1. 

A. Venturini, M. R. Gramegna és A. Muzzio – az alapeljárás felperesei (a továbbiakban: felperesek) – az „Ordine dei Farmacisti di Milanónál” (a Milánói Gyógyszerészkamaránál) bejegyzett, szakképesítéssel rendelkező gyógyszerészek, illetve vény nélküli gyógyszereket árusító kiskereskedelmi egységek – amelyeknek (olaszul) „parafarmacia” az elnevezése – tulajdonosai.

2. 

A felperesek a Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia (lombardiai regionális közigazgatási bíróság, a továbbiakban: TAR Lombardia) előtt lényegében arra hivatkoztak, hogy azáltal, hogy megakadályozzák őket abban, hogy olyan gyógyszereket árusítsanak, amelyek ugyan vénykötelesek, de amelyek költségét nem az országos egészségbiztosító, hanem a vásárló viseli, a nemzeti jogszabályok (a továbbiakban: szóban forgó szabályozás) az EUMSZ 49. cikk szerinti leletelepedési szabadság megengedhetetlen korlátozását képezik.

3. 

A felperesek valamennyien olasz állampolgárok, Olaszországban letelepedettek, és keresetük az olasz jogi szabályozás ellen irányul. Egyikük sem hivatkozott a Szerződés szerinti szabadságokra az alapeljárásban vizsgált helyzettel kapcsolatban.

4. 

Ténybeli szempontból tehát úgy tűnik, hogy a felperesek helyzete egyetlen tagállamon belüli helyzetre korlátozódik. A kérdést előterjesztő bíróság előtti ügyben ugyanis nem állapítható meg határon átnyúló elem megléte.

5. 

E körülményekre tekintettel, vajon kiterjed‑e a jelen Bíróság hatásköre a TAR Lombardia által az EUMSZ 49. cikk értelmezésével kapcsolatban előterjesztett előzetes döntéshozatali kérdés megválaszolására?

6. 

Véleményem szerint a jelen eljárásban ez az alapvető kérdés, amely felmerül, és ennek megfelelően ezt fogom elsőként vizsgálni a jelen indítványban. A jelen indítvány második részében, miután közbenső indítványként azt javaslom, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bíróság nyilvánítsa elfogadhatónak, szemléltetni fogom azokat az okokat, amelyek miatt nem értek egyet a felperesekkel a szóban forgó szabályozásnak az EUMSZ 49. cikkel való állítólagos összeegyeztethetetlenségét illetően.

7.

Olaszországban a 468/1913. sz. törvény a gyógyszerészeti szolgáltatásokat „elsődlegesen állami tevékenységként” definiálta, amelyet kizárólag önkormányzati gyógyszertárak vagy állami engedéllyel működő magángyógyszertárak végezhetnek. Az ellátás ellenőrzésére egy közigazgatási eszköz került bevezetésre: a „pianta organica”, azaz egy térkép(hálózat), amely a gyógyszerek nemzeti területen belüli egységes elosztásának biztosítására szolgál. Fontos megemlíteni, hogy az ezt követő 1265/1934. sz. királyi rendelet úgy rendelkezett, hogy gyógyszerek árusítása kizárólag gyógyszertárakban lehetséges (122. cikk).

8.

Az 537/1993. sz. törvény később átminősítette a gyógyszerek kategóriáit, a következő osztályok szerint: az „A osztályba” tartoznak az alapvető gyógyszerek és a krónikus betegségek kezelésére szolgáló gyógyszerek; a „B osztályba” tartoznak a jelentős terápiás hatással rendelkező (A osztályon kívüli) gyógyszerek; a „C osztályba” pedig az A és a B osztályba nem tartozó gyógyszerek. Az 537/1993. sz. törvény 8. cikkének (14) bekezdése szerint az A és a B osztályba tartozó gyógyszerek költségeit teljes egészében a „Servizio Sanitario Nazionale” (SSN) (az olasz egészségbiztosító), míg a C osztályba tartozó gyógyszerek költségeit teljes egészében a vásárló viseli.

9.

Később a 388/2000. sz. törvény 85. cikkének (1) bekezdése eltörölte a B osztályt, míg a 311/2004. sz. törvény a gyógyszerek egy új kategóriáját – a „C‑bis osztályt” – vezette be az olyan gyógyszerekre, amelyek nem vénykötelesek, és amelyek, szemben a többi kategóriába tartozó gyógyszertől, nyilvánosan is reklámozhatók (angolul „over the counter” [magyarul: „pulton át /vény nélkül/ kiadható”] gyógyszerekként emlegetett gyógyszerek). Akárcsak a C osztályba tartozó gyógyszerek esetén, a C‑bis osztályba tartozó gyógyszerek költségeit is a vásárlók viselik.

10.

A később törvénnyé alakított 223/2006. sz. rendelettörvény (az ún. Bersani‑rendelet) lehetővé tette új, a gyógyszertáraktól eltérő kereskedelmi egységek nyitását. Ezeknek az üzleteknek (Olaszországban) általában „parafarmacia” a neve, és (a C‑bis osztályba tartozó) pulton át (vény nélkül) kiadható gyógyszerek árusítására jogosultak. A közelmúltban a 201/2011. sz. rendelettörvény, amely jelenleg a 214/2011. sz. törvény, tovább bővítette az említett kereskedelmi egységekben árusítható gyógyszerek kategóriáit, és így ezek már olyan, a C osztályba tartozó gyógyszereket is árusíthatnak, amelyek nem vénykötelesek.

11.

2012. június 30‑án a felperesek mindegyike (külön) kérelmet nyújtott be az illetékes „Azienda Sanitaria Localéhez” (a továbbiakban: ASL) (helyi egészségügyi hatóság), valamint az illetékes önkormányzatokhoz, a „Ministero della Salutéhez” (egészségügyi minisztérium) és az „Agenzia Italiana del Farmacóhoz” (olasz gyógyszerészeti intézet), azért, hogy engedélyt kérjen olyan gyógyszerek fogyasztók részére történő árusítására, amelyek vénykötelesek ugyan, de amelyek költségeit teljes egészében a vásárlók viselik, valamint olyan vényköteles állatgyógyászati készítmények árusítására, amelyek költségeit teljes egészében a vásárlók viselik.

12.

2011. augusztus 15‑i, illetve 2011. augusztus 17‑i dátummal az ASL e kérelmeket elutasította, azzal az indokkal, hogy a hatályos nemzeti jogszabályok értelmében az érintett gyógyszereket csak gyógyszertárak árusíthatják. 2011. augusztus 16‑án, illetve 2011. augusztus 18‑án hasonló elutasító határozatokat hozott az egészségügyi minisztérium is, amelyekre a továbbiakban úgy fogok hivatkozni, mint „a szóban forgó határozatok”.

13.

A felperesek a szóban forgó határozatokat megtámadták a TAR Lombardia előtt, arra való hivatkozással, hogy az olasz szabályozás, amelyen a határozatok alapulnak, összeegyeztethetetlen az uniós joggal.

14.

Ezen eljárások keretében az olasz bíróság, amelynek kétségei támadtak a szóban forgó szabályozásnak az Európai Unió Működéséről szóló Szerződéssel (a továbbiakban: Szerződéssel) való összeegyeztethetőségét illetően, úgy döntött, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából az alábbi kérdést terjesztette a Bíróság elé:

„Ellentétes‑e a letelepedés szabadságának, a hátrányos megkülönböztetés tilalmának és a verseny védelmének az EUMSZ 49. és azt követő cikkekben foglalt elveivel az a nemzeti szabályozás, amely – azzal, hogy a gyógyszerágazatban is tilalmat állapít meg meghatározott gyógyszerészeti termékek értékesítésére vonatkozóan, valamint rögzíti az ország területén létesíthető kereskedelmi egységek számát – a képesítéssel rendelkező és a megfelelő szakmai kamarába bejegyzett, de az egységes térképre [»pianta organica«] felvett gyógyszertárral nem rendelkező gyógyszerészek számára nem teszi lehetővé azoknak a vényköteles [»ricetta bianca«] gyógyszereknek az általuk üzemeltetett vény nélküli gyógyszereket árusító kereskedésben történő kiskereskedelmét, amelyek költségei nem az [országos egészségbiztosítót], hanem teljes egészében az állampolgárt terhelik?”

15.

A jelen eljárásban írásbeli észrevételeket terjesztett elő A. Venturini, a Federfarma, az olasz, a spanyol és a portugál kormány, valamint a Bizottság. A 2013. május 15‑i tárgyaláson A. Venturini, a Federfarma, a spanyol kormány és a Bizottság terjesztett elő szóbeli észrevételeket. Sajnálatos módon az olasz kormány – a szóban forgó nemzeti szabályozás bonyolultsága ellenére, valamint annak dacára, hogy írásbeli észrevételei meglehetősen szűkszavúak voltak – nem vett részt a tárgyaláson.

16.

Írásbeli észrevételeiben és a tárgyaláson a Federfarma vitatta a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságát. Alapvetően azzal érvelt, hogy határon átnyúló elem hiányában a TAR Lombardia által előterjesztett kérdésnek nincs uniós jogi vonatkozása, és így hipotetikus jellegű. A Federfarma különösen a Bíróság Sbarigia‑ügyben hozott ítéletében ( 2 )levont következtetésre támaszkodott.

17.

A tárgyaláson A. Venturini kiemelte, hogy bár a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügyben valójában nem volt határon átnyúló elem, a szóban forgó szabályozás potenciálisan jelentős mértékű korlátozó hatással van arra, hogy a más tagállamokban székhellyel rendelkező piaci szereplők Olaszországban letelepedhessenek. Ez pedig azt jelenti, hogy a kérdést elfogadhatónak kell tekinteni. A Bizottság szintén vitatta a Federfarma érvét, elsődlegesen a Blanco Pérez‑ügyben hozott ítéletre ( 3 ) való hivatkozással, amely ügy tényállási körülményei lényegében megegyeznek a TAR Lombardia előtt jelenleg folyamatban lévő ügy tényállásának körülményeivel, és amely ügyben a Bíróság úgy vélte, hogy arra kiterjed hatásköre.

18.

Egyetértek a Bizottsággal és felperesekkel azt illetően, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatára figyelemmel a Federfarma kifogásait el kell utasítani.

19.

Ugyanakkor arra is emlékeztetni kell, hogy a Bíróságnak a nemzeti bíróságok által előterjesztett kérelmek olyan esetekben való elfogadhatóságával kapcsolatos ítélkezési gyakorlata, amikor valamennyi ténybeli elem egyetlen tagállamra korlátozódik, számos főtanácsnok ( 4 ), valamint jogtudós ( 5 ) részéről kritika tárgyát képezte.

20.

El kell ismerni, hogy az említett ítélkezési gyakorlattal szemben megfogalmazott kritikák egy része nem alaptalan. Ha túl szélesen értelmezzük, e különleges hatásköri szabály akár azt is jelenthetné, hogy elméletileg bármely olyan esetben, amikor valamely piaci szereplő a nemzeti bíróság előtt az EU belső piacra vonatkozó rendelkezéseire hivatkozik a nemzeti szabályozás érvényességét vitatva, a Bíróságnak akkor is döntést kellene hoznia, ha e jogszabályokat teljesen jogszerű célból fogadták el, és kihatásuk az Unión belüli kereskedelemre csupán marginális, jelentéktelen vagy tisztán hipotetikus jellegű.

21.

Az ilyen széles értelmezés nem hasznos és nem is védhető. Sőt, azzal a veszéllyel járhat, hogy a Bíróságnak akkor is értelmeznie kéne az uniós szabályokat, ha valójában nem is áll fenn az uniós jog egységes alkalmazása sérelmének veszélye, ( 6 ) olyan döntést hozva, amely teljesen idegen lenne a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügy ténybeli és jogi hátterétől, ( 7 ) ezáltal kiterjesztve az uniós jog hatályát a Szerződésben rögzített határokon túlra is. ( 8 )

22.

Ezenkívül, a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésének eredményeként a Bíróság hatáskörének bővülése, amelyhez az utóbbi évtizedben – Horvátország nemrégiben történt csatlakozásával kiteljesedve– az Európai Unió tagjai számában bekövetkezett bővülés is társult, jelentős kihatással lehet arra, hogy a Bíróság miként lesz képes az ügyeket kezelni, miközben fenn kell tartania határozatainak minőségi színvonalát is. ( 9 ) A Bíróság legutóbbi évekre vonatkozó statisztikái ugyanis egyértelmű és folyamatos növekedést mutatnak a beérkező előzetes döntéshozatal iránti kérelmek számát illetően. ( 10 )

23.

Ezért azon az állásponton vagyok, hogy időszerű és egyben célszerű lenne, ha a Bíróság alaposabban átgondolná az előzetes döntéshozatali kérelmek elfogadhatóságával kapcsolatos kérdéseket. E célból, és mielőtt részletesebben kifejteném azt, hogy miért vélem úgy, hogy a TAR Lombardia által előterjesztett kérdés a jelen esetben elfogadható, néhány általános gondolatot osztanék meg ezzel kapcsolatban, amelyeket megfontolásra érdemesnek tartok.

24.

Miközben nem gondolom, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatát ebben a kérdésben meg kellene fordítani, vagy annak hatályát radikálisan korlátozni kellene, meg vagyok győződve annak a szükségességéről, hogy e gyakorlatot olyan szűken kell értelmezni, hogy elkerülhető legyen annak a kockázata, hogy a Bíróság hatásköre túlzott mértékben kibővüljön.

25.

Javaslataim azonban nem csupán azon előzetes döntéshozatal iránti kérelmek elfogadhatóságát illetően tekintendők relevánsaknak, amelyek állítólagosan korlátozzák az Unión belüli kereskedelmet. Távolról sem. Van egy általánosabb probléma is, amely túlmutat azon a megközelítőleg évi 100 ügyön, amelyet a Bíróság elé terjesztenek, és ez a probléma az összes előzetes döntéshozatal iránti kérelemre kihatással lehet.

26.

Elöljáróban emlékeztetni szeretnék arra a tényre, hogy az uniós anyagi jog bevett elve szerint a Szerződés alapvető szabadságokkal kapcsolatos rendelkezései „nem alkalmazandók olyan tevékenységekre, amelyek valamennyi összetevője egyetlen tagállam területére korlátozódik”. ( 11 )

27.

A határon átnyúló elem meglétének szükségessége a Szerződés alapvető szabadságokra vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazhatóságához összhangban van e rendelkezések legfontosabb céljával. Tesauro főtanácsnok Hünermund‑ügyben ismertetett indítványát idézve, annak célja „az Unión belüli kereskedelem liberalizálása, és nem (csupán) az egyes tagállamokon belüli kereskedelem zavartalan folytatásának ösztönzése”. ( 12 ) Tizzano főtanácsnok, ugyanilyen megfontolásból, a CaixaBank France ügyre vonatkozó indítványában hangsúlyozta, hogy a Szerződés alapvető szabadságokkal kapcsolatos rendelkezéseinek olyan értelmezése, amely alkalmazhatóságukat kiterjeszti saját határaikon túlra, „egyenértékű lenne azzal, mintha a Szerződést elferdítenénk olyan célból, amelyet az nem szolgál: azaz nem egy olyan belső piac megteremtésére használnánk, ahol a feltételek hasonlók valamely egységes piac feltételeihez és a piaci szereplők szabadon mozoghatnak, hanem egy szabályok nélküli piac létrehozására használnánk. Vagy még inkább egy olyan piac létrehozására, ahol elvi okokból tilos a szabályozás, kivéve azokat a szabályokat, amelyek a nyomós közérdeknek való megfeleléshez szükségesek, és azzal arányosak”. ( 13 )

28.

Így, amikor az előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügy tényállása semmilyen összefüggésben nincs az alapvető szabadságok valamelyikének gyakorlásával, a vonatkozó tagállami szabályozás uniós rendelkezésekkel való összeegyeztethetőségének vizsgálata főszabály szerint nem szükséges a nemzeti bíróság döntéshozatalához. Amennyiben a Szerződésben foglalt szabályok a kérdést előterjesztő bíróság előtti ügyre nem alkalmazhatók, az előterjesztett kérdésekre adott válasz nem releváns a jogvita elbírálása szempontjából, és ennek következtében az ilyen kérdéseket hipotetikus jellegűeknek kell tekinteni.

29.

Ugyanakkor az anyagi jog ezen elvét összhangba kell hozni néhány eljárási jellegű alapelvvel. Aligha kell kiemelnem, hogy a Bíróságnak az előzetes döntéshozatali kérelmek elfogadhatóságának értékeléséhez való viszonylag „nagyvonalú” hozzáállása egyértelműen a Szerződés szövegében gyökerezik. Az EUMSZ 267. cikk ugyanis csak azt írja elő, hogy az uniós szabályok értelmezése kérdésének „valamely tagállam bírósága előtt [kell felmerülnie]”. Ilyenkor elvileg e (tagállami) bíróság feladata eldönteni, hogy „ítélete meghozatalához szükség van‑e a kérdés eldöntésére”.

30.

A Bíróságnak az EUMSZ 267. cikken alapuló széles hatásköre összhangban van a Bíróság és a nemzeti bíróságok közötti együttműködés szellemével is, amelynek „az előzetes döntéshozatali eljárásokban érvényesülnie kell”. ( 14 )

31.

Ennek megfelelően a Bíróság következetesen fenntartotta azt az álláspontot, hogy kizárólag az ügyben eljáró és határozathozatalra hivatott nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik annak megítélése, hogy – tekintettel az ügy különleges jellemzőire – ítélete meghozatalához szükségesnek tartja‑e az előzetes döntéshozatalt, és ha igen, a Bíróságnak feltett kérdései relevánsak‑e. Következésképpen, ha a feltett kérdések az uniós jog értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság főszabály szerint köteles határozatot hozni. ( 15 ) A Bíróság csak akkor utasíthatja el a határozathozatalt a nemzeti bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről, ha az uniós jog kért értelmezése nyilvánvalóan nem áll kapcsolatban az alapeljárásbeli ügy tényeivel vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azon ténybeli és jogi elemek, amelyek ahhoz szükségesek, hogy a feltett kérdésekre hasznos módon válaszolhasson. ( 16 )

32.

Annak szükségessége, hogy összhangba hozzuk a fent említett anyagi jogi elveket ezen eljárási elvekkel, a Bíróságot számos esetben arra vezette, hogy elfogadhatónak nyilvánítson olyan kérdéseket is, amelyekben az alapeljárás ténybeli elemei egyetlen tagállamon belülre korlátozódtak. Bár a Bíróság ezen határozatai nem sorolhatók egyértelműen meghatározott csoportokba, véleményem szerint e határozatoknak alapvetően három típusát különböztethetjük meg.

33.

A határozatok első típusánál, amely vitathatóan ugyan, de az Oosthoek‑ügyben hozott ítélettel ( 17 ) kezdődött, és nemrégiben a Blanco Pérez‑ügyben is megerősítésre került (a továbbiakban: Oosthoek‑jellegű ítélkezési gyakorlat) a Bíróság kiemelte, hogy bár az ügy ténybeli elemei egyetlen tagállamon belülre korlátozódnak, a vitatott tagállami szabályozás bizonyos határon átnyúló hatásai sem zárhatók ki. Ezért az előterjesztett kérdéseket elfogadhatóknak minősítette. ( 18 )

34.

A Bíróság érvelése szerintem helyes, már amennyiben azt nem úgy értelmezzük, mint azt a vélelmet vagy kvázi vélelmet keletkeztetőt, hogy a Bíróságnak minden egyes olyan esetben döntést kell hoznia, amikor az Unión belüli kereskedelemre gyakorolt hatások a priori nem zárhatók ki.

35.

Valójában nincs indoka annak, hogy az előzetes döntéshozatali eljárások tekintetében a Bíróság hatáskörét azokra az esetekre korlátozzuk, amelyeknek ténylegesen és közvetlenül is valamilyen határon átnyúló elemük van. Amennyiben kellő alappal feltételezhető, hogy a nemzeti szabályozás olyan határon átnyúló hatásokkal járhat, amelyek – például az EUMSZ 34., 35., 45., 49., 56. vagy 63. cikke alapján – relevánsak, akkor a szabályozás egyértelműen a Szerződés rendelkezéseinek hatálya alá tartozik.

36.

Ezenfelül úgy tűnik számomra, hogy nem lenne ésszerű olyan premisszát elfogadni, amely szerint ahhoz, hogy azokat a Bíróság vizsgálhassa, az alapvető szabadságok minden lehetséges megsértésének fel kell merülnie az azon fél által indított bírósági eljárásban, aki e szabadságok valamelyikét gyakorolta (vagy próbálta gyakorolni). Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatok elfogadhatóságát szabályozó elvek ilyen szigorú értelmezése kizárná, hogy a Bíróság döntést hozhasson az olyan nemzeti szabályozásokról, amelyek komolyan akadályozzák a nemzeti piacokhoz való hozzáférést, és emiatt elriasztják a külföldi piaci szereplőket a piacra lépéstől. Sokszor az érintett tagállam állampolgárainak egyszerűbb a belső piacra vonatkozó szabályokkal összeegyeztethetetlen nemzeti szabályozást bírósági úton megtámadni, hiszen a részükről felmerülő ráfordítás ez esetben alacsonyabb, nem ütköznek nyelvi akadályokba, és jobban ismerik mind a tagállami jogrendszert, mind a helyi közigazgatási gyakorlatot. Például a TAR Lombardia előtti ügyet illetően azzal is lehetne érvelni, hogy csupán véletlen, hogy a ténybeli elemek egyetlen tagállamra korlátozódnak. A felperesek ugyanis ennyi erővel lehetnének valamely másik tagállam állampolgárai is.

37.

Ezért egyetértek Geelhoed főtanácsnokkal, aki a Reisch‑ügyben úgy érvelt, hogy „a nemzeti intézkedés jellege és lényege, és nem az alapeljárásbeli ügy tényállása határozza meg azt, hogy a Bíróság megválaszolja‑e az előzetes döntéshozatal céljából elé terjesztett kérdéseket”. ( 19 )

38.

Nyilván, amikor az alapeljárásbeli ügyben ténylegesen is van valamilyen határon átnyúló elem, a kérdést előterjesztő bíróság számára a Bíróság által adott értelmezés fontossága egyből evidens. Amikor viszont valamennyi ténybeli elem egyetlen tagállamon belülre korlátozódik, határon átnyúló hatásokat nem lehet vélelmezni. Ennek megfelelően, hacsak az ügyiratok alapján nem egyértelmű, a kérdést előterjesztő bíróság feladata kifejteni a Bíróságnak, hogy a vizsgált intézkedés alkalmazása potenciálisan miért akadályozhatja a külföldi piaci szereplőket az alapvető szabadság gyakorlásában. Az erre vonatkozó részletes magyarázat hiányában véleményem szerint a Bíróságnak joga van úgy dönteni, hogy az ügy hipotetikus, vagy hogy nem állnak rendelkezésére kellő információk ahhoz, hogy a Szerződés szabályait illetően hasznos értelmezéssel szolgálhasson.

39.

A határozatok második típusánál, amelyek közül a Guimont‑ügyben hozott ítélet ( 20 ) volt az első, és amelyet nemrégiben a Blanco Pérez‑ügyben hozott ítélet is megerősített (a továbbiakban: Guimont‑jellegű ítélkezési gyakorlat), a Bíróság az eléje terjesztett kérdéseket elfogadhatónak minősítette, annak ellenére, hogy az alapeljárások valamennyi aspektusa egyetlen tagállamon belülre korlátozódott, azonban az uniós jog kért értelmezése hasznosnak tűnt az előterjesztő bíróság számára, „ha nemzeti joga megkövetelte, hogy e tagállam állampolgára részére azonos jogokat biztosítson azokkal, amelyek az uniós jog alapján valamely más tagállambeli állampolgárt azonos helyzetben megilletnek”. ( 21 )

40.

A hatáskör megállapításának ezen irányzata, amennyiben megfelelően átgondolt, véleményem szerint egészséges. Mindazonáltal úgy vélem, hogy kissé túl messzire ment.

41.

Az ilyen típusú határozatok alapját képező ratiót helyesnek tartom: amennyiben létezik fordított diszkriminációt tiltó tagállami szabály vagy elv, és a vitatott nemzeti szabályok külföldi piaci szereplőkre is alkalmazhatók, a nemzeti bíróságnak szüksége lehet az EU Bíróságának segítségére a releváns uniós jogi rendelkezések megfelelő értelmezése érdekében. Ez annak ellenére így van, hogy az említett uniós rendelkezések – szigorú értelemben véve – közvetlenül nem alkalmazhatók a vizsgált esetre, azonban, jóllehet vitatható módon, közvetett formában – azáltal, hogy a nemzeti jogban hivatkoznak rájuk –, igen. ( 22 ) E körülmények között a Bíróság hatáskörének megállapítása mindezek alapján indokolt, hiszen a részéről történő döntéshozatal hiányában az előterjesztő bíróság tulajdonképpen nem tudna ítéletet hozni az előtte folyamatban lévő peres eljárásban.

42.

Mégis, a fordított diszkriminációra vonatkozó ezen szabály megléte és alkalmazhatósága az alapeljárásban véleményem szerint nem vehető készpénznek, legalábbis nem úgy, ahogyan azt a Bíróság bizonyos korábbi határozataiban e tárgyban alkalmazta. ( 23 ) Különben gyakorlatilag valamennyi, a tagállami szabályozásnak az alapvető szabadságokkal való összeegyeztethetőséggel kapcsolatos előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadható lenne, függetlenül attól, hogy e szabályozásnak az Unión belüli kereskedelemre gyakorolt hatása csupán absztrakt lehetőség, és a vonatkozó uniós jogszabályok hatálya alá tartozó esetekkel csak távoli összefüggésben van.

43.

Ezenfelül a Bíróságnak azt is biztosítania kell, hogy az érintett nemzeti szabályozás alkalmazható legyen határon átnyúló esetekre is, és ne csupán a nemzeti jogszabályok hatálya alá tartozó esetekre vonatkozzon. ( 24 ) Természetesen nem merülhet fel fordított diszkrimináció olyan esetben, amikor a vitatott nemzeti szabályozás például külföldi piaci szereplőkre vagy külföldi árukra semmiképpen sem alkalmazható.

44.

E megfontolásokra tekintettel azon az állásponton vagyok, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak kifejezetten meg kell jelölnie azt, hogy nemzeti jogrendszerében létezik‑e a fordított diszkrimináció elleni ilyen szabály vagy elv. Az előterjesztő bíróságnak azt is meg kell jelölnie, hogy a vitatott nemzeti szabály alkalmazható‑e határon átnyúló esetekre is, kivéve ha ez az ügyiratokból nyilvánvalóan kiderül.

45.

Véleményem szerint amennyiben e kérdésekre nem térnek ki az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban, vagy a fortiori, amennyiben egyértelmű, hogy a nemzeti jogrendszerben nem létezik a fordított diszkrimináció elleni ilyen szabály vagy elv, ( 25 ) illetve ha az intézkedés csakis tisztán tagállamon belüli vonatkozású esetekre alkalmazható, a Bíróságnak hatáskörének hiányát kell megállapítania, hacsak nincsenek olyan egyéb nyomós érvek, amelyek ennek ellentétét indokolnák.

46.

Végül, létezik a határozatoknak egy harmadik típusa, amely a Thomasdünger‑ügyben hozott ítélettel ( 26 ) kezdődött, és amelyet a közelmúltban az Allianz‑ügyben hozott ítélet is megerősített (a továbbiakban: Thomasdünger‑jellegű ítélkezési gyakorlat), amelyekben a Bíróság megállapította hatáskörének fennállását az uniós joggal kapcsolatos kérdésekre vonatkozó olyan előzetes döntéshozatali kérelmek elbírálására olyan esetekben, amikor az előterjesztő bíróság előtti ügyek tényállása ugyan kívül esik az uniós rendelkezések közvetlen hatályán, azonban e rendelkezéseket a nemzeti jog – amely a tagállami vonatkozású esetekben azonos megközelítést alkalmaz, mint az uniós jogban foglaltak – alkalmazhatóvá teszi. ( 27 )

47.

A határozatok e harmadik típusa szerintem a Guimont‑jellegű ítélkezési gyakorlat egyenes következménye: a releváns uniós szabályok alkalmazása az előterjesztő bíróságok előtt folyamatban lévő ügyekben a Guimont‑jellegű esetekben is közvetett volt, és attól függött, hogy azokra (explicit vagy implicit módon) a nemzeti jogszabályok hivatkoztak‑e.

48.

Amint azt a Bíróság több alkalommal hangsúlyozta, sem az EUMSZ 267. cikk megfogalmazásából, sem az e rendelkezéssel bevezetett eljárás céljából nem lehet arra következtetni, hogy a Szerződés megalkotói ki akarták volna zárni ezeket az eseteket a Bíróság hatásköréből. ( 28 ) A Bíróság ezenfelül megállapította, hogy az Európai Unió érdeke indokolja a jövőbeli eltérő értelmezések megakadályozása céljából az uniós jogból vett rendelkezések vagy fogalmak egységes értelmezését, függetlenül attól, hogy milyen körülmények között alkalmazzák őket. ( 29 )

49.

Ennek megfelelően, a Bíróság például megállapította hatáskörének fennállását olyan esetekben is, amikor a nemzeti versenyszabályokat nyilvánvaló módon az EUMSZ 101. cikk és az EUMSZ 102. cikk mintájára alkották, és e rendelkezések értelmezését azért kérték, hogy a vonatkozó nemzeti jogszabályokat következetesen tudják alkalmazni. ( 30 ) Ehhez hasonlóan ezt az érvelést alkalmazta a Bíróság olyan ügyekben is, amelyek uniós irányelvek rendelkezéseit végrehajtó adójogszabályokkal voltak kapcsolatosak, kiterjesztve azt a hasonló, tisztán belföldi (tagállami) vonatkozású esetekre; ( 31 ) vagy olyan esetekben, amelyekben a Közösségi Vámkódexet vették alapul az adójogszabályokhoz annak érdekében, hogy összehasonlítható helyzetekre egységes eljárást alkalmazhassanak. ( 32 )

50.

A határozatok e típusa véleményem szerint elfogadható, amennyiben az alapjukat képező elveket nagyon szigorú feltételeknek alárendelve alkalmazzák: bár nem feltétlenül szükséges, hogy magának az alkalmazandó tagállami jogszabálynak a szövegében hivatkozzanak a vonatkozó uniós szabályokra, ( 33 ) ugyanakkor annak kellőképpen egyértelműnek, vagy miként azt a Bíróság már többször kimondta, „közvetlennek és feltétel nélkülinek” kell lennie. ( 34 ) Még fontosabb, hogy a Bíróságnak csak akkor terjed ki a hatásköre ezekre az esetekre, ha egyértelmű, hogy a Bíróság által adott értelmezés kötelező erejű lesz a nemzeti bíróság számára; különben az eset hipotetikus lenne, ( 35 ) ami az EUMSZ 267. cikkben meghatározott eljárás rendeltetésellenes alkalmazásához vezetne. ( 36 )

51.

Végül, mivel a Bíróság hatásköre csak a hivatkozott uniós jogi rendelkezésekre terjed ki, azokra a nemzeti szabályokra, amelyek e rendelkezésekre hivatkoznak, nem, értelmező szerepét különösen szűk határok között kell tartani. Például, az előterjesztő bíróság feladata megvizsgálni azokat a határokat, amelyeket a nemzeti jogszabályok a hivatkozott uniós rendelkezések alkalmazását illetően meghatározhatnak. ( 37 ) Ugyanezen okból főszabály szerint a kérdést előterjesztő bíróság feladata az előtte folyamatban lévő ügy körülményeire alkalmazni a jelen Bíróság által adott értelmezést. ( 38 )

52.

Így tehát az utaló határozatot hozó nemzeti bíróság feladata világosan megjelölni előzetes döntéshozatal iránti kérelmében valamennyi olyan tagállami jogszabályt és elvet, amelyek alapján a jelen Bíróság meg tudja ítélni, hogy szükség van‑e arra, hogy választ adjon a nemzeti bíróságnak, és hogy válasza kötelező erejű lesz‑e az említett bíróság számára.

53.

E témakört azzal zárnám, hogy a határozatok ismertetett három típusánál a Bíróság helyesen állapította meg hatáskörének meglétét, hiszen valamennyi releváns ténybeli elemük egyetlen tagállamon belülre korlátozódott, a releváns jogi elemek azonban nem.

54.

Ugyanakkor hozzá kell tennem, miként arra feljebb rámutattam, hogy néhány esetben úgy tűnik, hogy a Bíróság a hatáskörének fennállását pusztán feltevésekre alapozta, anélkül hogy ténylegesen elvégezte volna annak vizsgálatát, hogy a vonatkozó feltételek teljesülnek‑e.

55.

Úgy gondolom, hogy ez a fajta megközelítés problematikusnak nevezhető. A Bíróság hatáskörének megállapítása olyan esetekben, amelyek egyetlen tagállamra korlátozott módon tisztán belföldi jellegűek, kivételt képez az általános elv alól, és mint ilyet szűken kell értelmezni.

56.

Hangsúlyozni szeretném, hogy az „együttműködés szelleme”, amelynek az előzetes döntéshozatali eljárások keretében érvényesülnie kell, mindkét irányban működik: ( 39 ) a Bíróságnak minden tőle telhetőt meg kell tennie annak érdekében, hogy elősegítse az előterjesztő bíróságok számára az uniós jog megfelelő értelmezését és alkalmazását, azonban a nemzeti bíróságoknak is meg kell próbálniuk elősegíteni azt, hogy a Bíróságnak valamennyi szükséges információ és bizonyíték rendelkezésére álljon ahhoz, hogy képes legyen az EUMSZ 267. cikk céljának megfelelően betölteni értelmező szerepét. ( 40 ) Ez különösen olyankor fontos, amikor az előterjesztő bíróság által rendelkezésre bocsátandó információk és a bizonyítékok ahhoz szükségesek, hogy a Bíróság meg tudja állapítani, hogy egyáltalán rendelkezik‑e hatáskörrel a kérelem elbírálására.

57.

Általánosabban megfogalmazva, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések ténybeli és jogi hátterének hiányos leírása nyilvánvalóan nem csak a belső piaccal kapcsolatos esetekre korlátozódik. E problémák bármely előzetes döntéshozatal iránti kérelem kapcsán felmerülhetnek, függetlenül attól, hogy az az uniós jog mely területére vonatkozik.

58.

Ha a nemzeti bíróság elmulasztja rendelkezésre bocsátani a jogvita kulcskérdései szempontjából releváns információkat és bizonyítékokat, az nekem olyannak tűnik, mintha kérelme nem ütné meg az eljárási szabályzat 94. cikkében megállapított követelmények szintjét, ( 41 ) következésképpen a Bíróságnak – főszabályként – hatásköre hiányát kellene megállapítania; adott esetben a Bíróság ezt indokolt végzéssel is megteheti, az eljárási szabályzat 53. cikkének (2) bekezdése alapján. ( 42 )

59.

Természetesen, a Bíróság dönthet úgy is, hogy úgy próbálja meg orvosolni az előzetes döntéshozatal iránti kérelem hiányosságait, hogy további magyarázatokat kér az előterjesztő bíróságtól – az eljárási szabályzat 101. cikkének megfelelően –, vagy amennyiben az lehetséges, a szükséges információkat kikövetkezteti az utaló végzéshez csatolt iratokból ( 43 ) vagy a felek beadványaiból. ( 44 )

60.

Ugyanakkor az ilyen módon történő „orvoslásokat” véleményem szerint inkább kivételeseknek kellene tekinteni, és csak olyankor alkalmazni, ha a kérelem hiányosságai csupán részlegesek, és/vagy olyan kérdésekkel kapcsolatosak, amelyek az alapügyek teljes és egyértelmű megértéséhez nem alapvető fontosságúak. Az én felfogásom szerint az előzetes döntéshozatalra utaló végzésnek olyan dokumentumnak kell lennie, amely önmagában is megállja a helyét, és amely minden releváns információt tartalmaz. Az összes többi dokumentumnak csak kiegészítő információforrásként kellene szolgálnia ( 45 ), és e kiegészítő források nem orvosolhatják azokat az eseteket, amikor az utaló végzésből hiányoznak a legalapvetőbb információk.

61.

Amennyiben valamely utaló végzés hiányos vagy nem egyértelmű, a tagállamok (illetve adott esetben a többi fél) joga ( 46 ) észrevételt előterjeszteni az eljárásban, amennyiben valamely érdekük sérülhet. Például: annak ellenére, hogy a tagállami jogszabályokat hasonló megfogalmazással szerkesztik meg, vagy hogy saját belső jogrendjében azonos jellegű jogi kérdések merülhetnek fel, a tagállam kormánya esetleg elmulasztja az eljárásba való beavatkozást pusztán azért, mert nem volt olyan helyzetben, hogy teljes körűen értékelni tudta volna az alapügy vagy az eljárás tárgyát. ( 47 ) Ez nem csupán az említett felek érdekeire nézve lehet káros, hanem akadályozhatja azt is, hogy a Bíróság megfelelően gyakorolja bírói feladatát, amely nem más, mint úgy hozni határozatot az EUMSZ 267. cikk alapján, hogy közben figyelembe vegye az összes érintett féltől érkező észrevételt. ( 48 )

62.

Ezenfelül, a Bíróság által tett bármely olyan erőfeszítés, amely arra szolgál, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből hiányzó információkat és bizonyítékokat összegyűjtse, szükségszerűen a Bíróság amúgy is korlátozott forrásainak többé‑kevésbé intenzív használatával jár. Ennek következtében a Bíróság által tett plusz erőfeszítések nem csupán ezen ügyek szabályos és gyors kezelését akadályozzák, de közvetett módon kihatással lehetnek a Bíróság előtt folyamatban lévő többi ügyre jutó időhányadra is.

63.

Miután ezen általános észrevételeket megtettem, rátérnék a TAR Lombardia által előterjesztett kérelem elfogadhatóságának kérdésére.

64.

Köztudott, hogy az alapeljárás valamennyi aspektusa egyetlen tagállamon belülre korlátozódik.

65.

Az ügyiratokban szereplő információkra figyelemmel úgy tűnik, hogy míg a Guimont‑ és a Thomasdünger‑jellegű ítélkezési gyakorlat a jelen eset szempontjából nem releváns, addig az Oosthoek‑jellegű ítélkezési gyakorlat igen.

66.

Amint arra feljebb utaltam, az Oosthoek‑jellegű ítélkezési gyakorlat volt az, amelynek alapján a Bíróság a Blanco Pérez‑ügyben hozott ítéletében elfogadhatónak tekintette a nemzeti bíróság által azzal kapcsolatban előterjesztett kérdéseket, hogy összeegyeztethetők‑e az uniós joggal az Asztúriában új gyógyszertárak nyitását korlátozó szabályok, annak ellenére, hogy az összeegyeztethetetlenség kérdését két olyan spanyol állampolgár vetette fel, aki nem élt a Szerződésben biztosított alapszabadságokkal. A Bíróság többek között megjegyezte, hogy „egyáltalán nem zárható ki, hogy a Spanyol Királyságon kívüli, más tagállamokban letelepedett személyek is érdekeltek lettek volna vagy lennének abban, hogy az Asztúriai Autonóm Közösség területén gyógyszertárakat üzemeltessenek”. ( 49 )

67.

Én úgy értelmezem, hogy ez azt jelenti, hogy annak ellenére, hogy valamennyi ténybeli elem Spanyolországon belülre korlátozódott, az említett ügy tárgyát képező szabályozás esetleges, határon átnyúló helyzetekben érvényesülő korlátozó hatásai annyira nyilvánvalóak voltak, hogy a Bíróság rögtön, mindenféle nehézség nélkül meg tudta állapítani hatáskörének fennállását. ( 50 )

68.

Miként azt a Bizottság is kiemelte, igaz, hogy az említett ügy jogi és ténybeli háttere meglehetősen hasonló a TAR Lombardia előtt jelenleg folyamatban lévő ügy jogi és ténybeli hátteréhez. Ezért azon az állásponton vagyok, hogy a Bíróságnak a Blanco Pérez‑ügyben tett megállapításai, mutatis mutandis, a jelen ügyre nézve is érvényesek. A TAR Lombardia az utaló végzésben arra utal, hogy a szóban forgó szabályozásnak lehetnek olyan korlátozó hatásai, amelyek nem korlátozódnak csupán Olaszországra, hiszen az elriaszthatja a más tagállamokban letelepedett személyeket attól, hogy üzleti vállalkozást indítsanak Olaszországban.

69.

A Federfarmával ellentétben ezért én azt gondolom, hogy a jelen ügy körülményei eltérnek a Sbarigia‑ügy körülményeitől. A Sbarigia‑ügy tárgyát képező jogvita egy konkrét gyógyszertár nyitvatartási idejével kapcsolatos felmentés megadásával volt kapcsolatos, amely Róma főváros önkormányzatának egy speciális területén helyezkedett el. Nem volt világos, hogy az említett ügyben hozott határozat miként lehetne kihatással, akár közvetlenül, akár közvetve, akár ténylegesen, akár potenciálisan, a valamely más tagállamban letelepedett piaci szereplőkre. ( 51 ) Ennek következtében a Bíróság – helyesen – az előterjesztett kérelmet elfogadhatatlannak minősítette.

70.

Azt is hozzátenném, hogy a Sbarigia‑ügyben hozott ítélet jól illeszkedik a Bíróság megszilárdult ítélkezési gyakorlatába. Például hasonló következtetésre jutott a Bíróság a Woningstichting Sint Servatius ügyben ( 52 ) hozott ítéletben is, amelyben a tőke szabad mozgásának megtámadott korlátozása csupán egyetlen, az érintett tagállam jogszabályainak hatálya alá tartozó társaságot érintett, és semmiféle kihatása nem volt a belső piacra. Ugyanebből az okból kifolyólag a van Buynder‑ügyben hozott ítéletben ( 53 ) a Bíróság nem hozott döntést azzal kapcsolatban, hogy vajon a belga jog, amely az állatorvosi tevékenység gyakorlását számos feltételhez kötötte (mint például jogszabályban meghatározott állatorvosi képesítés és az állatorvosok névjegyzékébe való felvétel) összeegyeztethető‑e az EUMSZ 49. cikkel, mivel a kérdés egy belga állampolgár ellen amiatt folyó büntetőeljárásban merült fel, hogy e személy Belgiumban engedély nélkül végzett állatorvosi beavatkozásokat, anélkül hogy megfelelt volna a fent említett jogszabályban meghatározott feltételeknek.

71.

Ezen ügyek mindegyikében a Bíróságnak igaza volt, amikor arra a következtetésre jutott, hogy a felperesek által az alapeljárásokban vitatott intézkedések jogszerűsége nem függhet a Szerződés szabad mozgásra vonatkozó szabályainak értelmezésétől, hiszen semmiféle határon átnyúló hatás nem állapítható meg. A most előttünk fekvő ügyben azonban egészen más a helyzet. A fenti 68. pontban kifejtett okok miatt a jelen ügy tárgyát képező szabályozás az EUMSZ 49. cikk hatálya alá tartozik. Ennek megfelelően most részletesen megvizsgálom a TAR Lombardia előtt folyamatban lévő ügyben felmerült anyagi jogi kérdéseket.

72.

Előzetes döntéshozatal iránti kérelmével a TAR Lombardia a Bíróság iránymutatását kéri azt illetően, hogy az a tagállami jogszabály, amely kizárólag gyógyszertárak részére teszi lehetővé azon gyógyszerek árusítását, amelyek ugyan vénykötelesek, de amelyek költségeit nem az SSN, hanem a vásárló viseli, összeegyeztethető‑e a letelepedés szabadságára vonatkozó uniós szabályokkal.

73.

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamennyi olyan nemzeti szabályozás, amely – legyen bár állampolgársági alapon történő hátrányos megkülönböztetés nélkül alkalmazandó – alkalmas arra, hogy megzavarja vagy kevésbé vonzóvá tegye a Szerződés által biztosított letelepedési szabadságnak az Unió polgárai általi gyakorlását, az EUMSZ 49. cikk értelmében vett korlátozást képez. ( 54 )

74.

Számomra úgy tűnik, hogy a jelen eljárásban bárminemű értelmezés előfeltétele annak a piacnak a meghatározása, amelyen a szóban forgó szabályozás kifejtheti állítólagos korlátozó hatásait azáltal, hogy akadályozza a külföldi piaci szereplők letelepedését.

75.

Ez a ténybeli elem nem magától értetődő. Az utaló végzés nem igazán részletezi e kérdést, és A. Venturini csupán általános jelleggel utal bizonyos, a gyógyszerészek szakmai tevékenységét korlátozó hatásokra.

76.

E tekintetben megjegyzem, hogy azok a közigazgatási határozatok, amelyeket a felperesek az alapeljárásokban megtámadtak, nem gyógyszertárak nyitásának engedélyezésére vonatkozó, hanem olyan kérelmek elutasításai voltak, amelyek csupán egyes speciális gyógyszerek árusításának engedélyezésére vonatkoztak.

77.

A felperesek valójában nem a gyógyszertárak számát a pianta organica szerint korlátozó tagállami szabályozás vagy az A kategóriába tartozó gyógyszerek árusítását kizárólag gyógyszertárak részére fenntartó szabályozás Szerződéssel való összeegyeztethetőségét vitatják. A szabályozás általuk vitatott része csupán az a szabály, amely megtiltja számukra az olyan gyógyszerek árusítását, amelyek vénykötelesek ugyan, de amelyek költségeit a vásárlók viselik.

78.

Ennek alapján úgy gondolom, hogy a vonatkozó olasz jogszabályoknak az alapvető szabadságokra gyakorolt esetleges korlátozó hatásai a jelen esetben nem a gyógyszertárak Olaszországban való megnyitására, hanem az olyan kiskereskedelmi egységek megnyitására vonatkoznak, mint amilyenek az olaszul parafarmaciáknak nevezett üzletek.

79.

Miután az érintett piacot meghatároztuk, véleményem szerint a következő lépésnek annak kell lennie, hogy megvizsgáljuk, vajon a szóban forgó szabályozás által kifejtett korlátozó hatások az EUMSZ 49. cikk szempontjából releváns hatások‑e. Más szóval, meg kell vizsgálni, hogy a szóban forgó szabályozás akadályozhatja‑e a külföldi piaci szereplők letelepedését az olasz parafarmaciák piacán.

80.

Észrevételeiben a Federfarma hangsúlyozza, hogy a parafarmaciák lényegében rendes üzletek, amelyek többféle árut árusítanak, és nem valószínű, hogy egyes gyógyszerek azokban való árusításának tilalma elriasztana bármely külföldi piaci szereplőt attól, hogy új parafarmaciát nyisson Olaszországban.

81.

Véleményem szerint azonban, bár a parafarmaciák valójában olyan üzletek, amelyek fő üzleti tevékenysége semmilyen összefüggésben nincs a gyógyszerek árusításával (akárcsak a szupermarketek, benzinkutak stb. esetében), habozás nélkül egyet tudok érteni a Federfarma véleményével, és azzal a következtetéssel, hogy bármiféle, a szóban forgó szabályozásnak betudhatóan állítólagosan bekövetkezett korlátozó hatást vagy „túlságosan bizonytalannak és közvetettnek”, ( 55 ) vagy „pusztán feltételezettnek” ( 56 ) vagy „[annyira] jelentéktelennek és esetlegesnek” ( 57 ) kell tekinteni, és ennek következtében az nem olyan jellegű, amely akadályozhatná a piacra lépést.

82.

Mégis megjegyzem, hogy – bár nem hasonlíthatók össze teljesen a gyógyszertárakkal – a parafarmaciáknak van néhány közös sajátosságuk az előbbiekkel. Például: i. az illetékes olasz hatóságok által végzett egészségügyi és gyógyszerészeti ellenőrzéseknek vannak alávetve; ii. a gyógyszerek optimális tárolását és forgalmazását biztosító, megfelelő berendezéssel és felszerelésekkel kell rendelkezniük; iii. ugyanazokon a forgalmazási csatornákon keresztül szerzik be a gyógyszereket, mint a gyógyszertárak, és iv. az egészségügyi minisztérium által adott speciális kódok segítségével biztosítaniuk kell az eladott gyógyszerek nyomonkövethetőségét. Ezenfelül a gyógyszerek értékesítését a gyógyszertárakban és a parafarmaciákban is mindig szakképzett gyógyszerész jelenlétében kell végezni. Továbbá egyértelmű, hogy a parafarmaciák fő üzleti tevékenysége olyan termékek árusítása, amelyek a jó közérzettel, az egészséggel, szélesebb értelemben véve pedig a gyógyászati kezelésekkel kapcsolatosak.

83.

A tárgyaláson, a közvetlenül nekik címzett kérdésre válaszolva, A. Venturini és a Federfarma eléggé eltérően becsülték meg azon gyógyszerek mennyiségét és értékét, amelyek értékesítésére a felperesek engedélyt szeretnének kapni. Mindazonáltal, számomra úgy tűnik, hogy e becslések egyike alapján sem állapíthatjuk meg azt, hogy ez az üzletág elhanyagolható jelentőségű lenne.

84.

E körülményekre való tekintettel nem látok okot arra, hogy kétségbe kellene vonni a nemzeti bíróság által elvégzett azon elemzést, amely szerint a szóban forgó szabályozás valójában járhat olyan korlátozó hatásokkal, amelyek akadályozhatják Olaszországban az ilyen gyógyszerek értékesítésében érdekelt piaci szereplők letelepedését.

85.

E megfontolásokra való tekintettel hajlok arra a következtetésre, hogy a szóban forgó szabályozás az EUMSZ 49. cikk szerinti letelepedési szabadság korlátozását képezi. Mindenesetre ez a kérdés nem alapvető fontosságú a nemzeti bíróság részére adandó válasz szempontjából, hiszen amint azt mindjárt kifejtem, a szóban forgó szabályozást nyomós közérdekű okok igazolják.

86.

A Bíróság következetesen fenntartotta azt az álláspontját, miszerint a letelepedés szabadságának állampolgársági alapon történő hátrányos megkülönböztetés nélkül alkalmazandó korlátozása nyomós közérdekkel igazolható, azzal a feltétellel, hogy alkalmas az általa elérni kívánt cél megvalósításának biztosítására, és nem haladja meg az e cél megvalósításához szükséges mértéket. ( 58 )

87.

Mivel köztudott, hogy a szóban forgó szabályozás állampolgárság alapján való hátrányos megkülönbözetés nélkül alkalmazandó, vizsgálatunknak először is arra kell fókuszálnia, hogy melyek az említett szabályozás által elérni kívánt célok, másodszor pedig arra, hogy a korlátozás tiszteletben tartja‑e az arányosság elvét.

88.

Az első kérdést illetően elöljáróban megjegyezném, hogy a vonatkozó olasz jogszabályok meglehetősen hosszúak és bonyolultak, és azok alapján nem könnyű értelmezni, hogy mi(k) is a jogalkotás által elérni kívánt valódi cél(ok). Ezenfelül, az olasz kormány írásbeli észrevételei, sajnálatos módon, különösen lakonikusak, és csak néhány homályos utalást tartalmaznak az olyan célokra, mint a közegészség védelme a gyógyszerek túlzásba vitt fogyasztásának megakadályozása révén, valamint a közpénzek védelme az egészségügyi ellátásra rendelkezésre álló korlátozott anyagi források pazarlásának megakadályozása révén.

89.

Míg e célok elméletileg minden bizonnyal elfogadható igazolásnak minősülhetnének ( 59 ), relevanciájuk az előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügyben meglehetősen kétségesnek tűnik. Valójában, érdemes még egyszer emlékeztetni arra, hogy a szóban forgó szabályozás kizárólag az olyan gyógyszerekre vonatkozik, amelyek vénykötelesek, de amelyek árát nem az SSN, hanem a vásárló fizeti meg, ennélfogva mind a kereslet, mind a kínálat meghatározott. Ezért nem látom, hogy az olasz kormány által hivatkozott jogszerű célokat a szóban forgó szabályozás miként valósíthatja meg hatékony módon.

90.

Mindazonáltal, a kérdést illetően a felek által előterjesztett érvek nem ügydöntő jellegűek. Valójában, véleményem szerint sokkal fontosabb az, hogy a Bíróság a szabályozás által elérni kívánt célokat maguknak a nemzeti rendelkezéseknek – a nemzeti bíróságok által értelmezett és alkalmazott – szövege alapján tudja meghatározni. ( 60 )

91.

A jelen ügyben a Bíróságot e feladat elvégzésében segítik az utaló végzésben szereplő információk, valamint az olasz alkotmánybíróság néhány határozata is, amelyekre a felek írásbeli és szóbeli érveikben nagy terjedelemben hivatkoztak.

92.

Utaló végzésében a TAR Lombardia azt állítja, hogy a szóban forgó olasz szabályozás által elérni kívánt cél a közegészség védelme a gyógyszereknek az ország területén belüli egyenletes elosztásának biztosítása révén, megakadályozva azt, hogy a forgalom csak azokra a gyógyszertárakra koncentrálódjon, amelyek kereskedelmi szempontból vonzóbb területeken helyezkednek el.

93.

E megállapításokat számos, az olasz alkotmánybíróság által hozott határozat is megerősíti, amely következetesen fenntartotta azon álláspontját, hogy a gyógyszertárakra vonatkozó komplex jogi háttér az állampolgárok gyógyszerekhez való hozzájutásának biztosítását, és ily módon az egészséghez való alapvető jog védelmének biztosítását szolgálja. ( 61 ) Az olasz alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy a gyógyszertári szolgáltatások szabályozása úgy lett kialakítva, hogy biztosítsa a gyógyszerek megfelelő elosztását. ( 62 ) Ugyanilyen fontos az a tény is, hogy az alkotmánybíróság szerint a szabályozás által elérni kívánt konkrét cél annak biztosítása, hogy a gyógyszertári szolgáltatások mind területi, mind időbeli értelemben véve megbízhatóak legyenek, valamint gyűjtőterület biztosítása a gyógyszerészek számára, ezáltal megakadályozva a kis helyi gyógyszertárak eltűnését, ami negatív hatással lenne a gyógyszertárak nemzeti területen való kiegyensúlyozott megoszlására. ( 63 )

94.

E tekintetben szeretném megismételni, hogy miként azt a Bíróság következetesen fenntartotta, a közegészség védelme az EUMSZ 52. cikk (1) bekezdése alapján igazolhatja az olyan alapvető szabadságok korlátozását, mint amilyen a letelepedés szabadsága is. ( 64 ) A letelepedés szabadsága kifejezetten olyan szabadság, amelynek korlátozása a vásárlók számára megbízható és jó színvonalú gyógyszerellátás biztosítására irányuló céllal igazolható. ( 65 )

95.

E háttér alapján fogadta el a Bíróság a Blanco Pérez‑ügyben azt, hogy a gyógyszerek elosztásának egy olyan széles lefedettségű és egyenletes megoszlású gyógyszertári hálózat révén való biztosítása, amelyen keresztül a jelenlét a gazdaságilag kevésbé vonzó területeken is biztosítva van, megfelel a lakosság igényeinek, és nyomós közérdekű okot képezhet. ( 66 )

96.

Nem látom okát annak, hogy a Blanco Pérez‑ügyben hozott ítéletben e kérdést illetően tett megállapítások miért ne lennének ugyanígy alkalmazhatók a most vizsgált ügyben. Nem vitás, hogy az olasz kormány nem hivatkozott kifejezetten erre az érvre. Ugyanakkor számomra elképzelhetetlennek tűnik, hogy két olyan esetben, amelyek alapvetően azonosak, a Bíróság pusztán azért jutna eltérő következtetésre, mert az egyik esetben a jogi képviselő meggyőző és részletes jogi érvekkel egészítette ki a peranyagot, a másikban az ilyen érvelés pedig nyilvánvalóan hiányzik. Ezért azon az állásponton vagyok, hogy a szóban forgó szabályozás által elérni kívánt célok az EUMSZ 49. cikk szerinti letelepedési szabadság korlátozása érvényes igazolásának tekinthetők.

97.

A második és egyben utolsó jogi kérdés, amelyet ezt követően meg kell vizsgálni, az az, hogy a szóban forgó szabályozás által okozott korlátozás megfelel‑e az arányosság elvének. Valójában, amint azt már korábban említettem, eltérően a Blanco Pérez‑ügy tényállásától, a felperesek nem új gyógyszertárak nyitására szeretnének engedélyt kapni, csupán arra, hogy a tulajdonukban lévő parafarmaciákban olyan gyógyszereket árusíthassanak, amelyeket a jogszabályok kizárólag gyógyszertárak részére tesznek lehetővé.

98.

Mégis, a két ügy közötti ezen eltérés számomra jelentéktelennek tűnik. Nyilvánvaló, hogy az a speciális rendszer, amelyet az olasz jogalkotás a gyógyszertárak tekintetében bevezetett, meginoghatna, legalábbis részben, ha más típusú kiskereskedelmi egységek részére is lehetővé tennék olyan gyógyszerek árusítását, amelyek értékesítésére jelenleg kizárólag a gyógyszertárak jogosultak.

99.

Az olasz rendszerben a gyógyszertárak közszolgáltatás nyújtására vannak feljogosítva, és e célból számos speciális kötelezettség vonatkozik rájuk, illetve üzleti tevékenységük folytatásának módját illetően számos korlátozás tiszteletben tartására kötelesek. A felperesek nem vitatják, hogy e kötelezettségek és korlátozások közül számos kötelezettség és korlátozás nem vonatkozik a más típusú kiskereskedelmi egységekre, főleg a parafarmaciákra.

100.

E kötelezettségek és korlátozások többletköltségeket jelentenek a gyógyszertárak számára. Nem zárható ki, hogy a gyógyszerek értékesítésére vonatkozó monopóliumuk jelentős csökkenése e gyógyszertárakat annak a veszélynek tenné ki, hogy veszítenének gazdasági életképességükből, hiszen megfosztanák őket a megfelelő bevételektől. Akárcsak a Blanco Pérez‑ügyben az újabb gyógyszertárak nyitása, a parafarmaciák által kínált gyógyszerek skálájának szélesítése is jelentős bevételeket vonhat el a gyógyszertáraktól.

101.

Az, hogy a parafarmaciák árusíthatnak‑e – és ha igen, milyen mértékben és milyen feltételek mellett – egyéb osztályokba tartozó gyógyszereket anélkül, hogy ezáltal veszélybe kerülne a gyógyszertáraknak az olasz szabályozás által kialakított területi megoszlásának rendszere, olyan kérdés, amelynek eldöntése egyértelműen nem a jelen Bíróság feladata.

102.

Ebben az összefüggésben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság következetesen fenntartotta azt az álláspontot, hogy az EU‑Szerződések nem vonják el a tagállamok arra vonatkozó hatáskörét, hogy saját szociális biztonsági rendszereiket maguk alakítsák ki, illetve hogy az olyan egészségügyi szolgáltatások megszervezésére vonatkozó rendelkezéseket, mint amilyen a gyógyszertári szolgáltatás is, maguk fogadják el. ( 67 ) E hatáskör gyakorlása során a tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk az uniós jogot, különösen a Szerződés alapvető szabadságokra vonatkozó rendelkezéseit, hiszen e rendelkezések tiltják, hogy a tagállamok az egészségügy ágazatában olyan igazolatlan korlátozásokat vezessenek be vagy tartsanak fenn, amelyek e szabadságok gyakorlására kihatással vannak. ( 68 )

103.

Ezen elvek értelmezése során a Bíróság kiemelte, hogy e kötelezettség betartásának értékelésekor figyelembe kell venni azt a tényt, hogy az emberek egészsége és élete az első helyen áll a Szerződés által oltalmazott javak és érdekek között, és a tagállamok feladata eldönteni, hogy milyen szinten óhajtják biztosítani a közegészség védelmét, és azt milyen módon kívánják megvalósítani. Mivel e szint tagállamonként eltérő lehet, a tagállamoknak bizonyos mérlegelési mozgásteret kell hagyni. ( 69 )

104.

Végül a Bíróság azt is kiemelte, hogy amikor bizonytalanság tapasztalható a közegészséget érintő kockázatok fennállását vagy azok jelentőségét illetően, akkor a tagállam annak bevárása nélkül meghozhatja a védőintézkedéseket, hogy e kockázatok ténylegessége teljes mértékben bizonyossá válna. ( 70 )

105.

Ez azt jelenti, hogy bizonytalanság esetén a tagállam elfogadhat olyan szabályozást is, amely előreláthatólag megelőzi vagy minimalizálja annak a veszélyét, hogy területének egyes részei megfelelő számú gyógyszertár nélkül maradnak, és ennek következtében a gyógyszerellátás esetleg nem lesz mindenhol megbízható és jó színvonalú. ( 71 )

106.

Annak garantálása, hogy vényköteles gyógyszereket (tekintet nélkül arra, hogy ki viseli a költségüket) kizárólag gyógyszertárak kínálhassanak értékesítésre, úgy tűnik, hogy éppen e veszély megelőzését szolgálja. A jelen eljárásban nem merült fel olyan elem, amelynek alapján vélelmezni lehetne, hogy lenne olyan egyéb intézkedés, amely a szóban forgó szabályozás által előírt intézkedés alternatíváját képezhetné, és amely azonos védelmi szintet biztosítana a tagállam számára az elérni kívánt célokat illetően, miközben a gazdasági szereplők tekintetében kevésbé járna korlátozó hatásokkal.

107.

Ezért, véleményem szerint, a szóban forgó szabályozás megfelel az arányosság elvének.

108.

A fenti megfontolásokra tekintettel azt javasolom, hogy a Bíróság a Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia (Olaszország) előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésére a következő választ adja:

„Az EUMSZ 49. cikket úgy kell értelmezni, hogy az nem zárja ki az olyan nemzeti szabályozást, mint az alapeljárás tárgyát képező szabályozás, amely az olyan gyógyszerek értékesítésének jogát, amelyek vénykötelesek, de amelyek költségét a vásárló viseli, kizárólag a gyógyszertárak részére tartja fenn.”