1.

Az EirGrid Plc (a továbbiakban: EirGrid) az ír állam tulajdonában álló villamosáram‑szállító vállalat. Észak‑Írország és az Ír Köztársaság között villamosenergia‑összekötő fejlesztést tervez megvalósítani. A North East Pylon Pressure Campaign Ltd (NEPPC) és Maura Sheehy (a továbbiakban: felperesek) úgy vélik, hogy a fejlesztéshez való hozzájárulással kapcsolatos eljárás jogellenes. Bírósági felülvizsgálatra vonatkozó kérelmet terjesztettek elő, amely egy két szakaszból álló bírósági felülvizsgálati folyamat első szakasza. Az ír High Court (legfelsőbb bíróság) néhány napos meghallgatást követően úgy döntött, hogy a kérelmet idő előtt terjesztették elő, és a bírósági felülvizsgálati eljárás megindítását nem engedélyezte.

2.

Az említett döntés alapján benyújtott költségekre vonatkozó kérelemben a pernyertes felek (az An Bord Pleanála, a Minister for Communications, Climate Action and Environment [a távközlésért, éghajlatváltozásért és környezetvédelemért felelős miniszter], valamint az Attorney General azt állították, hogy költségeiket meg kell téríteni. A pervesztes felek, a felperesek ugyanezt állították. A felperesek előadták, hogy a 2011/92/EU irányelv ( 2 ) (a továbbiakban: irányelv) 11. cikkének (4) bekezdését kell alkalmazni, amely értelmében a felülvizsgálati eljárás nem lehet mértéktelenül drága.

3.

Az ír High Courtnak (legfelsőbb bíróság) kétségei vannak, hogy a „nem mértéktelenül drága” eljárásra vonatkozó szabály alkalmazandó‑e az előtte folyamatban lévő eljárás engedélyezésére, amelyet eseti alapon kell elbírálni. Kéri az irányelv 11. cikkének értelmezését, amely cikkben e szabály található. Kéri továbbá az Aarhusi Egyezmény ( 3 ) (a továbbiakban: egyezmény) 9. cikke (3) bekezdése alkalmazhatóságának tisztázását.

4.

Az egyezmény 9. cikke értelmében:

„[…]

(2)   Valamennyi Fél, nemzeti jogszabályainak keretein belül, biztosítja az érintett nyilvánosság […] tagjai számára, […] hogy

[…]

a felülvizsgálati eljárás hozzáférhetőségét bíróság és/vagy más, a jogszabályok által kijelölt független és pártatlan testület előtt, hogy megtámadják bármely döntés, intézkedés vagy mulasztás anyagi vagy eljárási törvényességét, mely ütközik a 6. cikk rendelkezéseivel, és amennyiben a nemzeti jog így rendelkezik, a jelen Egyezmény más releváns rendelkezéseivel, nem csorbítva a (3) bekezdés érvényét [helyesen: a bíróság, és/vagy más, a jogszabályok által kijelölt független és pártatlan testület előtti, arra irányuló jogorvoslati eljáráshoz való jogot, hogy vitassák egyfelől – amennyiben a nemzeti jog így rendelkezik – az Egyezmény 6. cikke rendelkezéseinek, másfelől – az alábbi (3) bekezdés sérelme nélkül – más releváns rendelkezéseinek hatálya alá tartozó határozatok, intézkedések vagy mulasztások anyagi vagy eljárási jogszerűségét].

Ezen bekezdés rendelkezései, ahol ezt a nemzeti szabályozás előírja, nem zárhatják ki azon követelményt, amely egy adminisztratív hatóság előtti felülvizsgálati eljárásnak az ügy jogi útra terelése előtti megindítására és lefolytatására vonatkozik [helyesen: E (2) bekezdés rendelkezései nem zárják ki a közigazgatási hatóság előtti előzetes jogorvoslati kérelem benyújtásának lehetőségét, illetve nem mentesítenek a belső jogban adott esetben előírt azon kötelezettség alól, hogy a bírósági eljárás megindítása előtt ki kell meríteni a közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket].

(3)   A fenti (1) és (2) bekezdésben tárgyalt felülvizsgálati eljárások szabályainak csorbítása nélkül valamennyi Fél biztosítja, hogy a nyilvánosság azon tagjai számára, akik a nemzeti jogrendszerben lefektetett kritériumoknak, amennyiben vannak ilyenek, megfelelnek, a közigazgatási és bírói eljárásokhoz való hozzáférés biztosított legyen, hogy megtámadhassák magánszemélyek és hatóságok olyan lépéseit és mulasztásait, amelyek ellentmondanak a környezetre vonatkozó nemzeti jog rendelkezéseinek [helyesen: Ezenfelül a fenti (1) és (2) bekezdésben szereplő jogorvoslati eljárások sérelme nélkül valamennyi Fél biztosítja a nyilvánosság azon tagjai számára, akik a nemzeti jogban meghatározott kritériumoknak – amennyiben vannak ilyenek – megfelelnek, a magánszemélyek és hatóságok olyan intézkedései vagy mulasztásai megtámadására irányuló közigazgatási vagy bírósági eljáráshoz való jogot, amelyek sértik a környezetre vonatkozó nemzeti jogi rendelkezéseket].

(4)   Az (1) bekezdés kiegészítéseképpen és annak korlátozása nélkül [helyesen: Ezenfelül az (1) cikk sérelme nélkül], az (1), (2), és (3) bekezdésben jelzett eljárások elégséges és hatékony jogorvoslást kell, hogy biztosítsanak, többek között, amennyiben szükséges, a vitatott tevékenység felfüggesztése árán, méltányos, időszerű és nem kizáró módon költséges eljárást követve. […]”

5.

A 2005/370/EK határozat 1. cikkével az Európai Közösség jóváhagyta az Aarhusi Egyezményt. ( 4 )

6.

A 2011/92 irányelv 11. cikke szabályozza a felülvizsgálati eljáráshoz való hozzáférést:

„(1)   A tagállamok biztosítják, hogy vonatkozó nemzeti jogrendszerükkel összhangban az érintett nyilvánosság azon tagjainak, akik:

[…]

a bíróság vagy a törvény értelmében létrehozott, más független és pártatlan testület előtt felülvizsgálati eljáráshoz legyen joguk a határozatok, jogi aktusok és mulasztások anyagi vagy eljárási jogszerűségének kifogásolása céljából, ezen irányelvnek a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezéseire is figyelemmel [helyesen: joguk legyen a bíróság vagy a törvény értelmében létrehozott, más független és pártatlan testület előtti, arra irányuló jogorvoslati eljáráshoz, hogy vitassák az ezen irányelvben foglalt, a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezések hatálya alá tartozó határozatok, jogi aktusok és mulasztások anyagi jogi vagy eljárásjogi jogszerűségét].

(2)   A tagállamok meghatározzák, hogy az eljárás melyik szakaszában kezdeményezhető a határozatok, jogi aktusok és mulasztások kifogásolása [helyesen: az eljárás melyik szakaszában támadhatók meg a határozatok, a jogi aktusok és a mulasztások].

[…]

(4)   E cikk rendelkezései nem zárják ki a közigazgatási hatóság előtt folytatott előzetes felülvizsgálati eljárás lehetőségét, és nem érintik a bírósági felülvizsgálati eljárások kezdeményezését megelőzően a közigazgatási felülvizsgálati eljárások kimerítésének a követelményét, amennyiben a nemzeti jog alapján ilyen követelmény fennáll [helyesen: E cikk rendelkezései nem zárják ki a közigazgatási hatóság előtti előzetes jogorvoslati eljárás lehetőségét, illetve nem mentesítenek a nemzeti jogszabályokban adott esetben előírt azon kötelezettség alól, hogy a bírósági eljárás megindítása előtt ki kell meríteni a közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket].

Az eljárásnak igazságosnak, méltányosnak és gyorsnak kell lennie, és nem lehet mértéktelenül drága.”

7.

A 347/2013/EU rendelet (a továbbiakban: közös érdekű projektekről szóló rendelet), ( 5 ) annak (1) cikke szerint, iránymutatásokat állapít meg „a transzeurópai energiainfrastruktúra‑prioritásnak minősülő […] folyosók és területek időben történő kiépítéséhez és kölcsönös átjárhatóságához”.

8.

„Az engedélyezési eljárás szervezése” című 8. cikk előírja a tagállamoknak, hogy jelöljenek ki „egy hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságot, amely felel a közös érdekű projektek engedélyezési eljárásának megkönnyítéséért és koordinálásáért”.

9.

A módosított Planning and Development Act ( 6 ) (a továbbiakban: PDA) 50B szakasza a következőket mondja ki:

„(1)   Ez a cikk a következő eljárásokra alkalmazandó:

10.

Az 50B szakasz (3) bekezdése a következőket mondja ki:

„A bíróság az ellenérdekű fél költségeinek megfizetésére kötelezheti a felet azokban az eljárásokban, amelyekre jelen cikk alkalmazandó, feltéve hogy a bíróság ezt a következők egyike miatt helyénvalónak tartja:

11.

A PDA 50B szakaszának (4) bekezdése szerint:

„A (2) bekezdés nem érinti a bíróság azon jogát, hogy valamely félnek megítélje költségeinek megtérítését, ha az ügy a közérdek szempontjából kivételes jelentőséggel bír, és ha e költségmegtérítés az ügy különleges körülményei között az igazságszolgáltatás érdekét szolgálja.”

12.

Az Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011 (a továbbiakban: a 2011. évi környezetvédelmi törvény) ( 8 ) 3. szakasza a következőket írja elő:

„(3)   A bíróság az ellenérdekű fél költségeinek megfizetésére kötelezheti a felet azokban az eljárásokban, amelyekre jelen cikk alkalmazandó, feltéve, hogy a bíróság ezt a következők egyike miatt helyénvalónak tartja:

„(4)   Az (1) bekezdés nem érinti a Bíróság azon jogát, hogy valamely félnek megítélje költségeinek megtérítését, ha az ügy a közérdek szempontjából kivételes jelentőséggel bír, és ha e költségmegtérítés az ügy különleges körülményei között az igazságszolgáltatás érdekét szolgálja.”

13.

A 2011. évi környezetvédelmi törvény 4. szakasza előírja:

„(1)   A 3. szakasz a (3) bekezdésben említett eljárásokon kívül azokra a polgári eljárásokra alkalmazandó, amelyet valaki

ha az a) pontban említett törvényi követelménynek, feltételnek vagy egyéb követelménynek való megfelelés vagy annak végrehajtása biztosításának elmulasztása, vagy a b) pontban említett jogsértés vagy mulasztás a környezetet károsította, károsítja vagy valószínűleg kárósítani fogja.

[…]”

14.

A 2011. évi környezetvédelmi törvény 8. szakasza szerint a bíróság köteles hivatalból figyelembe venni az egyezményt.

15.

2014‑ben az EirGrid egy projekt megvalósítását javasolta Írország és Észak‑Írország villamosenergia‑hálózatának összekapcsolása érdekében (a továbbiakban: hálózat‑összekapcsolási projekt). A hálózat‑összekapcsolási projekt a közös érdekű projektekről szóló rendelet alapján „közös érdekű projekt”.

16.

Írországban a közös érdekű projektekről szóló rendelet 8. cikke alapján kijelölt testület az An Bord Pleanála, az ír területrendezési fellebbezési tanács (a továbbiakban: tanács). Mint ilyen, a tanács felelős a hálózat‑összekapcsolási projekt engedélyezési folyamatának lehetővé tételéért és koordinálásáért.

17.

Ír területrendezési fellebbezési tanácsi minőségében ez a tanács felelős az említett projekt engedélyezéséért is. Miután az EirGrid hivatalosan kérte az engedélyezést és benyújtott egy környezetvédelmi hatásvizsgálatot, a tanács 2016. március 7‑én szóbeli meghallgatást tartott.

18.

A NEPPC egy, a környezetvédelemmel foglalkozó nem kormányzati szervezet. Számos érdekelt felet és helyi ingatlantulajdonost képvisel, közéjük tartozik M. Sheehy is.

19.

Röviddel a szóbeli meghallgatás előtt, 2016. március 4‑én a NEPPC és M. Sheehy (a továbbiakban: felperesek) megpróbálták megtámadni az engedélyezési eljárást, egyebek mellett a szóbeli meghallgatás megakadályozása révén. Ennek érdekében bírósági felülvizsgálat engedélyezésére és ideiglenes intézkedésre vonatkozó kérelmet nyújtottak be. Negyvenhat jogalap alapján tizenhat kereseti kérelmet terjesztettek elő, amelyek közé tartoztak a következők: az engedélyezési folyamat részleges érvénytelensége, különösen a PDA alapján benyújtott engedélyezési kérelem, valamint annak megállapítása, hogy a tanácsot szabálytalanul jelölték ki illetékes hatóságnak.

20.

Az ideiglenes intézkedés iránti kérelmet a bíróság elutasította. A tanács előtti szóbeli meghallgatásra a terveknek megfelelően 2016. március 7‑én került sor. A bírósági felülvizsgálat engedélyezésére vonatkozó kérelem folytatódott és a kérdést előterjesztő bíróság erre vonatkozóan tárgyalást tartott.

21.

A kérelem tárgyalását vezető bíró engedélyezte a felpereseknek a Minister for Communications, Energy and Natural Resources (a távközlésért, energiaügyekért és természeti forrásokért felelős miniszter, jelenleg: a Minister for Communications, Climate Action and Environment, aki a tanácsot a közös érdekű projektekről szóló rendelet szerinti illetékes hatóságnak kijelölte, a továbbiakban: miniszter) és az Attorney General alperesként való felvételét. Engedélyezte továbbá, hogy pontosítsák és módosítsák a tanács illetékes hatóságként való kijelölésével szembeni jogorvoslati kérelmüket. Az EirGrid „értesítés alapján fellépő félként” avatkozott be az eljárásba.

22.

A kérdést előterjesztő bíróság szerint az alperesek azzal érveltek, hogy a kérelem idő előtti volt, de az is, hogy határidőn túl nyújtották be.

23.

2016. május 12‑én, négy nappal a bírósági felülvizsgálat engedélyezésére vonatkozó kérelem tárgyában tartott meghallgatást követően a kérdést előterjesztő bíróság nem engedélyezte a bírósági felülvizsgálatot, arra hivatkozva, hogy a kérelem idő előtti volt.

24.

Négy külön jogi csapat közreműködésével két további napon tartottak meghallgatást az 513000 euró összegű költségekre vonatkozóan. A pernyertes felek a felperesektől követelik költségeik megtérítését. A felperesek ezzel szemben a többi féltől követelik költségeik megtérítését, és azzal érvelnek, hogy a költségeknek meg kell felelniük az irányelv 11. cikkében foglalt azon szabálynak, amely szerint az eljárás „nem lehet mértéktelenül drága” (a továbbiakban: a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály).

25.

A költségekre vonatkozó kérelmekkel összefüggésben az ír High Court (legfelsőbb bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és 2016. július 29‑i ítéletével a következő hét kérdést terjeszti a Bíróság elé:

26.

A felperesek, a tanács, a miniszter, az Attorney General, az EirGrid és a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket a Bírósághoz és a 2017. június 29‑i tárgyaláson szóban is előadták érveiket.

27.

A jelen indítvány az alábbi struktúrát követi. Először is néhány általános észrevételt teszek a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabályra (A.1. pont), hogy bemutassam, miért és hogyan alkalmazandó az ír High Court (legfelsőbb bíróság) előtti eljárásra. Ezután egymás után megvizsgálom a kérdést előterjesztő bíróság által feltett 1., 2., 3., 6. és 7. kérdést az említett 2011/92 irányelv szerinti szabály alkalmazásával összefüggésben (A.2–A.6. pont). Az értékelést az egyezmény 9. cikke (3) bekezdésének az elemzésre, valamint a 4. és 5. kérdésre való relevanciájára vonatkozó észrevételeimmel zárom (B. pont).

28.

A kérdést előterjesztő bíróság 1., 2., 3., 6. és 7. kérdése egyaránt a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály alkalmazási körére és alkalmazhatóságának feltételeire irányul. Ezért először is néhány általános észrevételt fogalmazok meg a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabállyal kapcsolatban, i. a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály természetét; ii. a környezetvédelmi ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való széles körű jogra vonatkozó célkitűzést; valamint iii. a szabály alkalmazásának kiszámíthatóságát illetően.

29.

Szerkezetileg a 2011/92 irányelven belül a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály némileg különös módon a 11. cikk (4) bekezdésének végén, egy külön sorban, számozatlanul szerepel. Emiatt az elhelyezkedés miatt első ránézésre nem egyértelmű, hogy a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály a 11. cikkben szereplő valamennyi eljárásra vonatkozik‑e, vagy csak a 11. cikk (4) bekezdésében szereplő közigazgatási eljárásokra.

30.

Ugyanakkor a Bíróság eddigi ítélkezési gyakorlatából egyértelmű, hogy a szabály a 11. cikkben említett valamennyi eljárásra alkalmazandó, ideértve a bíróság vagy a törvény értelmében létrehozott, más független és pártatlan testület előtti felülvizsgálatot is (amely a 11. cikk (1) bekezdésében szerepel). ( 9 ) Ezt megerősíti továbbá az egyezmény megfelelő rendelkezése (9. cikk, (4) bekezdés), amely külön számozva van és egyértelműen „az (1), (2), és (3) bekezdésben jelzett eljárásokra”, vagyis akár közigazgatási, akár bírósági eljárásokra utal.

31.

A szóban forgó rendelkezés háttere még inkább alátámasztja ezt az értelmezést. A 2011/92 irányelv 11. cikke eredetileg a 85/337 irányelv 10a. cikke volt. ( 10 ) A 2011/92 irányelv 11. cikkével szemben a 10a. cikk nem volt számozott albekezdésekre osztva. Így ott egyértelmű volt, hogy a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály az egész cikkre vonatkozott. Mivel a 2011/92 irányelv csupán a 85/337 irányelv kodifikálására szolgált, úgy vélem, hogy az albekezdésekkel történő tagolás bevezetésével a jogalkotó nem kívánta módosítani a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabálynak alkalmazási körét.

32.

A fentiek alapján a 2011/92 irányelv 11. cikkének (1) bekezdése révén a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály hatálya így egyebek mellett magában foglalja a „nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezések hatálya alá tartozó határozatok, jogi aktusok és mulasztások anyagi jogi vagy eljárásjogi jogszerűségének” bíróság előtt lefolytatott felülvizsgálati eljárását, vagyis a környezetjog e területén a „bírósági eljárást”.

33.

Továbbá szem előtt kell tartani, hogy a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály a Bíróság ítélkezési gyakorlatán ( 11 ) keresztül megnyilvánuló uniós környezetvédelmi jogban és az egyezményben (három pillérének egyikeként) meghatározott igazságszolgáltatáshoz való jog általánosabb elvének a 2011/92 irányelvben való konkrét kifejeződése.

34.

Végezetül a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály azt a tágabb uniós jogi követelményt is tükrözi, hogy az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) hatékony bírói jogvédelmet előíró 47. cikke értelmében semmilyen uniós jog hatálya alá tartozó nemzeti eljárás nem lehet „mértéktelenül drága”. A mértéktelenül drága igazságszolgáltatás az igazságszolgáltatás hiányát jelenti. ( 12 )

35.

A mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály megerősíti a Charta által biztosított védelmet, azonban annál szélesebb körű: egyebek mellett előírja, hogy azon határozatok hatékony bírósági felülvizsgálatának biztosítása során, amelyek jelentős környezeti hatással járhatnak, a közérdeket is figyelembe kell venni, míg a Charta 47. cikke az egyéni jogokra összpontosít. ( 13 ) Ezért ez a szabály kiegészítő védelmet biztosít.

36.

Fontosnak tartom már az értékelés elején felvázolni a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály eredetének és működésének tágabb kontextusát. A mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály viszonylagos, kiegészítő jellegét valóban figyelembe kell venni, amikor annak alkalmazási körét (korlátait) vizsgáljuk, amely így kétségtelenül kevésbé lesz „bináris”. ( 14 )

37.

Az igazságszolgáltatáshoz való széles körű jog biztosítására vonatkozó célkitűzés „az uniós jogalkotónak a környezet minősége megőrzésére, védelmére és javítására, illetve e téren a nyilvánosság aktív szerepének biztosítására irányuló akaratának részét képezi” ( 15 ).

38.

Az „igazságszolgáltatáshoz való széles körű jog” pontosan ezt jelenti: az igazságszolgáltatáshoz való jognak kiterjedtnek, átfogónak és széles körűnek kell lennie. A 11. cikk fő célkitűzése tulajdonképpen kifejezetten az, hogy biztosítsa a felülvizsgálathoz való legszélesebb körű hozzáférést. ( 16 ) Annak valamennyi elemére kiterjed, mint például a perképességre, de a költségekre is. Kifejezetten akkor alkalmazandó, amikor a tagállam részletes eljárási szabályok meghatározására vonatkozó mérlegelési jogkörét gyakorolja. Tulajdonképpen e mérlegelési jogkör korlátozásaként van megfogalmazva. ( 17 )

39.

Az eljárások magas költségei a gyakorlatban könnyen jelenthetnek akadályt a szükséges eszközökkel nem rendelkező peres felek számára. Még azoknak is, akik egyébként meg tudnák fizetni, kétségtelenül ez az egyik leginkább elrettentő tényező a perindítással szemben. Ezért a magas eljárási költségek ellentétesek az igazságszolgáltatáshoz való széles körű jogra vonatkozó célkitűzéssel.

40.

A kiszámíthatóság szerves részét alkotja azon értékelésnek, hogy az eljárás mértéktelenül drága‑e. Ezt a Bíróság ítélkezési gyakorlata kifejezetten a mértéktelenül drága eljárás tilalmának az irányelv szerinti szabályával kapcsolatban már megerősítette. ( 18 ) A kiszámíthatóság fontosságát a Bíróság általánosan is elismerte a (nem környezetvédelmi) jogi eljárások költségeivel kapcsolatban. ( 19 )

41.

A kiszámíthatóság ebben az ügyben két szempontból bír jelentőséggel: „mi” és „mikor” kiszámítható.

42.

Az egyik kérdés, amely a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály hatályára vonatkozik, az az, hogy mely jogorvoslati kérelmekre vonatkozik: feloszthatók‑e „ezen irányelvnek a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezései” hatálya alá tartozó és nem annak hatálya alá tartozó konkrét részekre? Egy ilyen szétválasztás életképes voltát a 2. kérdés tárgyalása során vizsgálom (A.3. pont). Itt elegendő az, hogy ha ez a vonal választja el a mérsékelt költségeket a valószínű csődtől, akkor valószínűleg ennek kiszámíthatatlansága önmagában egyértelműen a jogorvoslati kérelmekkel szembeni erőteljes elrettentő tényezőt jelent. ( 20 ) Ez rámutat a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály fenti 36. pontban már tárgyalt viszonylagos jellegének fontosságára is.

43.

Ez az ügy azzal kapcsolatban is felveti a kiszámíthatóság kérdését, hogy mely eljárási szakaszban lehet a határozat, jogi aktus vagy mulasztás megtámadását kezdeményezni.

44.

Az irányelv 11. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy a tagállam meghatározza, hogy „az eljárás melyik szakaszában támadhatók meg a határozatok, a jogi aktusok és a mulasztások”.

45.

Írország e rendelkezés átültetésére nem fogadott el kifejezett törvényi szabályt. A felekre ehelyett a közigazgatási jog általános common law szabályai vonatkoznak. Azt, hogy valamely határozat, jogi aktus vagy mulasztás megtámadása idő előtti vagy határidőn túli, eseti alapon határozzák meg.

46.

Szeretném hangsúlyozni, hogy általános szinten főszabály szerint nem kifogásolható, ha az uniós jogi kötelezettségeket nemzeti szinten az ítélkezési gyakorlat révén ültetik át. Az ítélkezési gyakorlatban rejlő rugalmasság önmagában nem jelent problémát. ( 21 ) Ugyanakkor az is egyértelmű, hogy függetlenül attól, hogy a tagállam milyen átültetési módot választott, általános célja továbbra is ugyanaz: hogy hatékonyan biztosítsa az irányelv kellően egyértelmű és pontos módon történő teljes körű alkalmazását. ( 22 ) Kell, hogy legyen egy érthető és egyértelmű ítélkezési gyakorlat, amelyből egyértelműen levezethetők a szabályok, és amely egy megkérdőjelezhetetlen kötelező erővel rendelkezve megfelel a jogbiztonság követelményeinek. ( 23 ) Ez a kiszámíthatóság nélkülözhetetlen. ( 24 )

47.

Ugyanakkor a jelen üggyel összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozta, hogy az ítélkezési gyakorlat bizonytalan azt illetően, hogy mikor (mely szakaszban) kell a határozat, jogi aktus vagy mulasztás megtámadását kezdeményezni. A Bíróság elé terjesztett kérdéseiben a kérdést előterjesztő bíróság közvetlenül nem tette fel azt a kérdést, hogy Írország megfelelően ültette‑e át az irányelv 11. cikkének (2) bekezdését. Azonban a kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló végzésében egyértelműen azt állította, hogy a szabályok nem teljesen világosak és a felperesek számára a jogbiztonság szempontjából problémát jelentenek.

48.

A Bíróságot köti a nemzeti jog kérdést előterjesztő bíróság szerinti értelmezése. Habár tudomásul veszem, hogy a Bíróság előtt a felek vitatták, hogy az ír szabályok milyen mértékben bizonytalanok, a továbbiakban abból kiindulva értékelem a nemzeti jog joghatásait, ahogyan azt a kérdést előterjesztő bíróság előterjesztette. Ennek következtében a költségek kiszámíthatósága kiemelkedően fontos.

49.

A fenti megfontolásokat szem előtt tartva most rátérek a kérdést előterjesztő bíróság konkrét kérdéseire.

50.

Az elemzés szempontjából a kérdés két témakörre bontható. Először is, ugyanúgy alkalmazandó‑e a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály a bírósági felülvizsgálat engedélyezésére vonatkozó kérelemre, mint magára a bírósági felülvizsgálatra? Másodszor, az első kérdésre adott igenlő válaszon változtat‑e, ha a bírósági felülvizsgálat engedélyezésére vonatkozó kérelmet azért utasítják el, mert túl korán nyújtották be?

51.

Véleményem szerint az első kérdésre adandó válasz egyértelmű: igen, a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály ugyanúgy alkalmazandó a bírósági eljárás engedélyezésére vonatkozó kérelemre.

52.

Ha a bírósági felülvizsgálat két szakaszra bomlik, az első szakasz is „bírósági eljárásnak” minősül, és egyértelműen meghatározható „bíróság előtti felülvizsgálatként”. A bírósági felülvizsgálat engedélyezésére vonatkozó kérelemhez, még ha nem is széleskörűen, de szükség van az ügy érdemének, valamint a felek írásbeli beadványainak és szóbeli előadásának vizsgálatára. Jelen ügyben ez a vizsgálat egy négy napon át tartó meghallgatáson történt. Ezenfelül – értelmezésem szerint – van arra lehetőség, hogy a bírósági felülvizsgálat engedélyezésére vonatkozó kérelmet bírósági felülvizsgálat iránti kérelemként kezeljék, és ezzel a bírósági felülvizsgálati kérelmek két szakaszát egyetlen meghallgatásba vonják össze.

53.

Ezenfelül, ha az eljárás a továbbiakban teljes bírósági felülvizsgálatként folytatódna, a szabály nyilvánvalóan az engedélyezési szakaszra is alkalmazható lenne. E tekintetben a Bíróság már megerősítette, hogy „a bírósági eljárásban való részvétel kapcsán felmerült valamennyi költséget” figyelembe kell venni, vagyis „átfogóan kell értékelni”. ( 25 ) A Bíróság azt is kifejezetten megállapította, hogy az eljárás szakaszai – első fok, fellebbvitel vagy másodfok – között nem lehet különbséget tenni annak eldöntése során, hogy az eljárás mértéktelenül drága‑e, mivel „azon kívül, hogy ezt a megkülönböztetést a 85/337 és a 96/61 irányelv nem határozza meg, az ilyen értelmezés nem tartaná teljes mértékben tiszteletben az uniós jogalkotónak az igazságszolgáltatáshoz való széles körű jog biztosítására és a környezetvédelem elősegítéséhez való hozzájárulásra irányuló célkitűzéseit” ( 26 ).

54.

A bírósági felülvizsgálati rendszer szerkezetét nyilvánvalóan a tagállamnak kell meghatároznia, ha azonban egy további és kötelező bírósági réteget épít be az eljárások közé annak érdekében, hogy a határozattal, jogi aktussal vagy mulasztással szembeni teljes jogorvoslat meghallgatásának szakaszát elérje, akkor a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabálynak az első és minden további szakaszra is vonatkoznia kell.

55.

Egy metaforával élve: én döntöm el, hogy hogyan lehet megközelíteni a házamat. Lehet, hogy egyszerűen van egy első ajtó. Lehet, hogy van még egy hátsó ajtó, szúnyoghálós ajtó, veranda vagy előszoba. Azonban akárhogy épül is fel a bejárat, mindig a házam részét fogja képezni, és a bejutásra vonatkozó szabályok az egész szerkezetre vonatkoznak.

56.

Ez elvezet a második kérdéshez. A fenti válaszon változtat‑e, ha a bírósági felülvizsgálat engedélyezésére vonatkozó kérelmet azért utasítják el, mert túl korán nyújtották be?

57.

A jelen ügyben az említett kérdésre adott válasz véleményem szerint egyértelműen „nem”, ez nem változtat azon, hogy a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabályt alkalmazni kell.

58.

Az irányelv 11. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy a tagállamok határozzák meg, az eljárás melyik szakaszában kezdeményezhető a 11. cikk (1) bekezdése szerinti jogorvoslat. Azokban az esetekben, amelyekben a tagállam egyértelműen és pontosan ültette át a 11. cikk (2) bekezdését, és így nyilvánvaló, hogy a felperes által indított kereset idő előtti, ezt figyelembe lehet venni. ( 27 ) Emlékeztetek arra, hogy annak eldöntése során, hogy ezzel összefüggésben mi minősül „mértéktelenül drágának”, a nemzeti bíróság természetesen figyelembe vehet olyan tényezőket, mint a felperes kilátásai arra, hogy pernyertes legyen, valamint a kérelem potenciálisan jelentéktelen jellegét. ( 28 )

59.

Ugyanakkor figyelembe véve a fenti 47. pontban felvázolt bizonytalanságokat azzal kapcsolatban, hogy az eljárás mely szakaszában kell a jogorvoslatot kezdeményezni, itt nem erről van szó.

60.

Egyetértek a Bizottság azon érvelésével, miszerint a 11. cikk alapvető célkitűzését veszélyeztetné, ha valamely felperes csak akkor tudná meg, hogy megfelelő eljárási szakaszban nyújtotta‑e be a keresetet és kell‑e mértéktelen költségeket viselnie, miután az ügy megindult és a költségek felmerültek, amiatt, hogy a tagállam nem határozta meg előre, világosan és egyértelműen, hogy mely eljárási szakaszban kezdeményezhető a jogorvoslat. A 11. cikk átültetésének egyik hiányossága miatt sem érheti hátrány a felpereseket.

61.

Az előbbi megfontolások alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdést a következőképpen válaszolja meg:

egy olyan nemzeti jogrendszer összefüggésében, amelyben a jogalkotó nem határozta meg kifejezetten és egyértelműen, hogy az eljárás melyik szakaszában támadható meg valamely határozat, és amelyben ezt minden egyes konkrét kereset esetében eseti alapon állapítja meg a bíróság a common law szabályaival összhangban, fennáll a 2011/92 irányelv 11. cikkének (4) bekezdése szerinti „nem mértéktelenül drága” eljáráshoz való jog abban a nemzeti bíróság előtti eljárásban, amelyben megállapítják, hogy a megfelelő szakaszban került‑e sor a szóban forgó konkrét kereset előterjesztésére.

62.

A kérdést előterjesztő bíróság második kérdése arra irányul, hogy a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály mire vonatkozik:

63.

Értelmezésem szerint a nemzeti bíróság kérdésében a „jogszerűség vitatásának”„elemei” azok a különböző egyéni jogalapok vagy érvek, amelyeket a határozatoknak, jogi aktusoknak és mulasztásoknak a 2011/92 irányelv 11. cikke szerinti megtámadására irányuló kérelemben előterjesztettek. ( 29 )

64.

Az alább kifejtett okokból véleményem szerint a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály minden olyan jogalapra vagy érvre (elemre) vonatkozik, amely a 2011/92 irányelv vagy bármely más uniós jogi eszköz anyagi vagy eljárási megsértésén alapul, és amelyet az említett irányelvnek a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezései hatálya alá tartozó határozat, jogi aktus vagy mulasztás megtámadásával kapcsolatban hoztak fel. Ha a jogszerűség ilyen vitatása során olyan jogalapokat vagy érveket terjesztenek elő, amelyek szerint az uniós és a nemzeti jogot is megsértették, a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály általában a jogorvoslati kérelemre és az ügy kimenetelének egészére is vonatkozik.

65.

A 11. cikk (1) bekezdése „a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezések” hatálya alá tartozó határozatok, jogi aktusok és mulasztások anyagi jogi vagy eljárásjogi jogszerűségének megtámadására utal.

66.

A 2011/92 irányelv 6. és 8. cikke egyebek mellett ( 30 )kifejezetten a szűkebb értelemben vett nyilvánosság részvételének biztosítására vonatkozó jogok és kötelezettségek megteremtésére irányuló követelményeket tartalmaz (különösen a nyilvánosság tájékoztatásának [tájékoztatás], észrevételei és véleménye hatékony kifejezésére vonatkozó lehetőségnek [hozzájárulás] a biztosítása, valamint az említett észrevételek megfelelő figyelembevétele [figyelembevétel]).

67.

A 11. cikk (1) bekezdése ezért nyilvánvalóan vonatkozik az olyan határozatok megtámadására, amelyek például az információhoz való hozzáférést tagadják meg vagy az észrevételek benyújtását akadályozzák meg (a fenti 62. pontban említett harmadik eshetőség).

68.

Ugyanakkor véleményem szerint a 11. cikk (1) bekezdésének (és a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabálynak) a hatálya egyértelműen tágabb, mint a harmadik eshetőségé. Egy ilyen szűk értelmezésnek tulajdonképpen nem sok gyakorlati haszna lenne és az ítélkezési gyakorlat egyértelműen nem támasztja alá. ( 31 ) Például az ember könnyen elképzelhet egy olyan helyzetet, amelyben valamely eljárásban a nyilvánosság részvételét látszólag tiszteletben tartják, ugyanakkor az említett eljárásban és a környezetvédelmi hatásvizsgálatban hiányosságok vannak.

69.

Ezenfelül a 11. cikk (1) bekezdésének alaposabb értelmezése megerősíti, hogy a helyes értelmezés nem olyan szűk, mint a fenti harmadik eshetőség szerint.

70.

A 11. cikk (1) bekezdésében szereplő „subject to” [„is figyelemmel”] kifejezést sokféleképpen fordították, azonban általában azt az elgondolást közvetíti, hogy a releváns jogorvoslati kérelemnek nem szükségszerűen kell a folyamatban való konkrét részvételi jog védelmére irányulnia, hanem inkább azon folyamatra kell vonatkoznia, amellyel kapcsolatban a részvételt biztosítják. Így például más nyelvi változatokban az angol „subject to” fordítása a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezések „relevant de” (által lefedett); „dentro del ámbito” (hatálya alá tartozó); „vallend onder” és „podléhající” (alá eső); „gelten” ([nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezésre].

71.

A nyilvánosság részvételére vonatkozó fő rendelkezés, a 6. cikk (2) és (3) bekezdése maga is megköveteli, hogy a részvételt „a 2. cikk (2) bekezdésében említett […] eljárás” vonatkozásában kell biztosítani. Ezzel szemben a 2. cikk (2) bekezdése a) a környezetvédelmi hatásvizsgálatra és b) azon nemzeti eljárásra utal, amelyben azt alkalmazzák (fejlesztés engedélyezése vagy más).

72.

A 2011/92 ilyen értelmezése mellett a 11. cikk (1) bekezdése ezért megteremti azon határozatok, jogi aktusok és mulasztások megtámadásának jogát, amelyek a környezetvédelmi hatásvizsgálat és az azt alkalmazó nemzeti eljárások részét képezik.

73.

Ezenfelül ez az értelmezés magának az egyezménynek a szövegét tükrözi. Az egyezmény 9. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy legyen lehetőség vitatni „az Egyezmény 6. cikke rendelkezéseinek […] hatálya alá tartozó határozatok, intézkedések vagy mulasztások anyagi vagy eljárási jogszerűségét”. Az egyezmény 6. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a felek a 6. cikk rendelkezéseit alkalmazzák a „javasolt tevékenységek engedélyezési eljárása során hozandó döntésben […]” (a javasolt tevékenységek lényegében a kifejezetten felsorolt vagy a környezetet jelentős mértékben érintő tevékenységek). Az említett rendelkezések együttes értelmezése szerint a környezetet jelentősen érintő javasolt tevékenységek engedélyezéséről szóló határozatok megtámadása érdekében kötelező biztosítani a bíróságokhoz való hozzáférést. A megtámadáshoz való jog így azon döntéshozatali folyamatokhoz kapcsolódik, amelyek alkalmasak arra, hogy a környezetet befolyásolják, nem pedig csupán kifejezetten a részvételhez való jog állítólagos megsértéséhez.

74.

A fenti gondolatmenetet követve a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabálynak megítélése szempontjából a megtámadott határozathoz, jogi aktushoz vagy mulasztáshoz vezető egyéni eljárás tárgyának van döntő jelentősége. Amennyiben a tárgy természete alkalmazandóvá teszi a nyilvánosság részvételével kapcsolatos, az irányelv szerinti jogokat és kötelezettségeket, akkor a jogorvoslati kérelem egészére alkalmazandó a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály. A mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály általában alkalmazandó a 11. cikkben említett „felülvizsgálati eljárásra”, nem pedig az említett eljárásokkal kapcsolatban felhozott egyes jogalapokra.

75.

Nincs különbség a jogalapok között aszerint, hogy a nyilvánosság részvételével kapcsolatos jogok megsértéséről, a környezetvédelmi hatásvizsgálatot érintő egyéb állítólagos jogsértésekről, vagy akár azon állítólagos egyéb jogellenes cselekményekről van‑e szó, amelyek azon döntéshozatali folyamatot érintik, amely alapján a környezetvédelmi hatásvizsgálatot alkalmazzák (például a fejlesztés engedélyezése). A jogalapok között aszerint sincs különbség, hogy az uniós jog vagy a nemzeti jog megsértéséről van‑e szó. Ezenfelül a Bíróság már korábban megállapította, hogy a 11. cikk „egyáltalán nem korlátozza az említett rendelkezés szerinti bírósági jogorvoslat alátámasztására hivatkozható jogalapokat”. ( 32 )

76.

Azonban a miniszter, az Attorney General, a tanács és az EirGrid azt állította, hogy a 11. cikk (1) bekezdése, és így a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály nem értelmezhető úgy, hogy valamely jogorvoslati kérelem elemeire – azok jogalapjától függetlenül – tágan alkalmazandó. Egyebek mellett e felek mindegyike arra összpontosít és egyetért abban, hogy a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály nem vonatkozhat a jogorvoslati kérelemnek kizárólag a nemzeti jogon alapuló elemeire.

77.

A tanács kifejezetten tudomásul veszi, hogy a 2011/92 irányelv megsértésén alapuló minden jogorvoslati kérelem és egyéni jogalap ide tartozik, még akkor is, ha nem kifejezetten a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezésekre vonatkozik. Ez az érvelés az irányelv 11. cikkének a környezetvédelmi hatásvizsgálati folyamatban való részvétel biztosításának célkitűzésén alapul. Ugyanakkor a tanács ragaszkodik ahhoz, hogy a környezetvédelmi hatásvizsgálat csupán része a fejlesztési folyamatnak, és visszautasítja azt a gondolatot, hogy a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály kiterjedne azokra a jogorvoslati kérelmekre is, amelyek az említett folyamat egyéb vonatkozásaival kapcsolatos kérdéseken alapulnak.

78.

Egyetértek abban, hogy az irányelv 11. cikkének a fenti 64. pontban felvázolt értelmezésénél ösztönösen érezhető, hogy az felvet néhány fogalmi nehézséget. Ez az értelmezés túl tágnak és úgy tűnhet, hogy túl sok mindent magában foglal. Egyebek mellett arra utal, hogy a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály alkalmazható abban az esetben, ha a (bizonyos szakaszban a nyilvánosság részvételét megkövetelő) területrendezésről szóló határozatok jogszerűsége elméletileg megtámadható a) az irányelvtől eltérő uniós jog állítólagos megsértése; b) a környezettel „össze nem függő” uniós jog állítólagos megsértése; és/vagy c) akár környezetvédelmi, akár nem környezetvédelmi, tisztán nemzeti jog állítólagos megsértése alapján.

79.

Ugyanakkor, legalábbis a jelen ügy körülményei között, úgy vélem, hogy a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabálynak a kereset egészére kell vonatkoznia. Ezt az állítást négy fő indok támasztja alá.

80.

Először is, csupán az érvelés kedvéért, fogadjuk el egy pillanatra azt az állítást, hogy valamely határozat (jogi aktus vagy mulasztás) megtámadása felbontható különböző jogalapokra vagy érvekre, amelyek némelyikére, de nem mindegyikére vonatkozik a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály. A mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály alá tartozó e jogalapokkal kapcsolatban a költségeknek mérsékelteknek kell lenniük. Mások vonatkozásában jelentősek lehetnek. ( 33 ) Mindenfajta arra vonatkozó kiszámíthatatlanság, hogy valamely jogalap a vonal melyik felére esik, szükségszerűen elrettentő hatással lesz arra, hogy az említett jogalapra hivatkozzanak. Amint azt fent már megemlítettük, ( 34 ) az ilyen elrettentő tényező önmagában ellentétes a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabállyal.

81.

Másodszor, az irányelv és az uniós jog állítólagos megsértésén alapuló más jogalapok közötti különbségtételt illetően az állandó ítélkezési gyakorlat már megerősíti, hogy más uniós jogi környezetvédelmi szabályok és az arra vonatkozó nemzeti szintű igazságszolgáltatáshoz való jog, amikor tagállami fellépéseknek az ilyen jogszabályoknak való megfelelőségét vitatják, az egyezmény (a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabályt is magában foglaló) 9. cikkének fényében kell értelmezni. ( 35 ) Ez a megközelítés ezenfelül összhangban van a Bíróság ítélkezési gyakorlatában megjelenő, a környezetvédelem ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való széles körű jog célkitűzésével. ( 36 )

82.

Harmadszor, az állítólagos uniós jogsértésen alapuló ( 37 ) és a kizárólag a nemzeti jogon alapuló más elemek közötti további különbségtételt illetően – ami a miniszter, az Attorney General, az EirGrid és a tanács fő aggálya – vannak további jelentős kérdések a gyakorlatiasságot és mindenekelőtt kiszámíthatóságukat illetően.

83.

Gyakorlati szempontból: a közjogi eljárások költségeinek elszámolása már számos tényezőt figyelembe vesz, ideértve az A, B vagy C feladatokkal töltött (költségként kiszámolt) időt; az adott időt az üggyel töltő ügyvédek fokozatát, továbbá a minősítés megszerzésének éve alapján is; hogy az említett ügyvéd által végzett feladat közigazgatási vagy anyagi jogi kérdés volt‑e; mennyire volt észszerű egyik vagy másik feladattal tölteni az időt; a felek magatartása az eljárások során; a kiadások megtéríttethetősége az alapján, hogy milyen fajta kiadásról van szó; valamint a közjogi ügyvédekre megállapított iránymutatásokban meghatározott külön díjszabás. E felosztáshoz hozzávenni, hogy a jogalapok nemzeti „elemeken” vagy uniós „elemeken” alapultak‑e, nyilván nem lehetetlen feladat, azonban mesterséges és rendkívül nehezen kivitelezhető.

84.

Véleményem szerint annak van döntő jelentősége, hogy még ha egy ilyen elkülönítés valahogy kivitelezhető is, a felperesek számára jelentős mértékű kiszámíthatatlanságot vezet be. Ehhez a kiszámíthatatlansághoz még hozzájön az a lehetőség, hogy az ügyben döntő bíró esetleg mérlegelheti, hogy mely konkrét elemeket veszi figyelembe az ügy eldöntésekor, és hogy a többit figyelmen kívül hagyja‑e.

85.

Például a (nemzeti és uniós jogon alapuló jogalapokat egyaránt tartalmazó) „vegyes keresetek” esetén érvelhetnék azzal, hogy a javasolt projekt csökkenteni fogja a földem értékét és a környezetvédelmi vizsgálatot nem megfelelően végezték el. Védekezésében a másik fél vitatja, hogy egyáltalán az én tulajdonomban áll‑e a föld, ami valószínűleg egy tisztán nemzeti jogi kérdés. A bíró i. összpontosíthat a tisztán nemzeti jogalapra; ii. összpontosíthat az uniós jogi jogalapra; iii. dönthet úgy, hogy a tulajdonjogra és a vizsgálatra vonatkozó panaszokat külön kezeli; iv. a jogalapok némelyikét leszűkíti vagy elveti; vagy v. arra a következtetésre jut, hogy (ténylegesen vagy az ügy összetettsége révén) egyszerűen nem lehet elválasztani a tulajdonjog és a vizsgálat kérdését.

86.

Most feltételezzük, hogy a szóban forgó bíró nem a iii–v. pontban felsorolt módokon jár el, amit önmagában nehéz megjósolni, hanem megvizsgálja a kérelmemet és annak két jogalapját: az egyiket úgy sorolja be, hogy uniós jogi elemekkel rendelkezik (a környezetvédelmi hatásvizsgálat elvégzésének elmulasztása) a másik pedig nemzeti jogi elemekkel (a földre vonatkozó tulajdonjog). Tegyük fel, hogy a nemzeti bíró a „nemzeti” jogalap alapján elutasítja a kérelmet, mivel az olyannyira egyértelmű, vagyis az állítólagosan érintett föld egyszerűen nem áll a felperes tulajdonában. Következésképpen a bíró a többi jogalapot nem is vizsgálja.

87.

Ezenfelül számos jogrendszerben előfordulhat, hogy – még ha az uniós jogon alapuló „elemekre” nem is hivatkozik kifejezetten a felperes vagy nem jelöli meg az eljárásban részes valamely fél – az ügyet tárgyaló bíró például úgy vélheti, hogy valójában felmerül uniós jogi kérdés vagy hivatalból felvethet egy uniós jogi kérdést.

88.

Ezek és más forgatókönyvek jól illusztrálják, hogy a költségek javasolt szétválasztása milyen szintű kiszámíthatatlanságot rejt magában. ( 38 ) Ezen okokból kifolyólag nehezen látom át, hogy egy ilyen gyakorlatot hogyan lehetne összeegyeztetni a Bíróság ítélkezési gyakorlata által előírt kiszámíthatóság követelményével. ( 39 )

89.

Negyedszer, előfordulhat, hogy az egész eljárás folytatódik, és a NEPPC végül három, négy vagy több külön eljárást indít külön határozatok ellen, amelyek közül némelyik a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabálynak hatálya alá tartozik, némelyik viszont nem. Amennyiben Írország egyértelműbben hajtotta volna végre a 11. cikk (2) bekezdését, a jogalapok esetleg természetes módon külön jogorvoslati kérelmekre oszlottak volna, vagyis közigazgatási jogi, tulajdonjogi és más nem környezetvédelmi jogi kérelmekre, amelyekre szintén különböző anyagi és eljárási követelmények vonatkozhatnak. Ez a pont visszavezet az eredeti problémához, amely áthatja az egész ügyet: még ha a kérdést előterjesztő bíróság e tekintetben kiszámíthatatlanként jellemzi is saját rendszerét, ez a felperesek hátrányára nem alkalmazható. ( 40 )

90.

Összefoglalva: a javasolt elkülönítés vagy szétválasztás véleményem szerint fogalmilag furcsa. Nemcsak, hogy még több munkát jelentene a nemzeti bíráknak, hogy a költségekre vonatkozó kérelmekkel foglalkozzanak, hanem mindenekelőtt kiszámíthatatlanságot teremtene a peres felek részére, és ezzel potenciálisan elrettentenék őket attól, hogy egyáltalán környezetvédelmi keresetet terjesszenek elő. Igaz, hogy van egy olyan (ha jól tudom, eredetileg német) mondás, hogy „a bíróságon és a nyílt tengeren az ember az Isten kezében van”. ( 41 ) Azonban feltételezem, hogy a Bíróság feladata minden más bírósághoz hasonlóan az, hogy ezt a mondást megcáfolja, ne pedig megerősítse.

91.

Végezetül azt készségesen elismerjük, hogy az itt javasolt megoldás, amely a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály alkalmazhatóságát a jogorvoslati kérelem egészéhez és annak kimeneteléhez, nem pedig az egyes hivatkozott jogalapok elkülönítéséhez köti, azt eredményezheti, hogy az uniós jogból levezetett védelmet olyan ügyek eljárási költségeire is alkalmazzák, amelyekben az uniós jog szigorúan szólva nem releváns. Azonban mindent egybevetve, elvi okokból nem látom, hogy milyen veszélyeket hordozna magában, ha a környezetvédelmi jogorvoslati eljárás egyes elemei „véletlenül” nem lehetnének mértéktelenül drágák. Látok azonban komoly problémákat az ezzel ellentétes forgatókönyvben, azaz a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály működésének e pontban leírt módon történő kijátszását vagy akár tényleges megbénulását, megint csak szem előtt tartva a szóban forgó szabály általános összefüggéseit és célját: a pereskedésnek a környezetvédelmi ügyekben hozzáférhetőnek és olcsónak kell lennie, az igazságszolgáltatáshoz való széles körű joggal összhangban. ( 42 )

92.

Az, hogy a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály és annak alkalmazása tág, természetesen nem jelenti azt, hogy korlátlan. A jelen üggyel összefüggésben ennek alkalmazásával kapcsolatban két potenciális korlátozást hoztak fel: a szabály által nyújtott előnnyel való hipotetikus visszaélés, valamint hogy a felek nem tudják eldönteni, melyik uniós jogi elemmel szemben lehet a keresetet benyújtani.

93.

Írásbeli beadványában a miniszter és az Attorney General azon aggályainak adott hangot, hogy visszaéléshez vezethet a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabálynak a különböző jogalapok közötti, megkülönböztetés nélküli tág alkalmazása. Így valamely felperes esetleg kizárólag a nemzeti jog megsértése alapján akar megtámadni valamely határozatot, azonban „becsúszik” egy, az uniós jogon alapuló (feltehetőleg hamis) kérelem, hogy a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabálynak előnyéből részesüljön.

94.

E tekintetben mindenekelőtt hangsúlyoznám, hogy egy ilyen forgatókönyv annyiban hipotetikus, hogy a jelen ügyben nyilvánvalóan nem hangzott el, hogy ilyen visszaélésre került volna sor. Ugyanakkor, még ha egy ilyen eset fel is merül, nyilvánvalóan meg lehet oldani például a joggal való visszaélés uniós jogi elvének alkalmazásával, amelyhez egyebek mellett azt kell bizonyítani, hogy az uniós jogon alapuló kérelmet valójában nem az uniós jog érvényesítése érdekében, hanem a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabályból eredő előny feltételeinek mesterséges megteremtése érdekében nyújtották be.

95.

Másodlagosan, ahogyan azt a kérdést előterjesztő bíróság hatodik kérdése is előrevetíti, feltételezhető, hogy a tagállam nemzeti szabályai lehetővé teszik a nemzeti bíróságok számára, hogy amikor a költségekről dönt, figyelembe vegye az egyes felek magatartását, valamint a felek eljárásban való részvételének célját és módját. Így valamely kérelem zaklató, jelentéktelen vagy hamis elemei nyilvánvalóan szerephez jutnának a költségekkel kapcsolatos általános döntésben. ( 43 )

96.

A tárgyaláson azt is javasolták, hogy a határozatok, jogi aktusok és mulasztások megtámadását a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály alkalmazása érdekében az alperes alapján, ne pedig a konkrét jogalap alapján „osszák fel”. Így, amennyiben több alperes van, és egyikükkel szemben értelemszerűen csak a tisztán nemzeti jogon alapuló jogalapokat lehet felhozni, akkor a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály ne vonatkozzon azokra a költségekre, amelyek a szóban forgó alperessel szembeni keresetben merültek fel.

97.

Ez a javaslat véleményem szerint a döntéshozatal szerkezetével és a felülvizsgálat ehhez kapcsolódó hatályával kapcsolatos problémákat vet fel. Ha jól értem, hogy jelen ügyben a tanács kijelölésének megtámadására sor kerülhetett volna külön eljárásban, vagy, ahogy végül lett, be lehet „passzírozni” a bírósági felülvizsgálat engedélyezésére vonatkozó kérelembe. Ha ez így van, akkor elméletileg lehetett volna két külön kérelem, egy a tanáccsal, egy pedig a miniszterrel és Attorney Generallal szemben.

98.

Amennyiben ez utóbbi tisztán nemzeti jogon alapult volna, megértem, hogy miért nem vonatkozhatott volna rá a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály, és az alkalmazás alóli kivétel igazolt lenne. Azonban a Bíróság elé terjesztett ügyben egyszerűen nem erről van szó. A jelen ügyben a nemzeti bíróság egyetlen jogorvoslati kérelmet tárgyal. ( 44 ) Ilyen körülmények között nem tartom indokoltnak a jogorvoslati kérelem alperesek szerinti felosztását a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabálynak alkalmazása érdekében.

99.

Az előbbi megfontolások alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdést a következőképpen válaszolja meg:

A 2011/92/EU irányelv 11. cikkének (4) bekezdése szerinti követelmény, amelynek értelmében az eljárás „nem lehet mértéktelenül drága”, minden olyan jogalapra vagy érvre vonatkozik, amely az említett irányelv vagy bármely más uniós jogi eszköz anyagi vagy eljárásjogi megsértésén alapul, és amelyet az említett irányelvnek a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezései hatálya alá tartozó határozat, jogi aktus vagy mulasztás megtámadásával kapcsolatban hoztak fel. Ha ezek megtámadása során olyan jogalapokat vagy érveket terjesztenek elő, amelyek szerint az uniós és a nemzeti jogot is megsértették, a fent említett irányelv 11. cikkének (4) bekezdése szerinti azon követelmény, amely szerint az eljárás „nem lehet mértéktelenül drága”, általában a jogorvoslati kérelem egészére vonatkozik.

100.

A kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő, a költségekkel kapcsolatos eljárás tárgyát képező keresetet az előtt indították, hogy az engedélyezési eljárásról végleges döntést hoztak volna. Harmadik kérdésével a nemzeti bíróság lényegében azt kérdezi, hogy a 11. cikk (1) bekezdésében szereplő „határozatok, jogi aktusok és mulasztások” fogalma kiterjed‑e „közbenső” vagy „ideiglenes”, illetve „végleges” aktusokra.

101.

Az irányelv 11. cikke előírja, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell a felülvizsgálati eljáráshoz való hozzáférést. Azonban túlnyomórészt a tagállamokra bízza, hogy eljárási szempontból ezt hogyan érik el.

102.

A gyakorlatban jelentős eltérés mutatkozik a döntéshozatali folyamatban ( 45 ) a tagállamok körében, de akár egyetlen tagállamon belül is. ( 46 ) A felülvizsgálati eljárások szintén jelentősen eltérnek. ( 47 )

103.

Például a fejlesztés engedélyezésére és a környezetvédelmi vizsgálatra vonatkozó eljárás összevonható, amely eredményeként egyetlen határozatot fogadnak el, vagy szétválasztható, amely két vagy több különböző határozatot eredményez. ( 48 ) Más eljárási szabályok vonatkozhatnak a kisebb, egyszerűbb és korlátozottabb projektekkel kapcsolatos döntéshozatalra, mint a nagyobb, összetettebb projektekére, amelyek nagyobb hatással lehetnek a környezetvédelemre.

104.

A döntéshozatal szerkezetében és az eljárás eredményében megmutatkozó különbségek természetesen befolyásolják a felülvizsgálati mechanizmust is. A felülvizsgálati eljárások között egyéb alapvető különbségek is fennállnak. Például mielőtt a nemzeti bíróságok előtt valamely keresetet meg lehetne indítani, a tagállamok előírhatják (vagy nem), hogy a határozatot közigazgatási úton meg kell támadni. Intézményi különbségek is fennállnak az ilyen jogorvoslati kérelmekkel kapcsolatban (minisztériumhoz, illetékes hatósághoz, külön fellebbviteli testülethez stb. való fellebbezés).

105.

Az irányelv általában nem írja elő vagy tiltja meg a „nem végleges” határozatok megtámadását. Ez a rugalmasság teljes mértékben elvárható a potenciálisan széles skálán elhelyezkedő különböző döntéshozatali és felülvizsgálati szerkezetek tükrében. ( 49 )

106.

Ugyanakkor, amint azt fent kifejtettük, ( 50 ) a tagállamoknak egyértelműen meg kell határozniuk, hogy a jogorvoslati kérelem mely eljárási szakaszban terjeszthető elő. Ez önmagában arra utal, hogy a nemzeti jog a potenciális felperes számára egyértelművé teszi, hogy egy adott aktus mikor minősül megtámadható határozatnak és hogy a felperes a „nem végleges” határozattal vagy aktussal szemben benyújthat‑e és/vagy köteles‑e keresetet benyújtani.

107.

Uniós jogi szabályok hiányában a nemzeti jog feladata meghatározni az arra vonatkozó részletes szabályokat, hogy mikor terjeszthető be egy bírósági felülvizsgálat engedélyezésére vonatkozó kérelem, azonban abban az időpontban minden releváns határozatnak, jogi aktusnak és mulasztásnak megtámadhatónak kell lennie. ( 51 )

108.

Emellett ugyanaz a vezérfonal, illetve vezérmotívum, amelyet már meghatároztunk, ( 52 ) ismét megjelenik a kérdést előterjesztő bíróság harmadik kérdésében: az, hogy valamely tagállam a jelek szerint nem határozott meg egyértelműen egy ilyen pillanatot, nem fordítható a potenciális felperessel szemben és használható arra, hogy a mértéktelenül drága eljárás vagy annak veszélye miatt a bírósági felülvizsgálat igénybevételéből ki legyen zárva.

109.

Az előbbi megfontolások alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdést a következőképpen válaszolja meg:

A 2011/92 irányelv 11. cikkének (1) bekezdésében szereplő „határozatok, jogi aktusok és mulasztások” kifejezés magában foglalhatja a fejlesztési engedély iránti kérelem tárgyában folyamatban lévő eljárásban hozott azon közigazgatási határozatokat, amelyek nem határozzák meg visszavonhatatlanul és végérvényesen a felek jogait.

110.

Hatodik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy a tagállamok előírhatnak‑e kivételt a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály alól, ha az irányelv vagy az egyezmény ilyeneket nem ír elő.

111.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből számomra úgy tűnik, hogy a jelentéktelen vagy zaklató pereskedésre vonatkozó kivételekről van szó. E tekintetben nem teljesen egyértelmű, hogy az alapeljárásban miért releváns ez a kérdés. A kérdést előterjesztő bíróság nem állítja, hogy a kereset jelentéktelen vagy zaklató lenne. A kérdést előterjesztő bíróság szerint ezt a lehetőséget az értesítés alapján fellépő fél, az EirGrid vetette fel a nemzeti bíróság előtti eljárásban. Másfelől a tanács mint alperes a Bíróság előtti szóbeli tárgyaláson megerősítette, hogy a felperesek részéről nem feltételez visszaélést.

112.

Azonban az előzetes döntéshozatali eljárást vezérlő együttműködés jegyében, amennyiben ez a nemzeti bíróságnak segítséget nyújthat, a következőket jegyzem meg.

113.

Amint arra a nemzeti bíróság rámutat, sem az irányelv, sem az egyezmény nem tartalmaz konkrét jogalapot a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály alóli kivételek tekintetében a jelentéktelen vagy zaklató kereseteket illetően.

114.

A Bíróság ugyanakkor már megerősítette, hogy a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály nem követeli meg, hogy a nemzeti bíróságok teljes mértékben figyelmen kívül hagyják a költségekre vonatkozó nemzeti szabályokat. Ezenfelül a pereskedés „jelentéktelen” (és ezért zaklató) jellegét a költségeknek a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály szerinti megállapításakor figyelembe lehet venni. ( 53 ) Ezért a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály alkalmazásának oly módon való módosítása, hogy a visszaélésszerű vagy nyilvánvalóan megalapozatlan kereseteket figyelembe lehessen venni, önmagában nem minősül kivételnek.

115.

Ezért ahelyett, hogy kivételként vagy az alkalmazás mellőzéseként fogalmaznánk meg, a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály működését én harmonikusabban értelmezném: a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály átfogó ernyője alatt a költségekre vonatkozó rendes nemzeti szabályok továbbra is alkalmazandók, miközben a bíró figyelembe veszi, hogy az egyes felek mennyire voltak eredményesek a jogorvoslati eljárás során, figyelembe veszi továbbá a nemzeti jog által előírt minden egyéb eljárási elemet.

116.

Habár elméletileg helyes, hogy még az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférésre vonatkozó alapvető szabályok sem vonatkoznak a zaklató jellegű pereskedésre, ( 54 ) ami kiterjeszthető a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabályra, és ezzel gyakorlati szempontból annak „mellőzését” eredményezi, az ilyen helyzetek azonban igazán kivételesek. A kérdést előterjesztő bíróság által közölt információk alapján a jelen ügyben szóban forgó kereset nagyon távol áll ezen igazán kivételes kategóriától.

117.

Az előbbi megfontolások alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett hatodik kérdést a következőképpen válaszolja meg:

A 2011/92 irányelv 11. cikkének (4) bekezdésében szereplő azon szabály alkalmazásakor, amely szerint az eljárás nem lehet mértéktelenül drága, az említett irányelvvel nem ellentétes, ha a nemzeti bíróság figyelembe veszi azon jogorvoslati kérelem jelentéktelen vagy zaklató jellegét, amelyre a szabályt alkalmazni kívánják.

118.

Hetedik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy összeegyeztethető‑e az egyezménnyel a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabályt végrehajtó nemzeti jogszabály alkalmazásának feltételeként az állítólagosan jogellenes jogi aktus vagy határozat és a környezetkárosítás közötti okozati összefüggésre vonatkozó nemzeti jogi követelmény.

119.

Ha jól értem, az okozati összefüggésre vonatkozó követelmény azon jogorvoslati kérelmek költségeire vonatkozó nemzeti jogszabályban jelenik meg, amely kérelmek főszabály szerint nem tartoznak az irányelv 11. cikke (1) bekezdésének hatálya alá (a 2011. évi környezetvédelmi törvény 3. és 4. szakasza). Ezenfelül a kérdést előterjesztő bíróság megállapította, hogy az említett nemzeti jogi rendelkezések jelen ügyben nem alkalmazandók.

120.

Ennek következtében nehezen értem meg, hogy a nemzeti bíróság által feltett kérdés miért releváns a jelen ügy vonatkozásában. Ezért azon a véleményen vagyok, hogy a kérdést előterjesztő bíróság hetedik kérdését úgy kell tekinteni, mint amely vagy kívül esik az uniós jog hatályán, vagy tisztán hipotetikus, ennek következtében elfogadhatatlanság okán el kell utasítani.

121.

Az előbbi megfontolások alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy a kérdést előterjesztő bíróság hetedik kérdését mint elfogadhatatlant utasítsa el.

122.

Negyedik és ötödik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság az egyezmény 9. cikke (3) bekezdésének a nemzeti jogszabályra való, akár közvetlen (a rendelkezés közvetlen hatálya), akár közvetett (azzal összhangban történő értelmezés) potenciális hatásáról érdeklődik.

123.

A tárgyaláson hosszas, ám meddő vita alakult ki arra vonatkozóan, hogy jelen ügy tényállása alapján és az alkalmazandó ír jogszabályok figyelembevételével tulajdonképpen nem a 9. cikk (2) bekezdése, hanem a 9. cikk (3) bekezdése alkalmazandó.

124.

Amennyire én értem, a nemzeti jog szempontjából az, hogy az egyezmény melyik rendelkezése alkalmazandó, befolyásolja, hogy a költségekről szóló mely konkrét nemzeti szabályok alkalmazandók az ügyben. Ugyanakkor a nemzeti bíróság feladata, hogy értelmezze és értékelje a nemzeti jogot és a tényállást, amely alapján azután megállapíthatja az egyezmény releváns rendelkezését.

125.

Még ha abból indulunk is ki, hogy valóban az egyezmény 9. cikkének (3) bekezdése alkalmazandó a nemzeti bíróság előtti ügyre, uniós jogi szempontból a kérdést előterjesztő bíróság kérdéseit az Aarhusi Egyezmény vonatkozó rendelkezéseit az uniós jogba átültető irányelv alapján már megválaszoltuk. A 9. cikk (3) bekezdésének további (különálló vagy nem különálló) alkalmazása ebből a szempontból nem, vagy csak nagyon kis jelentőséggel bír.

126.

Elismerem, hogy hosszasan lehet vitatni, hogy az uniós jog milyen mértékben ülteti át az egyezmény 9. cikkének (3) bekezdését, ha figyelembe vesszük, hogy az egyezmény jóváhagyásáról szóló uniós nyilatkozat kimondta, hogy az Unió a 9. cikk (3) bekezdését nem fogja teljeskörűen végrehajtani, ( 55 ) valamint azt, hogy az irányelv 11. cikkében nem szerepel a 9. cikk (3) bekezdésének végrehajtásához szükséges egyenértékű szöveg. ( 56 )

127.

Ugyanakkor, függetlenül attól, hogy mi az eredménye ennek a vitának, amennyiben valamely jogorvoslati eljárás az irányelv 11. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozik, az annak 11. cikke (4) bekezdésében szereplő, a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály mindenképpen vonatkozik rá.

128.

A kérdést előterjesztő bíróság második kérdésére adott válaszban meghatározott indokok alapján úgy vélem, hogy valamely jogorvoslati eljárás nem osztható fel a javasolt módon különböző elemekre. Valamely jogorvoslati eljárás vagy teljes egészében az irányelv 11. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozik, és vonatkozik rá a mértéktelenül drága eljárás tilalmára vonatkozó szabály, vagy nem. Az alapügyben az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben minden arra utal, hogy az alá tartozik.

129.

Ennek következtében nincs szükség a kérdést előterjesztő bíróság negyedik és ötödik kérdésének megválaszolására.

130.

A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a High Court (Írország) által előterjesztett kérdésekre a következő választ adja: