonyos környezeti hatások a KHV‑irányelv szerinti vizsgálat időpontjában a korábban meghozott tervezési döntések miatt már bizonyosak, és a projektről történő döntéshozatal során a vizsgálat eredményétől függetlenül már nem vonhatók kétségbe. ( 12 ) Ez azonban nem enged arra következtetni, hogy az SKV‑irányelv szerinti környezeti hatásvizsgálat felesleges lenne, ha a KHV‑irányelv alkalmazása során valamennyi szabályozás vizsgálható és értékelhető lenne.

38.

Egyrészt ugyanis legalábbis az uniós jog nem biztosítja, hogy minden elképzelhető projektet a KHV‑irányelv alapján kell vizsgálni. Csak az ezen irányelv I. és II. mellékletében szereplő projekttípusok tartoznak egyáltalán annak hatálya alá. Ezzel szemben az SKV‑irányelv a 3. cikk (2) bekezdésének b) pontjában és (4) bekezdésében azt is előírja, hogy vizsgálni kell azokat a terveket és programokat, amelyek nem szükségszerűen mutatnak kapcsolatot olyan projektekkel, amelyek a KHV‑irányelv hatálya alá tartoznak.

39.

Másrészt a környezeti hatásvizsgálatot a lehető leghamarabb el kell végezni, hogy annak eredményei az esetleges döntéseket még befolyásolni tudják. Ezt a célkitűzést nemcsak az SKV‑irányelv 6. cikkének (2) bekezdése rögzíti, hanem a Kijevi Jegyzőkönyv ( 13 ) 8. cikkének (1) bekezdése és 9. cikkének (2) bekezdése, az Espooi Egyezmény ( 14 ) preambulumának hetedik bekezdése és 3. cikkének (1) bekezdése, az Aarhusi Egyezmény ( 15 ) 6. cikkének (4) bekezdése, valamint a KHV‑irányelv második preambulumbekezdése is. ( 16 )

40.

Harmadrészt pedig a mindkét irányelv szerinti vizsgálatok esetleges párhuzamossága nem jelenti azt, hogy felesleges kettős vizsgálatok szükségesek. Ellenkezőleg, az SKV‑irányelv 11. cikkének (2) bekezdése szerinti első vizsgálat eredményeit újra fel lehet (és kell) használni a második vizsgálat keretében, legalábbis amennyiben azok (még) e második vizsgálat tekintetében bizonyítóerővel rendelkeznek. ( 17 )

41.

Az, hogy a települési konszolidációs övezetté nyilvánítást tényleg jelentősnek kell‑e tekinteni a D'Oultremont ítélet értelmében, attól függ, hogy a hatályos tervek milyen eltérést engedő előírásokat tartalmaznak. Minél lényegesebbek ezek az előírások, annál jelentősebb az eltérés lehetővé tétele.

42.

A nemzeti bíróságnak következésképpen vizsgálnia kell, hogy a hatályos tervezési előírásokkal, amelyektől el lehet térni, a konkrét helyi adottságokra tekintettel ellentétesek‑e az olyan projektek, amelyek valószínűleg jelentős környezeti hatást okoznának.

43.

Mindezek alapján azt javasolom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:

Az olyan jogi aktust, amely meghatározott területen belül a projektek engedélyezésekor lehetővé teszi a bizonyos tervek településfejlesztési előírásaitól való eltérést, a bizonyos tervek és programok környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 2001/42/EK irányelv 2. cikkének a) pontja értelmében vett tervnek vagy programnak kell tekinteni, ha a hatályos tervezési előírásokkal, amelyektől el lehet térni, a konkrét helyi adottságokra tekintettel ellentétesek az olyan projektek, amelyek valószínűleg jelentős környezeti hatást okozhatnának.