PAOLO MENGOZZI

FŐTANÁCSNOK ÁLLÁSFOGLALÁSA

Az ismertetés napja: 2011. szeptember 29.  (1)

C‑256/11. sz. ügy

Murat Dereci

Vishaka Heiml

Alban Kokollari

Izunna Emmanuel Maduike

Dragica Stevic

(A Verwaltungsgerichtshof [Ausztria] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

„Uniós polgárság – Az uniós polgárokat és családtagjaikat megillető, valamely tagállam területén történő szabad tartózkodáshoz való jog – Olyan helyzetek, amikor az uniós polgár abban a tagállamban tartózkodik, amelynek állampolgára – A tartózkodási engedély megadásának feltételei harmadik országok állampolgárainak családtagjai számára – Az uniós polgárként meglévő jogállással összefüggő jogok lényegének tényleges élvezetétől való megfosztás – EGK–Törökország társulási megállapodás – »Standstill« szabályok – A kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke – A Társulási Tanács 1/80 határozatnának 13. cikke”

I –    Bevezetés

1.        A Verwaltungsgerichtshof (Ausztria) által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti jelen kérelem lényegében az EUMSZ 20. cikk értelmezésére, valamint e rendelkezésnek a Ruiz Zambrano‑ügyben (2) és a McCarthy‑ügyben(3) hozott ítéletek kihirdetése utáni hatályára vonatkozik.

2.        A jelen kérelmet a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő öt eljárás keretében terjesztették elő, amelyek mindegyikét a Bundesministerium für Inneresnek (belügyminisztérium) az alapeljárások felpereseivel szemben a tartózkodási engedély megadását megtagadó, bizonyos esetekben az Ausztria területéről történő kiutasítást vagy kitoloncolást is elrendelő határozatát helybenhagyó fellebbviteli határozatok hatályon kívül helyezése iránt indították.

3.        Az öt eljárásban az a közös, hogy az alapeljárások felperesei olyan harmadik országok állampolgárai, akik Ausztriában lakó uniós polgárok családtagjai, és akik ott együtt szeretnének élni az előbbiekkel.

4.        Ezen eljárásokban az a tény is közös, hogy az érintett uniós polgárok soha nem gyakorolták a szabad mozgáshoz való jogukat, és hogy létfenntartásuk tekintetében nincsenek családtagjaikra utalva, akik az alapeljárások felperesei.

5.        Az öt alapügy azonban bizonyos eltéréseket is mutat, amelyek lényegében a következőkre vonatkoznak: a) az Ausztria területére történő belépés jogszerű (Heiml‑ és Kokollari‑ügy) vagy jogellenes (Dereci‑ és Maduike‑ügy) voltára; b) a tartózkodás jogszerű vagy jogellenes voltára (kivéve Dragica Stevicet, az ötödik alapeljárás felperesét, a többi alapeljárás felperese mindig jogellenesen tartózkodott Ausztriában); c) az őket az érintett uniós polgárhoz vagy polgárokhoz fűző családi kapcsolatra (házastárs és kiskorú gyermek apja a Dereci‑ügyben; házastárs a Heiml‑ és a Maduike‑ügyben; nagykorú gyermek a Kokollari‑ és a Stevic‑ügyben), valamint, d) az említett uniós polgároktól való esetleges gazdasági függőségükre (a harmadik országok állampolgárának többé‑kevésbé jelentős függőségi helyzete mindegyik ügyben, kivéve a Maduike‑ügyet).

6.        Pontosabban, az első alapügyben Murat Dereci, aki török állampolgár, 2001 novemberében jogellenesen lépett be Ausztria területére, 2003 júliusában házasságot kötött egy osztrák állampolgárral, akivel három gyermekük született, 2006‑ban, 2007‑ben és 2008‑ban, akik szintén mindannyian osztrák állampolgárok. 2004 júniusában benyújtott tartózkodási engedély iránti kérelmét megvizsgálták és elutasították a letelepedésről és tartózkodásról szóló osztrák törvény (Niederlassungs‑ und Aufenthaltsgesetz; a továbbiakban: NAG) 2006. január 1‑jei hatálybalépését követően, melynek rendelkezései szerint többek között, a harmadik országok állampolgárai, akik ausztriai tartózkodási engedélyt kívánnak kapni, kérelmük elbírálásáig kötelesek e tagállam területén kívül maradni. Az osztrák hatóságok ezért úgy tekintették, hogy M. Dereci 2006. január 1‑jét követően jogellenesen tartózkodott Ausztriában, annak ellenére is, hogy tartózkodási engedély megadása iránti kérelmének elbírálására várt. Kiutasítást elrendelő határozatot is hoztak vele szemben, amelyet M. Dereci fellebbezéssel támadott meg, amelyhez azonban nem kapcsolódott a kérelmezett felfüggesztő hatály, és amely a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem benyújtásának időpontjában még nem került elbírálásra. A kérdést előterjesztő bíróság által adott információk szerint, bár M. Dereci úgy nyilatkozott, hogy ha megkapná a tartózkodási engedélyt, fodrászként tudna dolgozni mint munkavállaló vagy önálló vállalkozó, az osztrák hatóságoknak kétségeik vannak a tekintetben, hogy elegendő forrással rendelkezne a családegyesítéshez, a család bevétele ugyanis nem éri el a NAG rendelkezései értelmében megkövetelt törvényi összeget. Az osztrák hatóságok szerint ezenkívül sem az uniós jog, sem a Rómában 1950. november 4‑én aláírt, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (a továbbiakban: EJEE) 8. cikke alapján nem kell tartózkodási engedélyt adni M. Dereci részére.

7.        Az alapeljárás felperese a második ügyben Vishaka Heiml, Srí Lanka‑i állampolgár, aki 2006 májusában házasságot kötött egy osztrák állampolgárral. Mivel 2007 januárjában vízumot kapott, jogszerűen lépett be Ausztriába ugyanezen év februárjában. 2007 áprilisában tartózkodási engedély megadását kérte, mint osztrák állampolgár családtagja. V. Heiml férje stabil munkaviszonnyal rendelkezik Bécsben, ő maga pedig azt közölte, hogy felsőfokú tanulmányokat kíván folytatni e város egyik egyetemén, ahová már felvételt nyert. Tartózkodási engedély megadása iránti kérelme azonban elutasításra került azzal az indokkal, hogy vízumának lejártától kezdve a kérelme elbírálásáig V. Heiml köteles lett volna külföldön tartózkodni. Az osztrák hatóságok ezenkívül úgy vélték, mint a Dereci‑ügyben is, hogy V. Heiml sem az uniós jogra, sem pedig az EJEE 8. cikkére nem hivatkozhat.

8.        A harmadik ügyben a Koszovóból származó Alban Kokollari 1984‑ben jogszerűen lépett be Ausztriába az akkor jugoszláv állampolgárságú szüleivel, mindössze kétéves korában. 2006‑ig érvényes tartózkodási engedély kapott, amelynek ugyanabban az évben kérte először a meghosszabbítását. Mivel elmulasztotta bizonyos dokumentumok benyújtását, e kérelmet elutasították. 2007 júliusában A. Kokollari tartózkodási engedély megadása iránti újabb kérelmet nyújtott be, azt többek között azzal indokolva, hogy ekkor már osztrák állampolgárságú édesanyja, aki munkaviszonnyal rendelkezik egy takarítási szolgáltató cégnél, biztosítja létfenntartását, édesapja pedig munkanélküli‑ellátásban részesül. A. Kokollari kérelme elutasításra került azzal az indokkal, hogy a megújítás iránti első, 2006‑ban benyújtott kérelmének elutasításakor el kellett volna hagynia Ausztria területét, és külföldön kellett volna maradnia mindaddig, amíg 2007 júliusában benyújtott kérelme elbírálásra kerül. Az osztrák hatóságok továbbá úgy vélték, hogy A. Kokollari nem hivatkozhat az uniós jogra, és semmilyen más olyan különös indokot nem hozott fel, aminek alapján tartózkodási engedélyt kellene adni számára. Már határozatot hoztak kitoloncolásának elrendeléséről is.

9.        A negyedik ügyben Izunna Emmanuel Maduike nigériai állampolgár, M. Derecihez hasonlóan jogellenesen lépett be Ausztria területére 2003‑ban. Hamis nyilatkozatok alapján menedékjog iránti kérelmet nyújtott be, amelynek elutasítása 2005 decemberében jogerőre emelkedett. Időközben I. E. Maduike házasságot kötött egy osztrák állampolgárral, és 2005 decemberében tartózkodási engedély megadását kérte. Kérelme elutasításra került többek között azzal az indokkal, hogy jogellenesen tartózkodott Ausztria területén, mialatt a kérelmére adandó válaszra várt, valamint hogy – mivel a menedékjogi szabályok tekintetében jogsértést követett el – veszélyt jelent a közrendre, ami az ilyen engedély megadásának akadálya.

10.      Az ötödik alapügy felperese D. Stevic szerb állampolgár, aki férjével és nagykorú gyermekeivel együtt Szerbiában él. 2007. szeptember 5‑én ausztriai tartózkodási engedély megadását kérte apjával való családegyesítés céljából, aki 1972 óta Ausztriában él, és aki 2007. szeptember 4‑én kapta meg az osztrák állampolgárságot. D. Stevic és apja is előadja, hogy ez utóbbi mindezen évek során havi 200 euróval támogatta D. Stevicet, és ha D. Stevic Ausztriába költözne, apja biztosítaná a létfenntartását. Az osztrák hatóságok azzal az indokkal utasították el D. Stevic kérelmét, hogy az apjától havonta kapott pénzbeli támogatás nem minősíthető eltartásnak, valamint hogy – tekintettel a NAG‑ban meghatározott összegekre – apja forrásai nem elegendőek D. Stevic létfenntartásának biztosításához. Továbbá a D. Stevic által benyújtott, családegyesítés iránti kérelemnek sem az uniós jog alapján, sem pedig az EJEE 8. cikke alapján nem kell helyt adni.

11.      A kérdést előterjesztő bíróság, amely ezeket az ügyeket elbírálja, a fent hivatkozott Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítéletre tekintettel arra szeretne választ kapni, hogy az említett ítélet értelmében milyen feltételek mellett volna köteles egy uniós polgár elhagyni az Unió területét azért, hogy harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjaival tartson, tehát milyen feltételek mellett volna megfosztva attól, hogy uniós polgárként meglévő jogállásából eredő jogait ténylegesen élvezze. Továbbá, elismerve, hogy az öt alapügyben a 2004/38/EK irányelvet(4) nem lehet alkalmazni, mivel az érintett uniós polgárok nem gyakorolták a szabad mozgáshoz való jogukat, a kérdést előterjesztő bíróság választ keres arra, hogy nem kellene‑e ezen irányelvet figyelembe venni, amennyiben az a család egységének fenntartását helyezi előtérbe, tekintettel arra, hogy a családi élet folytatásának valamely tagállamban való lehetetlensége önmagában azzal a következménnyel járhatna, hogy az uniós polgárokat megfosztaná a jogállásuk alapján őket megillető jogok lényegének gyakorlásától. Ezenkívül, kizárólag a Dereci‑ügyre vonatkozólag, a kérdést előterjesztő bíróság az ezen ügy felperesének állampolgárságára tekintettel, másodlagosan választ vár arra, hogy az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulás létrehozásáról szóló, 1963. szeptember 12‑én Ankarában aláírt, a Közösség nevében az 1963. december 23‑i 64/732/EGK tanácsi határozattal(5) megkötött megállapodás valamely rendelkezésével nem ellentétes‑e 2006. január 1‑jét követően az ausztriai tartózkodási engedély megadására vonatkozóan a török állampolgárok esetében a korábbiaknál szigorúbb, a NAG által előírt feltételek alkalmazása.

12.      Ilyen körülmények között a kérdést előterjesztő bíróság úgy határozott, hogy az előtte folyamatban lévő eljárást felfüggeszti, és az alábbi kérdéseket terjeszti előzetes döntéshozatalra a Bíróság elé:

„1) a) Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 20. cikket, hogy az tiltja a tagállamoknak, hogy egy harmadik ország olyan állampolgárától, akinek házastársa és kiskorú gyermekei uniós polgárok, megtagadják a házastárs és a gyermekek lakóhelye szerinti, azon tagállamban való tartózkodást, amelynek állampolgárságával a házastárs és a gyermekek rendelkeznek, mégpedig akkor is, ha ezen uniós polgárok a létfenntartásuk tekintetében nincsenek a harmadik ország állampolgárára utalva? (Dereci‑ügy)

b)      Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 20. cikket, hogy az tiltja a tagállamoknak, hogy egy harmadik ország olyan állampolgárától, akinek házastársa uniós polgár, megtagadják a házastárs lakóhelye szerinti, azon tagállamban való tartózkodást, amelynek a házastárs állampolgára, mégpedig akkor is, ha az uniós polgár a létfenntartása tekintetében nincs a harmadik ország állampolgárára utalva? (Heiml‑ és Maduike‑ügy)

c)      Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 20. cikket, hogy az tiltja a tagállamoknak, hogy egy harmadik ország olyan nagykorú állampolgárától, akinek anyja uniós polgár, megtagadják az anya lakóhelye szerinti, azon tagállamban való tartózkodást, amelynek az anya állampolgára, mégpedig akkor is, ha jóllehet az uniós polgár a létfenntartása tekintetében nincs a harmadik ország állampolgárára utalva, a harmadik ország állampolgára a létfenntartása tekintetében az uniós polgárra van utalva? (Kokollari‑ügy)

d)      Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 20. cikket, hogy az tiltja a tagállamoknak, hogy egy harmadik ország olyan nagykorú állampolgárától, akinek apja uniós polgár, megtagadják az apa lakóhelye szerinti, azon tagállamban való tartózkodást, amelynek az apa állampolgára, mégpedig akkor is, ha jóllehet az uniós polgár a létfenntartása tekintetében nincs a harmadik ország állampolgárára utalva, a harmadik ország állampolgára tartásban részesül az uniós polgártól? (Stevic‑ügy)

2)      Az 1. pontban előterjesztett kérdések bármelyikére adandó igenlő válasz esetén:

A tagállamok azon kötelezettsége, hogy a harmadik ország állampolgára számára az EUMSZ 20. cikk alapján a tartózkodást biztosítsák, az uniós jogból közvetlenül következő tartózkodási jogot keletkeztet‑e, vagy elégséges, ha a[z adott] tagállam a harmadik ország állampolgárának tartózkodási jogát jogkeletkeztető aktussal elismeri?

3) a) Amennyiben a 2. kérdésre adandó válasz szerint a tartózkodási jog az uniós jog alapján áll fenn:

Milyen feltételek mellett nem áll fenn kivételesen az uniós jogból eredő tartózkodási jog, illetve milyen feltételek mellett tagadható meg a harmadik ország állampolgárától a tartózkodási jog?

b)      Amennyiben a 2. kérdésre adandó válasz szerint elégséges, ha a harmadik ország állampolgára számára a tartózkodási jogot jogkeletkeztető aktussal ismerik el:

Milyen feltételek mellett tagadható meg a harmadik ország állampolgárától a tartózkodási jog a tagállam főszabály szerint fennálló azon kötelezettsége ellenére, hogy lehetővé kell tenni a tartózkodást?

4)      Abban az esetben, ha az EUMSZ 20. cikk nem zárja ki, hogy a harmadik ország állampolgárától az M. Dereciéhez hasonló helyzetben megtagadják a tagállamban való tartózkodást:

Ellentétes‑e az M. Dereciéhez hasonló helyzetben az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulást létrehozó megállapodás által létesített Társulási Tanács által elfogadott, a társulás fejlesztéséről szóló, 1980. szeptember 19‑i 1/80 határozat 13. cikkével vagy az 1970. november 23‑án aláírt – a Közösség nevében az 1972. december 19‑i 2760/72/EGK tanácsi rendelettel(6) megkötött, jóváhagyott és megerősített –, a 62. cikke szerint az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulást létrehozó megállapodás részét képező kiegészítő jegyzőkönyv(7) 41. cikkével, ha a török állampolgárok első belépésére szigorúbb nemzeti szabályok vonatkoznak, mint amelyek korábban a török állampolgárok első belépése tekintetében már alkalmazandók voltak, jóllehet azok a nemzeti rendelkezések, amelyek az első belépést megkönnyítették, csak azon időpontot követően léptek hatályba, amikor az említett, a Törökországgal való társulást érintő rendelkezések a tagállam vonatkozásában hatályba léptek?”

13.      A Bíróság elnöke 2011. szeptember 9‑i végzésével hozzájárult ahhoz, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kérelmére a jelen ügy gyorsított eljárásban kerüljön elbírálásra.

14.      Írásbeli észrevételeket nyújtott be a német, osztrák, dán, görög, holland és lengyel kormány, az Egyesült Királyság Kormánya, Írország, valamint az Európai Bizottság. A Bíróság a 2011. szeptember 27‑i tárgyaláson meghallgatta ezen érdekelt feleket és M. Derecit, a lengyel és a holland kormány kivételével, akik nem képviseltették magukat.

II – Elemzés

15.      Mint már leszögeztem, az előzetes döntéshozatalra a Bíróság elé terjesztett négy kérdés a tárgya tekintetében különböző. Az első három kérdés az EUMSZ 20. cikk értelmezésére irányul, és mind az öt alapügybeli helyzetet érinti, jóllehet a második és a harmadik kérdésre adandó válasz, még ha részlegesen is, az első kérdésre adandó igenlő választ feltételez. A negyedik kérdés, amely kizárólag M. Dereci helyzetéhez kapcsolódik, abban az esetben merül fel, ha a Bíróság az első kérdésre nemleges választ ad, és az Unió és Törökország közötti társulást létrehozó megállapodás vonatkozásában alkalmazandó „standstill” szabályok értelmezésére vonatkozik.

A –    Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első három kérdésről (az EUMSZ 20. cikk értelmezése)

16.      Első három kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy az EUMSZ‑nek az uniós polgárságra vonatkozó rendelkezései maguk után vonják‑e, és adott esetben milyen feltételekkel, származékos tartózkodási jog megadását harmadik ország olyan állampolgára részére, aki uniós polgár házastársa, szülője vagy gyermeke, ha ez az uniós polgár mindig azon tagállam területén tartózkodott, amelynek állampolgára, és sohasem gyakorolta a szabad mozgáshoz való jogát.

17.      A kérdést előterjesztő bíróság teljesen egyértelmű okok miatt fejezi ki kétségeit az EUMSZ 20. cikk értelmezésével kapcsolatban: a nagytanács által idén március 8‑án kihirdetett, fent hivatkozott Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet hatályának pontosabb megértéséről van szó.

18.      Emlékeztetőül emlékeztetek arra, hogy ebben az ügyben lényegében az volt a kérdés, hogy az EUMSZ‑nek az uniós polgárságra vonatkozó rendelkezései harmadik ország olyan állampolgára számára (az adott ügyben az ugyanolyan állampolgárságú házastársával együtt élő kolumbiai állampolgár számára), aki két kiskorú, uniós polgársággal rendelkező gyermekének eltartásáról gondoskodik, biztosíthatnak‑e tartózkodási jogot és a munkavállalási engedély alóli mentességet abban a tagállamban (a jelen esetben a Belga Királyságban), amelynek a két gyermek állampolgára, amelynek területén születtek és mindig is laktak, anélkül hogy szabad mozgáshoz való jogukat valaha gyakorolták volna.

19.      Tekintettel arra, hogy G. Ruiz Zambrano gyermekei nem fordultak meg más, a Belga Királyságon kívüli tagállam területén, nyilvánvaló volt, amint arra egyébként a Bíróság a fent hivatkozott, Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet 39. pontjában rá is mutatott, hogy a 2004/38 irányelv e helyzet tekintetében alkalmazhatatlan volt.

20.      Ugyanezen körülmény arra a következtetésre vezette a Bírósághoz észrevételeket benyújtó kormányokat, valamint a Bizottságot, hogy a Ruiz Zambrano‑ügy alapját képező tények egy tisztán belső helyzetet jelentenek, amely nem alkalmas arra, hogy annak alapján az EUMSZ‑nek az uniós polgárságra vonatkozó, a nemzeti bíróság által említett rendelkezéseire hivatkozni lehessen.(8)

21.      A Bíróság nem követte ezt az érvelést, és úgy ítélte meg, hogy az EUMSZ 20. cikkel ellentétes a tartózkodási jog és a munkavállalási engedély megtagadása G. Ruiz Zambranótól, „mivel az ehhez hasonló döntések megfosztanák [a] gyermekeket attól, hogy uniós polgárként meglévő jogállásukkal összefüggő jogaik lényegét ténylegesen élvezzék”.(9)

22.      A Bíróság szerint ugyanis úgy kell tekinteni, hogy a tartózkodás megtagadása azzal a következménnyel járna, hogy az uniós polgársággal rendelkező, említett gyermekek kénytelenek lennének elhagyni az Unió területét azért, hogy szüleikkel tartsanak. Ugyanígy, ha nem adják meg G. Ruiz Zambrano számára a munkavállalási engedélyt, akkor fennáll annak a kockázata, hogy nem fog rendelkezni a saját maga és családja eltartásához szükséges forrásokkal, ami szintén azzal a következménnyel járna, hogy uniós polgársággal rendelkező gyermekei kénytelenek lennének elhagyni a tagállam területét. Ilyen körülmények között a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az említett uniós polgárok számára lehetetlen volna az uniós polgárként meglévő jogállásuk révén biztosított jogok lényegének gyakorlása.(10)

23.      Ezáltal a Bíróság, úgy tűnik, kizárta a tagállam „tisztán belső helyzete” minősítést abban az esetben, amikor valamely nemzeti intézkedés hatása az, hogy megfosztja az uniós polgárt a jogállásával összefüggő jogok lényegének tényleges élvezetétől, azon körülmény ellenére, hogy e polgár a szabad mozgáshoz való jogát még nem gyakorolta.

24.      A Bíróság egyébként ezt az értelmezést fogadta el a McCarthy‑ügyben hozott ítéletben,(11) amely szintén röviden említésre került a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemben.

25.      Ebben az ügyben az Egyesült Királyság állampolgáráról volt szó, aki e tagállamban szociális ellátásokban részesült, és aki ír állampolgársággal is rendelkezett, azonban soha nem tartózkodott az Egyesült Királyságon kívüli másik tagállam területén. Egy jamaicai állampolgárral való házasságkötését követően S. McCarthy és házastársa az uniós jog szerinti tartózkodási engedélyt kértek az Egyesült Királyság hatóságaitól, mint uniós polgár, illetve mint ilyen polgár házastársa. E kérelmek elutasításra kerültek. A Supreme Court of the United Kingdom (az Egyesült Királyság legfelsőbb bírósága), miután az S. McCarthy‑ra vonatkozó határozat tárgyában fellebbezést nyújtottak be hozzá, a 2004/38 irányelv rendelkezéseinek értelmezése céljából kérdést intézett a Bírósághoz.

26.      A feltett kérdések oly módon történő újrafogalmazását követően, hogy azok az EUMSZ 21. cikkre is kiterjedjenek,(12) a Bíróság mindenekelőtt értelemszerűen kizárta a 2004/38 irányelv alkalmazhatóságát az olyan uniós polgár helyzetére, aki, mint S. McCarthy soha nem gyakorolta a szabad mozgáshoz való jogát, és mindig az állampolgársága szerinti tagállamban tartózkodott.(13)

27.      Áttérve ezek után az EUMSZ 21. cikk alkalmazhatóságának vizsgálatára, és annak megjegyzését követően, hogy önmagában az a tény, hogy valamely uniós polgár nem gyakorolta a szabad mozgáshoz való jogát, nem tekinthető pusztán belső helyzetnek, a Bíróság azt vizsgálta egyrészt, hogy a fent hivatkozott, Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet 42. pontjában kifejtett feltétel értelmében a szóban forgó nemzeti intézkedés azzal a hatással jár‑e, hogy megfosztja S. McCarthyt az uniós polgárként meglévő jogállásával összefüggő jogok lényegének tényleges élvezetétől, vagy hogy másrészt, a Garcia Avello‑ügyben(14) és a Grunkin és Paul ügyben(15) hozott ítéletekből következő feltétel értelmében ezen intézkedés azzal a hatással járt‑e, hogy akadályozta az EUMSZ 21. cikk értelmében a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jognak a gyakorlását.(16)

28.      A Bíróság elutasította annak lehetőségét, hogy S. McCarthy harmadik ország állampolgárságával rendelkező házastársának az Egyesült Királyságbeli származékos, tartózkodáshoz való joga elismerése tekintetében S. McCarthy ír állampolgársága figyelembevételének megtagadása(17) azzal a hatással járhatna, hogy S. McCarthyt befolyásolja abban a jogában, hogy „a tagállamok területén szabadon mozogjon és tartózkodjon, [vagy] egyébként az uniós polgárság jogállásából származó más jog tekintetében […]”.(18)

29.      Különösen, amint arra a Bíróság rámutat, a Ruiz Zambrano‑ügy tényállásának jellemzőivel ellentétben a kérdéses nemzeti intézkedés alkalmazása nem járt azzal a hatással, hogy S. McCarthy kénytelen elhagyni az Unió területét, ez utóbbi ugyanis egy nemzetközi jogi elvből adódóan feltétlen tartózkodási joggal rendelkezik az Egyesült Királyságban, mivel az említett tagállam állampolgárságával rendelkezik.(19)

30.      Ilyen körülmények között a Bíróság úgy ítélte meg, hogy S. McCarthy személyes helyzetében nincs jelen semmilyen kapcsoló elv valamely, az uniós jog által szabályozott helyzettel, következésképpen az EUMSZ 21. cikk nem alkalmazható rá.(20)

31.      Ezen a ponton, és függetlenül bizonyos kérdésfelvetésektől, amelyeket a fent hivatkozott Ruiz Zambrano‑ és McCarthy‑ügyben(21)hozott ítéletek megfogalmazása előidézhet, azokból már most hasznos tanulságokat lehet levonni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első három kérdés megválaszolása céljából.

32.      Először is, a 2004/38 irányelv az előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapjául szolgáló öt tényállás esetében ugyanúgy nem alkalmazható, mint a fent hivatkozott Ruiz Zambrano‑ és McCarthy‑ügyben, mivel az érintett uniós polgárok egyike sem gyakorolta a szabad mozgáshoz való jogát. Ezt egyébként a kérdést előterjesztő bíróság is elismeri.(22)

33.      Másodszor, és a Bírósághoz észrevételeket benyújtó kormányok, valamint a Bizottság álláspontjához hasonlóan, úgy tűnik, hogy ezen öt ügy egyikében sem áll fenn az érintett uniós polgárok attól való megfosztásának kockázata, hogy az uniós polgár jogállással összefüggő jogok lényegét ténylegesen élvezzék, vagy hogy megfosztanák őket attól a joguktól, hogy a tagállamok területén szabadon mozogjanak és tartózkodjanak.

34.      Ugyanis, először is, a Dereci család esetében, nem áll fenn annak kockázata, hogy ha a tartózkodási engedély megadását az osztrák hatóságok megtagadják M. Derecitől, ez megfosztaná M. Dereci házastársát és három kiskorú gyermekét – akik mind a négyen uniós polgárok – attól, hogy az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésében felsorolt jogok valamelyikét élvezzék. Konkrétan, az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének a) pontjában említett, a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogot illetően, M. Dereci feleségét, mint osztrák állampolgárt, továbbra is megilleti az Ausztria területén való tartózkodás joga, és érvényesen hivatkozhat a tagállamok közötti szabad mozgáshoz való jogára. Ugyanez vonatkozik a gyermekeire, akik viszont koruknál fogva e jogukat nem tudják az anyjuktól függetlenül gyakorolni. Továbbá, és ellentétben a fent hivatkozott Ruiz Zambrano‑ügy alapjául szolgáló tényállással, az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból következik, hogy a négy uniós polgár egyikét sem a harmadik ország állampolgárságával rendelkező M. Dereci tartja el.(23) Következésképpen, ha M. Dereci számára nem kellene megadni a tartózkodási engedélyt, illetve ki kellene utasítani őt Törökországba, sem a házastársa, sem gyermekei tekintetében nem állna fenn annak kockázata, hogy kénytelenek volnának elhagyni az Unió területét, ellentétben G. Ruiz Zambrano gyermekeivel.

35.      Másodsorban, V. Heiml Srí Lanka‑i állampolgár, és I. E. Maduike, nigériai állampolgár helyzete, akik mindketten uniós polgár házastársai, bizonyos hasonlóságot mutat S. McCarthy házastársának helyzetével. Csakúgy, mint a fent hivatkozott, McCarthy‑ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló ügyben, sem V. Heiml férje, sem I. E. Maduike felesége, akik a kérdést előterjesztő bíróság által közölt információk szerint állandó munkaviszonnyal rendelkeznek Bécsben, nem kerülnének abba a helyzetbe, hogy el kelljen hagyniuk az Unió területét, ha házastársaiktól az osztrák hatóságok megtagadnák az Ausztria területén való tartózkodási jogot. Továbbá, ezen uniós polgárok semmiképpen nem volnának megfosztva attól, hogy uniós polgárként meglévő jogállásukkal összefüggő jogaikat, különösen a tagállamok területén való szabad mozogáshoz és tartózkodáshoz való jogukat gyakorolják.

36.      Harmadsorban, hasonló megoldás szükséges A. Kokollari és D. Stevic esetében is, akik mindketten uniós polgár nagykorú gyermekei. Konkrétan, sem A. Kokollari anyja, sem D. Stevic apja nem volna kénytelen elhagyni az Unió területét, ha nagykorú gyermeke nem maradhatna Ausztria területén, illetve nem léphetne be oda, mivel ezek az uniós polgárok sem anyagilag, sem jogilag nincsenek a harmadik ország állampolgárságával rendelkező nagykorú gyermekükre utalva.

37.      A fenti érvelés végső soron mindössze a fent hivatkozott Ruiz Zambrano‑ és McCarthy‑ügyben hozott ítéletekben kifejtett szempontok puszta alkalmazásának tűnik. E feltételek alapja az a kiindulópont, hogy a fent hivatkozott, Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet értelmében vett, „az uniós polgárság jogállással összefüggő jogok lényege” nem foglalja magában a családi élet tiszteletben tartásához való jogot, amelyet az Európai Unió Alapjogi Chartájának 7. cikke, valamint az EJEE 8. cikkének (1) bekezdése biztosít.

38.      A Bíróság e két fent hivatkozott ítéletben képviselt álláspontjából, és különösen a McCarthy‑ügyben hozott ítéletben megfogalmazott indokolásból ugyanis kitűnik, hogy a családi élet tiszteletben tartásához való jog önmagában nem bizonyul elegendőnek ahhoz, hogy az uniós jog alkalmazási körébe vonja egy olyan uniós polgár helyzetét, aki a szabad mozgáshoz való jogát nem gyakorolta, illetve adott esetben nincs megfosztva az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének b)–d) pontjában felsorolt jogok valamelyikének tényleges élvezetétől.(24)

39.      Ez az álláspont kevésbé magyarázható az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdése szövegének tiszteletben tarásával, amelyben az uniós polgárokat megillető jogok felsorolása egyértelműen nem kimerítő,(25) mint inkább az arra való törekvéssel, hogy az Unió, valamint intézményeinek hatáskörei ne vonják el sem a tagállamoknak a bevándorlás területén meglévő hatásköreit, sem az Emberi Jogok Európai Bíróságának az alapvető jogok védelme területén meglévő hatásköreit, az EU 6. cikk első bekezdésének és az Alapjogi Charta 51. cikke (2) bekezdésének megfelelően.(26)

40.      Ami különösen a családi életet illeti, az ezen három jogrendszer – a nemzeti jog, az uniós jog, és a nemzetközi egyezmények – által annak számára biztosított védelem egymást kiegészítő védelemnek tűnik. Így egy olyan uniós polgár esetében, aki élt az EUMSZ által biztosított valamely szabadsággal, a családi élet jelenleg a nemzeti jog és az uniós jog által is védelemben részesül.(27) Egy olyan uniós polgár esetében, aki nem gyakorolta e szabadságok valamelyikét, ez a védelem a nemzeti jog és a nemzetközi egyezmények szintjén biztosított.(28)

41.      Nem zárható ki tehát, hogy az alapügyekben az alapeljárások egyik vagy másik felperesével szemben – akik valamely tagállami állampolgár szülői, gyermekei vagy házastársai – a tartózkodási engedély megtagadása, illetve a kiutasítás elrendelése az EJEE 8. cikkének (1) bekezdésében biztosított, a családi élet tiszteletben tartásához való jog sérelmét jelentse.

42.      Egy hasonló jogsértés mindazonáltal az Osztrák Köztársaság számára az EJEE alapján, és nem pedig uniós tagállami mivolta miatt keletkeztetne kötelezettségeket. Ennek vizsgálata a nemzeti bíróságok hatáskörébe tartozna, és adott esetben az Emberi Jogok Európai Bíróságának hatáskörébe.(29)

43.      Az imént kifejtettek ellenére nem tudok elvonatkoztatni attól a ténytől, hogy a Ruiz Zambrano‑ és a McCarthy‑ítéletben megnyilvánuló ítélkezési gyakorlat automatikus alkalmazása az alapügyekben bizonyos tanácstalanságot okoz, amit nehézségnek, de legalábbis paradoxonnak lehetne nevezni.

44.      Idetartozik az a tény, hogy annak érdekben, hogy az Unió területén ténylegesen megvalósítható legyen a családi élet, az érintett uniós polgárok kénytelenek az EUMSZ által biztosított mozgási szabadságok valamelyikét gyakorolni. Ezért ha M. Dereci felesége és gyermekei, V. Heiml férje vagy I. E. Maduike házastársa például Németországban telepednek le, vagy egy másik tagállamba irányuló szolgáltatásokat nyújtanak, a helyzetük az uniós jog hatálya alá tartozna, és így, amint azt a Bizottság elismeri, kétségkívül élhetnének a házastársukkal történő családegyesítés jogával.(30) Ezek az uniós polgárok aztán vissza is térhetnének a származásuk szerinti tagállamba, és közeli rokonaik velük tarthatnának tekintet nélkül arra, hogy kifejtenek‑e gazdasági tevékenységet ebben a tagállamban, mivel egy ilyen helyzet már nem tartozik a pusztán belső helyzetnek való minősítés alá.(31)

45.      A Dereci család helyzetére szorítkozva, amelyben csakúgy, mint a Ruiz Zambrano‑ügy alapjául szolgáló helyzetben, kiskorú gyermekek is érintettek, akik uniós polgárok, M. Dereci házastársának uniós polgár mivolta paradox módon úgy volna tekinthető, mint ami késlelteti, illetve elhalasztja a családegyesítést. Míg ugyanis a Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítéletet követően a harmadik ország állampolgárságával rendelkező Zambrano házaspár kiskorú, uniós polgár gyermekei azonnal folytathatják szüleikkel a családi kapcsolat fenntartását abban a tagállamban, amelynek állampolgárai, és amelynek területén tartózkodnak, a Dereci házaspár három kiskorú gyermekének családi élete viszont a gyakorlatban attól függene, hogy anyjuk gyakorolja az EUMSZ által biztosított mozgási szabadságok valamelyikét, így tehát valószínűleg attól, hogy átköltözik‑e Ausztriából egy másik tagállamba.

46.      Ez véleményem szerint semmiképpen nem jelenti azt, hogy a Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet hatálya olyan kiskorú, uniós polgár gyermekek esetére korlátozódna, akiket harmadik ország állampolgárságával rendelkező szüleik tartanak el, amint azt az osztrák kormány sugallta a tárgyaláson.

47.      Így, továbbra is a Dereci családdal kapcsolatban, számomra nem magától értetődő, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre ugyanez volna a válasz, ha bizonyos ténybeli körülmények eltérőek lennének. Ha például M. Dereci házastársa, akármilyen okból munkaképtelen lenne, és így képtelen volna gyermekei szükségleteiről gondoskodni, véleményem szerint komolyan fennállna annak a veszélye, hogy a tartózkodási engedély férjével szembeni megtagadása, és M. Derecinek ezt szükségszerűen követő, Törökországba történő kiutasítása megfosztaná a házaspár gyermekeit attól, hogy az uniós polgárság jogállásával összefüggő jogaik lényegét ténylegesen élvezzék, és valójában arra kényszerítené őket, hogy elhagyják az Unió területét. Három kiskorú gyermek anyjaként, és saját gazdasági források nélkül ugyanis annak ellenére, hogy állampolgársága alapján tartózkodási joggal rendelkezik Ausztriában, munkaképtelen állapotban, és következésképpen arra is képtelenül, hogy családtagjaival tartósan másik tagállam területén telepedjen le, tudná‑e biztosítani M. Dereci felesége a gyermekei eltartását?

48.      Ugyanígy, véleményem szerint a tartózkodási jog megtagadása harmadik ország olyan állampolgárától, akinek valamely, uniós polgár rokonáról kell gazdasági, illetve jogi, közigazgatási és érzelmi értelemben gondoskodnia, azzal a kockázattal járhatna, hogy e polgár saját maga nem tudna a jogállására hivatkozni, és el kellene hagynia az Unió területét.

49.      Ezek tehát azok a különböző egyedi helyzetek, amelyekkel a Bíróságnak majd foglalkoznia kell az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek elbírálása során, amelyek pontosan meg fogják határozni a Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet hatályát. Elismerem, hogy ez a helyzet a jogbiztonság szempontjából kevéssé megnyugtató. A jelen kérelmek, amelyeket az említett ítélet kihirdetését követő kevesebb, mint három hónapon belül nyújtottak be, érdemesek arra, hogy a Bíróságot rövid időn belül szembesítsék azzal a feladattal, hogy kialakuló ítélkezési gyakorlatának határait kijelölje.(32) Az első kérdésre a jelen állásfoglalás 33–36. pontjában lényegében javasolt válasz egyidejűleg a Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet által előidézett jogi bizonytalanságot is csökkenteni fogja. Nem fogja azonban kiküszöbölni az ítélet következményeit beárnyékoló, az arra vonatkozó feltétel alkalmazásával kapcsolatos összes kétséget, hogy bizonyos, a jelen állásfoglalás előző két pontjában taglalt helyzetekhez hasonló esetekben mikor lehet egy uniós polgárt megfosztani a jogállásával összefüggő jogai lényegének tényleges élvezetétől.

50.      E megfontolásokra tekintettel, és az uniós jog fejlődésének jelenlegi állapotában azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen válaszolja meg az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdést: az EUMSZ 20. cikket akként kell értelmezni, hogy az nem alkalmazható olyan uniós polgárra, aki valamely harmadik ország állampolgárának házastársa, szülője vagy kiskorú gyermeke, ha ez az uniós polgár korábban soha nem gyakorolta a tagállamok közötti szabad mozgáshoz való jogát, és mindig annak a tagállamnak a területén tartózkodott, amelynek állampolgára, amennyiben az említett uniós polgár helyzetével nem jár együtt olyan intézkedések alkalmazása, amelyek hatása megfosztja őt attól, hogy uniós polgárként meglévő jogállásával összefüggő jogainak lényegét ténylegesen élvezze, vagy akadályozza a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogának a gyakorlását.

51.      Ilyen körülmények között nem szükséges javaslatot tenni a kérdést előterjesztő bíróság második és harmadik kérdésének megválaszolására.

B –    Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik kérdésről (a „standstill” szabályok értelmezése az Unió és a Török Köztársaság közötti társulást létrehozó megállapodással összefüggésben)

52.      Negyedik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ, hogy az első kérdésére adott nemleges válasz esetén a Társulási Tanács török munkavállalók mozgására vonatkozó, 1/80 határozatának 13. cikkében, valamint a letelepedés szabadságára vonatkozó kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkében foglalt „standstill” szabályokkal ellentétes‑e az, ha valamely tagállam a török állampolgárok első belépését olyan belső szabályokhoz köti, amelyek szigorúbbak annál, mint amelyek korábban az ilyen belépés tekintetében már alkalmazandók voltak, jóllehet ez utóbbiak, amelyek az első belépést megkönnyítették, csak azon időpontot követően léptek hatályba, amikor a fent hivatkozott cikkek az adott tagállam vonatkozásában hatályba léptek.

53.      Amint már leszögeztem, ez a kérdés kizárólag M. Dereci helyzetére vonatkozólag releváns, aki török állampolgár, és akinek a kérdést előterjesztő bíróság által közölt információk szerint állítólag lehetősége volna kereső tevékenységet folytatni mint munkavállaló vagy önálló vállalkozó, ha az osztrák hatóságok munkavállalási engedélyt adnának neki.

54.      Tény, hogy M. Dereci az Ausztria területére vonatkozó tartózkodási engedély iránti kérelmének benyújtására az 1997. évi osztrák törvény hatálya alatt került sor, amely törvény biztosította a jogot harmadik országok állampolgárai részére arra, hogy az említett területen maradjanak, amíg tartózkodási engedély iránti első kérelmük elbírálásra nem kerül. Ez a törvény könnyítést jelentett az 1993. július 1‑jei törvényhez képest, amely a Török Köztársasággal kötött társulási megállapodás Ausztriában való hatálybalépésekor érvényben volt.

55.      Az is tény, hogy a 2006. január 1‑jén hatályban lépett NAG rendelkezései visszavonták az M. Derecihez hasonló, harmadik ország állampolgáraitól az 1997. évi osztrák törvény által bevezetett szabályozás keretében biztosított azon jogot, hogy tartózkodási engedély iránti első kérelmük elbírálása idején Ausztria területén maradjanak.

56.      Az iratokból az is kitűnik, hogy M. Dereci tartózkodása 2006. január 1‑jétől kezdődően jogellenessé vált, pontosan azért, mert a 2004. június 24‑én, az 1997. évi osztrák törvény hatálya alatt benyújtott tartózkodási engedély iránti kérelme tárgyában 2005. december 31‑én még nem történt határozathozatal.

57.      A kérdés tétje tehát az, hogy amennyiben egy török állampolgár valamely tagállam területére történő első belépésére alkalmazhatók az 1/80 határozat 13. cikkében, valamint a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésében foglalt „standstill” szabályok, azok lehetővé teszik‑e a kérdést előterjesztő bíróságnak, hogy mellőzze az immár a NAG által előírt, egy ilyen állampolgárral szembeni azon kötelezettséget, hogy külföldön kell maradnia vagy el kell hagynia Ausztria területét arra az időre, amíg az Ausztria területére vonatkozó tartózkodási engedély megadása iránti kérelme elbírálásra nem kerül.(33)

58.      Ebben az értelemben emlékeztetek arra, hogy az 1/80 határozat 13. cikke szerint a tagállamok és a Török Köztársaság nem vezethetnek be új korlátozásokat azon munkavállalók és családtagjaik munkavállalási feltételeire vonatkozóan, akik a területükön jogszerűen tartózkodnak, és jogszerűen munkát vállalnak.

59.      A kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése szerint a Szerződő Felek tartózkodnak attól, hogy egymás között új korlátozásokat vezessenek be a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságával kapcsolatban.

60.      Kétségtelen, hogy a NAG vitatott rendelkezései az 1/80 határozat 13. cikkének értelmében vett új korlátozásokat jelentenek, amennyiben a török munkavállalók helyzetét érintik, és a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése értelmében vett új korlátozásokat is, amennyiben azon török állampolgárokat érintik, akik a társulási megállapodás alapján élni kívánnak a letelepedés vagy a szolgáltatásnyújtás szabadságával, mivel e korlátozásokat az említett cikkek hatálybalépését követően fogadták el.

61.      Ezt az értékelést nem gyengíti a kérdést előterjesztő bíróság által kiemelt azon körülmény, hogy a NAG rendelkezései a török állampolgárokra alkalmazandó feltételeket nem az Ausztriában az 1/80 határozat 13. cikkének és a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikke (1) bekezdésének hatálybalépésekor alkalmazandó rendelkezésekhez (tehát az 1993. július 1‑jei törvényhez) képest nehezítették, hanem az ezen intézkedések ausztriai hatálybalépését követően elfogadott kedvezőbb rendelkezésekhez (tehát az 1997. évi törvényhez) képest.

62.      A Bíróság ugyanis a Toprak és Oguz egyesített ügyekben hozott ítéletében(34) már alkalmazott ilyen megoldást, és az véleményem szerint teljességgel igazolható azon követelménnyel, miszerint a tagállamok ezen intézkedések területükön való hatálybalépését követően nem térhetnek el attól a célkitűzéstől, hogy ne nehezítsék meg az Unió területén tartózkodó török állampolgárok számára nyújtott gazdasági szabadságok fokozatos megvalósítását többek között azáltal, hogy visszavonják az említett állampolgárok érdekében elfogadott rendelkezéseket.(35)

63.      Egyébként a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésével kapcsolatban Bíróság már több alkalommal is kimondta, hogy az e cikkben foglalt tilalom magában foglalja azon érdemi és/vagy eljárási feltételeket érintő új korlátozásokat, amelyek az adott tagállam területén a letelepedés szabadságával élni kívánó török állampolgároknak az ezen ország területére történő első belépési engedélyére vonatkoznak.(36)

64.      Ez a rendelkezés tehát nem érinti a tagállamoknak a letelepedéshez való jog meghatározására vonatkozó hatáskörét.(37) A Bíróság szerint e rendelkezés kvázi eljárási jellegű szabályként működik, amely ratione temporis írja elő, hogy melyek a tagállami szabályozás azon rendelkezései, amelyekre tekintettel értékelni kell valamely tagállamban a letelepedés szabadságával élni kívánó török állampolgár helyzetét(38) és azt, hogy jogszerűen tartózkodik‑e ezen tagállam területén, vagy sem.(39)

65.      Ezzel az utóbbi kérdéssel kapcsolatban emlékeztetni kell arra, hogy a Savas‑ügyben hozott ítélet(40) alapját képező ügyben az érdekelt azt követően hivatkozott a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésében előírt „standstill” szabályra, hogy valamely tagállam területén több mint tíz éven át tartó jogellenes tartózkodásával megsértette a bevándorlásra vonatkozó nemzeti rendelkezéseket. Ez a körülmény mindazonáltal nem indította arra a Bíróságot, hogy megtagadja vele szemben az e rendelkezésben foglalt eljárási szabályra való hivatkozást.

66.      Hasonlóképpen, a fent hivatkozott Tum és Dari ügyben a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésében előírt „standstill” szabályra két olyan török állampolgár hivatkozott, akik a menedékjog iránti kérelmük elutasítását követően hozott kiutasítási határozat megsértésével tartózkodtak valamely tagállam területén. A Bíróság kifejezetten elutasította azt az érvet, amely szerint a török állampolgárok csak akkor hivatkozhatnak a „standstill” szabályra, ha szabályszerűen léptek be a tagállam területére.(41)

67.      Ezért úgy tűnik számomra, hogy M. Derecire, akinek helyzete nincs híján minden hasonlóságnak a Tum és Dari ügy alapját képező helyzettel, alkalmazható a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése.

68.      Ilyen körülmények között nem volna feltétlenül szükséges a negyedik kérdés 1/80 határozat 13. cikkének értelmezésére vonatkozó részének megválaszolása, mivel e rendelkezésnek a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésével történő egyidejű alkalmazása ki van zárva.(42)

69.      Ezzel kapcsolatban mindazonáltal meg kell jegyezni, hogy a Bírósághoz benyújtott észrevételeiben több kormány hangsúlyozta azt a tényt, hogy az 1/80 határozat 13. cikkében előírt „standstill” szabály nem vonatkozik azon török állampolgárokra, akiknek tartózkodási helyzete jogellenes. Ez az értelmezés következik közvetlenül e rendelkezés szövegéből, valamint a fent hivatkozott Abatay és társai egyesített ügyekben hozott ítélet 84. pontjából.

70.      Ezzel az érveléssel egyetértve arra a következtetésre kellene jutni, hogy e szabály hatálya különbözik a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésében foglalt szabály hatályától.

71.      Egy ilyen értelmezés az állandó ítélkezési gyakorlatba ütközne, amely azonosnak tekinti e két „standstill” szabály hatályát,(43) és amelynek alapján a Bíróság azt is kimondta, hogy az 1/80 határozat 13. cikke a munkavállalók szabad mozgása tekintetében megtilt minden új korlátozást – beleértve az érdemi és/vagy az eljárási feltételeket érintőket is – a tagállamok területére történő első belépésre vonatkozóan,(44) mint ahogyan azt a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésével kapcsolatban is kimondta.

72.      Mindazonáltal, anélkül hogy ezt a kérdést el kellene dönteni, elegendő emlékeztetni arra, hogy – amint az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból következik, és amint arra M. Dereci és a Bizottság a tárgyaláson hivatkozott – M. Dereci 2005. december 31‑éig jogszerűen tartózkodott Ausztria területén, és tartózkodása csak 2006. január 1‑jétől kezdve vált jogellenessé amiatt, hogy a NAG vitatott rendelkezéseit megsértve családegyesítési kérelmének elbírálásáig e területen maradt. Márpedig véleményem szerint az 1/80 határozat 13. cikkére hivatkozni kívánó török állampolgárnak nem lehet felróni valamely tagállam területén való tartózkodásának állítólagosan jogellenes voltát azzal az indokkal, hogy ez a jogellenesség az említett tagállam olyan jogszabályainak alkalmazásából ered, amelyeknek pontosan az e tagállammal szemben előírt, az 1/80 határozat 13. cikke szerinti új korlátozások bevezetésére vonatkozó tilalommal való összeegyeztethetőségének kérdését veti fel valamely nemzeti bíróság. Minden ettől eltérő következtetés egyszerűen az utóbbi rendelkezés hatékony érvényesülését akadályozná meg.

73.      Ezen indokok miatt a következőképpen javaslom megválaszolni a kérdést előterjesztő bíróság negyedik kérdését: a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése és az 1/80 határozat 13. cikke akként értelmezendő, hogy azok egy M. Derecihez hasonló török állampolgár esetében megakadályozzák, hogy egy ilyen állampolgár első belépésére szigorúbb nemzeti rendelkezések vonatkozzanak, mint amelyek korábban az ilyen belépés tekintetében már alkalmazandók voltak, jóllehet ez utóbbi rendelkezések, amelyek az első belépést megkönnyítették, csak azon időpontot követően léptek hatályba, amikor a Török Köztársasággal való társulást érintő, fent hivatkozott cikkek az adott tagállam vonatkozásában hatályba léptek.

III – Végkövetkeztetések

74.      A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Verwaltungsgerichtshof által feltett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:

„1)      Az EUMSZ 20. cikket akként kell értelmezni, hogy az nem alkalmazható olyan uniós polgárra, aki valamely harmadik ország állampolgárának házastársa, szülője vagy kiskorú gyermeke, ha ez az uniós polgár korábban soha nem gyakorolta a tagállamok közötti szabad mozgáshoz való jogát, és mindig annak a tagállamnak a területén tartózkodott, amelynek állampolgára, amennyiben az említett uniós polgár helyzetével nem jár együtt olyan intézkedések alkalmazása, amelyek hatása megfosztja őt attól, hogy uniós polgárként meglévő jogállásával összefüggő jogainak lényegét ténylegesen élvezze, vagy akadályozza a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogának a gyakorlását.

2)      Az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulást létrehozó, 1963. szeptember 12‑én Ankarában aláírt megállapodáshoz fűzött, 1970. november 23‑án aláírt kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdése, és az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulást létrehozó megállapodás által létesített Társulási Tanács által elfogadott, a társulás fejlesztéséről szóló, 1980. szeptember 19‑i 1/80 határozat 13. cikke akként értelmezendő, hogy azok egy M. Derecihez hasonló török állampolgár esetében megakadályozzák, hogy egy ilyen állampolgár első belépésére szigorúbb nemzeti rendelkezések vonatkozzanak, mint amelyek korábban az ilyen belépés tekintetében már alkalmazandók voltak, jóllehet ez utóbbi rendelkezések, amelyek az első belépést megkönnyítették, csak azon időpontot követően léptek hatályba, amikor a Török Köztársasággal való társulást érintő, fent hivatkozott cikkek az adott tagállam vonatkozásában hatályba léptek.”

---

1 – Langue originale: le français.

---

2 – A C‑34/09. sz. ügyben 2011. március 8‑án hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé).

---

3 – A C‑434/09. sz. ügyben 2011. május 5‑én hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé).

---

4 – Az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 158., 77. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 46. o.).

---

5 – HL 1964. 217., 3685. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 11. kötet, 10. o.

---

6 –      HL L 293., 1. o. ; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 11. kötet, 41. oldal.

---

7 –      Az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulást létrehozó, és a hatálybaléptetése érdekében hozandó intézkedésekről szóló megállapodáshoz fűzött, 1970. november 23‑án aláírt kiegészítő jegyzőkönyv és pénzügyi jegyzőkönyv – Záróokmány – Nyilatkozatok (HL 1972. L 293., 4. o.).

---

8 – Az ítélkezési gyakorlat szerint a személyek szabad mozgása tárgyában az EUMSZ szabályai és az annak végrehajtására hozott jogi aktusok nem alkalmazhatók azokra a helyzetekre, amelyek semmilyen kapcsolatot nem mutatnak az uniós jog által szabályozott helyzetek egyikével, és amelyek valamennyi releváns eleme egyetlen tagállamra korlátozódik (lásd többek között a C‑212/06. sz., Gouvernement de la Communauté française és gouvernement wallon ügyben 2008. április 1‑jén hozott ítélet [EBHT 2008., I‑1683. o.] 33. pontját; a C‑127/08. sz., Metock és társai ügyben 2008. július 25‑én hozott ítélet [EBHT 2008., I‑6241. o.] 77. pontját, és a fent hivatkozott McCarthy‑ügyben hozott ítélet 45. pontját).

---

9 – A fent hivatkozott Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet rendelkező része (dőlt betűs kiemelés tőlem). Lásd az említett ítélet 42. pontját is, amely maga is a C‑135/08. sz. Rottmann‑ügyben 2010. március 2‑án hozott ítélet (EBHT 2010., I‑1449. o.) 42. pontjára hivatkozik, amelyben a Bíróság leszögezte, hogy nyilvánvaló, hogy – jellegénél és következményeinél fogva – az uniós jog hatálya alá tartozik az olyan uniós polgár helyzete, aki – mint J. Rottman – a valamely tagállam hatóságai által elfogadott, a honosítás visszavonására irányuló határozattal szembesül, amely határozat őt – az eredetileg általa birtokolt, valamely másik tagállam állampolgárságának elvesztését követően – az EK 17. cikkben (jelenleg EUMSZ 20. cikkben) biztosított jogállás, valamint az azzal összefüggő jogok elvesztését esetlegesen maga után vonó helyzetbe hozza.

---

10 – A fent hivatkozott, Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet 44. pontja.

---

11 – A fent hivatkozott ítélet 46., 47. és 55. pontja.

---

12 – Uo., 26. pont.

---

13 – Ua., 39. és 43. pont.

---

14 – A C‑148/02. sz. ügyben 2003. október 2‑án hozott ítélet (EBHT 2003., I‑11613. o.).

---

15 – A C‑353/06. sz. ügyben 2008. október 14‑én hozott ítélet (EBHT 2008., I‑7639. o.).

---

16 – A fent hivatkozott McCarthy‑ügyben hozott ítélet 49–53. pontja.

---

17 – Lásd e vonatkozásban S. McCarthy kérelmének átminősítését a fent hivatkozott, McCarthy‑ügyben hozott ítélet 22. és 23. pontjában.

---

18 – Ua., 49. pont.

---

19 – Ua., 50. pont. Amint arra a McCarthy‑ügyben hozott ítélet 29. cikke emlékeztet, az EJEE negyedik kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikkében szintén megerősített, szóban forgó nemzetközi jogi elv tiltja, hogy valamely tagállam a saját állampolgárát kiutasítsa, vagy vele szemben megtagadja a területére történő belépést vagy ott tartózkodást.

---

20 – Ua., 55. és 56. pont.

---

21 – Két kérdéskör érdemel említést. Egyrészt nem teljesen világos, hogy a Bíróság miért döntött úgy, hogy e két ügy alapjául szolgáló helyzeteket az EUMSZ 20. cikk, illetve az EUMSZ 21. cikk alapján vizsgálja. E vonatkozásban az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdése úgy tűnik, mintha az az uniós polgárok számára biztosított jogok felsorolása volna, amelyek gyakorlásának konkrét szabályait az EUMSZ 21–EUMSZ 24. cikk pontosítja, és ebből következően hatálya szélesebb volna, mint a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való, az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdésében biztosított jogé. Mindazonáltal nem egyértelmű, hogy az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének a)–d) pontjában felsorolt jogok közül az uniós polgároknak a tagállamok területén történő mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogán kívül mely jogok jöhetnének még szóba a Ruiz Zambrano‑ és a McCarthy‑ügyben. Másrészt, a McCarthy‑ügyben hozott ítéletben az indokolás kibővítése „a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog gyakorlása akadályozásának” szempontjával, ami lehetővé teszi egy belső helyzetnek az uniós joghoz kapcsolását, valamint ezzel egyidejűleg a Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítélet által kidolgozott, az uniós polgárság jogállásával összefüggő jogok lényegének tényleges élvezetétől való megfosztásra vonatkozó szemponttal, végül is, úgy tűnik, enyhít e feltételen azon egyetlen valódi joggal kapcsolatban, amelytől G. Ruiz Zambrano gyermekeit esetlegesen valóban megfoszthatták. Így, ha egy adott helyzetben alkalmazni kell a McCarthy‑ügyben hozott ítéletet, egy olyan uniós polgár, aki még nem gyakorolta a szabad mozgáshoz való jogát, az uniós jog hatálya alá tartozhatna, nem a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog tényleges élvezetétől való megfosztottságot, hanem mindössze azt bizonyítva, hogy e szabadság gyakorlásának akadálya van. Ebből a nézőpontból tehát a McCarthy‑ügyben hozott ítélet könnyíteni látszik a Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítéletben megkövetelt bizonyítási terhen annak érdekében, hogy egy belső helyzet az uniós jog hatálya alá tartozhasson.

---

22 – A teljesség kedvéért megemlítem, hogy az alapügyekre nem alkalmazható a családegyesítési jogról szóló, 2003. szeptember 22‑i 2003/86/EK tanácsi irányelv (HL L 251., 12. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 224. o.) sem, amely, bár kétségtelenül a harmadik országok állampolgárait megillető családegyesítési jogot érinti, csak azzal a feltétellel alkalmazható, hogy ezen állampolgárok jogszerűen tartózkodnak a tagállam területén, és – amint azt a Bizottság írásbeli észrevételeiben hangsúlyozta – az említett állampolgároknak csak azon családtagjait érinti, akik az említett területen úgy követik őket, hogy nem rendelkeznek uniós polgársággal.

---

23 – A Bíróság előtti tárgyaláson M. Dereci képviselője azt állította, hogy ez utóbbinak tartási kötelezettsége van a gyermekeivel szemben. Ez a megállapítás azonban a kérdést előterjesztő bíróság ténymegállapításaiból nem következik.

---

24 – Vagyis választásra jogosultság és választhatóság az uniós polgár lakóhelye szerinti tagállam európai parlamenti és helyhatósági választásain, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai; bármely tagállam diplomáciai vagy konzuli hatóságai védelmének igénybevételéhez való jog olyan harmadik ország területén, ahol az uniós polgár állampolgársága szerinti tagállam nem rendelkezik képviselettel, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai, valamint e polgárok jogosultak petíciót benyújtani az Európai Parlamenthez, az európai ombudsmanhoz folyamodni, valamint arra, hogy a Szerződések nyelveinek valamelyikén az Unió bármely intézményéhez vagy tanácsadó szervéhez forduljanak, és ugyanazon a nyelven választ kapjanak.

---

25 – Az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének második mondata ugyanis úgy fogalmaz, hogy az uniós polgárok „többek között” jogosultak az ugyanezen rendelkezés a)–d) pontjában felsoroltakra. Utalni kell arra azonban, hogy az EUMSZ 25. cikk második bekezdése értelmében kizárólag a Tanács tűnik jogosultnak arra, hogy az Európai Parlament egyetértését követően, egyhangú határozattal, az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésében „felsorolt jogok megerősítésére és kibővítésére” rendelkezéseket fogadjon el.

---

26 – E rendelkezések szerint a Charta az uniós jog alkalmazási körét nem terjeszti ki az Unió hatáskörein túl. A Charta továbbá nem hoz létre új hatásköröket vagy feladatokat az Unió számára, és nem módosítja a Szerződésekben meghatározott hatásköröket és feladatokat.

---

27 – Lásd többek között e tekintetben a C‑60/00. sz. Carpenter‑ügyben 2002. július 11‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑6279. o.) 41. pontját, és a fent hivatkozott Metock és társai ügyben hozott ítélet 56. pontját, valamint a 2004/38 irányelv rendelkezéseit.

---

28 – Lásd a fent hivatkozott Metock és társai ügyben hozott ítélet 77–79. pontját.

---

29 – Ebben az értelemben lásd Kokott főtanácsnoknak a fent hivatkozott, McCarthy‑ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló ügyre vonatkozó indítványa 60. pontját is. E vonatkozásban felhívom a figyelmet arra, hogy bár az osztrák jog megköveteli, hogy a nemzeti hatóságok mérlegeljék a tartózkodási engedély valamely harmadik ország állampolgára számára történő megadása megtagadásának indokait, valamint az EJEE 8. cikkének értelmében vett, a magán‑ és családi élet tiszteletben tartásának szükségességét, a kérdést előterjesztő bíróság által közölt információkból nem tűnik ki egyértelműen, hogy A. Kokkolari és I. E. Maudike esetében megtörtént‑e ez a mérlegelés. A Dereci család esetében szintén nem biztos, hogy a nemzeti hatóságok vizsgálták, hogy a tartózkodási engedély megadásának megtagadása, amelyet részben egy hasonló család esetében megkövetelt jövedelmi szintre vonatkozóan az osztrák jogszabályok által kialakított szigorú számítási táblázat megsértésével indokoltak, a családi élet védelmére irányuló követelményre tekintettel arányos volt‑e. Mindenesetre, amint már rámutattam, a nemzeti bíróság feladata e vizsgálat elvégzése, adott esetben az Emberi Jogok Európai Bíróságának felülvizsgálati hatáskörébe tartozóan.

---

30 – Lásd a fent hivatkozott Carpenter‑, és Metock és társai ügyben hozott ítéletekben, valamint a 2004/38 irányelvben szereplő útmutatást.

---

31 – Lásd ebben az értelemben a C‑291/05. sz. Eind‑ügyben 2007. december 11‑én hozott ítélet (EBHT 2007., I‑10719. o.) 35–37. pontját.

---

32 – A fent hivatkozott Ruiz Zambrano‑ügyben hozott ítéletet követően az EUMSZ 20. cikk értelmezése tárgyában jelenleg más ügyek is folyamatban vannak a Bíróság előtt: lásd a 2011. július 7‑én indult C‑356/11. sz. O és S ügyet, és C‑357/11. sz. L‑ügyet.

---

33 – Bár ez nem vitatott, emlékeztetőül szeretném felidézni, hogy a török állampolgárok közvetlenül hivatkozhatnak a nemzeti bíróságok előtt az 1/80 határozat 13. cikkére, és a kiegészítő jegyzőkönyv 41. cikkének (1) bekezdésére az uniós jog e rendelkezéseiben szereplő, egyértelmű „standstill” szabályokkal ellentétes belső jogi szabályok alkalmazásának mellőzése végett (lásd többek között a C‑317/01. és C‑369/01. sz., Abatay és társai egyesített ügyekben 2003. október 21‑én hozott ítélet (EBHT 2003., I‑12301. o.) 58. és 117. pontját.

---

34 – A C‑300/09. és C‑301/09. sz. egyesített ügyekben 2010. december 9‑én hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 54. és 60. pontját.

---

35 – Ua., 52. és 55. pont.

---

36 – Lásd ebben az értelemben többek között a C‑16/05. sz., Tum és Dari ügyben 2007. szeptember 20‑án hozott ítélet (EBHT 2007., I‑7415. o.) 69. pontját; a C‑242/06. sz. Sahin‑ügyben 2009. szeptember 17‑én hozott ítélet (EBHT 2009., I‑8465. o.) 64. pontját, és a C‑92/07. sz., Bizottság kontra Hollandia ügyben 2010. április 29‑én hozott ítélet (EBHT 2010. I‑3683. o.) 47. pontját.

---

37 – Lásd ebben az értelemben a C‑228/06. sz., Soysal és Savatli ügyben 2009. február 19‑én hozott ítélet (EBHT 2009., I‑1031. o.) 47. pontját, és a C‑186/10. sz. Oguz‑ügyben 2011. július 21‑én hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 26. pontját.

---

38 – A fent hivatkozott Tum és Dari ügyben hozott ítélet 55. pontja, és a fent hivatkozott Oguz‑ügyben hozott ítélet 28. pontja.

---

39 – A fent hivatkozott Tum és Dari ügyben hozott ítélet 59. pontja és a fent hivatkozott Oguz‑ügyben hozott ítélet 33. pontja.

---

40 – A C‑37/98. sz. ügyben 2000. május 11‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑2927. o.).

---

41 – A fent hivatkozott ítélet 59. és 64–67. pontja.

---

42 – Lásd a fent hivatkozott Abatay és társai egyesített ügyekben hozott ítélet 86. pontját.

---

43 – Lásd többek között a fent hivatkozott Toprak és Oguz egyesített ügyekben hozott ítélet 54. pontját.

---

44 – Lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Hollandia ügyben hozott ítélet 49. pontját. Lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Toprak és Oguz egyesített ügyekben hozott ítélet 45. pontját is.