1. 

A Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Olaszország) az előzetes döntéshozatal iránti kérelmében lényegében azt kérdezi a bíróságtól, hogy az uniós joggal ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, mint amely az alapügy tárgyát képezi, amely az új látszerészeti üzletek létrehozását a népsűrűséghez és az ezen üzletek közötti távolsághoz kapcsolódó kritériumokhoz köti.

2. 

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket az Ottica New Line di Accardi Vincenzo (a továbbiakban: Ottica New Line) és Campobello di Mazara önkormányzata között folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, melynek tárgya az utóbbi azon határozata, mellyel engedélyezte a Fotottica Media Vision di Luppino Natale Fabrizio e C. Snc (a továbbiakban: Fotottica) számára, hogy ezen önkormányzat területén állandó jelleggel látszerészeti tevékenységet folytasson.

3. 

A jelen ügy az azon nemzeti intézkedésekre vonatkozó ítélkezési gyakorlat keretébe illeszkedik, amelyek a letelepedés szabadságának a gyakorlása tekintetében a közegészséggel kapcsolatos foglalkozások keretében engedélyezési rendszert írnak elő, amely korlátozást képez. ( 2 ) Emlékeztetni kell arra, hogy a látszerészek tevékenységének sajátosságait már vizsgálta az az ítélkezési gyakorlat, amelyből az tűnik ki, hogy e sajátosságok különböznek a teljes mértékben a közegészség‑védelem körébe tartozó szolgáltatásoktól. ( 3 ) A jelen ügyben a Bíróságnak azt kell pontosítania, hogy a Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben hozott ítéletben ( 4 ) a gyógyszertárak létrehozása vonatkozásában megállapított elvek alkalmazhatók‑e, és ha igen, azok mennyiben alkalmazhatók a látszerészeti létesítményekre.

4.

A belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv ( 5 ) (22) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:

„Az egészségügyi szolgáltatások ezen irányelv hatálya alól történő kizárása azokra az egészségügyi szakemberek által a betegek számára nyújtott egészségügyi és gyógyszerészeti szolgáltatásokra terjed ki, amelyek a betegek egészségi állapotának értékelésére, fenntartására vagy javítására irányulnak, amennyiben a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállamban az említett tevékenységeket a szabályozott egészségügyi foglalkozások számára tartják fenn.”

5.

Az említett irányelv 1. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:

„Ez az irányelv általános rendelkezéseket állapít meg a szolgáltatók letelepedési szabadságának gyakorlása és a szolgáltatások szabad mozgásának megkönnyítése érdekében, a szolgáltatások magas színvonalának megőrzése mellett.”

6.

A 2006/123/EK irányelv 2. cikke (2) bekezdésének f) pontja a következőket írja elő:

„Ez az irányelv nem alkalmazandó a következő tevékenységekre:

[...]

7.

A látszerészeti tevékenység folytatásának szabályairól, valamint az 1999. február 22‑i 28. sz. tartományi törvény módosításáról szóló, 2004. július 9‑i 12. sz. szicíliai tartományi törvény (a továbbiakban: 12/2004. sz. tartományi törvény) 1. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)   A látszerészeti tevékenység folytatására jogosító engedélynek az illetékes önkormányzati hatóság által történő megadása céljából az 1993. szeptember 1‑jei 25. sz. tartományi törvény 71. cikke szerinti különös nyilvántartásba történő felvételen túl a kínálat ésszerű területi megoszlásának biztosítása érdekében figyelembe kell venni a lakosok és a látszerészeti üzletek közötti kapcsolatot. Ez a kapcsolat minden 8000 lakos után egy látszerészeti üzlet működtetésében került meghatározásra. A két üzlet közötti távolság nem lehet kevesebb, mint 300 méter. E korlátozásokat nem kell alkalmazni azokra az üzletekre, amelyek a korábbi bérelt ingatlanból saját tulajdonú ingatlanba költöznek, illetve amelyek kilakoltatás vagy más vis maior miatt költözésre kényszerülnek. E rendelkezések nem érintik a jelen törvény hatálybalépésének időpontjában már megadott engedélyeket.

(2)   Igazolt területi szükségletek fennállása esetén – az (1) bekezdés szerinti rendelkezésektől eltérve – az illetékes önkormányzati hatóság kiadhatja a vonatkozó engedélyt, illetve hozzájárulhat a már meglévő engedéllyel rendelkező üzlet átköltözéséhez azt követően, hogy kikérte az 1995. június 1‑jei 64. sz. elnöki rendelettel kihirdetett, az 1993. szeptember 1‑jei 25. sz. tartományi törvény 71. cikkének végrehajtásáról szóló rendelet 8. cikke szerinti, gazdasági kamara mellett működő tartományi bizottság kötelező véleményét.

(3)   Azon önkormányzatok esetében, ahol a lakosok száma nem haladja meg a 8000 főt, az illetékes önkormányzati hatóság a (2) bekezdés szerinti bizottság véleményének kikérése nélkül is adhat engedélyt, amely engedélyek száma nem haladhatja meg a kettőt. E rendelkezések nem érintik a jelen törvény hatálybalépésének időpontját megelőzően beadott kérelmeket.”

8.

A comune di Campobello di Mazara a 2009. december 18‑i határozatában engedélyezte a Fotottica számára, hogy a területén látszerészeti létesítményt hozzon létre. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy e 2009. december 18‑i határozatot a 12/2004. sz. tartományi törvény 1. cikke (1) bekezdésének megsértésével hozták meg, hiszen az említett létesítmény létrehozása tekintetében nem tartották tiszteletben az említett rendelkezésben előírt, a népsűrűségre és a látszerészeti létesítmények közötti távolságra vonatkozó feltételeket.

9.

Az Ottica New Line az említett, 2009. december 18‑i határozatot megtámadta a Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia előtt. Ez a bíróság a 2010. március 18‑i határozatával elutasította az Ottica New Line keresetét azt követően, hogy eltekintett a 12/2004. sz. tartományi törvény 1. cikke (1) bekezdésének alkalmazásától, úgy vélve, hogy az az uniós joggal ellentétes.

10.

Az Ottica New Line ezen utóbbi határozattal szemben jogorvoslati kérelmet terjesztett elő a kérdést előterjesztő bíróság előtt, amelyben kérdés merült fel a fent hivatkozott Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben hozott ítéletből származó elveknek a látszerészeti létesítmények létrehozására való átültetésének a lehetőségét érintően. A kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint vitathatatlan, hogy a látszerész foglalkozását a gyógyszerészekétől még nagyobb mértékben irányítják kereskedelmi szempontok. Ettől függetlenül nem zárható ki teljes mértékben, hogy a látszerészeti létesítmények területi megoszlására vonatkozó különleges rendszer bevezetése és fenntartása hasonló egészségügyi érdekek tárgyát képezi.

11.

E körülmények között a Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

12.

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet 2011. október 21‑én vette nyilvántartásba a Bíróság Hivatala. A cseh, a spanyol és a holland kormány, valamint a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket.

13.

Először is megjegyzem, hogy az alapügy valamennyi eleme egyetlen tagállamra, sőt, egyetlen tartományra korlátozódik. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést tehát – mivel semmilyen határokon átnyúló vonatkozással nem rendelkezik – elfogadhatatlannak kellene nyilvánítani.

14.

Kétségtelen ugyanis, hogy az EUM‑Szerződésnek a letelepedés szabadságára vonatkozó rendelkezései nem alkalmazandók az olyan helyzetekre, amelyeknek valamennyi eleme egyetlen tagállamra korlátozódik. ( 6 )

15.

A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az ilyen kérdésre adott válasz ugyanakkor hasznos lehet a kérdést előterjesztő bíróság számára, különösen abban az esetben, amikor a nemzeti jog őt arra kötelezné, hogy ugyanazokat a jogokat biztosítsa valamely meghatározott tagállam állampolgárainak, mint amelyekre azonos esetben valamely más tagállamból származó állampolgárok az uniós jog alapján igényt tarthatnának. ( 7 )

16.

A jelen ügyben az ezen ítélkezési gyakorlat által megkövetelt feltétel az alapügy kontextusában olyan jogokat érint, amelyeket egy Olasz Köztársaságtól eltérő más tagállam állampolgárai az uniós jog alapján igénybe vehetnének abban az esetben, ha hasonló helyzetben lennének, mint a Fotottica, amely látszerészeti létesítményt kíván létrehozni, és amely egy olyan másik látszerészeti létesítménnyel szembesül, amely azon a tartományi jogszabályon alapszik, amely olyan előzetes engedélyre vonatkozó rendszert ír elő, amelynek a kiállítására különösen szigorú követelmények vonatkoznak, melyek alkalmasak azon jogok csorbítására, amelyekben az említett vállalkozó a Szerződés alapján részesül.

17.

Következésképpen a jelen kérelmet – mivel nem nyilvánvaló, hogy az uniós jog értelmezése nem lenne hasznos a kérdést előterjesztő bíróság döntéshozatalának a lehetővé tétele tekintetében – elfogadhatónak kell tekinteni.

18.

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapvetően azt a kérdést veti fel, hogy a látszerész tevékenysége kellően szorosan kapcsolódik‑e a közegészség védelméhez ahhoz, hogy a letelepedésnek a Szerződés által biztosított szabadságára nézve korlátozó nemzeti intézkedések igazolhatók legyenek. Ezért azt javaslom, hogy bevezetésképpen az e tevékenységre vonatkozó bizonyos általános vonatkozások kerüljenek elemzésre.

19.

Először is azt a tényt szeretném kiemelni, hogy álláspontom szerint – és a nemzeti szinten létező különbségeket is figyelembe véve ( 8 ) – a látszerész által gyakorolt tevékenység általánosságban vegyes jelleget ölt. Így a látszerész által gyakorolt tevékenységek gyakorlására irányadó, az alapügy tárgyát képező szabályozás elemzése során meg kell különböztetni két vonatkozást.

20.

Egyrészt kétségtelen, hogy a betegek vagy az ügyfelek a látszerészeti létesítményeket leggyakrabban szemorvosok által kiállított vényekkel keresik fel annak érdekében, hogy a látást korrigáló cikkeket vegyenek meg, mint a szemüveg vagy a kontaktlencse. Ezenfelül, ha a látszerész jogosult arra, hogy a látást vizsgálja, a látásélességet mérje, a szükséges látáskorrekciót meghatározza és ellenőrizze, a látásproblémákat észlelje, és a látás hiányosságait látszerészeti korrekciós eszközök útján kezelje, az ügyfeleknek ezzel kapcsolatban tanácsokat adjon, valamint az ügyfeleket szemészeti specialistához irányítsa, olyan tevékenységet folytat, amely az egészségügyi ellátások fogalmába tartozik, és közegészségügyi célokat szolgál.

21.

Másrészt a látszerészeti létesítmények képzett személyzete néhány technikai jellegű tevékenységet is végez, mint például a szemüvegkeret összeállítása, a szemüveg javítása, a lencsék cseréje és a szemüvegek beállításának kiigazítása. Egyébiránt a látszerészeti üzletek rendszerint széles választékát értékesítik az olyan látszerészeti termékeknek és kiegészítőknek, mint például a napszemüveg, a szemüvegtok, a karbantartási termékek, valamint a binokuláris nagyítóhoz hasonló látszerészeti cikkek stb. E tekintetben a látszerészek tevékenységének ez a része, amelyet „másodlagos látszerészet”‑ként lehet minősíteni, nem tekinthető az egészségügyi ellátások körébe tartozónak, és így kereskedelmi jelleget mutat.

22.

Bár e két vonatkozás a legtöbb esetben alapvetően összefügg, mégsem zárható ki, hogy a „másodlagos látszerészeti” tevékenység többségbe kerül, vagy akár kizárólagos lesz, ha a nemzeti jogalkotó ezt a döntést hozza. Ahhoz tehát, hogy határozni lehessen az adott tagállamban végzett látszerészeti tevékenység minősítéséről, esetről esetre meg kell vizsgálni a vonatkozó nemzeti jog alapján annak jellemzőit.

23.

E tekintetben emlékeztetni szeretnék néhány olyan elemre, amely a fent hivatkozott Ker‑Optika‑ügyben hozott ítéletből következik, és amely álláspontom szerint a javasolt vegyes megközelítés mellett szól. A bíróság ugyanis ‑ a kontaktlencsék interneten történő értékesítésére vonatkozó tilalom jogszerűségét vizsgálva – megállapította, hogy az ügyfélnek a képzett látszerésszel való kapcsolatfelvétele és a látszerész által nyújtott szolgáltatások csökkenthetik a közegészségügyi veszélyeket. Így a Bíróság – miközben kimondta, hogy a kérdéses szabályozás a közegészség védelmére irányuló cél elérése tekintetében nem felel meg az arányosság követelményének – elismerte, hogy a nemzeti szabályozás azáltal, hogy a kontaktlencse átvételét a látszerészeti üzletekre korlátozta, mindenesetre alkalmas az említett cél elérésére. ( 9 )

24.

Ugyanezen gondolatmenetet követve úgy tűnik a számomra, hogy a Bíróság által az LPO‑ügyben hozott ítéleten ( 10 ) alapuló ítélkezési gyakorlat keretében kifejtett szabály, amely szerint a tagállam megkövetelheti, hogy a kontaktlencséket képzett személyzet adja ki, az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett kiterjeszthető minden olyan látszerészeti eszközre, amelynek a használata a betegek egészségét veszélyeztetheti. Végül úgy tűnik, hogy azóta erre lehet következtetni a Mac Queen és társai ügyben hozott ítéletből ( 11 ) is, amely szerint bizonyos körülmények között közegészségügyi indokok alapján jogszerűen írható elő, hogy a tisztán látszerészeti problémák korrekciójának a vizsgálatát csak a szemorvosokhoz hasonló foglalkozási kategóriába tartozók végezheti el, az orvosoknak nem minősülő látszerészek azonban nem.

25.

Ezzel szemben a Bíróság a fent hivatkozott Ker‑Optika‑ügyben hozott ítéletében egyértelműen elismerte a beteg fizikai vizsgálatát megkövetelő előzetes orvosi konzultációnak a kontaktlencsének magától az eladásától való elválaszthatóságát. Mivel olyan műveletről van szó, amelyet egy specialistának nem minősülő személy által, vagy adott annak felügyelete alatt is elvégezhető, a Bíróság megerősítette, hogy ebben a vonatkozásban a látszerészeti létesítmények tevékenysége egyértelműen különbözik a közegészség védelmébe tartozó elemektől.

26.

Ez az álláspont illeszkedik annak a régebbi ítélkezési gyakorlatnak a folytatásába, amely a körzeti orvosok, valamint a gyakorló fogorvosok és állatorvosok foglalkozása gyakorlásának tekintetében a rendelő egyediségének a szabályára vonatkozik, mely szabály a Bíróság álláspontja szerint a letelepedés szabadsága olyan korlátozásának minősül, mely nem igazolható nyomós közegészségügyi indokokkal, mivel nem szükséges, hogy a gyakorló orvos folytonosan a beteg vagy az ügyfél közelében legyen. ( 12 ) Ruiz Jarabo Colomer főtanácsnok a Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítéletre ( 13 ) vonatkozó indítványában jogosan javasolta e megközelítésnek a látszerészekre való kiterjesztését. ( 14 ) Célszerű ezenfelül megemlíteni a látszerészeti létesítményekben a kapcsolatok kettősségének az elemzését, amely ugyanebben az indítványban szerepel. ( 15 )

27.

Következésképpen a számomra úgy tűnik, hogy a Bíróságnak a látszerészi tevékenységre vonatkozó ítélkezési gyakorlata elismeri, hogy e foglalkozás teljességében nem tartozik a szó szoros értelmében vett közegészség‑védelem körébe.

28.

Végezetül, bár a 2006/123 irányelvet az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések kifejezetten nem említik, az előzetes döntéshozatalra utaló határozatnak maga a szövege hivatkozik arra. Az ezen irányelvnek a jelen ügyre való alkalmazhatóságára vonatkozó kimerítő elemzés nélkül mindenesetre megállapítom, hogy az említett irányelv az irányelv 4. cikkének 1. pontjában meghatározott valamennyi szolgáltatási formára alkalmazandó, figyelemmel az irányelv 1–4. cikkében felsorolt kivételekre. A 2006/123 irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a (22) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett f) pontja szerint azonban az egészségügyi szolgáltatások bizonyos feltételek teljesülése esetén kizártak az irányelv hatálya alól. Egyrészt olyan szolgáltatásokról van szó, melyeknek a célja a betegek egészségi állapotának az értékelése, felmérése vagy helyreállítása. Másrészt az említett kezeléseket a tagállamban szabályozottnak minősülő egészségügyi foglalkozások képviselőinek kell alkalmazniuk.

29.

Megjegyzem továbbá, hogy Olaszországban a látszerészi foglalkozás a 2005/36/EK irányelv ( 16 ). értelmében szabályozott foglalkozásnak minősül. A látszerész foglalkozás a II. mellékletnek az 1. pontjába tartozik, amely az egészségügyi és gyermekgondozási jellegű szakképzésekre vonatkozik, ezért olyan foglalkozásnak minősül, amelyhez az említett irányelv 11. cikke c) pontjának ii. alpontja értelmében képzés szükséges.

30.

A fenti megfontolások összessége alapján javaslom elemezni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket.

31.

Először is meg kívánom jegyezni, hogy – bár a kérdést előterjesztő bíróság a Bíróságnak három egymást követő, különálló kérdést tesz fel – a kért értelmezés középpontjában álló kérdéskör abban áll, hogy az uniós joggal ellentétes‑e az olyan szabályozás, mint amely a tartományi szabályozás tárgyát képezi. Következésképpen javaslom a kérdések ilyen értelmű átfogalmazását, valamint azt, hogy azokra általános válasz szülessen.

32.

Ezenfelül az alapügy a látszerészi tevékenység hosszú távú gyakorlását érinti, amely a tagállamban gyakorolt gazdasági tevékenység határozatlan időre szóló stabilitását és folytonosságát feltételezi. Következésképpen – nem sértve az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések viszonylag tág megfogalmazását, amely mind a letelepedés, mind pedig a szolgáltatásnyújtás szabadságára kiterjed – úgy vélem, hogy az adandó válasznak a letelepedés szabadságának a kérdéskörére kell korlátozódnia.

33.

A kérdéseivel az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az uniós joggal ellentétes‑e a szicíliai tartományi szabályozáshoz hasonló, olyan szabályozás, amely a látszerészeti létesítmények létrehozását a népsűrűséghez és az ezen létesítmények közötti távolsághoz kapcsolódó feltételekhez köti.

34.

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 49. cikk előírja a letelepedés szabadsága minden korlátozásának a megszüntetését. Ilyen korlátozásnak kell minősíteni minden olyan intézkedést, amely e szabadság gyakorlását tiltja, zavarja vagy kevésbé vonzóvá teszi. ( 17 )

35.

Ebbe a kategóriába tartozik különösen az olyan nemzeti szabályozás, amely valamely vállalkozás másik tagállamban történő létrehozását előzetes engedély kibocsátásától teszi függővé, mivel zavarhatja a letelepedés szabadságának az említett vállalkozás általi gyakorlását azáltal, hogy megakadályozza tevékenységeinek állandó telephelyen keresztül történő szabad gyakorlását. Az említett vállalkozás ugyanis egyrészről azt kockáztatja, hogy viselnie kell az ilyen engedély mindenkori kibocsátásával járó további adminisztratív és pénzügyi terheket. Másrészről az előzetes engedélyezési rendszer kizárja az önálló tevékenység gyakorlásának lehetőségéből azokat a gazdasági szereplőket, akik nem felelnek meg azoknak azon előre meghatározott feltételeknek, amelyektől az említett engedély megadása függ. ( 18 )

36.

Ezenfelül az olyan nemzeti szabályozás, amely a tevékenység gyakorlását e tevékenység gazdasági vagy szociális igényeihez kapcsolódó feltételtől teszi függővé, korlátozásnak minősül, mivel a szolgáltatásnyújtók számának korlátozására irányul. ( 19 )

37.

Az alapeljárás tekintetében meg kell állapítani először is azt, hogy a nemzeti szabályozás a látszerészeti létesítmények létrehozását az illetékes önkormányzat által kiállított előzetes engedélytől teszi függővé. Másodszor ez a szabályozás a látszerészeti intézmények létrehozását a régióban élő minden 8000 lakos után teszi lehetővé. Harmadszor az említett szabályozás akadályozza, hogy a látszerészek az önálló gazdasági tevékenységet a saját választásuk szerinti helyen gyakorolhassák, mivel főszabály szerint be kell tartaniuk a 300 méteres minimális távolságot a már meglévő létesítményekhez képest.

38.

Az említett szabályozás így más tagállamok látszerészeti vállalkozásait eltántorítja attól, sőt megakadályozza abban, hogy tevékenységeiket állandó létesítményen keresztül Szicília területén gyakorolják.

39.

Ezenfelül hangsúlyozni szeretném, hogy az alapügy tárgyát képező tartományi szabályozás a hátrányos megkülönböztetéstől mentes látszata ellenére a számomra alkalmasnak tűnik arra, hogy az érintett piaci szereplők állampolgársága alapján közvetetten hátrányos megkülönböztetést megvalósító hatásokkal járjon.

40.

A 12/2004. sz. tartományi törvényből következik ugyanis, hogy a látszerészeti létesítmények létrehozásának a korlátai nem alkalmazandóak akkor, ha a létesítmény a bérelt helyiségből olyan helyiségbe költözik, amelynek a látszerész a tulajdonosa, és akkor sem, ha többek közt kisajátítás miatt kényszerű költözésről van szó. Felettébb valószínű, hogy az ilyen eltérés inkább a szicíliai lakosoknak kedvez, mint a nem helyi származású személyeknek, különösen ideértve a más tagállamok állampolgárait.

41.

Következésképpen az olyan nemzeti szabályozás, mint amely az alapügy tárgya, a letelepedés szabadságának az EUMSZ 49. cikk értelmében vett korlátozását képezi.

42.

Amint azt a kérdést előterjesztő bíróság is számba veszi, arról a kérdésről van szó, hogy a látszerészeti létesítmények létrehozását korlátozó, kérdéses tartományi jogszabály területén alkalmazható‑e az emberi egészség védelméhez kapcsolódó, közérdeken alapuló kényszerítő indok.

43.

Az ítélkezési gyakorlat szerint egy nemzeti intézkedés, amely – legyen bár állampolgársági alapon történő hátrányos megkülönböztetés nélkül alkalmazandó – alkalmas arra, hogy megzavarja vagy kevésbé vonzóvá tegye a Szerződés által biztosított szabadságoknak az uniós állampolgárok általi gyakorlását, közérdeken alapuló kényszerítő indokokkal igazolható azzal a feltétellel, hogy az intézkedés alkalmas az általa elérni kívánt cél megvalósításának biztosítására, és hogy nem haladja meg az annak megvalósításához szükséges mértéket. ( 20 )

44.

Vitathatatlan, hogy a közegészség védelme közérdeken alapuló kényszerítő indoknak minősül, amely az EK 46. cikk (1) bekezdése alapján igazolhatja a letelepedés szabadságának korlátozásait. Pontosabban az ilyen korlátozások igazolhatók a lakosság biztos és magas színvonalú gyógyszerellátása biztosításának a céljával. Az említett cél fontosságát megerősíti többek közt az EUMSZ 168. cikk (1) bekezdése, amelynek értelmében valamennyi uniós politika és tevékenység meghatározása és végrehajtása során biztosítani kell az emberi egészségvédelem magas szintjét. ( 21 )

45.

E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság elismeri, hogy kapcsolat van a látszerészi tevékenység és a közegészség védelmére irányuló kollektív érdek között, és így a jelen ügyben fennáll olyan közérdeken alapuló kényszerítő indok, amely igazolhatja a letelepedés szabadságának a fent említett korlátozását.

46.

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat ezzel kapcsolatban megállapítja, hogy az olasz jogszabályok szerint a látszerész az egészségügyi foglalkozásokat kiegészítő tevékenységet végez, mivel a látáshibákat javító, olyan eszközöket biztosít, ellenőriz és igazít ki, mint a lencsék, a szemüvegkeretek, a kontaktlencsék, valamint a gyengén látók vizuális segédeszközei. E jogszabályok szerint a látszerész a látás mérésének egyszerű vizsgálatait elvégezheti. Ezenfelül a szükséges diploma birtokában a látszerész-optometrista javító látszerészeti eszközöket felhasználva foglalkozhat a látáshibák kezelésével is. A látszerész-optometrista a különféle műszereivel a látás minőségét is méri, és meghatározza annak hibáit; tehát a beteg szükségleteinek megfelelően tevékenysége során kiválasztja, felírja és biztosítja a legmegfelelőbb látásjavító eszközt. A látszerész-optometristának a feladatai közé tartozik továbbá a látáshibák megelőzését célzó tevékenységet is. Végezetül a látszerészeti létesítmények fő tevékenysége olyan szemüvegek és kontaktlencsék értékesítésében áll, amelyet az orvosi vények alapján végeznek.

47.

Megjegyzem ugyanakkor, hogy a kérdést előterjesztő bíróság ezen leírása az 1934. július 27‑i 1265. sz. királyi rendelet szövegén alapul, és nem a vitatott szicíliai szabályozáson. Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság nem pontosítja az e két jogforrás között esetlegesen fennálló viszonyt.

48.

Az előzetes megfontolásaimra tekintettel ugyanakkor hajlamos vagyok úgy gondolni, hogy a látszerészi foglalkozás azon meghatározása, amely a nemzeti jogszabályok alapjául szolgál, lehetővé teszi annak elismerését, hogy az alapügy tárgyát képező tartományi szabályozás főszabály szerint a közegészség nyomós indokához kapcsolódhat.

49.

Szükséges azonban továbbá az, hogy az említett szabályozás valóban az említett célt kövesse, amelynek a látszerészi foglalkozás Szicíliában való gyakorlására vonatkozó jogszabályszövegekből egyértelműen ki kell tűnnie. Mivel ugyanis a közegészség védelmének általános célja többféle módon is felmerül, a korlátozás igazolása álláspontom szerint megköveteli, hogy erős és megfelelő kapcsolat álljon fenn a vitatott szabályozás által követett cél és a kérdéses közérdeken alapuló nyomós indok között.

50.

E tekintetben először is sajnálom, hogy az olasz kormány nem terjesztett elő olyan észrevételeket, amelyek hasznos felvilágosítást nyújtanának az említett szicíliai szabályozás rendeltetésére és céljára vonatkozóan. Márpedig az érdekelt tagállamnak kell bizonyítania, hogy a korlátozásnak tekinthető – nemzeti vagy helyi – intézkedés valóban igazolt.

51.

Ráadásul, egyrészt a látszerész tevékenységének a vegyes jellegére tekintettel, melyre az előzetes megfontolásaimban mutattam rá, és másrészt arra tekintettel, hogy a látszerészeti infrastruktúrák tervezésére irányuló intézkedések adott esetben különösen korlátozónak bizonyulnak, az az álláspontom, hogy az a követelményszint, amelytől kezdve egy a látszerészeti létesítmények megnyitását szabályozó nemzeti intézkedés a közegészség‑védelem célja által igazolhatónak tekinthető, magasabb kell, hogy legyen, mint abban az esetben, amikor a szabályozott tevékenység egyértelműen, teljességében vagy nagymértékben az egészségügyi ellátás biztosításához (orvosi, kórházi és gyógyszerészeti szolgáltatások) kapcsolódik.

52.

A jelen ügyben a 12/2004. sz. tartományi törvény szerint a letelepedés szabadságának a korlátozása egyrészt demográfiai jellegű korlátozásból, másrészt pedig földrajzi jellegű korlátozásból adódik.

53.

A demográfiai korlátozást illetően úgy vélem, hogy az ilyen intézkedés követhető a közegészség védelmének a célját, mivel többek közt a lakosság látszerészeti termékekkel való egyenlő mértékű ellátását, és a látszerészeti üzleteknek a Szicília területén való kiegyensúlyozott megoszlását célozza. Amint azt a Bíróság már megállapította, a tagállamok határozhatnak úgy, hogy az egészségügyi létesítmények és infrastruktúra tervezés tárgyát képezik annak érdekében, hogy az egészségügyi szolgáltatások elérhetősége biztosított legyen a kevésbé vonzó területeken is, az ilyen létesítmények által kiszolgált létszámra vonatkozó minimális küszöbérték meghatározása útján. ( 22 ) Emiatt a látszerészeti szolgáltatások ilyen megosztása hozzájárulhat annak biztosításához, hogy minden látszerészeti üzletnek kellő nagyságú ügyfélköre legyen.

54.

Ezzel szemben a földrajzi korlátozás tekintetében – bár ez elvben a lakosság számához kapcsolódó korlátozást kiegészítő jellegűnek bizonyulhatna ( 23 ) – a jelen ügyben a közegészség védelmének a céljával semmilyen kapcsolatot nem tudok felfedezni. Az ilyen korlátozás ugyanis a verseny korlátozására szorítkozik, mivel a hatása az, hogy megakadályozza, hogy az adott szektorban a látszerészeti üzletek túl nagy koncentrációja alakuljon ki (egy kereskedelmi központ szomszédágában, vagy akár magában a kereskedelmi központban). Márpedig az ilyen cél a számomra a közegészség védelme szempontjából távolinak tűnik.

55.

Azon a véleményen vagyok azonban, hogy az ilyen, földrajzi jellegű korlátozás az említett cél körébe tartozhat, ha azt kellő mértékben tágan határozzák meg ahhoz, hogy a demográfiai jellegű korlátozással azonos célnak megfeleljen. ( 24 ) Általánosabban a földrajzi jellegű korlátozás csak akkor szolgálhatja a közegészség védelmének célját, ha releváns kritériumokon alapszik. A földrajzi jellegű korlátozás így a városi környezetben hozzájárulhat a gyógyászati vagy látszerészeti termékekkel való kiegyensúlyozott ellátottsághoz, de ezzel szemben rendelkezhet csupán versenyellenes hatással is a vidéki vagy külvárosi környezetben.

56.

Az iratanyag elemeire tekintettel első látásra a számomra nem tűnik bizonyítottnak, hogy a szicíliai szabályozás összességében a közegészség védelme céljának a körébe tartozik. Emlékeztetni szeretnék arra, hogy a Bíróságnak a látszerészi foglalkozásra vonatkozó ítélkezési gyakorlata az említett foglalkozást nem sorolja a szoros értelemben vett egészségügyi foglalkozások közé.

57.

Mivel azonban a látszerész tevékenysége mind a közegészséghez kapcsolódó részt, mind pedig a másodlagos látszerészeti szolgáltatásokat magában foglalhatja, esetről esetre meg kell vizsgálni az e két aspektus közötti azon megfontolást, amely a letelepedés szabadságát korlátozó nemzeti szabályozás szövegének elfogadásához vezetett. Alapvető fontosságú, hogy a kérdést előterjesztő bíróság megvizsgálja a fenti elemekre tekintettel azt, hogy a szicíliai szabályozásnak mi a valódi célkitűzése, ahhoz, hogy bizonyossággal el tudja dönteni, hogy az esetlegesen igazolható‑e.

58.

Abban az esetben, ha a Bíróság mégis úgy határozna az iratanyag információira tekintettel, hogy a szicíliai jogalkotó azzal, hogy a népsűrűségre és a látszerészeti létesítmények között betartandó távolságra vonatkozó korlátozásokat írt elő, a közegészség védelmének célját követte, másodlagosan meg kell vizsgálni az ítélkezési gyakorlat által megállapított kiegészítő igazoló kritériumokat.

59.

Függetlenül az uniós jognak megfelelő jogszerű cél fennállásától, a Szerződésben biztosított alapvető szabadságok korlátozásának az igazolása feltételezi, hogy a szóban forgó intézkedés alkalmas legyen az elérni kívánt cél megvalósítására, és az ne lépje túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket. ( 25 ) Emellett egy nemzeti szabályozás csak akkor alkalmas az elérni kívánt cél megvalósítására, ha valóban megfelel annak a törekvésnek, hogy azt koherens és szisztematikus módon érje el. ( 26 )

60.

A kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló határozatában e tekintetben azt a kérdést vetette fel, hogy a jelen esetre át lehet‑e ültetni a fent hivatkozott Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben hozott ítéleten alapuló megoldást, mely ítéletben a Bíróság megállapította, hogy az uniós joggal főszabály szerint nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely az új gyógyszertárak létrehozását a népsűrűséghez és a gyógyszertárak közötti távolsághoz kapcsolódó korlátokhoz köti, mivel az ilyen korlátok alkalmasak arra, hogy az ország területén kiegyensúlyozottan osszák el a gyógyszertárak elhelyezkedését, biztosítva ezzel a lakosság egészének a gyógyszertári szolgáltatáshoz való megfelelő hozzáférést, és ennek következtében növeljék a gyógyszerellátás stabilitását és színvonalát.

61.

Ez a megállapítás azon az ítélkezési gyakorlaton alapult, amely elfogadta, hogy az egészségügyi létesítmények és infrastruktúrák tervezés tárgyát képezzék. Ez magában foglalhatja az előzetes engedélyezést az új egészségügyi szolgáltatók létesítéséhez, amennyiben ez elengedhetetlennek bizonyul az egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférés esetleges hiányosságainak megszüntetéséhez és az azonos feladatot ellátó struktúrák többszörözésének elkerüléséhez oly módon, hogy a lakosság igényeihez illeszkedő, az egész területet lefedő és a földrajzilag elszigetelt vagy más okból hátrányos helyzetű régiókat figyelembe vevő orvosi ellátás biztosítható legyen. ( 27 )

62.

Ugyanakkor nem vagyok meggyőződve arról, hogy ez a megállapodás teljes mértékben és közvetlenül alkalmazható a látszerészek által nyújtott szolgáltatásokra.

63.

Igaz, hogy a kérdést előterjesztő bíróság állítása szerint nem zárható ki teljes mértékben, hogy a látszerészeti létesítmények területi megosztására vonatkozó különleges rendszer bevezetése és fenntartása egészségügyi érdek. A kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint lehetne amellett érvelni, hogy mindenfajta szabályozás hiányában a látszerészeti létesítmények végül a kereskedelmi szempontból nyereségesnek tekintett településeken koncentrálódnának, és így a kevésbé vonzó településekben nem lenne elég látszerész.

64.

Úgy tűnik azonban a számomra, hogy érezhető különbség áll fenn közegészségügyi értelemben egyrészről a gyógyszertárakra bízható feladatok, másrészről pedig a látszerészeti létesítményekre háruló feladatok között.

65.

Először is ez a különbség különösen azon sürgősségi kritérium tekintetében fokozott, amely a gyógyszeripari termékeket a látszerészeti termékekhez képest jellemzi.

66.

Amint ugyanis a Bíróság már kimondta, a gyógyszertárakra alkalmazandó szabályozási keret kialakításakor elengedhetetlen az, hogy a lakosság számára biztosítsák a gyógyszertári szolgáltatáshoz való megfelelő hozzáférést, és ennek következtében növeljék a gyógyszerellátás stabilitását és színvonalát. ( 28 )

67.

Ezért a nemzeti szabályozások gyakran nem csak a demográfiai vagy földrajzi megoszláshoz kapcsolódó szabályokat írnak elő, hanem a gyógyszerészek számára is kötelezővé teszik, hogy a gyógyszerekhez való tartós hozzáférést biztosítsák. Szó lehet például az ügyeleti napokról vagy a gyógyszerek orvosi vényre meghatározott határidőn belül történő rendelkezésre bocsátásának a kötelezettségéről.

68.

Ezzel szemben a látszerészek által nyújtott szolgáltatások – még ha azok közegészségügyi problémákat is oldanak meg – soha nem rendelkeznek ilyen sürgősségi jelleggel.

69.

Másodszor a Bíróság ítélkezési gyakorlata már érintette annak a különbségtételnek néhány vonatkozását, amelyet a gyógyszertárak, a látszerészeti üzletek és az orvosbiológiai laboratóriumok között kell alkalmazni azon kockázat szempontjából, amely a betegek tekintetében merül fel a gyógyszer téves vagy nem megfelelő kiállítása esetén azon kockázat viszonylatában, amelyet a látszerészeti termékek kiadása tekintetében elkövetett hiba jelent. Így az optikai termékektől eltérően a felírt vagy alkalmazott gyógyszerek gyógyhatásaik ellenére súlyosan károsíthatják az egészséget, amennyiben szükségtelenül vagy helytelen módon alkalmazzák őket, anélkül hogy a fogyasztó a használatuk során tudatában lenne mindennek. Ezenfelül a gyógyszerek indokolatlan értékesítése a közforrások olyan pazarlásával jár, amely nem hasonlítható az optikai termékek indokolatlan eladásaiból eredő pazarláshoz. ( 29 )

70.

A Bíróság azt is megállapította, hogy a látszerészeti termékek nem megfelelő kiadásából származó kockázat nem hasonlítható össze azzal a kockázattal, amelyet az orvosbiológiai elemzések hibás elvégzése jelent, még akkor sem, ha az előbbi a beteg szempontjából negatív következményekkel járhat. ( 30 )

71.

Végezetül – függetlenül attól a kérdéstől, hogy a látszerészek tevékenysége mennyiben azonosítható a gyógyszerészek tevékenységével – a letelepedés szabadsága korlátozásának az elemzéséhez mindenesetre meg kell vizsgálni, hogy a szicíliai tartományi szabályozás alkalmas‑e a közegészség védelmére irányuló cél elérésére, és nem lépi‑e túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket.

72.

Tekintettel arra, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozat e tekintetben nem egyértelmű, a nemzeti bíróság feladata annak megállapítása, hogy Szicíliában létezik‑e olyan valódi tervezési politika, amely a látszerészeti létesítményekre vonatkozik, és amely a közegészség védelméhez kapcsolódó megfontolásokon alapszik. Különösen azt kell megkövetelni, hogy a kérdéses szabályozás előkészítő munkálatai tartalmazzák azon kritériumoknak az összehasonlító vizsgálatát, amelyeken a 12/2004. sz. tartományi törvény alapul, valamint a választásuk igazolását.

73.

Bár az említett tartományi törvény által megállapított feltételek igen szigorúaknak tűnnek, nem zárom ki, hogy az ítélkezési gyakorlatban előírthoz hasonló típusú kiigazító intézkedésekre is figyelemmel ( 31 ) a kérdéses, látszerészeti létesítményekre vonatkozó szabályozás alkalmasnak bizonyulhat.

74.

A Bíróság ugyanis megállapította, hogy az emberek egészsége és élete az első helyen áll a Szerződés által oltalmazott javak és érdekek között, és a tagállamok feladata eldönteni, hogy milyen szinten óhajtják biztosítani a közegészség védelmét, és azt milyen módon kívánják megvalósítani. ( 32 )

75.

E tekintetben a 12/2004. sz. tartományi törvény egy lehetőséget ír elő a fent említett engedélyezési kritériumok kiigazítására „igazolt területi szükségletek fennállása esetén”, és „azt követően […], hogy kikérte […] a gazdasági kamara mellett működő tartományi bizottság kötelező véleményét […]”. Ezenfelül az említett törvény lehetővé teszi azt, hogy az említett bizottsággal való konzultáció nélkül is kiadjanak maximum két engedélyt azon önkormányzatok esetében, ahol a lakosok száma nem haladja meg a 8000 főt.

76.

A jelen ügyben úgy tűnik a számomra, hogy ez a kiigazítási módszer nem felel meg az azon ítélkezési gyakorlatból származó követelményeknek, amely szerint „ahhoz, hogy egy előzetes közigazgatási engedélyezési rendszer igazolt legyen annak ellenére, hogy egy ilyen alapvető szabadság tekintetében eltérést ír elő, mindenesetre annak objektív, hátrányos megkülönböztetéstől mentes kritériumokon kell alapulnia, és annak előzetesen ismertnek kell lennie oly módon, hogy a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörének a gyakorlását körülhatárolja annak érdekében, hogy azt ne gyakorolják önkényes módon […]. Az ilyen előzetes közigazgatási ellenőrzési rendszernek ezenfelül olyan eljárási rendszeren kell alapulnia, amely könnyen hozzáférhető, és amely alkalmas annak az érdekelt számára történő biztosítására, hogy a kérelmüket ésszerű határidőn belül, objektív módon, és pártatlanul bírálják el, valamint lehetőséget biztosítani arra, hogy az engedély esetleges megtagadását bírósági jogorvoslat keretében vitassák”. ( 33 )

77.

Márpedig az „igazolt területi szükségletek fennállása esetén” fordulat, amely a 12/2004. sz. tartományi törvényben szerepel, nem tűnik elég pontosnak ahhoz, hogy a tartományi közigazgatás mérlegelési mozgásterét körülhatárolja.

78.

Ezenfelül – amint azt a Bizottság jogosan hangsúlyozza – vitatható a tartományi bizottság összetétele, mely bizottságnak a véleményét kötelezően figyelembe kell venni, ha egy látszerészeti létesítmény megnyitását az általános szabályoktól eltérve engedélyezik. ( 34 ) Mivel ugyanis az említett bizottság a látszerészek szakmai szövetségének négy képviselőjéből áll, ez ellentétesnek tűnik az ítélkezési gyakorlat által megállapított azon elvekkel, amelyek szerint az érintett területen már jelen lévő versenytárs piaci szereplőkből álló szervezeteknek az engedélyezési eljárásba való beavatkozása a szolgáltatásnyújtás vagy a letelepedés szabadsága tekintetében korlátozásnak minősül. ( 35 )

79.

Végezetül megjegyzem, hogy a fent hivatkozott Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben hozott ítéletben a regionális jogszabályok előírtak olyan intézkedéseket, amelyek ösztönözték a hátrányos helyzetű vagy kevésbé nyereséges területeken a gyógyszertárak létrehozását, amely elem a jelen ügyben egyértelműen hiányzik. ( 36 )

80.

A fentiekben kifejtett érvekre tekintettel komoly kételyeim vannak a 12/2004 tartományi törvény által előírt, a látszerészeti létesítmények létrehozására vonatkozó kritériumok arányos jellegét illetően.

81.

Harmadlagosan meg kell a továbbiakban vizsgálni, hogy a 12/2004. sz. tartományi törvény által bevezetett korlátozás nem lépi‑e túl a cél eléréséhez szükséges mértéket.

82.

Amint az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, számos olasz önkormányzat lakosságszáma van 8000 és 16000 között, de a tartományi szabályozás kevésbé tűnik korlátozónak az olyan önkormányzatok esetében, amelyeknek a lakosságszáma nem haladja meg a 8000‑et. Úgy tűnik tehát, hogy e demográfiai feltételek mellett a szicíliai törvény azzal a hatással jár, hogy túlzott módon korlátozza a látszerészek által nyújtott szolgáltatásokhoz való hozzáférést abban az esetben, ha a lakosságszám a köztes tartományokba esik, a 12/2004. sz. tartományi törvény által meghatározott lakosságszámok közé.

83.

Így a fenti megfontolások összességére tekintettel az alapügy tárgyát képező szicíliai szabályozás a számomra túlzónak, inkoherensnek és a követett cél elérésére alkalmatlannak tűnik.

84.

Azt javaslom, hogy a Bíróság a Consiglio di giustizia Amministrativa per la Regione siciliana által előzetes döntéshozatal céljából előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:

Az EUMSZ 49. cikket úgy kell értelmezni, hogy az olyan belső jogi szabályozás, mint amely az alapügy tárgyát képezi, amely a népsűrűségre vonatkozó korlátozásokat és a látszerészeti létesítmények közötti minimális kötelező távolságot ír elő, a letelepedés szabadsága korlátozásának minősül. Az olyan körülmények között, mint amelyek az alapügy tárgyát képezik, ez a korlátozás nem tűnik a közegészség védelmére irányuló cél által igazoltnak, kivéve ha a kérdéses szabályozás olyan koherens politikát követ, amelynek célja a kiegyensúlyozott egészségügyi ellátás biztosítása, amelyet a kérdést előterjesztő bíróságnak kell ellenőriznie. A jelen ügyben mindenesetre a látszerészeti létesítmények közötti minimális távolságra vonatkozó követelmény nem igazolható a közegészség védelmére irányuló, közérdeken alapuló nyomós indokkal.