I. Bevezetés

II. Jogi háttér

A. Az uniós jog

1. A belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123 irányelv

2. Az elektronikus hírközlési hálózatok telepítése során felmerülő igazgatási díjakra vonatkozó uniós jog

B. A holland jog

1. A holland hírközlési törvény kiválasztott rendelkezései

2. „Leges” (díjak) Amersfoort önkormányzat területén

3. A területrendezési tervekre vonatkozó rendelkezések Hollandiában és Appingedam önkormányzata

III. Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

A. C‑360/15. sz. X ügy

B. C‑31/16. sz. Visser ügy

IV. A Bíróság előtti eljárás

V. Elemzés

A. C‑360/15. sz. X ügy

1. A 2006/123 irányelv hatályáról (1–3. kérdés)

a) A 2006/123 irányelv 2. cikke (1. kérdés)

1) A 2006/123 irányelv 2. cikke (2) bekezdésének c) pontjáról

2) A 2006/123 irányelv 2. cikkének (3) bekezdéséről

b) A 2006/123 irányelv (9) preambulumbekezdéséről (3. kérdés)

c) A tisztán belső helyzetekről (2. kérdés)

2. A 4. és 5. kérdésről

B. C‑31/16, Visser ügy

1. A 2006/123 irányelv 4. cikkének 1 pontjáról (1. kérdés)

a) Díjazás ellenében nyújtott […] önálló gazdasági tevékenység

b) […] az EUMSZ 57. cikkben említett

c) Megszorító értelmezés az elsődleges jog miatt?

1) A letelepedés szabadsága

2) Az áruk szabad mozgása

i) A súlypont keresése

ii) Egyidejű alkalmazandóság

iii) Egymás utáni alkalmazandóság

3) A Rina Services és társai ítélet

d) További megfontolások

e) Következtetés

2. A tisztán belső jellegű helyzetekről (4. kérdés)

3. A lehetséges határon átnyúló elemekről (3. kérdés)

4. Területrendezési terv a 2006/123 irányelv alapján (2. és 5. kérdés)

a) Az engedélyekről

b) A követelményekről

c) A 2006/123 irányelv (9) preambulumbekezdéséről

d) A 2006/123 irányelv 14. cikkének (5) bekezdéséről

e) A 2006/123 irányelv 15. cikkéről

5. Az EUMSZ 34. és EUMSZ 49. cikkről (6. kérdés)

VI. Végkövetkeztetések

1.

A belső piac az ahhoz kapcsolódó alapvető szabadságokkal együtt nemcsak a Szerződések történelmi‑jogi sarokkövét és központi szervező elvét képezi, hanem azt az integrációs folyamat kezdete óta dinamizmus is jellemezi. Ez az Unió egyik kifejezett célja, ( 2 ) amely az EUM‑Szerződés harmadik részének I. címében kiemelt helyet foglal el. A belső piac az Egységes Európai Okmány óta létező jogi meghatározása szerint „egy olyan térség, amelyben a Szerződések rendelkezéseivel összhangban biztosított az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása” ( 3 ), és amelynek célja a komparatív előny gazdasági koncepciója alapján a termékek és termelési tényezők Unión belüli szabad áramlásának biztosítása. ( 4 )

2.

Noha annyira nem mennék messzire, hogy azt állítsam, a belső piac „élő eszköz”, ( 5 ) kijelenthető, hogy a belső piac joga a legtöbb más uniós szakpolitikai területhez képest még inkább mozgó célpontnak minősül. A a piaci szabadságok és a tagállamok nem gazdasági jellegű érdekek szabályozására irányuló vágyának két tektonikai lemeze között helyezkedik el; ez utóbbi államonként eltérő lehet. A Szerződések alapító atyái nem voltak vakok: egy átfogó és gyakorlatilag minden más (nemzeti) szakpolitikai területre hatást gyakorló horizontális szakpolitikai terület kiválasztásának köszönhetően ( 6 ) ez a dinamizmus a hozzá tartozó zavaró tényezőkkel együtt a belső piac DNS‑ét képezi.

3.

A Bíróság az évek során lépést tartott ezzel a dinamizmussal: eltérő módon, néha elősegítette, ( 7 ) míg máskor fékezte. ( 8 ) A Bíróság azonban a Szerződés rendelkezéseit mindig olyan módon értelmezte, amely tükrözte (valamely ítélethozatal) időpontjának gazdasági és társadalmi valóságát. ( 9 )

4.

Hagyományosan a Bíróság ítélkezési gyakorlatának nagy része az áruk szabad mozgásának összefüggésében merült fel, és a legtöbb fogalom innen származik. A példák között a fent már említett számos megállapítás szerepel, köztük az, hogy főszabály szerint ( 10 ) a szabadságok a tagállamokra irányulnak, és azok tisztán belső helyzetekben nem érvényesülnek. ( 11 ) Az esetlegesen egynél több, Szerződésben foglalt szabadságot sértő nemzeti intézkedések értékelése során ezen esetek „áruk” cím alatt történő kezelésére vonatkozó tendencia állapítható meg. A letelepedés és a szolgáltatásnyújtás hosszú ideig ezen ítélkezési gyakorlat árnyékában marad. Az idők során mégis teret hódítottak, ami szintén jelentős ítélkezési gyakorlatot eredményezett, akár e szabadságok előzetes döntéshozatali eljárások kontextusában történő közvetlen alkalmazásáról, akár az érintett tagállamokkal szembeni, kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárások keretében történő közvetlen alkalmazásáról volt szó.

5.

Az uniós jogalkotó úgy vélte, hogy az ilyen eseti megközelítés nem elegendő a szolgáltatók letelepedési szabadságát, valamint a szolgáltatások tagállamok közötti szabad mozgását gátló akadályok elhárításához, valamint e két – az EUM‑Szerződésben meghatározott – alapvető szabadság gyakorlásához szükséges jogbiztonság garantálásához a szolgáltatások igénybevevői és a szolgáltatók számára. ( 12 ) A 2006/123/EK irányelvet ( 13 )ennek megfelelően olyan hosszú folyamatot követően fogadták el, amely az eredeti javaslathoz képest alapvető változásokat hozott. ( 14 )

6.

A tagállamok által a nemzeti jogba 2009 végéig átültetett ezen irányelv ( 15 ) eddig nem keletkeztetett a Bíróságnál hatalmas mennyiségű ítélkezési gyakorlatot. ( 16 )

7.

A Hoge Raad der Nederlanden (legfelsőbb bíróság, Hollandia) és a Raad van State (államtanács, Hollandia) mint a két (területükön) legmagasabb fokú hollandiai bíróság által benyújtott, két szóban forgó előzetes döntéshozatal iránti kérelem egy sor alapvető kérdést vet fel a 2006/123 irányelvvel kapcsolatban.

8.

Ahogyan az az elemzésből majd részletesen kiderül, fő állításom szerint a 2006/123 irányelvet mindkét esetben annak kívánt céljával összhangban, a belső piac megvalósítására tekintettel kell értelmezni, miközben a huszonegyedik század jogi és gazdasági valóságát is figyelembe kell venni. Ennek során a Bíróságnak el kell ismernie azt, hogy a szolgáltatási ágazat fejlődik, és hogy nagy gazdasági potenciállal rendelkező területnek minősül. A Bíróságnak nem kell tartania attól, hogy a 2006/123 irányelvet a belső piacra vonatkozó rendelkezések múltbéli értelmezésével egyező módon értelmezze: figyelembe véve a célokat, szem előtt tartva a mai körülményeket és kellően tiszteletben tartva a tagállamoknak a nem kereskedelmi jellegű tevékenységek szabályozására (szabályozásának folytatására) vonatkozó kívánságát.

9.

A 2006/123 irányelv (9) és (33) preambulumbekezdése szerint:

[…]

10.

A 2006/123 irányelv 2. cikke a „Hatály” címet viseli, és így szól:

„(1)   Ez az irányelv a Közösség valamely tagállamában letelepedett szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásokra alkalmazandó.

(2)   Ez az irányelv nem alkalmazandó a következő tevékenységekre:

[…]

[…]

(3)   Ez az irányelv az adózás területére nem alkalmazandó.”

11.

A 2006/123 irányelv 3. cikkének (3) bekezdése szerint:

„A tagállamok ezen irányelv rendelkezéseit a Szerződésnek a letelepedés jogára és a szolgáltatások szabad mozgására vonatkozó szabályainak megfelelően alkalmazzák.”

12.

A 2006/123 irányelv 4. cikke a „Fogalommeghatározások” címet viseli, és az alábbi rendelkezéseket tartalmazza:

„Ennek az irányelvnek az alkalmazásában:

[…]

13.

A 2006/123 irányelv 14. cikke a „Tiltott követelmények” címet viseli és az alábbiakat rögzíti:

„A tagállamok területükön a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy annak gyakorlását nem köthetik az alábbi feltételek bármelyikének való megfeleléshez:

[…]

[…]”

14.

Ugyanezen irányelv 15. cikke az „Értékelendő követelmények” címet viseli, és (2) bekezdésében a következő rendelkezést tartalmazza:

„A tagállamok megvizsgálják, hogy jogrendszerük a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy a szolgáltatási tevékenység gyakorlását az alábbi megkülönböztetésmentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes] követelmények bármelyikének való megfeleléshez köti‑e:

[…]”

15.

A 2002/21 irányelv 2. cikkének a) pontja az „elektronikus hírközlő hálózatot” a következőképpen határozza meg:

16.

Ezen irányelv 11. cikke a „Szolgalmi jogok” címet viseli, és annak (1) bekezdésében a következő rendelkezések szerepelnek:

„(1)   A tagállamok gondoskodnak arról, hogy amikor valamely illetékes hatóság:

az illetékes hatóság:

A fent említett eljárások eltérhetnek attól függően, hogy a kérelmező nyilvános hírközlő hálózatokat szolgáltat‑e, vagy sem.”

17.

A 2002/20 irányelv a 2002/21 irányelvvel azonos fogalommeghatározásokat alkalmaz. A 2002/20 irányelv 1. cikkének (2) bekezdése rögzíti, hogy az irányelvet „az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtására vonatkozó engedélyekre kell alkalmazni”.

18.

A 2002/20 irányelv 12. és 13. cikke a következőképpen szól:

„12. cikk

Igazgatási díjak

(1)   Az általános felhatalmazás keretében szolgáltatást nyújtó vagy hálózatot szolgáltató vállalkozások számára, illetve a használati joggal rendelkező vállalkozások számára kivetett igazgatási díjnak olyannak kell lennie:

(2)   Ha a nemzeti szabályozó hatóságok igazgatási díjat vetnek ki, az igazgatási költségeiknek és a beszedett díjak teljes összegének áttekintését évente közzéteszik. A díjak teljes összegének és az igazgatási költségeknek a különbözetét figyelembe véve a megfelelő kiigazításokat el kell végezni.

13. cikk

A használati jogok és a létesítménytelepítési jogok díjai

A tagállamok feljogosíthatják az illetékes hatóságot arra, hogy olyan díjakat vessen ki a rádiófrekvencia‑ vagy számhasználati jogokért, illetve az állami vagy magántulajdonú ingatlanokon, azok felett vagy alatt létesítmények telepítésére vonatkozó jogokért, amelyek tükrözik az ilyen erőforrások optimális felhasználásának biztosítására vonatkozó igényt. A tagállamok biztosítják, hogy az ilyen díjak tárgyilagos mérce szerint indokoltak, átláthatóak, megkülönböztetéstől mentesek [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentesek] és a céljukkal arányosak legyenek, és hogy megállapításuk a [2002/21 irányelv] 8. cikkében szereplő célkitűzések figyelembevétele mellett történjen.”

19.

A Telecommunicatewet (hírközlési törvény) 5.2. cikkének (1) bekezdése arra kötelezi a köztulajdonban lévő földterületek feletti jogok jogosultjait vagy az ilyen földterületek kezelőit, hogy tűrjék a nyilvánosság számára hozzáférhető elektronikus hírközlő hálózat kiépítésével összefüggésben kábelek lefektetését és karbantartását.

20.

Ugyanezen törvény 5.4. cikke két olyan feltételt határoz meg, amelyek esetén a talajmunkák elvégezhetők:

„(1)   Az a nyilvánosság számára hozzáférhető elektronikus hírközlő hálózatot szolgáltató vállalkozás, amely a kábelek lefektetésével, karbantartásával vagy eltávolításával összefüggő munkálatokat tervez végezni köztulajdonban lévő földterületekben, illetve földterületeken, e munkálatokat csak akkor végzi el, ha

(2)   Az önkormányzati testület a hozzájárulásról szóló határozatot a közrenddel, a közbiztonsággal, zavarok elkerülésével vagy mérséklésével, telkek vagy épületek megközelíthetőségével vagy a mélyépítés szabályozásával összefüggő okokból feltételekhez kötheti.

(3)   A feltételek csak a következőkre vonatkozhatnak:

21.

Az amersfoorti önkormányzat testülete Verordening leges 2010 (a díjakról szóló 2010. évi rendelet) (nyilvt. sz. 3214976) (a továbbiakban: Verordening) 1. cikke szerint a testület által vagy megbízásából nyújtott valamennyi szolgáltatásért „leges” (díj) felszámítására kerül sor a Verordeninghez mellékelt díjtáblázat szerint.

22.

A Verordeninghez annak 19. fejezete alatt mellékelt táblázat meghatározza a munkálatok időpontjához, helyszínéhez és módjához való hozzájárulás iránti kérelem feldolgozásáért a Telecommunicatewet 5.4. cikke alapján fizetendő díjat. A meghatározott díjak mértéke a lefektetendő kábel hosszúságától függően eltérő.

23.

A 2008. július 1‑jei holland Wet ruimtelijke ordening (területrendezésről szóló törvény) 3.1. cikkének (1) bekezdése az önkormányzati testületeknek jogkört biztosít arra, hogy az önkormányzat adott területeit speciális tevékenységekre használt, meghatározott épületcsoportok vagy épületek számára kijelölő területrendezési tervet készítsenek. Ugyanezen 3.1. cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a területrendezési terv tíz évig érvényes.

24.

A Besluit ruimtelijke ordening (területrendezésről szóló rendelet) 3.1.2. cikkének (2.b) bekezdése szerint az önkormányzatok egyes övezeteket kiskereskedők vagy szállodák, kávézók és éttermek számára jelölhetnek ki. A kérdést előterjesztő bíróság által adott magyarázatból világosan kiderül, hogy Appingedami önkormányzati testülete élt ezzel a jogkörrel:

„A tervszabályok 18. cikkének 18.1. bekezdése szerinti szabályozás úgynevezett ágazati szabályozás (»brancheringsregeling«). Olyan szabályozás, amely csak a kiskereskedelem bizonyos formáit engedélyezi, a kiskereskedelem más formáit pedig nem. E szabályozás alapján – egy sor alárendelt tevékenységtől eltekintve – csak a nagy terjedelmű áruk kiskereskedelme engedélyezett. A szabályozás nem ad lehetőséget az attól való eltérésre. Az érintett azonban (Hollandiában környezeti engedélynek nevezett) engedélyt kérhet a területrendezési tervtől való eltérésre a Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (az általános környezeti jogi rendelkezésekről szóló törvény) 2.12. cikkének (1) bekezdése alapján. A Raad (testület) az életminőség városközpontbeli megőrzése és a belvárosi üzlethelyiségek kihasználatlanságának megelőzése érdekében vette fel a szabályozást a területrendezési tervbe.”

25.

Az X BV (a továbbiakban: X) cég megbízást kapott arra, hogy optikai üvegszálas hálózatot építsen ki Amersfoort településen. X megszerezte a kábelek lefektetésével összefüggő munkálatok elvégzéséhez szükséges önkormányzati hozzájárulást. Ezt követően az önkormányzat a megadott engedélyekkel összefüggésben 149949 euró összegben állapított meg díjat X terhére.

26.

Ezt X megtámadta az utrechti Rechtbank (bíróság, Hollandia) előtt. Az ítélettel szemben fellebbezést terjesztettek a Gerechtshof Arnhem‑Leeuwarden (arnhem‑leeuwardeni fellebbviteli bíróság, Hollandia) elé, amely 2013. július 2‑án hozott ítéletet.

27.

Az amersfoorti önkormányzati testület a Gerechtshof (fellebbviteli bíróság) ítéletével szemben felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Hoge Raad der Nederlandenhez (legfelsőbb bíróság). Mivel a díjkiszabásnak a 2002/20, a 2002/21 és a 2006/123 irányelvvel való összeegyeztethetősége nem volt egyértelmű, a legfelsőbb bíróság úgy határozott, hogy 2015. június 5‑én felfüggeszti az eljárást, és a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

28.

2013. június 19‑i határozatával Appingedam képviselőtestülete területrendezési tervet fogadott el, amely a városközponton kívül fekvő „Woonplein” nevű területet kizárólag nagy terjedelmű áruk kiskereskedelmére szolgáló kereskedelmi területként jelölte ki. A területrendezési terv rögzíti, hogy azt a képviselőtestület „az életminőség városközpontbeli megőrzése és a belvárosi helyiségek üresen állásának megakadályozása érdekében” fogadta el. A Woonpleinon többek között lakberendezési, barkácscikk‑, építőanyag‑, kerticikk‑, kerékpár‑, lovaglásicikk‑ és gépjárműalkatrész‑kiskereskedések működnek.

29.

A Visser Vastgoed Beleggingen BV (a továbbiakban: Visser) a Woonpleinon kereskedelmi területekkel rendelkező társaságként üzlethelyiséget kíván bérbe adni a Bristol BV részére, amely viszont lábbeli és ruházati diszkont üzletlánca számára kiskereskedelmi üzletet kíván kialakítani.

30.

A Visser megtámadta a 2013. június 19‑i területrendezési tervet rögzítő határozatot a holland államtanács közigazgatási peres ügyekkel foglalkozó csoportja előtt, arra hivatkozva, hogy a területrendezési terv összeegyeztethetetlen a 2006/123 irányelv rendelkezéseivel. 2016. január 13‑án a csoport úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából az alábbi kérdéseket intézi a Bírósághoz:

31.

Az előzetes döntéshozatalra utaló végzések 2015. július 13‑án (C‑360/15. sz. ügy) és 2016. január 18‑án (C‑31/16. sz. ügy) érkeztek a Bíróság Hivatalához. Írásbeli észrevételeket az alapeljárás felei, a holland kormány és a Bizottság (mindkét esetben), valamint a cseh kormány (C‑360/15. sz. ügy) és az ír, az olasz, a német és a lengyel kormány (C‑31/16. sz. ügy) terjesztett elő. A Bíróság elnöke 2016. január 23‑i végzésében a szóbeli szakasz lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesítette az ügyeket.

32.

Az alapeljárás felei, a holland és a német kormány, valamint a Bizottság részt vettek a 2017. február 14‑én tartott tárgyaláson.

33.

Az első három kérdés a 2006/123 irányelv hatályával foglalkozik, míg a 4. és az 5. kérdés az említett irányelv anyagi jogi rendelkezéseivel kapcsolatos.

34.

Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arról kíván meggyőződni, hogy a 2006/123 irányelv 2. cikkének (3) bekezdését akként kell‑e értelmezni, hogy az irányelv alkalmazandó a nyilvánosság számára hozzáférhető elektronikus hírközlő hálózat céljára történő kábelfektetéssel összefüggő ásási munkálatok elvégzésének időpontjához, helyszínéhez és módjához való hozzájárulás iránti kérelem feldolgozásáért valamely tagállami hatóság által kivetett díjakra.

35.

A 2006/123 irányelv hatályát ezen irányelv 2. cikke határozza meg. A 2. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy az irányelv a valamely tagállamban letelepedett szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásokra alkalmazandó. A 2. cikk (2) bekezdése egy sor tevékenységet kizár az irányelv alkalmazási köre alól, köztük (c) pont): „elektronikus hírközlési szolgáltatások és hírközlő hálózatok, valamint a kapcsolódó létesítmények és szolgáltatások, a 2002/19/EK, a 2002/20/EK, a 2002/21/EK, a 2002/22/EK és a 2002/58/EK irányelv hatálya alá tartozó kérdések tekintetében”. Ezt követően a 2. cikk (3) bekezdése rögzíti, hogy az irányelv az adózás területére nem alkalmazandó.

36.

Ebből a felépítésből arra következtetek, hogy ha a 2. cikk (1) bekezdésében foglalt követelmények teljesülnek, és ha az irányelv alkalmazását a 2. cikk (2) bekezdése még nem zárta ki, akkor a 2006/123 irányelv 2. cikke (3) bekezdésének vizsgálatával kell foglalkozni.

37.

A kérdést előterjesztő bíróság látszólag azt feltételezi, hogy az irányelv alkalmazását a 2006/123 irányelv (2) cikkének (2) bekezdésében felsorolt tevékenységek egyikének fennállása nem zárja ki. Mivel azonban ez a megállapítás nem győz meg teljesen, ( 21 ) az irányelv 2. cikkének (3) bekezdésére való rátérés előtt először a 2. cikk (2) bekezdését fogom megvizsgálni.

38.

Először tehát azzal a kérdéssel foglalkozom, hogy a kábelek üvegszálas hálózat létesítése céljából történő lefektetése olyan kérdés‑e, amely a 2006/123 irányelv 2. cikke (2) bekezdésének c) pontjában foglalt kivétel alá tartozik.

39.

A hírközlésre vonatkozó uniós szabályozási keret a keretirányelvből és négy különös irányelvből áll, amelyek közül az egyik a 2002/20 irányelv. ( 22 )

40.

A 2002/21 irányelv közös rendelkezéseket tartalmaz és a fogalommeghatározásokat, valamint az adatok továbbításának módjától függetlenül az összes elektronikus hírközlési hálózatra vonatkozó szabályozási keret hatályát rögzíti. ( 23 )

41.

A 2002/20 irányelv célja annak biztosítása, hogy az elektronikus hálózatok szolgáltatásának engedélyezése során a lehető legkevésbé terhes engedélyezési rendszer érvényesüljön. ( 24 ) Az irányelv a hálózati tevékenységekre vonatkozó egyedi engedélyek korábbi rendszerét megszünteti és olyan „általános felhatalmazással” váltja fel, amely a hálózatüzemeltetőnek bizonyos minimum jogokat biztosít. ( 25 )

42.

Az elektronikus hírközlést szolgáló adattovábbítást célzó üvegszálas hálózat telepítése a 2002/21 irányelv 2. cikkének a) pontja értelmében vett „elektronikus hírközlő hálózatnak” minősül. ( 26 ) X tevékenysége ezért a hírközlésre vonatkozó európai keretszabályozás rendelkezéseinek hatálya alá tartozik.

43.

Ebből a megállapításból önmagában ugyanakkor nem következik az, hogy a 2006/123 irányelv 2. cikke (2) bekezdésének c) pontjában szereplő feltételek teljesülnek, mivel a szóban forgó rendelkezés konkrétan az elektronikus hírközlési szolgáltatásokra és hálózatokra vonatkozó irányelvek „hatálya alá tartozó kérdéseket” említ. Következésképpen folytatnunk kell annak vizsgálatát, hogy az alapeljárásban foglalt „leges”‑hez hasonló díj ténylegesen az ezen irányelvek hatálya alá tartozó kérdés‑e.

44.

A 2002/20 irányelv 12. cikke korlátozza a nemzeti szabályozó hatóság által beszedett díjakat. Az irányelv az általános felhatalmazás keretében szolgáltatást vagy hálózatot nyújtó, illetve használati joggal ( 27 )rendelkező vállalkozással szemben kivetett díjat említ. Ennek alkalmazhatósága általános felhatalmazás adására vagy használati jog engedésére irányuló eljárásokban megállapítást nyert. ( 28 ) A jelen eljárás keretében ugyanakkor ez nem alkalmazható, mivel abban általános felhatalmazás ( 29 ) vagy használati jog nem szerepel, és ami még fontosabb, az amersfoorti önkormányzat nem nemzeti szabályozó hatóság. ( 30 )

45.

A 2002/20 irányelv 13. cikke ugyanakkor jelentőséggel bírhat. E cikk alkalmazási köre kétségkívül tágabb, mivel az általános felhatalmazásokhoz kapcsolódó eljárást meghaladja.

46.

A 13. cikk szerint „a tagállamok feljogosíthatják az illetékes hatóságot arra, hogy […] díjakat vessen ki a […] létesítmények telepítésére vonatkozó jogokért” ( 31 ). A 13. cikk a 12. cikkel ellentétben nem utal általános felhatalmazásokra vagy nemzeti szabályozó hatóságra. Ehelyett a 2002/21 irányelv 11. cikke („Szolgalmi jogok”) (1) bekezdésének megfogalmazását tükrözi, amely rendelkezés szerint szolgalmi jogot az „illetékes hatóság” adhat. ( 32 ) Ez észszerű, mivel a szolgalmi jogokat szabályozó helyi hatóságok által bevezetett díjak ugyanannyira visszatartó erejűek lehetnek, mint a valamely általános felhatalmazási eljárás keretében bevezetett díjak. ( 33 )

47.

Ráadásul ezt az értelmezést a 2002/20 irányelv azon célja is alátámasztja, hogy kevésbé terhessé tegye a piacra jutást. ( 34 ) Az állandó ítélkezési gyakorlat alapján ebben az összefüggésben a 2002/20 irányelv szerint a tagállamok az irányelvben említetteken kívül nem vethetnek ki az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások biztosításáért egyéb díjakat és illetékeket. ( 35 ) Következetlen lenne, ha valamely nemzeti szabályozó hatóság által adott általános felhatalmazás követelményének hiánya alááshatná a piacra jutásnak a 2002/20 irányelvben biztosított e védelmét.

48.

A hírközlési keret átfogó célkitűzései ( 36 ) a 2002/20 irányelv 13. cikkének tág értelmezését támasztják alá. A 2002/21 irányelv 8. cikke (2) bekezdésének a) pontjában meghatározott cél annak biztosítása, hogy a felhasználók a választék, az ár és a minőség tekintetében maximális előnyhöz jussanak. Az elektronikus hálózatok magas‑ és mélyépítési munkálatainak engedélyezésével kapcsolatos költségek kihatnak arra az árra, amelyet a végső felhasználóknak régióikban a hálózathoz való hozzáférésért meg kell fizetniük és arra is, hogy egyáltalán hozzáférhetnek‑e a hálózathoz. ( 37 ) A megterhelő létesítménytelepítési eljárások a felhatalmazási rendszerek formáját öltő akadályokhoz hasonló hatást válthatnak ki. A 2002/20 irányelv 13. cikkének alkalmazási köre ezért nem korlátozódik valamely meghatározott általános felhatalmazás kontextusára, hanem a hírközlési szolgáltatók piacra lépéséhez szükséges létesítmények telepítéséért fizetendő egyéb díjakat is magában foglalja. ( 38 )

49.

A 2002/20 irányelv 13. cikkének ilyen értelmezése a Vodafone España és France Telecom España ítélettel ( 39 ) is összhangban áll, amely ítéletben a Bíróság megállapította, hogy a 13. cikk kizárja a harmadik felek telefonpóznáinak használatára regionálisan kivetett adót. Nyilvánvalóan lényeges különbség van az alapeljárás tárgyát képező intézkedés és a Vodafone España és France Telecom España ügyben szóban forgó intézkedés között, azonban az ítélet két olyan fontos kérdést tisztázott, amelyek a jelen ügyre vonatkoztathatók.

50.

Először is a Vodafone España és France Telecom España ügy tárgyát képező adó az infrastruktúrával már rendelkező szolgáltatókhoz képest növelte az új szolgáltatók letelepedési költségét. ( 40 ) Hasonlóképpen a jelen ügy tárgyát képező díj növelheti a létesítménytelepítési költséget és az önkormányzat területén infrastruktúrával még nem rendelkező szolgáltatókat az infrastruktúrával már rendelkező szolgáltatókhoz képest hátrányos helyzetbe hozza.

51.

Másodszor, az említett ügy tárgyát képező adót olyan önkormányzat vetette ki, amely nem minősül nemzeti szabályozó hatóságnak. A 13. cikk tágabb alkalmazási köre folytán, és amiatt, hogy az önkormányzatok a létesítménytelepítés jóváhagyására hatáskörrel rendelkező hatóságok, a Vodafone España és France Telecom España ítéletben ezt a rendelkezést alkalmazták. Ugyanez vonatkozik a jelen ügyre is.

52.

Hozzá kell tenni, hogy a létesítménytelepítési díjakhoz képest az általános adók kérdésével foglalkozó későbbi ügyekben a Bíróság azt állapította meg, hogy a 2002/20 irányelv nem alkalmazható. ( 41 ) A szóban forgó intézkedést illetően ugyanakkor nem férhet ahhoz kétség, hogy a díjat létesítménytelepítés miatt szabták ki. A kábelek magántulajdonban vagy köztulajdonban álló területen történő lefektetése során X a 2002/21 irányelvnek a holland hírközlési törvénnyel átültetett 11. cikke értelmében vett szolgalmi jogot gyakorol. ( 42 ) A 2002/20 irányelv 13. cikke e szolgalmi jog meghatározása a hírközlési létesítmények telepítésével kapcsolatban, amely tevékenység kétségtelenül magában foglalja a kábelek lefektetését is.

53.

A kérdés tehát a 2002/20 irányelv 13. cikkének hatálya alá tartozik, ezért az említett irányelv a szóban forgó ügyre nem alkalmazandó a 2006/123 irányelv 2. cikke (2) bekezdésének c) pontja alapján.

54.

Az, hogy az alapeljárás tárgyát képező ügyben kiszabott díjhoz hasonló nemzeti intézkedések összeegyeztethetők‑e a 2002/20 irányelv 13. cikkével, vagyis egy magánszemélyek által hivatkozható, közvetlenül alkalmazandó ( 43 ) rendelkezéssel, a tényállás értékelésének minősül, amely a kérdést előterjesztő bíróság feladatát képezi. Ez ráadásul nem tárgya a jelen eljárásnak.

55.

Hipotetikus alapon, arra az esetre, ha Bíróság megállapítaná, hogy a 2006/123 irányelv 2. cikke (2) bekezdése c) pontjának követelményei nem teljesülnek, ehelyütt meg kell vizsgálni, hogy a díjakhoz hasonló valamely intézkedés az adózás területéhez tartozik‑e (a 2006/123 irányelv 2. cikkének (3) bekezdése).

56.

Az „adózás” kifejezést önállóan, a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatával összhangban kell értelmezni, amely ítélkezési gyakorlat szerint mind az uniós jog egységes alkalmazásának, mind pedig az egyenlő bánásmód elvének követelményeiből az következik, hogy a jelentésének és hatályának meghatározása érdekében a tagállami jogokra kifejezett utalást nem tartalmazó uniós jogi rendelkezés szövegét főszabály szerint az egész Európai Unióban önállóan kell értelmezni. ( 44 )

57.

Alapvető különbség van a valamely közjogi intézmény általános bevételeihez hozzájáruló adó és egy meghatározott szolgáltatásért fizetendő igazgatási díj között.

58.

A jelen ügyben, még ha az illetékes önkormányzat az engedélyek megadására irányuló közigazgatási eljárás költségét meghaladó összeget vetett is ki az ásási munkálatok időpontja, helye és elvégzésének módja vonatkozásában benyújtott engedélykérelem feldolgozásáért, pusztán az, hogy e lehetséges többlet az önkormányzat általános költségvetéséhez járul hozzá, nem teszi a díjat általános adóvá. A díjat csak a közigazgatási eljárás alkalmával szedik be. Az intézmények igazgatási díjakat nem alakíthatnak át adóvá és ilyen módon nem kerülhetik ki a 2006/123 irányelv alkalmazását egyszerűen azért, mert a kiszabott összeg meghaladja a közigazgatási eljárás lefolytatásának költségeit. A 2. cikk (3) bekezdésének ilyen értelmezése ellentétes lenne a 2006/123 irányelv 13. cikke (2) bekezdésének céljával, vagyis az engedélyek szolgáltatóknak történő megadása során felmerült költségek korlátozásával.

59.

Ezért úgy vélem, hogy az alapeljárás tárgyát képező legeshez hasonló nemzeti rendelkezések nem minősülnek adónak, mivel azokat az ásási munkálatok időpontját, helyét és elvégzésének módját érintő engedélykérelem feldolgozására irányuló önkormányzati szolgáltatás miatt szabják ki.

60.

Mivel álláspontom szerint a 2006/123 irányelv 2. cikke (2) bekezdésének c) pontja értelmében az irányelv nem alkalmazandó a szóban forgó ügyben szereplőhöz hasonló helyzetre, a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban levő ügy összefüggésében a (9) preambulumbekezdés jelentésére vonatkozó 3. kérdés hipotetikus és nem igényel választ.

61.

A 2. kérdés a 2006/123 irányelv III. fejezetén alapuló, tisztán belső helyzetekkel foglalkozik. Mivel a jelen ügy összefüggésében ez a kérdés is hipotetikus természetű, azzal (kizárólag) alább, a C‑31/16. sz. Visser ügyben foglalkozom.

62.

Mivel a Bíróságnak arra teszek javaslatot, hogy állapítsa meg, hogy a 2006/123 irányelv nem alkalmazandó a szóban forgóhoz hasonló ügyre, és a 4. és 5. kérdést arra az esetre teszik fel, ha az irányelv alkalmazandó, ezért azok hipotetikusak. Ezenfelül szeretném kiemelni, hogy az engedélyekkel és azok rendszereivel (III. fejezet, 1. cikk), valamint (tiltott) követelményeikkel (2. cikk) kapcsolatban a 2006/123 irányelv által létrehozott rendszer nem a hírközlés sűrűn szabályozott és erősen műszaki területére irányul: pontosan ez az oka annak, hogy – a fentieknek megfelelően – e terület a 2006/123 irányelv alkalmazási körén kívül esik. ( 45 )

63.

Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra kíván a Bíróságtól választ kapni, hogy a termékek – például cipők és ruhák – fogyasztók részére történő értékesítésében megnyilvánuló kiskereskedelmi tevékenység a 2006/123 irányelv alkalmazási körébe tartozik‑e.

64.

Ezt a kérdést a kérdést előterjesztő bíróság a következő összefüggésben teszi fel: a Visser kereskedelmi létesítményekkel rendelkezik, amelyeket bérbe kíván adni a Bristol BV, egy cipő‑ és ruházati diszkont üzletlánca számára kiskereskedelmi üzlethelyiséget kialakítani kívánó cég részére. A Bristol BV az irányelvnek „A szolgáltatók letelepedésének szabadsága” címet viselő III. fejezetére kíván hivatkozni. A kérdés ezért az, hogy a Bristol BV olyan szolgáltató‑e, amely hivatkozhat a 2006/123 irányelv rendelkezéseire.

65.

Végül – ahogyan azt az alábbiakban részletesebben meg fogom vizsgálni – e látszólag ártatlan kérdés („Miért ne minősülne a kiskereskedelem szolgáltatásnak?”) mögött a 2006/123 irányelv és az EUM‑Szerződésben foglalt alapvető szabadságok közötti kapcsolat nagyobb és kényesebb kérdése, valamint az alapvető szabadságok és azok 2006/123 irányelvre gyakorolt hatásai közti kapcsolat kérdése dereng fel.

66.

Miközben Hollandia kormánya azon a véleményen van, hogy a szóban forgó ügyben szereplőhöz hasonló helyzetben a kiskereskedelem nem tekinthető szolgáltatásnak, a Visser, Olaszország és Lengyelország kormánya, valamint a Bizottság szerint azt annak kell tekinteni.

67.

A 2006/123 irányelv 2. cikkének (1) bekezdésénél fogva az irányelv valamely tagállamban letelepedett szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásokra vonatkozik.

68.

A 2006/123 irányelv 4. cikkének 1. pontja szerint a „szolgáltatás”„az [EUMSZ 57. cikkben] említett, rendszerint díjazás ellenében nyújtott bármely önálló gazdasági tevékenység” ( 46 ). Az EUMSZ 57. cikk első bekezdése ezzel szemben rögzíti, hogy „[a] Szerződések alkalmazásában »szolgáltatás« a rendszerint díjazás ellenében nyújtott szolgáltatás, ha nem tartozik az áruk, a tőke és a személyek szabad mozgására vonatkozó rendelkezések hatálya alá”.

69.

A „szolgáltatás” meghatározásának első része eléggé egyértelmű: a cipő vagy ruha értékesítése díjazás ellenében nyújtott, önálló gazdasági tevékenység.

70.

Az irányelv (33) preambulumbekezdése ( 47 ) a forgalmazói szolgáltatásokat kifejezetten ( 48 ) az irányelv hatálya alá tartozó tevékenységek egyikeként sorolja fel, ( 49 )ráadásul az irányelv (47) preambulumbekezdése az engedélyezési rendszerekkel összefüggésben – noha csak érintőlegesen – megemlíti a hipermarketeket. Ezek az üzletek is tagadhatatlanul rendelkeznek forgalmazói funkcióval az áruk vonatkozásában. Annak érdekében, hogy a kép teljes legyen, az irányelv (76) preambulumbekezdése rögzíti, hogy az irányelv kizárólag az árura, mint olyanra (értelmezésem szerint az áru forgalmazásával ellentétben) vonatkozó korlátozásokra nem alkalmazandó.

71.

Ezenfelül a szolgáltatási irányelv végrehajtásáról szóló, ( 50 ) kötelező erővel ugyan nem bíró, mindazonáltal igen hasznos bizottsági kézikönyv, ( 51 ) amelyre ráadásul a Bíróság a 2006/123 irányelv értelmezése során is utalt, ( 52 )„(az áruk és szolgáltatások kiskereskedelmét és nagykereskedelmét magában foglaló) forgalmazói szolgáltatásokra” hivatkozik.

72.

Ezenfelül az irányelv megalkotásainak körülményei rámutatnak arra, hogy az Európai Parlament kezdetben megpróbálta a „forgalmazói szolgáltatásokra” való hivatkozást az első olvasat során eltávolítani, ( 53 ) aminek révén valószínűsíthetően ki akarta zárni a kiskereskedelmi tevékenységeket az irányelv hatálya alól. A Tanács ugyanakkor ezt a hivatkozást újra beillesztette a tervezetbe. ( 54 ) Ez a hivatkozás az irányelv elfogadásáig megmaradt.

73.

De mi a teendő a 2006/123 irányelv 4. cikkének 1. pontjával, amelyre az EUMSZ 57. cikk első bekezdésének második része hivatkozik („ha [a szolgáltatás] nem tartozik az áruk, a tőke és a személyek szabad mozgására vonatkozó rendelkezések hatálya alá”)?.

74.

Ez azt a kérdést veti fel, hogy vajon a szóban forgó szolgáltatásokra – cipők értékesítésére – nem vonatkoznak‑e az EUMSZ 57. cikk értelmében vett, Szerződés szerinti más szabadságok, ami azt jelentené, hogy azokra a 2006/123 irányelv hatálya terjed ki.

75.

Az EUM‑Szerződés rendszerében ( 55 ) a személyek szabad mozgása a másoktól függő személyek (munkavállalók) és az önálló személyek (letelepedés) mozgásának két elkülönülő szabadságából áll. A letelepedés szabadsága tehát az EUMSZ 57. cikk első bekezdésében foglalt „személyek” kifejezésbe tartozik. ( 56 )

76.

Egy pillanatra képzeljük el, hogy a Bristol BV tevékenysége letelepedési tevékenység volt. Ebből az következne, hogy az EUM‑Szerződés alapján annak helyzetére a letelepedési szabadság (mint a személyek szabad mozgása alkategóriájának) szabályai vonatkoznának, ami viszont azt jelentené, hogy nem az EUMSZ 57. cikk értelmében vett „szolgáltatással” állunk szemben, vagyis a 2006/123 irányelv alkalmazási körén kívül járunk. E megállapítás eredményeként a 2006/123 irányelvnek a szolgáltatók letelepedésének szabadságáról szóló III. fejezete egyáltalán nem rendelkezne hatállyal. ( 57 ) Hacsak a III. fejezetet ebből kifolyólag nem tekintjük önmagában az elsődleges joggal ellentétesnek, az a megállapítás, hogy a III. fejezet nem rendelkezik hatállyal, nem fogadható el.

77.

Ennek megfelelően, vagy a 2006/123 irányelv III. fejezetében szereplő „szolgáltatási tevékenység” kifejezés a 2006/123 irányelv 4. cikkén alapuló általános meghatározástól eltérő jelentéssel rendelkezik, vagy a 2006/123 irányelv 4. cikke nem kíván az EUMSZ 57. cikkre utalni a szolgáltatók letelepedése tekintetében. Az egyértelműség kedvéért az utóbbi megközelítést választanám, és azt mondanám ki, hogy az irányelv az EUM‑Szerződés értelmében vett letelepedés szabadsága alá tartozó, ugyanakkor szolgáltatási elemet is magában foglaló gazdasági tevékenységekre vonatkozik. ( 58 )

78.

Általánosabb értelemben véve az EUM‑Szerződés és a 2006/123 irányelv terminológiája közti eltérés egyrészről az EUM‑Szerződésben, másrészről pedig az irányelvben a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó korlátozások megszüntetése célkitűzésének elérése érdekében alkalmazott különböző módszerekre utal. Az EUM‑Szerződés elsődlegesen „az Unión belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozást” célozza meg. ( 59 ) A szolgáltatások kereskedelmére vonatkozó korlátok megtiltásával „negatív integrációt” végez. ( 60 ) Ezzel ellentétben a 2006/123 irányelv a hangsúlyt a szolgáltatási tevékenységekre helyezi, és konkrétan azokat célozza. Másodlagos jogi aktusként nagyobb részletességgel foglalkozhat a szolgáltatók által az akadályokkal való szembesülés során tapasztalt problémákkal. Ez az oka annak, hogy az irányelv – a jogalapjával összhangban – ( 61 ) a szolgáltatók tevékenységét helyezi középpontba, és annak teljes felépítése a szolgáltatási tevékenységekre vonatkozik. ( 62 )

79.

A 2006/123 irányelv 4. cikkének 1. pontjában az EUMSZ 57. cikkre történő hivatkozás ezért nem bír jelentőséggel abban a kérdésben, hogy a kiskereskedelem a 2006/123 irányelv 4. cikkének 1. pontja szerinti „szolgáltatásnak” minősül‑e.

80.

A kiskereskedelmet ennélfogva a 2006/123 irányelv 4. cikkének 1. pontja szerinti szolgáltatásnak kell tekinteni.

81.

A 2006/123 irányelv 4. cikke 1. pontjának értelmezésével összefüggésben fennmaradó kérdés az, hogy az elsődleges jog a szóban forgó rendelkezés megszorító értelmezését követeli‑e meg, ami azzal a hatással jár, hogy a kiskereskedelem a 2006/123 irányelv alkalmazásában nem tekinthető „szolgáltatásnak”.

82.

Erre a válaszom „nem”.

83.

Nézetem szerint a Bristol BV tevékenysége már (önmagában) az EUM‑Szerződés alapján ( 63 ) is a letelepedés szabadságának hatálya alá tartozna, ahogyan azt a Bíróság ítélkezési gyakorlatára hivatkozva most be is bizonyítom.

84.

A Bíróság – az olyan, letelepedéssel kapcsolatos helyzetekben, amelyek egy másik, jellemzően árukkal vagy szolgáltatásokkal kapcsolatos szabadságra vonatkoznak – ( 64 ) álláspontom szerint következetesen alkalmazza az EUMSZ 49. cikk szerinti letelepedés szabadságát. ( 65 ) Nézetem szerint e megközelítés alapját az képezi, hogy a letelepedés – szinte már fogalmilag – jellemzően és magától értetődően magában foglalja más szabadságok vonatkozásait is. Vázlatosan: az alapításhoz tőkére van szükség. Emberek segítenek a kivitelezésben és az irányításban. Az árukat A‑ból B‑be kell szállítani. Mindez a (természetes vagy jogi) személy letelepedéséhez szükséges.

85.

Álláspontom szerint a Bíróság – azáltal, hogy mindezeket a kérdéseket a „letelepedés” keretében kezeli – a letelepedés végső célja helyett inkább a letelepedéssel kapcsolatos tényleges tevékenységet helyezi középpontba. A Bíróság ilyen helyzetben nem vizsgálja a letelepedett vállalkozás által szolgáltatandó árukat vagy szolgáltatásokat.

86.

Az említett ítélkezési gyakorlat alapján és a 2006/123 irányelv hiányában az alapeljárás tárgyát képező ügyben szereplőhöz hasonló kiskereskedelmi üzlet létrehozása ezért feltehetőleg a letelepedés szabadságának hatálya alá tartozna. Ilyen körülmények között nem látom, hogy a szóban forgó ügynek az irányelv szolgáltatók letelepedésére vonatkozó III. fejezete alapján történő kezelése hogyan lehetne ellentétes az említett ítélkezési gyakorlattal.

87.

Tekintettel arra, hogy a szóban forgó ügy a letelepedésről szól, a 2006/123 irányelv és az elsődleges jog közötti kapcsolatot nem kell tovább vizsgálnunk. Az áruk és szolgáltatások közötti kapcsolatból eredő félreértések elkerülése érdekében és a szóbeli szakasz során feltett kérdések alapján azonban hasznosnak tartom e kérdés további, a jelen indítvány keretében történő vizsgálatát.

88.

Elöljáróban ki kell emelni, hogy az, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága az EUMSZ 57. cikk első bekezdésének következtében más szabadságokhoz képest szubszidiárius jellegű, semmi esetre sem jelenti azt, hogy az alapvető szabadságok között fontossági sorrend állna fenn. ( 66 ) A Bíróság egyértelművé tette, hogy bár az igaz, hogy a „szolgáltatás” fogalmának az EUMSZ 57. cikk első bekezdésében előírt meghatározásában szerepel az a megállapítás, miszerint olyan szolgáltatásokról van szó, amelyek nem tartoznak „az áruk, a tőke és a személyek szabad mozgására vonatkozó rendelkezések hatálya alá”, az is igaz, hogy ez a megállapítás a hivatkozott fogalom meghatározásának szintjére vonatkozik, anélkül azonban, hogy elsőbbséget állapítana meg a szolgáltatásnyújtás szabadsága és a többi alapvető szabadság viszonyában. Kulcsfontosságú a Bíróság által tett azon megállapítás, hogy a „szolgáltatás” fogalma azokat a szolgáltatásokat foglalja magába, amelyek nem tartoznak a többi szabadság hatálya alá, mégpedig azzal a céllal, hogy ne legyen olyan gazdasági tevékenység, amely semelyik alapvető szabadság hatálya alá nem tartozik. ( 67 ) A szolgáltatásnyújtás szabadsága tehát nem kiegészítő szabadság, hanem maradékszabadság.

89.

Amennyiben az ügy árukra és szolgáltatásokra is vonatkozik, a Bíróság ítélkezési gyakorlata változó. Három megközelítés különböztethető meg: egy szabadságnak kizárólag a „súlypontteszt” alapján történő vizsgálata, mindkét szabadság együttes vizsgálata és az egyik szabadság másikat követő vizsgálata. Röviden áttekintem e három megközelítést.

90.

Ez a bíróság által használt klasszikus alapteszt. Ebben a kérdésben a Bíróság következetesen megállapítja, hogy ha egy nemzeti intézkedés érinti mind a szolgáltatásnyújtás szabadságát, mind az áruk szabad mozgását, a Bíróság az intézkedés vizsgálatát főszabályként a két alapvető szabadság közül csupán az egyik vonatkozásában végzi el, amennyiben megállapítható, hogy az adott ügy körülményei között az egyik a másikhoz képest teljességgel másodlagos, és ahhoz kapcsolódik. ( 68 ) A Bíróság ebben az összefüggésben a kiskereskedelmi ügyeket inkább az áruk szabad mozgása alapján kezelte. ( 69 ) A Bíróság nem tagadta ugyanakkor, hogy az alapvető szabadságok szempontjából valamely gazdasági tevékenység számos vonatkozással rendelkezik akkor is, ha a Bíróság valamely ügyet kizárólag egyetlen szabadság szempontjából vizsgál meg.

91.

A Burmanjer és társai ítéletben ( 70 ) példának okáért a Bíróság megállapítása szerint nem volt kizárható az, hogy valamely termék értékesítését „szolgáltatási” vonatkozású tevékenység kísérje. Ez önmagában azonban nem lehet elegendő valamely, mozgóárusításhoz hasonló gazdasági tevékenységnek az EUMSZ 56. cikk értelmében vett „szolgáltatásnyújtásként” történő minősítéséhez. Ehelyett minden esetben azt kell tehát megvizsgálni, hogy az említett szolgáltatás az áruk szabad mozgásával kapcsolatos tényekhez képest teljes mértékben másodlagos szempontot jelent‑e vagy sem. ( 71 ) Ezzel a megközelítéssel összhangban az igen erős szolgáltatási vonatkozással rendelkező, a hirdetési tevékenységhez hasonló ügyeket ( 72 ) a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében kell kezelni. ( 73 )

92.

A súlypontteszt logikája a következő: olyan helyzetben, amelyben a Bíróságot kizárólag az elsődleges jog értelmezésére kérték, természetes, hogy az uralkodó alapvető szabadságot helyezi középpontba. Miért kellene ugyanezt a tesztet másik szabadság vonatkozásában is elvégeznie, amikor az eredmény ugyanaz? Mindent összevetve valamennyi alapvető szabadság célja azonos: a belső piacon belül fennálló kereskedelmi akadályok elhárítása. Az esetek túlnyomó részében nem feltétlenül bír elsődleges fontossággal az, hogy egy adott helyzetpéldául kizárólag az EUMSZ 49. cikk, kizárólag az EUMSZ 34. cikk, az EUMSZ 34. és EUMSZ 56. cikk vagy kizárólag az EUMSZ 56. cikk hatálya alá tartozik‑e.

93.

A Bíróság a két szabadságot együttesen vizsgálta meg (főként) televíziójel‑dekóderek forgalmazásának előzetes engedélyezésére vonatkozó eljárásokat érintő, technikai esetben. ( 74 ) Ezen egyidejű elemzés indoka biztosan az, hogy a digitális televíziós szolgáltatások terén a szolgáltatások és áruk egymással szorosan összefüggenek. ( 75 )

94.

A Bíróság két szabadságot vizsgált, az egyiket a másik után, többek között a hirdetési tevékenységekkel kapcsolatos ügyekben. ( 76 ) Észrevehető, hogy a Bizottság az egymást követő vizsgálat ezen eseteiben soha nem indokolta ezt az eljárását. ( 77 ) Ezt azzal magyarázom, hogy a súlyponttal kapcsolatos megközelítés alkalmazása nem volt nyilvánvaló. Hozzáfűzném, hogy ezt az egymás utáni megközelítést követő ítélkezési gyakorlatot a Keck és Mithouard ítélet ( 78 ) alapján kell megvizsgálni: a Bíróság e megközelítés elfogadásával egyértelművé tette, hogy a Keck és Mithouard ítélet szerint potenciálisan a szolgáltatások szabad mozgásának hatályán kívül eső értékesítési megállapodásnak minősülő intézkedéseket a Szerződésben foglalt más szabadság keretében is lehetne elemezni. ( 79 )

95.

Abból, hogy a Bíróság különböző megközelítéseket követ, azt a következtetést vonom le, hogy vannak olyan helyzetek, amelyekben a – szinte mechanikusan a mennyiségre („Melyik szabadság rendelkezik a legnagyobb súllyal?”) koncentráló – „súlyponti” megközelítés eléri korlátait, éspedig azokban az esetekben, amelyekben valamely adott alapvető szabadságot nem lehet teljességgel másodlagosként egyszerűen figyelmen kívül hagyni. Ez az oka annak, hogy a jelen ügy vonatkozásában a harmadik megközelítést részesítem előnyben, mivel ellenkező esetben a kiskereskedelem részét képező szolgáltatási vonatkozás nem nyerne elismerést.

96.

Következésképpen nem látom, hogy a szóban forgó ügyben az elsődleges jog hogyan korlátozná saját feltételeivel a 2006/123 irányelv valamely értelmezését.

97.

Ezt a megállapítást ezenfelül alátámasztja az, ahogyan a Bíróság a 2006/123 irányelvet eddig értelmezte, amit az alábbiakban szeretnék bemutatni.

98.

A Rina Services és társai ítéletből ( 80 ) ebben a kérdésben levonható jogi megállapítások alapvető fontossággal bírnak. Az említett ügy fő jogi kérdését kétségtelenül az képezte, hogy a 2006/123 irányelv 14. cikkében tiltott valamely követelmény ( 81 ) az EUM‑Szerződés alapján igazolt lehet‑e. Miközben olyan érv merült fel, amely szerint a 2006/123 irányelv 14. cikke nem zárhatja ki az ilyen igazolást, mivel az egy elsődleges jogi rendelkezésnek felel meg, ( 82 ) a Bíróság teljesen egyértelmű volt: nagytanácsban eljárva úgy határozott, hogy nincs ilyen lehetőség, tekintettel arra, hogy a 14. cikk nem ad lehetőséget igazolásra. Ezzel összefüggésben a Bíróság kifejezetten foglalkozott a 2006/123 irányelv 3. cikkének (3) bekezdésével. ( 83 ) A Bíróság – azáltal, hogy kizárólag az irányelv feltételeire, rendszerére és céljára hivatkozott – az uniós jogalkotó által meghozott döntések iránti jelentős tiszteletről tett tanúbizonyságot. ( 84 )

99.

Álláspontom szerint a Rina Services és társai ítélet alapját képező átfogó elgondolás az, hogy az uniós jogalkotó az alapvető szabadságok szabadság vonatkozását azok igazolási vonatkozásának elkerülhetetlen kárára mozdíthatja elő. A harmonizáció jellegéből fakad ugyanis, hogy az meghatározza, kiegyenlíti és – amennyiben azt az uniós jogalkotó célszerűnek tartja – korlátozza az igazoló okokat annak érdekében, hogy a gazdasági szereplők számára egyenlő feltételeket biztosítson. Példának okáért ilyen helyzetben a „nyertes” az uniós szabadság, valamint az e szabadságra támaszkodni kívánó gazdasági szereplő: ez teljes mértékben összhangban áll az EUM‑Szerződés célkitűzéseivel. ( 85 ) Álláspontom szerint az említett eredmény jogszerűsége és indokoltsága az EUM‑Szerződésben meghatározott jogalkotási eljárás tiszteletben tartásában testesül meg.

100.

Az elsődleges jog ezért nem bír jelentőséggel abban a kérdésben, hogy a kiskereskedelem a 2006/123 irányelv 4. cikkének 1. pontjában szereplő „szolgáltatásnak” minősül‑e.

101.

Szeretném megragadni a lehetőséget arra is, hogy a jelen ügyet tágabb összefüggésbe helyezzem.

102.

A jelenlegi körülmények arra engednek következtetni, hogy noha a kiskereskedelmi tevékenység végső soron az áruk forgalmazásához kapcsolódik, saját jogán is szolgáltatásnak minősül, és azt ekként kell elismerni. Korábban (és közelebbről a Keck és Mithouard ítélet ( 86 ) idején) valószínűleg az áruk forgalmazásának elsődleges eszköze volt. A katalógusból történő értékesítésen alapuló csomagküldés már létezhetett, azonban bizonyosan elhanyagolható volt. Az internet (és az okostelefon) gyakorlatilag minden egyes háztartásba történő megérkezése óta a kiskereskedelem új irányokból jövő versennyel nézett szembe, amely alapos átalakulásra késztette. Napjainkban a kereskedelem a múlthoz képes sokkal inkább nem puszta termékértékesítésből, hanem tanácsadásból, támogatásból és utánkövetési szolgáltatások kínálásából áll. ( 87 ) A jelenlegi körülmények között olyan tevékenységről van szó, amely nem pusztán kiegészítő jellegű az áruhoz képest.

103.

Ahogyan új jogi szabályozás esetén gyakran előfordul, e jogi eszköz alkalmazása során olyan új kérdések merülnek fel, amelyek nem válaszolhatók meg pusztán a Bíróság négy szabadsággal kapcsolatos korábbi ítélkezési gyakorlatának segítségül hívásával. Ez különösen szembeszökő a letelepedéssel összefüggésben, ahol az áru forgalmazása és a szolgáltatás nyújtása céljából történő letelepedés közötti különbségtétel az EUM‑Szerződés rendelkezései alapján nem bír jelentőséggel. Ezért nem látom indokát annak, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága és az áruk szabad mozgása közötti elhatárolásra vonatkozó korábbi ítélkezési gyakorlat miért akadályozná meg a 2006/123 irányelv kiskereskedőkre történő alkalmazását, egyértelmű szövegezésének megfelelően. A Bíróság korábban alkalmazott ítélkezési gyakorlata, éppen ellenkezőleg, azt mutatja, hogy az áruk és szolgáltatások közötti különbségtétel soha nem volt kizáró jellegű. A szolgáltatásokon alapuló gazdaság fejlődése, amelynek keretében a vásárló számára megszokottá válik, hogy a termék megvásárlása során és azt követően is számos szolgáltatásra számíthat, fokozza a két pólus közötti átfedést és a forgalmazási szolgáltatások ezen átfedés középpontjában állnak. A jogalkotó annak ismeretében döntött ezeknek a 2006/123 irányelvben történő szerepeltetése mellett, hogy a tevékenységnek a több szolgáltatás nyújtásának irányába mutató fejlődése folytatódni fog, és e döntés összhangban van a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatával, amely elismerte, hogy bizonyos tevékenységek több szabadság által védett vonatkozásokat is tartalmaznak.

104.

Összefoglalva, nem gondolom azt, hogy az eddigi ítélkezési gyakorlatot úgy kellene értelmezni, hogy az a „kiskereskedelmi” tevékenységet kizárja a 2006/123 irányelv hatálya alól.

105.

Az első kérdés kapcsán ezért arra a következtetésre jutottam, hogy a termékek – például cipők és ruhák – fogyasztók részére történő értékesítésében megnyilvánuló „kiskereskedelmi” tevékenység a 2006/123 irányelv 4. cikkének 1. pontjában meghatározott „szolgáltatás” fogalmának körébe tartozik.

106.

A kérdést előterjesztő bíróság a C‑31/16 ügyben feltett negyedik kérdésével azt kívánja megállapítani, hogy a 2006/123 irányelvnek „A szolgáltatók letelepedésének szabadsága” címet viselő III. fejezete alkalmazható‑e olyan helyzetekre, amelyek tényállása az EU egyetlen tagállamához kapcsolódik.

107.

Ez nem az első alkalom, hogy e kérdést a Bíróság elé utalják. A Trijber és Harmsen ügyben ( 88 ) ugyanis a Raad van State (államtanács) már feltette ugyanezt a kérdést.

108.

A Trijber és Harmsen ügyre vonatkozó indítványomban ( 89 ) azt javasoltam, hogy a Bíróság igenlő választ adjon a kérdésre. Ahogyan abban az ügyben azt részletesen kifejtettem, a 2006/123 irányelv rendelkezéseinek nyelvtani, rendszertani, történeti és teleológiai értelmezése rámutat arra, hogy a szolgáltatók letelepedésének szabadságáról szóló III. fejezet nem csak határon átnyúló, hanem tisztán belső helyzetekre is vonatkozik. ( 90 ) Érvelésemet a Bíróság részletesen megvizsgálhatja az említett indítványban; összefoglalóan a következőket vettem figyelembe: az EUM‑Szerződésben szereplő jogalapok megfogalmazását illetően nincs különbség „koordináció”, „közelítés” és „harmonizáció” között; a belső piac terén történő harmonizáció olyan helyzetekre is vonatkozhat, amelyekre az EUM‑Szerződés által biztosított alapvető szabadságok nem; a 2006/123 irányelv III. fejezetének rendelkezései nem utalnak határon átnyúló tevékenységre, míg a IV. fejezet rendelkezései hivatkoznak ilyen tevékenységre, és a teljes irányelvnek a határon átnyúló helyzetekre történő korlátozására irányuló módosítási tervezeteket elutasították.

109.

A Trijber és Harmsen ügyre vonatkozó indítványom ( 91 ) óta nem változtattam meg álláspontomat ebben a kérdésben. Ezen indítványban ezért a jelen eljárás kontextusában felvetett további érvek tárgyalására, valamint a Bíróságnak a 2006/123 irányelvvel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatára szorítkozom.

110.

Először is a III. fejezet rendelkezéseinek és a IV fejezet rendelkezéseinek megfogalmazása közötti eltérés kulcsfontosságú: az irányelv alapján történő letelepedés az összes belső szolgáltatásnyújtásra kiterjed (III. fejezet). Először is, a gazdasági szereplőket nem szabad elriasztani attól, hogy letelepedjenek valamely tagállamban. Ami a többit, vagyis a szolgáltatások átmeneti nyújtását illeti, a határon átnyúló elem magától értetődő. A IV. fejezet tehát szükségszerűen és észszerűen valamely határon átnyúló elem fennállását írja elő.

111.

Másodszor a 2006/123 irányelv azon rendelkezéseit ( 92 ) vagy akár fejezeteit, ( 93 ) amelyek konkrétan „másik tagállamra”, ezáltal pedig határon átnyúló helyzetre utalnak, úgy kell tekinteni, hogy azok kifejezetten olyan, határon átnyúló helyzetekre vonatkoznak, amelyek az irányelvnek tisztán belső helyzetben alkalmazandó egyéb rendelkezéseit nem érintik.

112.

Harmadszor nem lehet azt mondani, hogy az irányelv jogalapja, jelesül az EUMSZ 53. és EUMSZ 62. cikk ( 94 ) kizárólag határon átnyúló helyzetek kezelésére biztosít hatáskört. Ahogyan azt a tárgyalás során a Bizottság hangsúlyozta, az EUMSZ 53. cikk (2) bekezdésének megfogalmazása – amely szerint az orvosi és egyéb gyógyító, valamint a gyógyszerészeti szakmák esetében a korlátozások fokozatos eltörlése e korlátozások alkalmazása feltételeinek a különböző tagállamokban történő koordinációjától függ – ugyanis az ellenkező irányba mutat.

113.

Ráadásul az EUMSZ 53. cikk (2) bekezdését az uniós jogalkotó már felhasználta jogalapként olyan helyzetekben, amelyek túlmutattak a pusztán határon átnyúló helyzeteken. Meglátásom szerint ezt a rendelkezést következetesen a harmonizáció általános (és egyetlen) jogalapjaként alkalmazzák ( 95 ) a szolgáltatások területén. Közelebbről erről van szó a pénzügyi szolgáltatások ágazatában végzett terjedelmes harmonizáció esetében. Példának okáért szeretném megemlíteni a hitelintézetek helyreállítására és szanálására; ( 96 ) a pénzügyi eszközök piacaira (MiFiD) ( 97 ) és a befektetési vállalkozások és hitelintézetek tőkemegfelelésére ( 98 ) vonatkozó irányelveket. Nem találkoztam a Bíróságnak az említett bármelyik irányelvre vonatkozó olyan ítéletével, amelyben az EUMSZ 53. cikk (2) bekezdésével összefüggésben a tisztán belső helyzetekkel kapcsolatban a jogalapra vonatkozóan kétség merült volna fel. ( 99 )

114.

Negyedszer meg kell vizsgálnunk a Bíróság ítélkezési gyakorlatát. Ezen a ponton felmerül, hogy a Bíróság a 2006/123 irányelv III. fejezetének rendelkezéseit olyan helyzetekben értelmezi, amelyek tisztán belső jellegűek, és nem keres határon átnyúló elemet, továbbá nem alkalmazza a tisztán belső helyzetekből eredő előzetes döntéshozatal iránti kérelmek elfogadhatóságával kapcsolatos, mostanra az Ullens de Schooten ítéletben ( 100 ) összefoglalt (és tisztázott) általános ítélkezési gyakorlatát.

115.

A félreértések elkerülése végett hangsúlyozni kívánom a következő két kérdés közötti alapvető különbséget: a) kiterjed‑e az irányelv olyan helyzetekre, amelyek tisztán belső jellegűek és b) kell‑e a Bíróságnak választ adnia a kérdésre akkor is, ha az alapeljárás tárgyát képező jogvita egyetlen tagállamon belülre korlátozódik. ( 101 ) Az a) kérdés az irányelv tárgyi hatályával kapcsolatos. Ez az ügy érdemére vonatkozó kérdés. Amennyiben az e kérdésre adott válasz igenlő, e kérdés lezárható, abban az értelemben, hogy nem szükséges határon átnyúló elemeket keresni. Másfelől a b) kérdés nem az ügy érdemére, hanem alakiságára vonatkozik. A kérdés az ügy elfogadhatóságáról szól. A b) kérdést kizárólag akkor kell megvizsgálni, ha az a) kérdésre adott válasz nemleges. Az Ullens de Schooten ítélet ( 102 ) a b) kérdéssel foglalkozik.

116.

A Bíróság – a Rina Services és társai ítéletben, ( 103 ) amelynek tárgyát képező nemzeti jogi szabályozás előírja, hogy a tanúsító szervezetek jogállásával rendelkező társaságoknak egy meghatározott tagállamban kell székhellyel rendelkezniük – noha az alapeljárásban szereplő tényállás nyilvánvalóan egyetlen tagállamra korlátozódott, e kérdés vizsgálata nélkül értelmezte a 2006/123 irányelv III. fejezetének rendelkezéseit. Ezt követően a Bíróság a Trijber és Harmsen ítéletben nem adott választ arra a kérdésre, hogy a 2006/123 irányelv III. fejezetének rendelkezései tisztán belső helyzetben is alkalmazandók‑e. A Bíróság e helyett elegendő határon átnyúló elemet keresett, amelyeket meg is talált. ( 104 ) Ez a megközelítés a Hiebler ítélettel ( 105 ) változott meg. A kéményseprők számára szolgáltatásaik felajánlását kizárólag a tartózkodási helyük szerinti seprési területen lehetővé tevő korlátozásokról szóló Hiebler ítélet tényállása egyetlen tagállamhoz kapcsolódott. ( 106 ) A Bíróság nem tett említést kötelező határon átnyúló elemről és egyenesen rátért az előzetes döntéshozatalra utalt kérdések vizsgálatára. ( 107 ) Ugyanez vonatkozik a Promoimpresa és társai ítéletre, ( 108 ) amely olyan nemzeti szabályozásra vonatkozott, amelynek alapján az állami tulajdonban álló tengerparti és tóparti ingatlanokra vonatkozó koncessziók érvényességi ideje automatikusan meghosszabbodott. Noha a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban levő ügy tényállása ismételten egyetlen tagállamhoz kapcsolódott, ( 109 ) a Bíróság e korlát figyelmen kívül hagyásával értelmezte a III. fejezet rendelkezéseit. ( 110 ) Ezzel szemben az EUMSZ 49. cikk elemzésének alkalmával „határon átnyúló érdek” fennállását követelte meg. ( 111 ) Ezenfelül az engedélykérelemmel összefüggésben fizetendő díj követelményével kapcsolatos Hemming és társai ítéletben a teljes tényállás Londonban valósult meg. Sem a Bíróság, ( 112 ) sem a főtanácsnok ( 113 ) nem foglalkozott ezzel a kérdéssel.

117.

Összefoglalva, a tisztán belső helyzetet magukban foglaló, fent említett eseteket a következőképpen értelmezem: a Bíróság a 2006/123 irányelv III. fejezete rendelkezéseinek értelmezése során azzal a feltételezéssel élt, hogy e rendelkezések tisztán belső helyzetben is alkalmazandók. ( 114 ) Mivel a 2006/123 irányelv tárgyi hatálya alá tartoztak, nem kellett esetleges vagy potenciális határon átnyúló elemeket keresni.

118.

Nem meglepő módon ebben az ügyben is azt javaslom a Bíróságnak, hogy kövesse ezt az ítélkezési gyakorlatot, amelynek következtében a negyedik kérdésre azt a választ adom, hogy a 2006/123 irányelv III. fejezetének rendelkezései alkalmazandók az alapeljárásban szereplőhöz hasonló helyzetekre, tekintet nélkül arra, hogy az összes tényező egyetlen tagállamon belülre korlátozódik‑e.

119.

A negyedik kérdésre javasolt válasz alapján a harmadik kérdés hipotetikussá válik. ( 115 )

120.

A kérdést előterjesztő bíróság a második és az ötödik kérdéssel lényegében azt kívánja megállapítani, hogy ellentétes‑e a 2006/123 irányelv rendelkezéseivel az alapeljárásban szereplőhöz hasonló olyan területrendezési terv, amely szerint a nagy terjedelmű áruk kiskereskedelmére szolgáló területet egy cipő‑ és ruházati diszkontlánc kiskereskedelmi üzlethelyiségét kizáró módon jelölték ki.

121.

Tekintettel arra, hogy az alapeljárásban szereplőhöz hasonló üzlethelyiség létesítése tartós jellegű, a szóban forgó kérdés értékelése szempontjából releváns rendelkezéseket az irányelvnek „A szolgáltatók letelepedésének szabadsága” címet viselő III. fejezete tartalmazza. Az említett III. fejezet ugyanakkor két részre oszlik: az egyik az engedélyekre vonatkozik és az engedélyezési rendszerekkel, valamint az ahhoz kapcsolódó feltételekkel és eljárásokkal foglalkozik (1. szakasz, vagyis a 2006/123 irányelv 9–13. cikke), míg a másik a tiltott vagy értékelendő követelményekkel kapcsolatos (2. szakasz, vagyis a 2006/123 irányelv 14. és 15. cikke). E fejezetek alkalmazhatósága attól függ, hogy a szóban forgó területrendezési terv a 2006/123 irányelv 4. cikkének 6. pontja értelmében vett „engedélyezési rendszer” vagy az irányelv 4. cikkének 7. pontján alapuló „követelmény” formáját öltő korlátozásnak minősül‑e.

122.

A 2006/123 irányelv 9–13. cikkének alkalmazhatóságát kiváltó „engedélyezési rendszer” az említett irányelv 4. cikkének 6. pontja értelmében bármely eljárás, amely alapján a szolgáltatónak vagy a szolgáltatás igénybevevőjének ténylegesen lépéseket kell tennie azért, hogy az illetékes hatóságtól a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságra vagy annak gyakorlására vonatkozóan formális vagy közvetett határozatot szerezzen.

123.

A határozat jellemző módon – noha nem feltétlenül minden esetben – egyedi (természetes vagy jogi) személynek szól. Területrendezési tervek esetében nem ez a helyzet, mivel az egy független módon, előre elkészített dokumentum. Más szóval, míg a területrendezési tervnek való megfelelés szükséges lehet valamely szolgáltatási tevékenység megkezdéséhez, maga a területrendezési terv valamely önkormányzati testület előzetes és elvont aktusa. Ebből az következik, hogy a területrendezési terv nem minősül engedélyezési rendszernek.

124.

Véleményem szerint az „engedélyezési rendszer” ezen értelmezését a Bíróság ítélkezési gyakorlata is alátámasztja.

125.

Noha tudomásom szerint a Bíróságnak még nem kellett részleteznie az „engedélyezési rendszer” és a korlátozás más formái közötti különbségtételt, három ügyben kellett foglalkoznia a 2006/123 irányelven alapuló engedélyezési rendszerekkel: Trijber és Harmsen ítélet, ( 116 ) Promoimpresa és társai ítélet, ( 117 ) valamint Hemming és társai ítélet. ( 118 ) Minden esetben valamely közigazgatási hatóság olyan határozatáról volt szó, amely a szolgáltató tevékenységének megkezdéséhez szükséges. Az EFTA‑Bíróság ehhez hasonlóan a norvégiai építtetőkre vonatkozó engedélyezési rendszert a 2006/123 irányelv 16. cikke (2) bekezdése (b) pontjának ( 119 ) értelmében vett engedélyezési rendszernek minősítette, mivel az engedélyre az építőcégnek szüksége volt az építkezés Norvégiában történő megkezdéséhez.

126.

Mindezen esetekben a szolgáltatónak (1) kérnie kellett a hatóság döntését, (2) kifejezetten neki címzett határozatot kapott kézhez, és (3) e határozat, valamint az annak való megfelelés az előfeltétele annak, hogy a szolgáltató megkezdhesse tevékenységét. ( 120 )

127.

A szóban forgó ügyben e három elemből egy sincsen jelen, ezért arra az álláspontra helyezkedem, hogy az alapeljárásban szereplőhöz hasonló területrendezési terv nem minősül a 4. cikk 6. pontja értelmében vett engedélyezési rendszernek.

128.

A 4. cikk 7. pontja szerinti „követelmény”„bármely olyan kötelezettség, tilalom, feltétel vagy korlátozás, amelyet a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezései írnak elő” ( 121 ).

129.

Az appingedami önkormányzat területrendezési tervéhez hasonló területrendezési terv olyan közigazgatási rendelkezés, amely a gazdasági szereplők számára az adott önkormányzat területén való letelepedés elengedhetetlen feltétele. A területrendezési tervre ezért kiterjed a 2006/123 irányelv értelmében vett „követelmény” fogalommeghatározása.

130.

Mielőtt áttérnénk a 2006/123 irányelv 14. és 15. cikkének vizsgálatára, foglalkozni kell a kérdést előterjesztő bíróság által felvetett azon kérdéssel, hogy olyan hatással jár‑e az irányelv (9) preambulumbekezdése, hogy az irányelv hatálya alól kizárja a területrendezési tervhez hasonló intézkedést.

131.

Az irányelv (9) preambulumbekezdése rögzíti, hogy az irányelv „csak azokra a követelményekre alkalmazandó, amelyek szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, illetve annak gyakorlását érintik. Ezért nem vonatkozik olyan követelményekre, mint a közúti közlekedési szabályok, a földterületek fejlesztésére és használatára vonatkozó szabályok, területrendezés, építési szabványok, valamint az ilyen szabályoknak való nem megfelelés miatt kiszabott közigazgatási szankciók, amelyek nem szabályozzák vagy érintik kifejezetten a szolgáltatási tevékenységet, de amelyeket a szolgáltatóknak éppúgy be kell tartaniuk gazdasági tevékenységük végzése során, mint a magánemberként eljáró személyeknek”.

132.

Köztudott, hogy bár az uniós jogi aktusok preambulumbekezdései nem rendelkeznek önálló jogi kötőerővel, ( 122 ) a Bíróság gyakran hivatkozik azokra uniós jogi aktusok rendelkezéseinek értelmezésénél, és ezt már a 2006/123 irányelvvel kapcsolatban is megtette. ( 123 ) Az uniós jogrendben a preambulumbekezdések leíró és nem előíró jellegűek. Jogi kötőerejük kérdése ugyanis általában nem merül fel egyszerűen azért, mert a preambulumbekezdéseket jellemzően tükrözik az irányelvek jogi rendelkezései. Az EU politikai intézményeinek helyes jogalkotási gyakorlata ugyanis olyan helyzet elérésére törekszik, amelyben a preambulumbekezdések a jogi szöveg ténybeli hátterét biztosítják.

133.

A (9) preambulumbekezdést ugyanakkor az irányelv egyetlen másik része sem tükrözi abban az értelemben, hogy az az (előíró) rendelkezések egyikét képezi le. Következésképpen az e preambulumbekezdésben felsorolt területek önmagukban amiatt nem mentesülnek a 2006/123 irányelv hatálya alól, hogy e preambulumbekezdés történetesen hivatkozik azokra. Az irányelv ezért a területrendezési tervek vonatkozásában nem tartalmaz holtteret.

134.

Azzal kapcsolatban, hogy az eljárásban részt vevő néhány fél hivatkozott a Bíróság Libert és társai ítéletére, ( 124 ) elegendő azt rögzíteni, hogy noha a (9) preambulumbekezdést említette az ítélet, a Bíróság a 2006/123 irányelv 2. cikke (2) bekezdése j) pontjának kétértelmű megfogalmazása miatt vélte úgy, hogy a szociális lakhatással kapcsolatos intézkedések az említett irányelv hatályán kívül esnek. ( 125 )

135.

Ez ugyanakkor nem jelenti azt, hogy a preambulum ne rendelkezne értelmezési értékkel. A (9) preambulumbekezdés értelmezésében alapul veszem a 2006/123 irányelv 15. cikkének (7) bekezdésében szereplő kötelezettséget, amely szerint a tagállam köteles a Bizottságot értesíteni az újonnan elfogadott követelményekről, valamint a 2006/123 irányelv 39. cikke (1) bekezdésének b) pontjában foglalt kötelezettséget, amely szerint a tagállamoknak az értékelendő követelményekre vonatkozóan a 15. cikk (5) bekezdésében meghatározott adatokat tartalmazó jelentést kell a Bizottság elé terjeszteniük. A tagállamoktól nyilvánvalóan nem várható el az, hogy a Bizottságot a település‑ és területrendezés eszközét képező minden egyes területrendezési tervről értesítsék.

136.

A (9) preambulumbekezdés tehát nyilvánvalóvá teszi, hogy a területrendezési jogszabályok az esetek többségében nem minősülnek a 2006/123 irányelv szerint követelményeknek. A területrendezési jogszabályok többsége, különösen pedig a mindenkire alkalmazandó területrendezési jogszabályok nem érintik a szolgáltatókat, mivel nem rögzítenek a szolgáltató szolgáltatását érintő feltételt. ( 126 ) A 2006/123 irányelv a szolgáltatókat a szolgáltatásokat nem nyújtó polgároknál jobban terhelő akadályoktól védi a szolgáltatókat, azonban egyértelmű, hogy az irányelv nem irányul az építési szabványokhoz, közúti közlekedési szabályokhoz vagy tervezési jogszabályokhoz hasonló általános közigazgatási előírások megszüntetésére. Nem minden, a letelepedés szabadságára akár a legkisebb hatást gyakorló tényező minősíthető követelménynek.

137.

A (9) preambulumbekezdés ezzel szemben nem jelenti azt, hogy valamely területrendezési terv az irányelv hatálya alól teljes mértékben ki van zárva. Előfordulhat ugyanis, hogy a területrendezési terv a szolgáltatókat speciálisan érinti. A területi korlátozásokra (a 15. cikk (2) bekezdése) és a hipermarketekkel kapcsolatos engedélyekre (a (47) preambulumbekezdés) az irányelv kifejezetten hivatkozik. Értelmezésem szerint ezenfelül forrására tekintett nélkül bármely olyan szabály, amely a szolgáltatók számára nagyobb letelepedési költséget eredményez, főszabály szerint a 2006/123 irányelv hatálya alá esik.

138.

A szóban forgó intézkedés, vagyis meghatározott kiskereskedelmi tevékenységeknek bizonyos területen történő folytatására vonatkozó tilalom ilyen letelepedési többletköltséget okoz, amely ezért a 2006/123 irányelv hatálya alá tartozik.

139.

A 2006/123 irányelv (9) preambulumbekezdése alapján a szóban forgóhoz hasonló területrendezési terv ezért nincs kizárva az irányelv hatálya alól.

140.

A 2006/123 irányelv tiltott követelményekről szóló 14. cikke nyolc olyan követelményt sorol fel, amelyeket a tagállamok semmilyen körülmények között nem fogadhatnak el valamely szolgáltatási tevékenységhez való hozzáférést vagy annak a területükön történő gyakorlását illetően. E „feketelista” célja az, hogy biztosítsa a letelepedés szabadságát gátló bizonyos olyan korlátozások módszeres és gyors felszámolását, amelyek az uniós jogalkotó és a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint jelentősen befolyásolják a belső piac megfelelő működését. ( 127 )

141.

Röviden a 2006/123 irányelv 14. cikkének (5) bekezdése tiltja a letelepedésnek valamely esetről esetre alkalmazott gazdasági teszttől való függővé tételét. Bár látszólag a területrendezési tervnek van olyan gazdasági eleme, amely bizonyos területeken megtiltja adott kiskereskedelmi tevékenységek végzését, az intézkedés a 2006/123 irányelv 14. cikke (5) bekezdésének hatályán kívül marad. Nem létezik a letelepedés előtt alkalmazott eseti teszt, és az intézkedés gazdasági eleme sem tűnik uralkodó jellegűnek ( 128 ) (az alábbiakban lásd az indoklással kapcsolatos elemzést).

142.

Meg kell még vizsgálni azt a kérdést, hogy a területrendezési terv a 2006/123 irányelv 15. cikke (2) bekezdése mennyiségi vagy területi korlátozásokat kizáró a) pontjának hatálya alá tartozik‑e. ( 129 )

143.

Ahogyan arra az ügyre vonatkozó észrevételeiben az olasz kormány helyesen rámutatott, a szóban forgó ügyben szereplőhöz hasonló területrendezési terv ilyen területi korlátozásnak minősül. ( 130 ) A terv korlátozza azt a potenciális teret, amelyen a szolgáltatók letelepedhetnek, azonban nem korlátozza azok számát feltéve, hogy a tevékenységeikre kellő nagyságú terület van kijelölve.

144.

E korlátozás kizárólag akkor lehet indokolt, ha a 15. cikk (3) bekezdésében felsorolt feltételek teljesülnek. ( 131 )

145.

A tényállás e rendelkezés alapján történő értékelése végső soron a kérdést előterjesztő bíróság feladata. A rendelkezésre álló információ alapján ugyanakkor a szóban forgó intézkedés, vagyis meghatározott értékesítési helyek kiosztása, véleményem szerint a 2006/123 irányelv 15. cikkének (3) bekezdése alapján igazolt.

146.

Megkülönböztetés nélkül alkalmazandó intézkedésről van szó, amely jogi és ténybeli szempontból is azonosan vonatkozik valamennyi szolgáltatóra, és amely nem tesz állampolgárság alapján közvetlenül vagy közvetett módon különbséget.

147.

A városi környezet – közérdeken alapuló kényszerítő indokként hivatkozott – védelme elismerést nyer a 2006/123 irányelv 4. cikkének 8. pontjában, ( 132 ) amely e vonatkozásban az EUMSZ 56. cikkel kapcsolatos korábbi ítélkezési gyakorlatot veszi át. ( 133 ) Előfordulhat, hogy valamely városnak területrendezési terv révén érdekében áll a központja élénkségének megőrzése és eredeti jellegének fenntartása. Annak szabályozása, hogy mely üzletek hol létesíthetők, általában e politika részét képezheti. Ezenfelül előfordulhat, hogy valamely város befolyásolni kívánja a városon belüli és kívüli forgalmat. Hozzá kell tenni, hogy a szóban forgó intézkedés nem gazdasági jellegű abban az értelemben, hogy annak célja és hatása egyes kiskereskedőknek más kiskereskedőkkel szembeni védelme. Az intézkedés inkább a városi életmóddal kapcsolatos, és nagyon közel esik a kultúrpolitikához, amelyet a 2006/123 irányelv 4. cikkének 8. pontja közérdeken alapuló kényszerítő indokként szintén elismer. ( 134 )

148.

Az intézkedés láthatóan arányos és nem haladja meg a céljának eléréséhez szükséges mértéket. A városközponton kívül elhelyezkedő bevásárlóközpontok önmegerősítő hatással bírnak. Ha néhány üzlet a városközponton kívül található, és a lakosok autóval odamennek, a hely más, eddig a városközpontban található üzletek számára is vonzóbbá válik. A megnövekedő forgalom és az üres belvárosok negatív következményei elkerülésének egyetlen módja ezért az, ha a szolgáltatók városközponton kívüli letelepedésének lehetőségét korlátozzák.

149.

Ebben az összefüggésben kulcsfontosságú, hogy az önkormányzat a szóban forgó ügyben azt is egyértelművé tette, hogy az intézkedés nem akadályozza meg a szolgáltatók letelepedését a városban, mint olyanban, mivel megfizethető árakon elegendő kiskereskedelmi üzlethelyiség áll rendelkezésre. ( 135 ) Láthatóan semmi nem utal arra, hogy a területrendezési terv közvetett módon korlátozná az önkormányzat területén a kiskereskedők számát.

150.

A fent említettek szerint, noha láthatóan nincs ok annak feltételezésére, hogy az intézkedés aránytalan, ennek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladatát képezi. Amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság arra a következtetésre jut, hogy a felületek olyan mértékben korlátozottak, hogy a Bristol BV‑hez hasonló szolgáltatók nem tudnak letelepedni, vagy ez visszatartja őket a letelepedéstől, az intézkedés nem teljesíti az arányossági tesztet, ezért ellentétes a 2006/123 irányelv 15. cikkével.

151.

A második és az ötödik kérdésre ezért azt a választ kell adni, hogy a szóban forgó ügyben szereplőhöz hasonló olyan területrendezési terv, amely csak bizonyos típusú kiskereskedelmi tevékenységeket engedélyez, a 2006/123 irányelv 15. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében vett területi korlátozásnak minősül, amely az irányelv 15. cikkének (3) bekezdése alapján igazolható, ha bizonyítást nyer, hogy annak arányos célja a városi környezet védelme.

152.

A fenti kérdésekre javasolt válaszra tekintettel – mivel a szóban forgó ügy a 2006/123 irányelv hatálya alá tartozik – a Szerződésben foglalt szabadságok alapján végzett elemzésre nincs szükség. ( 136 )

153.

A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen válaszolja meg a Hoge Raad der Nederlanden (legfelsőbb bíróság, Hollandia) és a Raad van State (államtanács, Hollandia) által előterjesztett kérdéseket: