VERICA TRSTENJAK

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2010. április 14.¹(1)

C‑271/08. sz. ügy

Európai Bizottság

kontra

Németországi Szövetségi Köztársaság

„Tagállami kötelezettségszegés – EK 226. cikk – Közbeszerzés – Az önkormányzati közszolgálatban foglalkoztatott köztisztviselők, közalkalmazottak és munkavállalók foglalkoztatói nyugdíjával kapcsolatos közbeszerzési szerződések odaítélése – Keretmegállapodások – 92/50/EGK irányelv – 2004/18/EK irányelv – Meghatározott nyugdíjszolgáltató intézmények javára hozott kollektív szerződésen alapuló előzetes döntés – Kollektív szerződéskötési szabadság – A kollektív tárgyalásokhoz való alapjog – Az alapjogok és az alapvető szabadságok közötti viszony”

Tartalomjegyzék

I –   Bevezetés

II – A jogi háttér

A –   A közösségi jog

1.     A 92/50 irányelv

2.     A 2004/18 irányelv

B –   A nemzeti jog

1.     A foglalkoztatói nyugdíj javításáról szóló törvény

2.     Az önkormányzati közszolgálatban foglalkoztatott munkavállalók munkabér‑konverziójára vonatkozó kollektív szerződés

III – A tényállás

IV – A pert megelőző eljárás

V –   A Bíróság előtti eljárás és a felek kérelmei

VI – A felek főbb érvei

VII – Jogi értékelés

A –   A 92/50 irányelvnek és a 2004/18 irányelvnek a kollektív szerződésben meghatározott keretmegállapodásokra való alkalmazhatósága

1.     A kollektív szerződésekre vonatkozó, az elsődleges jogi versenyszabályok hatálya alóli kivétel fennállásáról és az ilyen kivételnek az alapvető szabadságokra történő átvihetőségéről

a)     A kollektív szerződések nem képeznek kivételt az elsődleges jog versenyszabályainak hatálya alól

b)     Az elsődleges versenyjog hatálya és a letelepedés és szolgáltatásnyújtás szabadsága hatálya közötti elvi egyezőség hiánya

2.     Az alapvető szabadságok harmadik személyekre gyakorolt korlátozott hatálya

3.     A kollektív tárgyalásokhoz való jog és a kollektív szerződéskötési szabadság mint szociális jog besorolása és e jogok és az alapvető szabadságok közötti viszony

4.     Közbenső következtetés

B –   A szóban forgó keretmegállapodásoknak a 92/50 irányelvvel és a 2004/18 irányelvvel való összeegyeztethetősége

1.     A városok ajánlatkérőként történő minősítése

2.     A keretmegállapodásoknak a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek hatálya alá tartozó visszterhes szerződésekként történő minősítése

a)     Az indokolási kötelezettséggel és a bizonyítás kockázatával kapcsolatos megfontolások

b)     A 92/50 irányelvnek és a 2004/18 irányelvnek a keretmegállapodásokra való alkalmazhatósága

c)     A keretmegállapodások visszterhes jellege

d)     A munkaviszonyokra vonatkozó kivétel alkalmazhatóságának hiánya

e)     A 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv értékhatárai

i)     Az alkalmazandó értékhatárok meghatározása

ii)   Az alkalmazandó értékhatárnak a keretmegállapodások által történő túllépésére vonatkozó bizonyítékok hiánya

3.     Közbenső következtetés

C –   Másodlagosan: Az egyrészről a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek és másrészről a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog, valamint a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog közötti ütközés feloldása

1.     Az alapvető szabadságok és az alapjogok közötti ütközések feloldása: a „Viking Line”‑ügyben és a Laval un Parteneri ügyben hozott ítéletek

2.     Az alapjogok és alapvető szabadságok egyenrangúsága és az ütközések arányosság elve alapján való feloldása

3.     Az egyrészről a 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv, másrészről pedig a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog közötti ütközés feloldása

4.     Közbenső következtetés

VIII – Összefoglalás

IX – Végkövetkeztetések

I –    Bevezetés

1.        A jelen ügy tárgya a Bizottság által az EK 226. cikk értelmében benyújtott kötelezettségszegés megállapítása iránti keresete, amellyel a Bizottság annak megállapítását kéri, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság 2006. január 31‑ig megsértette a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 1992. június 18‑i 92/50/EGK tanácsi irányelvből(2) eredő kötelezettségeit és 2006. február 1‑től az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvből(3) eredő kötelezettségeit azzal, hogy számos nagyváros a köztisztviselői, közalkalmazottai és munkavállalói (a továbbiakban: munkavállalók) foglalkoztatói nyugdíjára vonatkozóan uniós szintű ajánlati felhívás közzététele nélkül közvetlenül a kollektív szerződésben kiválasztott nyugdíjszolgáltató intézményekkel keretmegállapodást kötött.

2.        A jelen eljárást lényegében a Bizottság azon pertaktikai döntése jellemzi, miszerint nem egyes nagyvárosok közbeszerzési szerződéseinek kifogásolt odaítélésére koncentrál, hanem sokkal inkább általánosságban egy bizonyos nagyságrend feletti összes város közbeszerzési jogi gyakorlatát kifogásolja. Ez az eljárásmód szükségszerűen oda vezet, hogy különös jelentőséget kapnak a Bizottságra háruló bizonyítási teherrel és indokolási kötelezettséggel kapcsolatos eljárásjogi kérdések.

3.        A jelen eljárás egy sor jogkérdést is felvet. Ezek közül a legösszetettebb kétségkívül a kollektív tárgyalások joga és a kollektív szerződéskötési szabadság, másrészről a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságát konkretizáló 92/50 irányelv és 2004/18 irányelv közötti viszonyra vonatkozó kérdés. Mivel a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek hivatkozott megsértése végső soron az érintett városok kollektív szerződéseinek előírásaira vezethetők vissza, felmerül az a kérdés, hogy ellentét áll‑e fenn egyrészről az alapvető szabadságokra alapított kötelezettségek, másrészről pedig a kollektív tárgyalásokhoz való jog, valamint a kollektív szerződéskötési szabadság között, illetve hogy ezen ellentétnek milyen hatásai vannak.

4.        A jelen indítványban megfogalmazott javaslatomnak megfelelően a kollektív tárgyalásokhoz való jog, valamint a kollektív szerződéskötési szabadság a közösségi jog általános alapelvei részének, és így szociális alapjogoknak tekintendők. Amennyiben a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek formális megsértésének megállapítására kerülne sor, ezt követően azt kellene tisztázni, hogy milyen módon lehetne összhangba hozni a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek tiszteletben tartását a kollektív tárgyalásokhoz való alapjoggal és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjoggal.

II – A jogi háttér

A –    A közösségi jog

1.      A 92/50 irányelv

5.        A 92/50 irányelv 1. cikke a) pontjának viii. alpontja értelmében a munkaszerződések nem minősülnek szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződéseknek.

6.        A 92/50 irányelv 8. cikke szerint azt a szerződést, amelynek tárgya az I. A. mellékletben felsorolt szolgáltatás, a III–VI. cím rendelkezéseinek megfelelően kell odaítélni.

7.        A 92/50 irányelv III. címe az odaítélési eljárás kiválasztására és a tervpályázatra alkalmazandó szabályokra vonatkozik, a IV. cím a közös műszaki szabályokat, az V. cím a közös közzétételi szabályokat, a VI. cím a közös részvételi szabályokat, a minőség alapján történő kiválasztás feltételeit, valamint a szerződés odaítélésének feltételeit tartalmazza.

8.        A 92/50 irányelv I. A. melléklete a szolgáltatásokat a 8. cikk értelmében 16 kategóriába sorolja be. A hatodik kategóriába tartoznak a „pénzügyi szolgáltatások”, különösen a „biztosítási szolgáltatások”, valamint a „banki és befektetési szolgáltatások”.

2.      A 2004/18 irányelv

9.        A 2004/18 irányelv 16. cikkének e) pontja szerint az irányelv nem alkalmazható azokra a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekre, amelyek tárgya munkaviszony.

10.      A 2004/18 irányelv 20. cikke értelmében a IIA. mellékletben felsorolt szolgáltatások nyújtására irányuló szerződéseket a 23–55. cikkel összhangban kell odaítélni. Ezek a cikkek előírásokat tartalmaznak az ajánlattételhez szükséges dokumentációról és a szerződési dokumentációról (23–27. cikk), a különböző eljárástípusokról (28–34. cikk), a közzétételről és az átláthatóságról (35–43. cikk), valamint az eljárás menetéről (44–55. cikk).

11.      A 2004/18 irányelv IIA. melléklete a szolgáltatásokat 16 kategóriába sorolja be. A 6. kategóriába tartoznak a „pénzügyi szolgáltatások”, különösen a „biztosítási szolgáltatások”, valamint a „banki és befektetési szolgáltatások”.

B –    A nemzeti jog

1.      A foglalkoztatói nyugdíj javításáról szóló törvény

12.      A foglalkoztatói nyugdíj javításáról szóló 1974. december 19‑i törvény(4) 1. §‑a (a továbbiakban: BetrAVG) a következőképpen rendelkezik:

„Munkáltatói kötelezettségvállalás foglalkoztatói nyugdíjra

(1) A jelen törvény rendelkezéseit kell alkalmazni, amennyiben a munkáltató a munkavállaló javára a munkaviszonyra tekintettel kötelezettséget vállal öregségi, rokkantsági vagy hozzátartozói nyugdíj fizetésére (foglalkoztatói nyugdíj). A foglalkoztatói nyugdíj folyósítására sor kerülhet közvetlenül a munkáltató által vagy az 1b. § (2)–(4) bekezdésében felsorolt nyugdíjszolgáltató intézmények valamelyike útján. A munkáltató az általa vállalt szolgáltatások teljesítéséért akkor is helytállással tartozik, ha a folyósítást nem közvetlenül végzi.

(2) Foglalkoztatói nyugdíjnak minősül az is, ha

[...]

3. jövőbeli munkabér azonos értékű nyugellátási hozzájárulásra történő konvertálására kerül sor (munkabér‑konvertálás), vagy

[...]”.

13.      A BetrAVG 1. §‑a a következőt írja elő:

„Bérkövetelések konverzióján alapuló foglalkoztatói nyugdíjjogosultság

(1) A munkavállaló kérheti a munkáltatótól, hogy a jövőbeli munkabéréből a mindenkori általános nyugdíjbiztosítás hozzájárulási plafonja legfeljebb 4%‑ának megfelelő összeget a munkabére konverziójával foglalkoztatói nyugdíj céljára használjanak fel. A munkavállaló e jogának gyakorlását megállapodással kell szabályozni. Amennyiben a munkáltató elfogadja, hogy nyugdíjalapon vagy nyugdíjpénztáron [1b. § (3) bekezdés] keresztül gyakorolják e jogot, a foglalkoztatói nyugdíj‑hozzájárulást így kell teljesíteni; ellenkező esetben a munkavállaló kérheti, hogy a munkáltató közvetlen biztosítást kössön a javára [1b. § (2) bekezdés]. [...]” 

14.      A BetrAVG 17. §‑a előírja:

„Személyi hatály és kollektív szerződés útján eltérést engedő rendelkezés

[…]

(3) A kollektív szerződések az 1a. §, a 2–5. §, a 16. §, a 18a. § első mondatának, a 27. § és a 28. § rendelkezéseitől eltérhetnek […]

[...]

(5) Amennyiben a bérkövetelés kollektív szerződésen alapul, annak konverziójára csak akkor kerülhet sor, amennyiben azt kollektív szerződés írja elő vagy teszi lehetővé.”

2.      Az önkormányzati közszolgálatban foglalkoztatott munkavállalók munkabér‑konverziójára vonatkozó kollektív szerződés

15.      Az önkormányzati közszolgálatban foglalkoztatott munkavállalók munkabér‑konverziójára vonatkozó 2003. február 18‑i kollektív szerződés (a továbbiakban: TV‑EUmw/VKA) 2. §‑a a következőképpen rendelkezik:

„A jövedelem konverziójának elve

A jelen kollektív szerződés a foglalkoztatói nyugdíjra vonatkozó kollektív szerződések kiegészítéseként szabályozza a jövedelem kollektív szerződésben rögzített részeinek a foglalkoztatói nyugdíj (ATV/ATV‑K) keretében történő konverzióját.”

16.      A TV‑EUmw/VKA 5. §‑a előírja:

„A munkabér‑konverzióhoz való jog érvényesítése

(1) A munkavállaló a jövedelme konverziója iránti igényét megfelelő időben köteles írásban érvényesíteni a munkáltatóval szemben. A munkavállaló a munkáltatóval a konverzióra vonatkozóan kötött megállapodáshoz legalább egy évig kötve van.

[...]” 

17.      A TV‑EUmw/VKA 6. §‑a előírja:

„A megvalósítás módja

A munkabér egy részének a konverzióját a BetrAVG‑ben meghatározott végrehajtási szabályoknak megfelelően kell megvalósítani az állami kiegészítő nyugdíjbiztosítási intézményeknél, a második és harmadik mondatban tett fenntartással. A munkáltató az első mondat szerinti foglalkoztatói nyugdíj keretében a Sparkasse pénzintézeti csoport vagy az önkormányzati biztosítótársaságok által javasolt végrehajtási szabályokat is választhatja.”

III – A tényállás

18.      A Németországi Szövetségi Köztársaság azon törekvéseinek megnyilvánulásaként, hogy támogassa a munkavállalók részére a foglalkoztatói tőkefedezeti nyugdíjrendszer kiépítését, a BetrAVG többek között a jövedelmek úgynevezett konverziójára vonatkozó szabályozást tartalmazza. Ez a konverzió lényegében azt jelenti, hogy a munkavállaló jövőbeli munkabérének egy részét az kívánságára foglalkoztatói nyugdíjára fordítják azáltal, hogy jövőbeli jövedelmének azonos értékű ellátási jogosultságra történő konvertálására kerül sor.

19.      Jóllehet a BetrAVG 1a. §‑a általánosságban határozza meg, hogy a munkavállalókat megilleti a törvényben meghatározott mértékben a foglalkoztatói nyugdíjhoz való jog, a BetrAVG 17. §‑ának (5) bekezdése lényeges kivételt tartalmaz ezen elv alól. A 17. § (5) bekezdése szerint a kollektív szerződésen alapuló bérkövetelés konverziójára ugyanis csak akkor kerülhet sor, ha azt a kollektív szerződés előírja vagy megengedi.

20.      Ilyen körülmények között kötötte meg a Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände (az önkormányzati munkavállalók szakszervezeti szövetsége; a továbbiakban: VKA) és a ver.di - Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft e. V. (a szolgáltatási ágazat szakszervezeti szövetsége) 2003. február 18‑án a TV‑EUmw/VKA‑t, amely biztosította az önkormányzati közszolgálatban foglalkoztatottak részére a munkabér‑konverzióhoz való jogot. Egyidejűleg a TV‑EUmw/VKA‑ban e munkabér‑konverzió több módozatát a BetrAVG‑től eltérően szabályozták. A dbb Tarifunion szakszervezettel a VKA egy tartalmilag azonos kollektív szerződést kötött.

21.      A BetrAVG‑vel szemben a TV‑EUmw/VKA kifejezetten meghatározza, hogy mely nyugdíjszolgáltató intézményeknél lehet konverzió útján foglalkoztatói nyugdíjat létrehozni. Ezzel kapcsolatban a TV‑EUmw/VKA 6. §‑a kifejezetten előírja, hogy a munkabér‑konverziót lényegében állami kiegészítő szolgáltató intézményeknél kell megvalósítani. Ezen elvi megállapítástól függetlenül azonban a helyi munkáltatók a TV‑EUmw/VKA 6. §‑a értelmében dönthetnek a Sparkassen Finanzgruppe‑val vagy önkormányzati biztosítókkal történő együttműködés mellett. Ezen túlmenően a TV‑EUmw/VKA 6. §‑a kifejezetten lehetőséget biztosít arra, hogy a tartományi szintű kollektív szerződésekben ettől eltérő szabályozás kerüljön meghatározásra.

22.      A TV‑EUmw/VKA-ban meghozott, a munkabér‑konverzió megvalósítására bizonyos nyugdíjszolgáltató intézményeket kijelölő előzetes döntésre tekintettel a munkabér‑konverzió – általánosítva – rendszerint két szakaszban valósul meg. Annak érdekében, hogy az egyes önkormányzati munkavállalók részére a munkabér‑konverziót lehetővé tegyék, az önkormányzati munkáltatók az első szakaszban keretmegállapodásokat kötnek egy vagy több kollektív szerződésen meghatározott nyugdíjszolgáltató intézménnyel. Ezek a keretmegállapodások jellemzően tartalmazzák azokat a feltételeket, amelyekkel az önkormányzati munkavállalók a második szakaszban a munkabér‑konverzió mellett dönthetnek.

IV – A pert megelőző eljárás

23.      Miután egy panaszban felhívták figyelmét a TV‑EUmw/VKA‑ra, a Bizottság 2005. október 12‑i levelében arról tájékoztatta a Németországi Szövetségi Köztársaságot, hogy azon tény okán, hogy az önkormányzatok és önkormányzati vállalkozások a foglalkoztatói nyugdíjakra vonatkozó szolgáltatási szerződéseket közvetlenül, közösségi szintű ajánlati felhívás közzététele nélkül ítélte oda a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában megnevezett intézmények és vállalkozások részére, megsérthette a 92/50 irányelv III–VI. címével együtt alkalmazott 8. cikkét, és mindenesetre a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának az EK 43. cikkben illetve a EK 49. cikkben rögzített elveit és különösen az ezen elvekben foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmát. A Bizottság felhívta a Németországi Szövetségi Köztársaság kormányát, hogy az EK 226 cikknek megfelelően két hónapon belül tegyen észrevételeket.

24.      2006. március 29‑i válaszában a Németországi Szövetségi Köztársaság azt közölte, hogy az önkormányzati intézmények munkáltatói minőségükben a kollektív szerződésekben vállalt kötelezettségeik keretei között funkcionálisan nem tekinthetők a közbeszerzési jog szerinti ajánlatkérő hatóságoknak. Ezen túlmenően a kollektív szerződésen és az egyéni munkaszerződésen alapuló munkabér‑konverziós és nyugdíjrendszer sem minősül közbeszerzési szerződésnek. Ráadásul a Bizottság által kifogásolt szabályozás a kollektív szerződéskötési szabadság védelme alatt áll.

25.      2006. július 4‑i levelében a Bizottság az EK 226. cikk (1) bekezdésének megfelelően megküldte indokolással ellátott véleményét a Németországi Szövetségi Köztársaságnak. A közösségi jog időközben bekövetkezett módosítására és különösen a 2004/18 irányelv hatálybalépésére tekintettel a Bizottság oly módon egészítette ki érvelését, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság a kifogásolt eljárásával 2006. január 31‑ig a 92/20 irányelv már említett rendelkezéseit sértette, 2006. február 1‑től pedig a 2004/18 irányelv megfelelő rendelkezéseit sérti. Emellett a Bizottság megvalósultnak látta a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának az EK 43. cikkben és az EK 49. cikkben rögzített elveinek és különösen az ezen elvekben foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmának a megsértését is.

26.      Az indokolással ellátott véleményre adott válaszként 2006. november 15‑i levelében a Németországi Szövetségi Köztársaság megerősítette az álláspontját. Ezenfelül kiemelte, hogy a nyugdíjszolgáltató intézményekkel kötött végrehajtási szerződéseket nem lehet elkülönülten vizsgálni. Azok sokkal inkább a munkajog részét képezik, illetve túlnyomóan a munkajog határozza meg azokat. A munkaszerződések ugyanakkor a 2004/18 irányelv 16. cikkének e) pontja értelmében nem tartoznak ezen irányelv hatálya alá. Ezen túlmenően a Németországi Szövetségi Köztársaság Koenig professzor és Pfromm jogi szakértő véleményét csatolta a Bizottság indokolással ellátott véleményéhez, amelyben e szerzők arra az eredményre jutottak, hogy az érintett esetekben a kollektív szerződéskötési szabadság figyelembevételével nem állhat fenn ajánlati felhívás közzétételére irányuló kötelezettség, és e terület semmi esetre sem tartozik a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelveknek sem a személyi. sem a tárgyi hatálya alá. Ennek kapcsán azt is előadták, hogy az ezen irányelvekben meghatározott értékhatárokat az egyes esetekben nem érték el.

27.      A Bizottság elküldött egy kérdéssort a Németországi Szövetségi Köztársaságnak annak megállapítása érdekében, hogy a közbeszerzési szabályok kizárását jelen esetben objektív körülmények indokolják‑e, és az arányban áll‑e a munkabér‑konverzióhoz kapcsolódó szociálpolitikai szempontok megvalósításával. Mivel a Németországi Szövetségi Köztársaság 2007. március 1‑jei válasza a Bizottság szerint nem volt meggyőző, a Bizottság a kereset benyújtása mellett döntött.

V –    A Bíróság előtti eljárás és a felek kérelmei

28.      A Bizottság a Bíróság Hivatalához 2008. június 24‑én érkezett keresetében azt kéri, hogy a Bíróság

–        állapítsa meg, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság azzal, hogy az önkormányzati szervek és 1218 munkavállalónál többet foglalkoztató önkormányzati vállalkozások esetében nem tettek közzé uniós szintű ajánlati felhívást az általuk kötendő öregségi nyugellátási szerződésekre, hanem azokat közvetlenül a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában megnevezett intézményekkel és vállalkozásokkal kötötték meg, 2006. január 31‑ig a 92/50/EGK irányelv III–VI. címeivel együtt alkalmazott 8. cikkét sértette, 2006. február 1‑jétől pedig a 2004/18/EK irányelv 23–55. cikkeivel együtt alkalmazott 20. cikkét;

–        kötelezze a Németországi Szövetségi Köztársaságot a költségek viselésére.

29.      A Németországi Szövetségi Köztársaság 2008. szeptember 16‑án érkezett ellenkérelmében kéri, hogy a Bíróság

–        a keresetet utasítsa el ;

–        kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére.

30.      2008. október 27‑én benyújtott válaszában a Bizottság a keresetét korlátozta. Különösen annak megállapítását kérte, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság azzal, hogy az önkormányzati szervek és a 2004–2005. években 2044 munkavállalónál többet foglalkoztató, a 2006–2007. években 1827 munkavállalónál többet foglalkoztató önkormányzati vállalkozások esetében nem tettek közzé uniós szintű ajánlati felhívást az általuk kötendő öregségi nyugellátási szerződésekre, hanem azokat közvetlenül a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában megnevezett intézményekkel és vállalkozásokkal kötötték meg, 2006. január 31‑ig a 92/50/EGK irányelv III–VI. címeivel együtt alkalmazott 8. cikkét sértette, 2006. február 1‑jétől pedig a 2004/18/EK irányelv 23–55. cikkeivel együtt alkalmazott 20. cikkét.

31.      2008. december 12‑i viszonválaszában a Németországi Szövetségi Köztársaság ismételten a kereset elutasítását kérte.

32.      A Bíróság elnöke 2008. december 5‑i végzésével engedélyezte a Dán Királyság és a Svéd Királyság beavatkozását a Németországi Szövetségi Köztársaság kérelmeinek támogatására. 2009. április 14‑én és 15‑én írásbeli észrevételeket nyújtottak be, amelyekkel kapcsolatban a Bizottság a 2009. június 30‑án beérkezett észrevételeiben foglalt állást.

33.      A 2010. január 12‑i tárgyaláson a Bizottság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Dán Királyság és a Svéd Királyság képviselői tettek észrevételeket.

VI – A felek főbb érvei

34.      A Bizottság lényegében azt vitatja, hogy a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában foglalt, meghatározott nyugdíjszolgáltató intézmények javára szóló előzetes döntés összeegyeztethető a 92/50 irányelvvel és a 2004/18 irányelvvel. A Bizottság álláspontja szerint ez a kollektív szerződésbeli kikötés az irányelveket sértő módon korlátozza a helyi önkormányzati munkáltatókat azon nyugdíjszolgáltató intézmények kiválasztásában, amelyeknél a munkabér‑konverziót megvalósítják. Ennek következtében az egyes szerződések odaítélésénél szükségszerűen sérülnek a közbeszerzési szerződésekről szóló ezen irányelvek, amennyiben e szerződések a vonatkozó értékhatárt elérik.

35.      E tekintetben a Bizottság abból az álláspontból indul ki, hogy a 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv azokra a keretmegállapodásokra alkalmazandó, amelyeket a helyi önkormányzati munkáltatók a kiválasztott nyugdíjszolgáltató intézményekkel kötnek meg. Ezek a keretmegállapodások konkrétan szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződéseknek minősülnek a 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv értelmében, amelyeknek a szerződéses értéke számos német nagyváros esetében meghaladja az irányadó értékhatárt. Ezen szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződések odaítélésénél tehát tiszteletben kell tartani ezeknek az irányelveknek a rendelkezéseit.

36.      Ennek a minősítésnek az a körülmény sem mond ellent, hogy a meghatározott nyugdíjszolgáltató intézmények javára szóló előzetes döntésben kollektív szerződés keretében a VKA és a szakszervezetek állapodtak meg. A közösségi jog nem ír elő általános jellegű korlátozásokat a kollektív szerződés szabadságának tartalmára nézve. Ezen túlmenően, az ajánlati felhívás közzétételének kötelezettsége nem az egyes önkormányzati munkavállalók konkrét munkaviszonyainak kialakításával kapcsolatos kérdésre vonatkozik.

37.      A német kormány a Bizottság keresetével szemben elsőként azt az érvet hozza fel, hogy a közösségi közbeszerzési jog nem alkalmazandó olyan esetre, mint a jelen ügyben szereplő. Az ugyanis a meghatározó, hogy a Bizottság által kifogásolt kiválasztási eljárásra vonatkozó döntést a szociális partnerek hozták, és ennek megfelelően azt a kollektív szerződéskötési szabadság fényében kell értékelni. Ebből az értékelésből az következik, hogy a jelen ügyben kifogásolt kollektív szerződésben szereplő, meghatározott nyugdíjszolgáltató intézmények javára szóló előzetes döntés és annak az egyes keretmegállapodásokba történő átvétele nem tartozik a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek hatálya alá. E tekintetben a német kormány a Bíróságnak az Albany‑ügyben(5) és a van der Woude‑ügyben(6) megfogalmazott ítélkezési gyakorlatára hivatkozik. Emellett a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek alkalmazása nyilvánvalóan hátrányos helyzetbe hozná az állami munkáltatókat és alkalmazottaikat a magánszektorbeli munkáltatókhoz és alkalmazottaikhoz képest, mivel az előbbieknek nem lenne lehetőségük a nyugdíjszolgáltató intézmények kollektív szerződésben történő kiválasztására.

38.      A tényállás tekintetében a német kormány ebben az összefüggésben kiemeli, hogy a helyi közszolgálatban dolgozó munkavállalók munkabér‑konverzióhoz való jogának alapját és ennek kialakítását a kollektív szerződés tartalmazza. Ennek kapcsán különösen azt emeli ki, hogy a BetrAVG 1a. § (1) bekezdésének első mondata értelmében a munkavállalóknak törvényen alapuló joguk van díjazásuk konverziójára, ami nem a kollektív szerződésen alapul. Ennek kapcsán a – munkáltató által igényelt – munkabér‑konverziót megvalósító nyugdíjszolgáltató intézmény kiválasztása alapvetően a munkáltatóra hárul. A kollektív szerződésen alapuló díjazás tekintetében munkabér‑konverzióra a BetrAVG 17. §‑ának (5) bekezdése értelmében csak akkor kerülhet sor, ha és amennyiben ezt a kollektív szerződés előírja vagy lehetővé teszi. Mivel ezt a lehetőséget a TV‑EUmw/VKA előírja, a kollektív szerződésen alapuló jövedelemkonverzióra vonatkozó, szóban forgó szabályozás tisztán kollektív szerződéses természetű.

39.      Továbbá, a szociális partnerek kihasználták a BetrAVG 17. §‑ának (3) bekezdése szerinti azon lehetőséget, hogy eltérjenek a BetrAVG több rendelkezésétől. A, munkabér‑konverziót megvalósító nyugdíjszolgáltató intézmény javára szóló, a Bizottság által kifogásolt előzetes döntés ilyen körülmények között a munkáltató BetrAVG 1a. §‑ának (1) bekezdése szerinti választási lehetőségeinek korlátozását valósítja meg. Ezzel elvették a munkáltató azon döntési hatáskörét, hogy a szociális partnerek által kölcsönösen elfogadott megoldást választhassa. E tekintetben a munkavállalók érdekeit már a nyugdíjszolgáltató intézmények kiválasztása során figyelembe vették.

40.      Még ha a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek főszabály szerint alkalmazhatóak lennének is az olyan ügyekre, mint a jelen ügy, a német kormány álláspontja szerint a Bizottság által kifogásolt keretmegállapodások szükségszerűen a 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv tárgyi hatályán kívül esnének.

41.      Azon tényre tekintettel, hogy a helyi önkormányzati munkáltatók döntési jogosultságát a nyugdíjszolgáltató intézmények kiválasztása tekintetében a kollektív szerződés előírásai megszüntették, a rendszer logikájával ellentétes lenne, ha ezeket a munkáltatókat közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek szerinti ajánlatkérő hatóságoknak tekintenénk. Továbbá, az önkormányzati munkáltatók által a nyugdíjszolgáltató intézményekkel kötött keretmegállapodások önmagukban még nem alapoznak meg biztosítási jogviszonyt, hanem csupán azon feltételeket határozzák meg, amelyek mellett a munkavállalók az egyes biztosítási jogviszonyokat létrehozhatják. A munkáltatók rendszerint több ilyen keretmegállapodást kötöttek különböző nyugdíjszolgáltató intézményekkel. Ráadásul ezen keretmegállapodások nem visszterhes szerződések, a 2004/18 irányelv 16. cikkének e) pontja szerinti kivétel kiterjed a keretmegállapodásokra, és a Bizottság az egyes megállapodások értékének kiszámításánál téves előfeltevésekből indult ki.

42.      A Dán Királyság és a Svéd Királyság Németországnak a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset elutasítására irányuló kérelmét támogatják.

43.      A Dán Királyság különösen a foglalkoztatói nyugdíj dán rendszerét látja veszélyben, amennyiben a Bíróság arra az álláspontra jutna, hogy az állami munkáltatók és szakszervezetek által a közszolgálatban dolgozó munkavállalók öregségi nyugdíjellátására szolgáló pénzeszközök befektetésére vonatkozóan megkötött, bizonyos összeghatár feletti szerződések a közbeszerzési eljárás hatálya alá tartoznak.

44.      Jogi észrevételeikben mind a Dán Királyság, mind a Svéd Királyság kiemeli a már említett Albany‑ügyben és van der Woude‑ügyben hozott ítéletek relevanciáját. Még ha egy, az itt vizsgált tényállással egyező tényállás vonatkozásában a közbeszerződési szerződésekről szóló irányelvek főszabály szerinti alkalmazásából kellene is kiindulni, figyelembe kell venni, hogy a foglalkoztatói nyugdíjra vonatkozó szerződéses szabályok közvetlenül a kollektív szerződésből következnek. Ezen túlmenően csak arról született megállapodás, hogy mely nyugdíjszolgáltató intézmények kezeljék a nyugdíjakra szánt pénzeszközöket. A járulék azonban csak a munkavállalót illeti meg, így nem beszélhetünk a közszférába tartozó munkáltató részére nyújtott szolgáltatásra irányuló szerződésről. Ezen túlmenően a 2004/18 irányelv 16. cikkének e) pontja egyértelmű, amely szerint az irányelv nem alkalmazható a munkaviszonyokra.

VII – Jogi értékelés

A –    A 92/50 irányelvnek és a 2004/18 irányelvnek a kollektív szerződésben meghatározott keretmegállapodásokra való alkalmazhatósága

45.      A jelen eljárásban megválaszolandó első alapvető kérdés az, hogy a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek alkalmazhatók‑e kollektív szerződésben meghatározott keretmegállapodásokra.

46.      Ebben az összefüggésben különösen az vitás, hogy a szóban forgó keretmegállapodások az elsődleges jognak a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó rendelkezései hatálya alá tartozhatnak‑e.

47.      Mivel a 92/50 irányelvet és a 2004/18 irányelvet az EK‑Szerződésnek a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságáról szóló fejezete hatáskörre vonatkozó rendelkezéseit végrehajtva fogadták el, így ezen alapvető szabadságoknak a szóban forgó keretmegállapodásokra történő alkalmazhatósága hiányának – a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek elsődleges joggal összhangban történő értelmezése esetén – ugyanis az lenne a következménye, hogy ezeket a keretmegállapodásokat szükségszerűen ki kellene venni a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek hatálya alól.

48.      Az alapvető szabadságoknak a szóban forgó keretmegállapodásokra történő alkalmazhatóságával szemben felhozott érvek három érvcsoportban foglalhatók össze.

49.      Az első érvcsoport abból a feltevésből indul ki, hogy a kollektív szerződések – és ennek megfelelően a kollektív szerződésben meghatározott keretmegállapodások – nem tartoznak az elsődleges jog versenyszabályainak hatálya alá. A versenyjog hatálya alóli ezen kivétel átvihető az alapvető szabadságokra, így a kollektív szerződésben meghatározott keretmegállapodások nem tartoznak az alapvető szabadságok hatálya alá sem.

50.      Egy másik érvcsoport – amelyet a német kormány nem követ szisztematikusan, de meghatározó gondolatként több fejtegetésében felismerhető  – az alapvető szabadságok harmadik személyekre gyakorolt közvetett hatályának hiányán alapul. A munkavállalók képviselőinek a kollektív szerződések megkötésében történő részvétele figyelembevételével ebben az összefüggésben különösen az a kérdés merül fel, hogy az alapvető szabadságoknak a kollektív szerződésben meghatározott keretmegállapodásokra történő alkalmazása sértené‑e az alapjogok harmadik személyekre gyakorolt közvetett hatálya hiányának elvét.

51.      Egy harmadik, másodlagosan hivatkozott érvcsoport a kollektív szerződéskötési szabadság szociális alapjogként történő besorolására, valamint az alapjogok és az alapvető szabadságok közötti viszonyra vonatkozik. Ilyen körülmények között a Német Szövetségi Köztársaság különösen arra hivatkozik, hogy a kollektív szerződésben meghatározott keretmegállapodások alapjogi védelem alatt állnak, és így azokat tartalmuk szerint nem lehet az alapvető szabadságok alapján megítélni.

52.      Erre a három érvcsoportra fogok kitérni a továbbiakban.

1.      A kollektív szerződésekre vonatkozó, az elsődleges jogi versenyszabályok hatálya alóli kivétel fennállásáról és az ilyen kivételnek az alapvető szabadságokra történő átvihetőségéről

53.      Ez az első érvcsoport tévesen indul ki abból a feltevésből, hogy a kollektív szerződések szabályozásai főszabály szerint nem esnek az elsődleges jogi versenyszabályok hatálya alá, és hogy az elsődleges versenyjog hatálya alóli kivételek minden további nélkül átvihetők az alapvető szabadságokra. Ezért ezt az érvelést nem lehet elfogadni.

a)      A kollektív szerződések nem képeznek kivételt az elsődleges jog versenyszabályainak hatálya alól

54.      Az elsődleges jogi versenyszabályoknak a kollektív szerződésekre és a kollektív szerződésben meghatározott szabályokra történő alkalmazhatósága tekintetében a Bíróság az Albany‑ügyben(7), a Brentjens’‑ügyben(8) és a Drijvende Bokken ügyben(9) 1999. szeptember 21‑én hozott három alapvető jelentőségű ítéletében foglalt állást.

55.      Ezen ügyek tárgya a nemzeti foglalkoztatói nyugdíjrendszereknek az elsődleges jog versenyszabályaival való összeegyeztethetősége volt. Az a kérdés állt a középpontban, hogy megalapozhatja‑e az EK 81. cikkel együtt alkalmazott EK 10. cikk vagy az EK 82. cikkel együtt alkalmazott EK 86. cikk (1) bekezdése megsértését az, ha egy meghatározott gazdasági ágazat munkáltatói és munkavállalói képviselőinek kezdeményezésére bevezetik az ezen gazdasági ágazat minden vállalkozására vonatkozó, egy adott foglalkoztatói nyugdíjrendszerre vonatkozó kötelező tagságot. Ebben az összefüggésben azt kellett tisztázni, hogy egy meghatározott ágazat munkáltatói és munkavállalói közötti – egy ágazati foglalkoztatói nyugdíjrendszert bevezető – kollektív szerződés milyen feltételek esetén eshet egyáltalán az EK 81. cikk (1) bekezdésének hatálya alá.

56.      Az EK‑Szerződés versenyszabályai és a kollektív szerződések szabályai közötti viszony tisztázása vonatkozásában a Bíróság először a szociálpolitika és a szociális védelem EK 2. cikkben és EK 3. cikk (1) bekezdésének j) pontjában írt céljaira(10) utalt, és ebben az összefüggésben kiemelte, hogy az elsődleges jog és a szociálpolitikai megállapodás mind az egyesülési jogra, mind a kollektív megállapodásokra kifejezetten figyelembe veszi mind az egyesülési jogot, mind a kollektív megállapodásokat(11).

57.      Ezt követően a Bíróság megállapította, hogy a munkáltatókat és a munkavállalókat képviselő szervezetek közötti kollektív szerződések kétségkívül bizonyos versenykorlátozó hatásokkal járnak. Mindazonáltal, az e szerződésekben foglalt szociálpolitikai célokat súlyosan veszélyeztetné, ha a szociális partnerek az EK 81. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartoznának a foglalkoztatási‑ és munkakörülmények javítását célzó intézkedések kialakítására való közös törekvésük során.(12) Ezen megfontolások alapján a Bíróság azt a következtetést vonta le, hogy a Szerződés rendelkezéseinek – mint egésznek – hasznos és koherens értelmezéséből az következik, hogy a szociális partnerek között a fentiekben meghatározott cél érdekében kollektív tárgyalások keretében megkötött megállapodásokra – jellegükre és céljukra való tekintettel – nem vonatkozik az EK 81. cikk (1) bekezdése. (13)

58.      Ezekben az ítéletekben a Bíróság mindennek alapján úgy döntött, hogy a kollektív szerződések – és így a kollektív szerződésben meghatározott szabályok és döntések – egy kettős feltétel teljesülése esetén nem tartoznak az EK 81. cikk hatálya alá: a megállapodás (1) kollektív tárgyalások keretében(14) és (2) a foglalkoztatási és munkakörülmények javítását célzó intézkedések céljából kerül megkötésre.(15)

59.      Mivel a versenyjogi szabályok kollektív szerződéses megállapodásokra történő alkalmazásának mellőzése nem automatikusan kizárt, hanem azt sokkal inkább esetről esetre kell vizsgálni, a Bíróság ezekben az ítéletekben nem ismerte el a kollektív szerződéseknek az elsődleges versenyjogi szabályok hatálya alóli általános kivételét. Ezzel szemben a kollektív munkajogi megállapodásoknak az elsődleges jogban, tehát a Szerződés rendszertani értelmezésének keretei között történő figyelembevételére utalva a meghatározott tartalmú kollektív szerződések tekintetében az EK 81. cikkre vonatkozó korlátozást állapított meg. (16)

60.      Ez az értékelés nem mond ellent annak a körülménynek, hogy a Bíróság mind az Albany‑ügyben, mind a Brentjens’‑ügyben, mind pedig a Drijvende Bokken ügyben hozott ítéleteiben, mind az azokat követő van der Woude‑ügyben hozott ítéletében(17) csak nagyon visszafogottan vizsgálta, hogy a kollektív szerződéseket a foglalkoztatási és munkakörülmények javítását célzó intézkedések céljából kötötték‑e. Természetesen ajánlatos lett volna a szóban forgó kollektív szerződések rendelkezéseinek mélyebb tartalmi vizsgálata ezen ítéletekben annak érdekében, hogy a konkrétan vizsgált esetekben kizárható legyen minden gyanúja annak, hogy a versenyjog által a szociális partnerek számára biztosított szabadsággal visszaélés történt.(18) Mindazonáltal az átfogó rendszertani jogértelmezés keretében ezek az ítéletek arra a megállapításra jutottak, hogy csak bizonyos tartalmú kollektív szerződések nem tartoznak az EK 81. cikk (1) bekezdésének hatálya alá(19).

61.      Ilyen előzmények után Fennelly főtanácsnok helytállóan fejtette ki a van der Woude ügyre vonatkozó indítványában, hogy az úgynevezett „Albany‑kivétel” – mint az EK 81. cikk hatálya alóli általános kivétel – terjedelmét megszorítóan kell értelmezni. Azok a kollektív megállapodások, amelyek a versenyt érezhetően korlátozzák, ennek megfelelően folyamatosan megtámadhatóak lennének azon az alapon, hogy a megállapodások nem tisztán szociális célokat követnek, mert az azokból vagy az alkalmazásukból adódó korlátozások túlmennek a cél eléréséhez szükséges mértéken(20). Ez természetesen szükségszerűen azon kérdés érdemi vizsgálatát feltételezi, hogy a szóban forgó kollektív szerződések illetve ezek rendelkezéseinek elfogadására ténylegesen a foglalkoztatási‑ és munkakörülmények javításának céljából került‑e sor.

62.      Mindezek után arra az eredményre jutottam, hogy a Bíróság az Albany‑ügyben, a Brentjens’‑ügyben és a Drijvende Bokken ügyben hozott ítéleteiben nem állapított meg általános kivételt az elsődleges jogi versenyszabályok hatálya alól a kollektív szerződések tekintetében. Ezeket az ítéleteket sokkal inkább úgy kell tekinteni, hogy azok az EK 81. cikknek a kollektív szerződések tekintetében az elsődleges jog alapján fennálló belső korlátját állapították meg.

b)      Az elsődleges versenyjog hatálya és a letelepedés és szolgáltatásnyújtás szabadsága hatálya közötti elvi egyezőség hiánya

63.      Érvelésében a Németországi Szövetségi Köztársaság a versenyjogra alkalmazható korlátoknak és a hatálya alóli kivételeknek az alapvető szabadságokra történő elvi átruházhatóságából indul ki. Ebben az összefüggésben különösen azt sugallja a Bíróságnak, hogy az Albany‑ügyben, a Brentjens’‑ügyben és a Drijvende Bokken ügyben hozott ítéletekben megfogalmazott értékelések és alapelvek per analogiam – és ennek megfelelően a szolgáltatásnyújtás szabadsága és a letelepedés szabadsága jellegzetességei fényében történő vizsgálat nélkül – átvihetők jelen ügyre.

64.      Véleményem szerint a német kormány ezen álláspontja nem elfogadható.

65.      Jóllehet, mind a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadságának a területére vonatkozó előírások, mind pedig a szabad versenyre vonatkozó előírások figyelembe veszik a belső piac megvalósításának célját, az a tény, hogy valamely megállapodás vagy tevékenység konkrét megvalósulására tekintettel a versenyjogi előírások hatályán kívül esik, nem jelenti kötelezően azt, hogy az egyúttal a szabad forgalomra vonatkozó előírások hatályán is kívül esik(21).

66.      Így a Bíróság immár állandó ítélkezési gyakorlata szerint, ha valamely megállapodás vagy tevékenység a szabad forgalomra vonatkozó előírások hatálya alá tartozik, akkor egyidejűleg a versenyjogi előírások hatálya alá is tartozhat, és fordítva(22).

67.      A Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében ennek megfelelően nincsen szükségszerű átfedés az elsődleges versenyjogi előírások és az alapvető szabadságok között. Az a körülmény, hogy a foglalkoztatási és munkakörülmények javítását szolgáló kollektív szerződéses rendelkezések az Albany‑ügyben, a Brentjens’‑ügyben és a Drijvende Bokken ügyben hozott ítéletek értelmében nem tartoznak az EK 81. cikk hatálya alá, nem jelenti ebből következően szükségszerűen azt, hogy az ilyen kollektív szerződéses rendelkezések nem tartoznak a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának hatálya alá sem.

68.      Csupán másodlagos jelleggel kell hozzáfűzni, hogy még az sem jelentené az Albany‑ügyben, a Brentjens’‑ügyben és a Drijvende Bokken ügyben hozott ítéletek rendelkezéseinek a jelen eljárásra történő minden további nélküli átvihetőségét, még ha egyrészről a kollektív szerződéskötés szabadsága és az elsődleges versenyjog, másrészről pedig a kollektív szerződéskötés szabadsága és az alapvető szabadságok közötti viszonyt hasonló módon kellene kialakítani. Az ezekben az ítéletekben szereplő versenyjogi rendelkezéseket és értékeléseket sokkal inkább a kollektív szerződéskötési szabadság alapjogként(23) történő elismerésének figyelembevételével kell vizsgálni(24).

2.      Az alapvető szabadságok harmadik személyekre gyakorolt korlátozott hatálya

69.      A szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadságának a kollektív szerződésekre történő alkalmazhatósága nem vitatható a jelen eljárásban hivatkozott, ezen alapvető szabadságok harmadik személyekre gyakorolt hatályának hiányára vonatkozó érveléssel sem.

70.      Ezen érvelés értelmében a szóban forgó keretmegállapodások végeredményben egy kollektív szerződésen nyugszanak, amely a közszférába tartozó munkáltatók és a munkavállalók képviselői között született. Így a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadsága által harmadik személyekre gyakorolt hatály hiányára tekintettel a munkavállalók részvétele a kollektív szerződésekben alapvetően kizárja ezen alapvető szabadságokra vonatkozó rendelkezéseknek a kollektív szerződésekre és az azok alá rendelt, az azok végrehajtása érdekében megkötött szerződésekre történő alkalmazását.

71.      Ezen érveléssel szemben először is azt kell megemlíteni, hogy a TV‑EUmw/VKA‑t egyrészről a VKA, másrészről a szakszervezetek kötötték meg. Mivel a helyi önkormányzati munkáltatókkal az alapvető szabadságok hatálya alá tartozó állami szervek is részt vettek a kollektív szerződés megkötésében, ehelyütt legfeljebb az alapvető szabadságok harmadik személyekre gyakorolt közvetett hatályáról lehet szó a kollektív szerződés kidolgozásában szintén részt vevő szakszervezetek terhére.

72.      Ezen túlmenően ebben a tekintetben emlékeztetni kell a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatára, amelynek értelmében az EK 39., EK 43. és EK 49. cikk nem csupán a hatóságok cselekményeit szabályozza, hanem kiterjed olyan, más jellegű szabályozásokra is, amelyek kollektív jelleggel szabályozzák a munkaviszonyt, az önálló vállalkozást és a szolgáltatásnyújtást(25).

73.      A kollektív munkajogi szabályozásoknak az alapvető szabadságok hatálya alá ily módon történő felvételét az a megállapítás indokolja, hogy a különböző tagállamokban a munkafeltételeket hol törvényben vagy rendeletben meghatározott rendelkezések révén, hol pedig kollektív szerződésekkel és magánszemélyek által kötött vagy elfogadott más aktusokkal szabályozzák. A kollektív munkajogi szabályozásoknak az alapvető szabadságok hatálya alól történő kivétele azzal a veszéllyel járna, hogy egyenlőtlenségekhez vezetne az elsődleges jog által biztosított alapvető szabadságok egyikén alapuló kötelezettségek alkalmazása tekintetében(26).

74.      Ezen megfontolások figyelembevételével arra az eredményre jutottam, hogy az alapvető szabadságok harmadik személyekre gyakorolt hatálya hiányának elvéből nem következik semmilyen, a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó rendelkezéseknek a szóban forgó kollektív szerződések által meghatározott keretmegállapodásokra történő alkalmazásával szembeni érv.

3.      A kollektív tárgyalásokhoz való jog és a kollektív szerződéskötési szabadság mint szociális jog besorolása és e jogok és az alapvető szabadságok közötti viszony

75.      Az az érv sem meggyőző, hogy az önkormányzati munkavállalók munkafeltételeinek kialakítása a TV‑EUmw/VKA‑ban a kollektív szerződéskötési szabadságon alapul, így ez a kollektív szerződés és az ezen alapuló szerződések tartalmuk szerint kívül esnek a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának hatályán.

76.      Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az alapjogok az általános elvekhez tartoznak, amelyek megóvását a Bíróságnak biztosítania kell(27). Az alapjogokat a Bíróság a tagállamok alkotmányos hagyományaiból, illetve azon iránymutatásokból vezeti le, amelyeket azok az emberi jogok védelméről szóló nemzetközi egyezmények adnak, amelyeknek megkötésében a tagállamok részt vettek, vagy amelyekhez csatlakoztak.

77.      A kollektív tárgyalásokhoz való jogot mind azok a különböző nemzetközi egyezmények elismerik, amelyeknek megkötésében a tagállamok részt vettek, vagy amelyekhez csatlakoztak – mint az 1961. október 18‑án Torinóban aláírt Európai Szociális Charta(28), amelyet ezen túlmenően az EK 136. cikk kifejezetten megemlít – mind pedig azok az egyezmények, amelyeket a tagállamok közösségi szinten az Európai Unió keretében dolgoztak ki, mint az Európai Tanács 1989. december 9‑i ülésén elfogadott és az EK 136. cikk által szintén megemlített, a munkavállalók szociális alapjogairól szóló 1989. évi közösségi charta(29) és a 2000. november 7‑én Nizzában kihirdetett Európai Unió Alapjogi Chartája(30).

78.      Ilyen körülmények között a kollektív tárgyalásokhoz való jogot és az e jog részét képező kollektív szerződéskötési szabadságot vitathatatlanul olyan alapjogként kell elismerni a közösségi jogrendben is, amely a közösségi jog általános elvei közé tartozik(31).

79.      A – jelen ügyben időbeli hatálya okán nem alkalmazandó – Lisszaboni szerződéssel a kollektív tárgyalásokhoz való jogot egyebekben az elsődleges jogban azáltal rögzítették, hogy az Európai Unió Alapjogi Chartájának jogilag kötelező erejét az EUSZ 6. cikke kimondta. A Chartára történő ezen általános utalás révén a Charta 28. cikkében előírt kollektív tárgyalásokhoz való jog így már kifejezetten felvételre került az elsődleges jogba(32).

80.      A kollektív tárgyalásokhoz való jog és az azzal összefüggő kollektív szerződéskötési szabadság alapjogként történő elismeréséből azonban nem lehet minden további nélkül arra következtetni, hogy a kollektív szerződések, amelyeket ezen alapjogok gyakorlásaként kötnek, valamint az ezeken alapuló szerződések tartalmuk szerint automatikusan kikerülnek az alapvető szabadságok hatálya alól.

81.      Valamely alapjog és valamely alapvető szabadság ütközése esetén ugyanis a két jogintézmény egyenrangúságának elvéből kell kiindulni. Ez az elvi egyenrangúság egyrészről azt jelenti, hogy az alapjogok korlátozhatók az alapvető szabadságok érdekében. Másrészről azt is magában hordozza, hogy az alapjogok gyakorlása igazolhatja az alapvető szabadságok korlátozását(33).

82.      A kollektív tárgyalásokhoz való jog és a kollektív szerződéskötési szabadság alapjogi jellege ennek megfelelően sem az e jogok gyakorlásaként megkötött kollektív szerződéseket, sem az e kollektív szerződések végrehajtásaként megkötött további szerződéseket nem vonja ki automatikusan és teljes terjedelmükben a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó rendelkezések hatálya alól.

83.      Ebből közvetlenül következik, hogy nem meggyőző az az érvelés, miszerint a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötés szabadságához való alapjog gyakorlásaként megkötött kollektív szerződések és az azok végrehajtására szolgáló szerződések eo ipso a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának – és ezzel az ezekre alapított másodlagos jognak – a hatályán kívül esnek.

84.      Ha nem lenne megállapítható összeütközés ezen alapvető szabadságok és ezen alapjogok között, akkor ezzel szemben azt kell megvizsgálni, hogy az eset összes körülményének a figyelembevételével a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog, valamint a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog korlátozását az alapvető szabadságok igazolhatják‑e, vagy fordítva, hogy ezek az alapjogok szükségessé teszik‑e az alapvető szabadságok és az azokra alapított másodlagos jog hatályának a korlátozását.

4.      Közbenső következtetés

85.      A fenti megfontolásaimra tekintettel arra a következtetésre jutottam, hogy a kollektív szerződésben meghatározott keretmegállapodások alapvetően a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának hatálya alá tartoznak. Ennek megfelelően a szóban forgó keretmegállapodások az ezen alapvető szabadságokra alapított közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek hatálya alá is tartoznak, természetesen amennyiben azok alkalmazásának feltételei fennállnak.

86.      Amennyiben annak megállapítására kerülne sor, hogy a kollektív szerződésben meghatározott keretmegállapodások sértik a 92/50 irányelvet és a 2004/18 irányelvet, mindenesetre figyelembe kell venni a kollektív tárgyalásokhoz való jog és a kollektív szerződéskötési szabadság mint alapjogok különleges helyzetét. Ennek kapcsán az eset konkrét körülményei alapján azt kell megvizsgálni, hogy a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek tiszteletben nem tartása a kollektív tárgyalásokhoz és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való szociális alapjogra vezethető‑e vissza, ha igen, akkor ezen szociális alapjogok gyakorlásának a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvekben megállapított kötelezettségek által történő korlátozása az alapvető szabadságok fényében igazolhatónak tekintendő‑e.

87.      Ezen megfontolásokra tekintettel a továbbiakban először azt fogom megvizsgálni, hogy a szóban forgó kollektív szerződésben meghatározott keretmegállapodások összeegyeztethetőek‑e a 92/50 irányelvvel és a 2004/18 irányelvvel. Végezetül azt fogom megvizsgálni, hogy az egyrészről a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek és másrészről a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog szabad gyakorlása közötti ütközést hogyan lehet feloldani.

B –    A szóban forgó keretmegállapodásoknak a 92/50 irányelvvel és a 2004/18 irányelvvel való összeegyeztethetősége

88.      A Bizottság a 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv megsértését kifogásolja, amely azáltal valósult meg, hogy számos önkormányzati hatóság és vállalkozás a munkavállalóik foglalkoztatói nyugdíjára vonatkozó szolgáltatási szerződéseket ítélt oda uniós szintű ajánlati felhívás közzététele nélkül a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában megnevezett szervezeteknek és vállalkozásoknak.

89.      A 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv értelmében a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés olyan visszterhes írásbeli szerződés, amely egy szolgáltató és egy ajánlatkérő között jött létre, és amelynek fő tárgya szolgáltatás nyújtása.

90.      A jelen eljárásban különösen az vitás, hogy a helyi önkormányzatok a kollektív szerződésben előírt kiválasztási opciók átültetése során a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek szerinti ajánlatkérőként jártak‑e el. Ezen túlmenően az is vitás, hogy az önkormányzatok és a nyugdíjszolgáltató intézmények közötti szerződések olyan visszterhes szerződéseknek minősíthetők‑e, amelyek tárgya szolgáltatások nyújtása, és amelyek átlépik az irányadó értékhatárt.

91.      Ezt a két fő kérdést fogom a továbbiakban elemezni.

1.      A városok ajánlatkérőként történő minősítése

92.      A Németországi Szövetségi Köztársaság azzal az érveléssel utasítja el azt, hogy az érintett városokat a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek szerinti ajánlatkérőnek minősítsék, hogy ezek a városok a nyugdíjszolgáltató intézmények kiválasztásánál csupán a kollektív szerződés előírásait hajtják végre, és így nem hoznak önálló „döntést”. Emellett hiányzik a közszféra javára történő beszerzés eleme is, mivel a munkabér‑konverzió jogkövetkezményeit és gazdasági hatásait tekintve a munkavállalói szférához sorolandó.

93.      Ezzel az érveléssel a Németországi Szövetségi Köztársaság az ajánlatkérő fogalmának funkcionális értelmezésére hivatkozik azzal a céllal, hogy ezen tényállási elem megszorító értelmezésével a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek alkalmazási körét a jelenleg vizsgálthoz hasonló esetekben szűkítse. Ezt az érvelést nem lehet elfogadni.

94.      Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy a közbeszerzési szerződések odaítélésének területére vonatkozó irányelvek a belső piac létrehozásának keretében kerültek elfogadásra, amelynek célja a szabad mozgás biztosítása és a versenyt korlátozó magatartások megszüntetése(34). Ebben az összefüggésben a Bíróság megállapította, hogy a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek egyik fő célja a közbeszerzési eljárásoknak a minden tagállamban való lehető legszélesebb verseny előtti megnyitása(35).

95.      Igaz ugyan, hogy a Bíróság az állandó ítélkezési gyakorlatában az ajánlatkérő fogalmát nem formálisan, hanem funkcionálisan értelmezi(36), de erre tekintettel hangsúlyozni kell, hogy ez az ítélkezési gyakorlat a Bíróság azon igyekezetét mutatja, hogy a zárt nemzeti közbeszerzési piacokat feltörje, és azokat – a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek preambulumbekezdéseiben megfogalmazott céloknak megfelelően – megnyissa a közös piac számára(37).

96.      Az ajánlatkérő fogalmának funkcionális értelmezésével a Bíróság ennek megfelelően azt a célt követi, hogy megvalósuljon a letelepedés szabadsága és a szolgáltatásnyújtás szabadsága a közbeszerzések területén. Ennek érdekében a Bíróság a közbeszerzési szerződésekről szóló hivatkozott irányelvek tárgyi hatályát kiterjesztően értelmezte, és valamely nemzeti szervezetnek a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek szerinti (funkcionális) ajánlatkérőként történő minősítése tekintetében nincs jelentősége annak, hogy ezt a minőségét a vonatkozó nemzeti jogban meghatározott intézményi jellemzőkhöz kötik‑e, vagy sem(38).

97.      Az ajánlatkérő fogalmának „funkcionális” értelmezésére vonatkozó ítélkezési gyakorlat ennek megfelelően a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek általános célját szolgálja, tehát a közbeszerzési eljárások közösségi szintű összehangolásával a szolgáltatások és áruk szabad mozgását érintő akadályok megszüntetését, és ezáltal azon gazdasági szereplők érdekeinek védelmét, amelyek valamely tagállamban rendelkeznek székhellyel, és valamely másik tagállamban székhellyel rendelkező ajánlatkérők számára kívánnak árut vagy szolgáltatást felkínálni(39). E tekintetben a cél azon kockázat kizárása, hogy a nemzeti ajánlattevők vagy pályázók az ajánlatkérők által lefolytatott bármely közbeszerzési eljárás során előnyben részesüljenek, valamint azon lehetőség kizárása, hogy valamely, az állam vagy a területi önkormányzatok, illetve egyéb közjogi intézmény által finanszírozott vagy felügyelt közjogi intézményt gazdasági szempontoktól eltérő megfontolások vezéreljenek(40).

98.      Jóllehet az ajánlatkérő fogalmának így kialakított funkcionális értelmezése jellemzően a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek tárgyi hatályának a kiterjesztéséhez vezet, kivételes esetekben ez az értelmezés olyan szerződéseket vehet ki ezen irányelvek hatálya alól, amelyeket formálisan ugyan egy ajánlatkérő ítél oda, és a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelv többi alkalmazási feltétele is teljesülni látszik.

99.      Egyértelmű példát tartalmaz erre a Mannesmann Anlagenbau Austria ügyben hozott ítélet, amelyben a Bíróság megállapította, hogy egy ajánlatkérő által odaítélt szerződés, amely főszabály szerint a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek hatálya alá tartozik, elveszíti közbeszerzési szerződés minőségét, ha megállapítható, hogy az érintett projekt kezdettől fogva és teljes terjedelmében egy, a közbeszerzési jog hatálya alá nem tartozó vállalkozás céljait szolgálta, és az e projektre vonatkozó szerződéseket az ajánlatkérő igazolhatóan ezen vállalkozás nevében adta ki(41).

100. A Mannesmann Anlagenbau Austria ügyben hozott ítéletben a közbeszerzési jog hatályának kizárására alkalmazott kritérium ennek megfelelően azt jelenti, hogy a szerződés odaítélésére vonatkozó döntést igazolhatóan egy magánjogi megrendelőnek saját érdekében kell meghoznia, és ez utóbbi viseli az összes költséget. Mivel egy ilyen helyzetben formálisan ugyan az ajánlatkérő ítéli oda a szerződést, az e szerződés alapjául szolgáló döntést azonban nem ő hozta, és azt nem is befolyásolta, kizárt annak a kockázata, hogy ez az ajánlatkérő a szerződés odaítélésekor a belföldi ajánlattevőket vagy pályázókat a közbeszerzési jog megsértésével előnyben részesíti, vagy gazdasági szempontoktól eltérő megfontolások befolyása alá kerül(42).

101. A fenti megfontolások fényében nem meggyőző a Németországi Szövetségi Köztársaság által előadott azon érvelés, miszerint az önkormányzatok a nyugdíjszolgáltató intézmények kiválasztásánál pusztán a kollektív szerződés előírásait ültetik át, és ebből következően nem ajánlatkérőként járnak el.

102. Először arra kell rámutatni, hogy a kollektív szerződést a VKA és a szakszervezetek kötötték meg. A németországi önkormányzatok és önkormányzati vállalkozások szövetségeként a VKA ennek során az önkormányzati munkáltatók kollektív szerződéses politikáját és munkajogi érdekeit képviselte. Ez szükségszerűen magában foglalja azt, hogy az önkormányzati munkáltatók – legalábbis közvetetten – részt vettek a tárgyalási szempontok meghatározásában, amelyeket végül a VKA a szakszervezetekkel folytatott kollektív tárgyalások keretében megpróbált érvényesíteni, és amelyek végső soron részben a kollektív szerződéses egyezség alapjául szolgáltak. Mindezek fényében az önkormányzati munkaadók – legalábbis közvetett – befolyást gyakorolhattak a TV‑EUmw/VKA‑ban kikötött, meghatározott nyugdíjszolgáltató intézmények javára szóló előzetes döntésre.

103. Tekintettel arra a tényre, hogy a helyi önkormányzati munkáltatók legalább közvetetten befolyással bírtak a kollektív tárgyalásokra és ennek megfelelően a TV‑EUmw/VKA által elért eredményekre, nem kérdőjelezhető meg a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek szerinti ajánlatkérői minőségük a kollektív szerződésben szereplő előírásokra és kötelezettségekre történő utalással.

104. Az az érv sem meggyőző, hogy a helyi önkormányzatok a jelen eljárásban funkcionális szempontból nem minősülnek a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek szerinti ajánlatkérőnek, mert a munkabér‑konverzió jogkövetkezményei és gazdasági hatásai a munkavállalói szférában jelentkeznek.

105. Még ha igaz lenne is az, hogy a helyi önkormányzati munkáltatók a foglalkoztatói nyugdíjhoz a munkabér‑konverzió kapcsán semmilyen módon nem járulnak hozzá, ez a megállapítás önmagában nem lenne elegendő arra, hogy kivonja az önkormányzati munkáltatók által a nyugdíjszolgáltató intézményekkel kötött szerződéseket a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek hatálya alól.

106. A nemzeti vállalkozásoknak és ajánlattevőknek az ajánlatkérő által történő előnyben részesítése vonatkozásában fennálló kockázat csökkenthető ugyan, ha az ajánlattevő által történő szerződéskötés az önkormányzati munkáltató és egy vagy több munkavállaló közötti tárgyalás eredménye, és csak e munkavállalók viselik a szerződéskötés gazdasági következményeit. Az ilyen esetben a munkavállalóknak rendszerint különleges érdeke fűződik ahhoz, hogy a gazdaságilag legésszerűbb eredményt érjék el. Azon kérdésre tekintet nélkül, hogy ez már önmagában megakadályozza‑e azt, hogy a tárgyalások eredményeképpen a nemzeti vállalkozásokat előnyben részesítsék, a jelen ügy megítéléséhez elegendő az a megállapítás, hogy a kollektív tárgyalásokat a munkavállalói oldalon a szakszervezetek folytatták. Jóllehet ezek a szakszervezetek a munkavállalókat képviselik, és ennek megfelelően képesek ellensúlyozni az ajánlatkérő azon természetes törekvését, hogy a nemzeti vállalkozásokat részesítse előnyben(43), nem személyesen a szakszervezetek viselik az önkormányzati munkavállalók által igénybe vett munkabér‑konverzió pénzügyi következményeit. A szakszervezeteknek a TV‑EUmw/VKA megkötésében való részvétele már emiatt sem elegendő ahhoz, hogy kivonja az ajánlatkérőknek a kollektív szerződésben meghatározott kiválasztási döntéseit a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek hatálya alól.

107. Ezen megfontolásokra tekintettel arra az eredményre jutottam, hogy azon önkormányzatok, amelyek a TV‑EUmw/VKA végrehajtásaként szerződést kötöttek egy vagy több nyugdíjszolgáltató intézménnyel, a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek szerinti ajánlatkérőként jártak el.

2.      A keretmegállapodásoknak a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek hatálya alá tartozó visszterhes szerződésekként történő minősítése

a)      Az indokolási kötelezettséggel és a bizonyítás kockázatával kapcsolatos megfontolások

108. Az önkormányzatok és a nyugdíjszolgáltató intézmények között létrejött keretmegállapodásoknak a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek hatálya alá eső visszterhes szerződésekként történő minősítésével szemben a német kormány számos érvet hoz fel. E tekintetben különösen azt hangsúlyozza, hogy a keretmegállapodások csupán azokat a feltételeket határozzák meg, amelyekkel a munkavállalók ezt követően egyedi biztosítási jogviszonyokat létesíthetnek a nyugdíjszolgáltató intézménnyel. Ebben az összefüggésben a német kormány azt is kiemeli, hogy a pénzügyi ellenszolgáltatást nem az önkormányzatok, hanem a munkavállalók nyújtják. A nyugdíjszolgáltató intézmények és az önkormányzatok közti kölcsönös szolgáltatásokat tartalmazó gazdasági jogviszony hiányában a keretmegállapodás nem visszterhes. És még ha a visszterhesség fennállna is, a Bizottság nem bizonyította az értékhatárok elérését. Ezen túlmenően a 2004/18 irányelv 16. cikkének e) pontjában előírt, munkaviszonyokra vonatkozó kivétel kiterjed a szóban forgó keretmegállapodásokra.

109. Ezen érvek elemzését és megítélését a jelen eljárásban jelentősen megnehezíti, hogy a Bíróságnak alig bocsátottak rendelkezésére konkrét információkat az egyes önkormányzatok által ténylegesen megkötött keretmegállapodásokról. Különösen negatív hatással jár ebből a szempontból a Bizottság bizonyítási eljárása. A kereset megfogalmazásakor a Bizottság ugyanis arra szorítkozott, hogy statisztikai információk alapján általánosságban kifogásolja a bizonyos méret feletti német városok szerződéskötési gyakorlatát.

110. A keresethez nem csatolt egyetlen ilyen város által megkötött keretmegállapodást sem. A Bizottság inkább arra szorítkozott, hogy általános tájékoztató lapokat, a tagoknak címzett információkat, valamint különböző nyugdíjszolgáltató intézmények kérelmeinek mintáit csatolta bizonyítékként.

111. Mindezek tükrében a jelen ügyben tisztázatlan maradt többek között az, hogy a szóban forgó keretmegállapodások közül melyiket mikor kötötték meg. Nem lehet tehát megállapítani, hogy ezeket a keretmegállapodásokat a 92/50 irányelv vagy inkább a 2004/18 irányelv alapján kell‑e megítélni. Ugyanis a közbeszerzési jog alá tartozó cselekmények megvalósulásának időpontjában fennálló jogi helyzet a releváns(44). Mivel ezt az időpontot közelebbi információk nélkül megállapítani nem lehet, a jelen eljárásban a közbeszerzési jog megsértését csak abban az esetben lehet megállapítani, ha a jogsértés mind a 92/50 irányelv, mind a 2004/18 irányelv szerint fennáll.

112. E tekintetben az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a Bizottság feladata az állítólagos kötelezettségszegés létének tényleges bizonyítása. A Bíróság előtt tehát a Bizottságnak kell – bármilyen vélelemre való hivatkozás nélkül – a kötelezettségszegés létének ellenőrzéséhez szükséges bizonyítékokat előadnia(45).

113. Mindezekre tekintettel a Bizottság feladata elegendő olyan tényt előadni, amelyekből megállapítható a jogsértés. Ha ez megtörtént, a tagállam feladata, hogy érdemben és részletesen védekezzen a rendelkezésre bocsátott adatokkal és az azokból eredő következtetésekkel szemben(46).

114. Ezen megfontolások fényében a továbbiakban a Bizottság előadásával és a német kormány által előadott ellenérvekkel fogok foglalkozni.

b)      A 92/50 irányelvnek és a 2004/18 irányelvnek a keretmegállapodásokra való alkalmazhatósága

115. Jóllehet a Bírósághoz nem nyújtottak be egyet sem a szóban forgó – városok és nyugdíjszolgáltató intézmények közötti – keretmegállapodások közül, a német kormány és a Bizottság egyetért abban. hogy német városok ilyen keretmegállapodásokat kötöttek. A német kormány azonban előadja, hogy ezen megállapodások megkötése nem minősülhet közbeszerzési szerződések odaítélésének, mert a közbeszerzési jog szempontjából releváns szerződéses jogviszonyt csak az egyes munkavállalóknak a munkabér‑konverzióban történő részvétele alapozza meg.

116. Ezzel az érvvel a német kormány a munkabér‑konverziós eljárás többlépcsős felépítésére utal. Ezt az eljárást különösen az jellemzi, hogy az önkormányzati munkáltató az első szakaszban keretmegállapodást köt egy vagy több nyugdíjszolgáltató intézménnyel, amelyeket a TV‑EUmw/VKA 6. §‑a alapján választottak ki. Ezek a keretmegállapodások jellemzően azokat a feltételeket tartalmazzák, amelyek mellett az önkormányzati munkavállalók egy második szakaszban a munkabér‑konverzió mellett dönthetnek.

117. Amennyiben a tárgyi és személyi hatály feltételei teljesülnek, a keretmegállapodások mind a 92/50 irányelv, mind a 2004/18 irányelv szerint ajánlati felhívás közzétételének kötelezettsége alá esnek.

118. A 92/50 irányelv nem szabályozza kifejezetten a keretmegállapodások megkötését. Meg kell állapítani azonban, hogy a Bíróság a Bizottság kontra Görögország ügyben 1995. május 4‑én hozott ítéletében(47) megállapította az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 1976. december 21‑i 77/62/EGK tanácsi irányelv(48) hatályát a keretmegállapodások tekintetében. Ezen ítélet fényében abból kell kiindulni, hogy a keretmegállapodások alapvetően a 92/50 irányelv hatálya alá tartoznak. A 2004/18 irányelv 32. cikke kifejezetten rendelkezik a keretmegállapodások kötéséről, és szabályozza azt.

119. Jóllehet a keretmegállapodások alapvetően a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek hatálya alá tartoznak, ezen alapelv megfogalmazásakor mind a Bíróság a Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítéletében(49), mind az irányelvet elfogadó jogalkotó a 2004/18 irányelvben elsősorban olyan keretmegállapodásokkal foglalkozik, amelyek az ajánlattevő és az érintett gazdasági szereplők közötti későbbi szerződések feltételeit tartalmazzák(50). A jelen eljárásban ezzel szemben olyan keretmegállapodásokról van szó, amelyek a közszférába tartozó munkáltató munkavállalóinak későbbi munkabér‑konverziójára vonatkozó feltételeket határozza meg.

120. Ennek megfelelően felmerül a kérdés, hogy a 92/50 irányelvet és a 2004/18 irányelvet úgy kell‑e értelmezni, hogy azok a szóban forgó keretmegállapodásokra is vonatkoznak annak ellenére, hogy azok olyan biztosítási jogviszonyok feltételeit határozzák meg, amelyeket önkormányzati munkavállalók létesíthetnek.

121. Véleményem szerint ezt a kérdést a jelen ügy különleges összefüggésében igenlően kell megválaszolni.

122. Ebből a szempontból az bír döntő jelentőséggel, hogy a munkabér‑konverziós eljárást úgy alakították ki, hogy a keretmegállapodások nem csak az önkormányzati munkavállalók lehetséges munkabér‑konverziójának a feltételeit határozzák meg, hanem egyidejűleg azt is, hogy mely intézetnél hajthatják végre az önkormányzati alkalmazottak e munkabér‑konverziót.

123. Amint azt már kifejtettem, a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó közösségi jogi előírások fő célja az áruk és szolgáltatások szabad mozgása és a lehető legszélesebb verseny megnyitása minden tagállamban(51). Ebben az összefüggésben a szerződéseknek az ajánlatkérők által történő odaítélésénél a belföldi ajánlattevők vagy pályázók előnyben részesítésének a veszélyét, és egyidejűleg annak lehetőségét kell kizárni, hogy egy, az állam vagy a területi önkormányzatok, illetve egyéb közjogi intézmény által finanszírozott vagy felügyelt közjogi intézményt gazdasági szempontoktól eltérő megfontolások vezéreljenek(52).

124. A szóban forgó keretmegállapodások közbeszerzési jogi elemzése szempontjából e célok alapján az a döntő jelentőségű, hogy az önkormányzati munkáltató a keretmegállapodás megkötésével eldönti, hogy munkavállalói a második fázisban melyik nyugdíjszolgáltató intézménynél hajthatják végre a munkabér‑konverziót. Ennek megfelelően az egy vagy több gazdasági szereplőnek a közbeszerzési jog szempontjából releváns kiválasztására az önkormányzati munkáltató és az érintett nyugdíjszolgáltató intézmény közötti keretmegállapodással kerül sor.

125. Mindezekre tekintettel arra az eredményre jutottam, hogy a belföldi ajánlattevőknek vagy pályázóknak az ajánlatkérő által történő előnyben részesítéséből fakadó veszély a szóban forgó keretmegállapodások megkötése vonatkozásában egyértelműen fennáll. Mivel az önkormányzati munkavállalók kötve vannak az önkormányzati munkáltatók által valamely nyugdíjszolgáltató intézmény javára szóló döntéséhez, ők csak arról dönthetnek, hogy a keretmegállapodás alapján létesítenek‑e biztosítási jogviszonyt, arról azonban nem, hogy kivel. Ez utóbbi döntést az önkormányzati munkáltatók meghozták a keretmegállapodás megkötésével, így a jelen ügy konkrét összefüggésében ezeket a keretmegállapodásokat is be kell vonni a 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv hatálya alá.

126. A 2004/18 irányelvnek a szóban forgó keretmegállapodásokra történő alkalmazhatóságával szemben Németország végül másodlagosan arra hivatkozik, hogy az ezen irányelv 32. cikkének (2) bekezdésében előírt, az ajánlati felhívás közzétételének kötelezettsége alá eső keretmegállapodások időtartamára vonatkozó 4 éves időbeli korlátozás célszerűtlen a kollektív biztosítási rendszerek kialakítása szempontjából. Ezt az ellenvetést azonban már csak azért is el kell utasítani mint alaptalant, mert az időtartamnak négy évre történő korlátozása e rendelkezés alapján sem alkalmazható, ha az a keretmegállapodás tárgyával nem összeegyeztethető.

c)      A keretmegállapodások visszterhes jellege

127. A német kormány kimutatása szerint a munkabér‑konverziót végeredményben egyedül a munkavállalók finanszírozzák. E tekintetben kifejti, hogy az önkormányzati munkáltatók által megkötött keretmegállapodásoknak a 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv értelmében nincsen visszterhes jellegük.

128. Függetlenül attól a kérdéstől, hogy a munkabér‑konverzión alapuló foglalkoztatói nyugdíj keretében a járulékok és díjak átutalása a gyakorlatban hogyan történik, megállapítható, hogy ebben az eljárásban a munkavállalók jövőbeli díjazását fordítják a foglalkoztatói nyugdíjra. Ezáltal gazdasági szempontból a munkavállaló viseli a foglalkoztatói nyugdíj költségeit és nem az ajánlatkérő(53). A közbeszerzési jog szempontjából eszerint egy harmadik személyek által történő javadalmazás rendszeréből kell kiindulni, amelynek vonatkozásában nem az ajánlatkérő, hanem sokkal inkább az érintett önkormányzati munkavállaló az, aki szolgáltatást teljesít a nyugdíjszolgáltató intézmény javára, és ellenszolgáltatásként azzal egyenértékű nyugdíjjogosultságot szerez.

129. Megítélésem szerint az ajánlatkérők által megkötött keretmegállapodások visszterhesnek minősítését nem szükségszerűen zárja ki az a körülmény, hogy a pénzbeli szolgáltatást végeredményben nem az ajánlatkérő, hanem az önkormányzati munkavállalók teljesítik.

130. A visszterhességre vonatkozó kikötés célja az, hogy azokat a szerződéseket zárja ki az irányelv hatálya alól, amelyek nem a gazdasági élethez tartoznak, mint például a jótékonysági adományok(54). Amennyiben ezzel szemben megállapítható, hogy valamely szerződés gazdasági célokkal rendelkezik, főszabály szerint megnyílik a közösségi közbeszerzési jog hatálya.

131. Ebben az összefüggésben a Bíróság már megállapította, hogy a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek szerinti közbeszerzési szerződésként történő minősítés tekintetében jelentőséggel bír az, hogy az ajánlatkérő közpénzeket használ‑e fel az ajánlattevő kifizetéséhez(55).

132. Továbbá a Carbotermo és Consorzio Alisei ügyben hozott ítéletében azon kérdés megválaszolásánál, hogy milyen feltételek fennállása esetén kerül ki a közösségi közbeszerzési jog hatálya alól egy szerződés „házon belüli” odaítélése, a Bíróság kiemelte: annak megítélése szempontjából, hogy valamely vállalkozás főként egy ajánlatkérő részére tevékenykedik‑e, nincs jelentősége annak, hogy az érintett vállalkozást ki fizeti, legyen az az ajánlatkérő vagy harmadik személy(56). Ha az ítélkezési gyakorlat ezen vonulata szerint a harmadik személyek által nyújtott díjazások jelentőséggel bírhatnak a közbeszerzési jog alóli kivétel alkalmazhatóságának a megalapozására, akkor az a fortiori megalapozza a közbeszerzési jog hatályát(57).

133. A fenti megfontolásokra tekintettel arra az eredményre jutottam, hogy az önkormányzati munkavállalók által a munkabér‑konverzió keretében teljesített szolgáltatás elegendő ahhoz, hogy az ajánlatkérők által a mindenkori nyugdíjszolgáltató intézményekkel kötött keretmegállapodásokat a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek értelmében visszterhesnek minősítsük(58). Ennek megfelelően nem szükséges, hogy az ajánlatkérő a visszterhes szolgáltatást gazdasági szempontból végeredményben maga viselje.

d)      A munkaviszonyokra vonatkozó kivétel alkalmazhatóságának hiánya

134. A 92/50 irányelv 1. cikke a) pontjának viii. alpontja értelmében a munkaszerződések nem minősülnek szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződéseknek. A 2004/18 irányelv 16. cikkének e) pontja hasonlóképpen előírja, hogy ez az irányelv nem alkalmazható azokra a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekre, amelyek tárgya munkaviszony.

135. A német kormány álláspontja szerint ezek a kivételeket szabályozó rendelkezések kiterjednek a szóban forgó keretmegállapodásokra is. Ezen keretmegállapodások alapja munkaviszony, így azok tárgya ennyiben munkaszerződéses jellegű.

136. Ez az érvelés nem meggyőző.

137. A 92/50 irányelv 1. cikk a) pontjának viii. alpontjával és a 2004/18 irányelv 16. cikkének e) pontjával az irányelvet elfogadó jogalkotó azt juttatta kifejezésre, hogy a szolgáltatások nyújtása csak akkor eshet a közösségi közbeszerzési jog hatálya alá, ha arra szerződés alapján kerül sor. Ha a szolgáltatást ezzel szemben munkaszerződés teljesítéseként nyújtják, akkor nem tartozik a közbeszerzési jog hatálya alá(59).

138. A munkaszerződéseknek a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek hatálya alól történő ezen kifejezett kivételét az indokolja, hogy egy munkaszerződés megkötése sokkal szorosabb jogviszonyt alapoz meg, mint egy szabad szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződés. Mindezek fényében a közbeszerzési szabályok nem kell, hogy akadályozzák a munkáltatót, hogy a kiválasztásra vonatkozó döntésénél figyelembe vegye a szubjektív elemeket és benyomásokat(60).

139. Jóllehet a „munkavállaló” fogalma – és ennek megfelelően a munkaszerződés fogalma – a közösségi jogban nem egységes, hanem az adott alkalmazási körtől függően változó(61), így megítélésem szerint a munkaszerződésnek a 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv szerinti fogalma meghatározása tekintetében csatlakoznunk kell a Bíróságnak az EK 39. cikk szerinti munkavállaló fogalmával kapcsolatban kialakított állandó ítélkezési gyakorlatához(62). Ezen ítélkezési gyakorlat szerint akkor beszélhetünk munkaviszonyról, ha valamely szolgáltatást nyújtó személy arra vállal kötelezettséget, hogy meghatározott ideig, más javára és irányítása alatt díjazás ellenében szolgáltatást nyújt(63).

140. Mindezek alapján az ajánlatkérő és az ajánlattevő közötti megállapodás csak akkor minősíthető a 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv szerinti munkaszerződésnek, ha az ajánlattevő arra vállal kötelezettséget, hogy meghatározott ideig az ajánlatkérő javára és irányítása alatt díjazás ellenében szolgáltatást nyújt.

141. Ilyen helyzet a szóban forgó keretmegállapodások esetében kétségkívül nem áll fenn. A jelen eljárásban ennek megfelelően kétségtelenül megállapítható, hogy a 92/50 irányelv 1. cikk a) pontjának viii. alpontja szerinti, illetve a 2004/18 irányelv 16. cikkének e) pontja szerinti munkaszerződésekre vonatkozó kivételek nem alkalmazhatók.

e)      A 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv értékhatárai

i)      Az alkalmazandó értékhatárok meghatározása

142. Mind a 92/50 irányelv, mind a 2004/18 irányelv kizárólag olyan szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekre vonatkozik, amelyek hozzáadottérték‑adó nélküli becsült értéke meghaladja az ezen irányelvekben meghatározott értékhatárokat.

143. Mivel ezeket az értékhatárokat rendszeresen aktualizálták, elsőként azt kell tisztázni, hogy a szóban forgó keretmegállapodások tekintetében mely értékhatárokat kell figyelembe venni. Ehhez azt az értékhatárt kell meghatározni, amely a szerződés megkötésére irányuló tárgyalások idején hatályos volt(64).

144. Az ügy iratai nem tartalmaznak semmilyen információt arról, hogy az egyes önkormányzati munkáltatók mikor kezdtek tárgyalásokat a szóban forgó nyugdíjszolgáltató intézményekkel(65)^, vagy hogy a keretmegállapodásokat mely időpontban kötötték meg. Azon körülmény figyelembevételével, hogy a TV‑EUmw/VKA 2003. január 1‑jétől hatályos, és ennek megfelelően már 2003. első félévétől kezdve tárgyalások folyhattak e kollektív szerződés szerinti keretmegállapodások megkötésére vonatkozóan, a jelen eljárásban minden olyan értékhatár alkalmazható, amely 2003. január 1‑től 2006. szeptember 4‑ig (az indokolással ellátott véleményben megjelölt határidő lejártáig) hatályban volt. Ezek a következők:

1)      a szolgáltatásnyújtására irányuló, illetőleg az árubeszerzésre irányuló, illetőleg az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló 92/50/EGK, illetőleg 93/36/EGK, illetőleg 93/37/EGK irányelv módosításáról szóló, 1997. október 13‑i 97/52/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel(66) módosított 92/50 irányelv 7. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerinti értékhatár: 200 000 SDR ECU‑ben kifejezett értéke;

2)       a 2004/18 irányelv 7. cikkének b) pontja szerinti értékhatár: 249 000 euró;

3)      a 2004/17/EK és 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelveknek a közbeszerzési eljárások értékhatárai tekintetében történő módosításáról szóló, 2004. október 28‑i 1874/2004/EK bizottsági rendelettel(67) módosított 2004/18 irányelv 7. cikkének b) pontja szerinti értékhatár: 236 000 euró;

4)      a 2004/17/EK és 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelveknek a közbeszerzési eljárásokban alkalmazandó értékhatárok tekintetében történő módosításáról szóló, 2005. december 19‑i 2083/2005/EK bizottsági rendelettel(68) módosított 2004/18 irányelv 7. cikkének b) pontja szerinti értékhatár: 211 000 euró.

145. A Bizottság az alkalmazandó értékhatárok meghatározásának problémáját a keresetben azáltal próbálta elkerülni, hogy az indokolással ellátott véleményben adott két hónapos határidő lejártát vette alapul. Mivel az indokolással ellátott véleményt a Németországi Szövetségi Köztársaság 2006. július 4‑én kapta meg, ezért a 2006. szeptember 4‑én hatályos értékhatár alkalmazandó(69).

146. A Bizottság ezen érvelését a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek nem támasztják alá, és nem veszi figyelembe a közbeszerzési jog lényegét. Ezért ezt nem lehet elfogadni(70). Az alkalmazandó értékhatár meghatározása során a jelenlegihez hasonló esetben a szerződéskötésre irányuló tárgyalások időpontját kell alapul venni(71).

147. Mivel ezt az időpontot itt nem lehet megállapítani, annak megítélése szempontjából, hogy a szóban forgó keretmegállapodások elérik‑e az alkalmazandó értékhatárokat, a legmagasabb értékhatárból kell kiindulni, amely a vizsgált időszakban 249 000 euró volt.

ii)    Az alkalmazandó értékhatárnak a keretmegállapodások által történő túllépésére vonatkozó bizonyítékok hiánya

148. A szóban forgó keretmegállapodásokra az jellemző, hogy a megkötésükre irányuló tárgyalások időpontjában lehetetlen volt megállapítani, hogy végül is hány önkormányzati munkavállaló és milyen feltételek mellett dönt a munkabér‑konverzió mellett. E tekintetben a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek azt írják elő, hogy az ilyen keretmegállapodások teljes értékét a szerződés megkötésére irányuló tárgyalások idején várható szerződéses értékre vonatkozó becslés alapján kell meghatározni(72).

149. Az olyan határozatlan idejű vagy 48 hónapot meghaladó időre szóló határozott idejű szolgáltatási szerződések tekintetében, amelyekben a teljes ár megadására nem kerül sor, a 2004/18 irányelv 9. cikke (8) bekezdésének b) pontja ezenfelül korlátozza a teljes ár kiszámítása tekintetében figyelembe veendő időszakot. E rendelkezés értelmében ilyen szerződések esetén a teljes értéket a havi érték 48‑szorosában kell meghatározni. A 92/50 irányelv 7. cikkének (5) bekezdése is tartalmaz ilyen 4 évre történő időbeli korlátozást, amely szintén alkalmazható a keretmegállapodásokra(73).

150. Jóllehet a teljes árat nem tartalmazó keretmegállapodás figyelembe veendő teljes értékét a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek értelmében főszabály szerint becslés alapján előzetesen kell megállapítani, a Bizottság a jelen eljárásban a számításokat elsősorban az önkormányzati munkavállalók munkabér‑konverzióban történő részvételére vonatkozó 2006. évi statisztikákra alapította. Tekintettel arra a tényre, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság e számítási módszerhez képest utólagosan nem ajánlott fel tényleges alternatívát, abból kell kiindulni, hogy a közszolgálatban foglalkoztatottaknak a munkabér‑konverzió igénybevételére vonatkozó 2006. évi hajlandósága megfelel a becsléseknek. Ebből következően a közszolgálatban foglalkoztatottaknak a munkabér‑konverzió igénybevételére vonatkozó 2006. évi hajlandósága megfelelő kiindulópontot nyújt annak megállapításához, hogy a szóban forgó keretmegállapodások elérték‑e az értékhatárokat, vagy sem.

151. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a Bizottság feladata, hogy az állított kötelezettségszegést bizonyítsa. A fenti megfontolásaimra tekintettel a Bizottságnak azt kell bizonyítania, hogy a 2006. évi munkabér‑konverziókra vonatkozóan rendelkezésre álló információk alapján elfogadható, hogy a szóban forgó mindenkori keretmegállapodások teljes értéke meghaladta a 249 000 eurós értékhatárt.

152. Véleményem szerint a Bizottság a jelen ügyben ezt nem bizonyította.

153. Annak megállapítása érdekében, hogy mely önkormányzati munkáltató kötött nyugdíjszolgáltató intézményekkel olyan keretmegállapodásokat, amelyek a közbeszerzési jog szempontjából releváns értékhatárt meghaladják, a Bizottság egy sor statisztikai adatra támaszkodik, és azokat egy sor feltételezéssel kombinálja.

154. A keresetében a Bizottság abból indult ki, hogy minden német nagyváros határozatlan időre szóló keretmegállapodást kötött egy nyugdíjszolgáltató intézménnyel. Ezenkívül a keresethez csatolt, TNS Infratest(74) által elkészített vizsgálatból az derül ki, hogy 2006 decemberében a közszolgálatban foglalkoztatottak 2,3%‑a élt a munkabér‑konverzióval, és a konvertált összeg 2006. évben havonta 158 euró volt.

155. A Bizottság végül ezeket a statisztikai adatokat vette alapul ahhoz, hogy a 2004/18 irányelv 9. cikkének (8) bekezdése szerinti, a munkáltatója által megkötött keretmegállapodás alapján az önkormányzati munkavállaló által létesített minden egyes biztosítási jogviszony szerződéses értékét a következőképpen számítsa ki: 158 euró x 48 hónap = 7 584 euró. Ebből az következik, hogy minden olyan keretmegállapodás, amely alapján legalább 28 egyéni biztosítási jogviszony létesítésére sor került, szerződéses értéke legalább 212 352 euró, és így azok elérik a – Bizottság által irányadónak tekintett – 211 000 eurós értékhatárt.

156. Annak meghatározására, hogy mely városokban kérte, illetve kérte volna legalább 28 önkormányzati munkavállaló a munkabér‑konverziót, a Bizottság az önkormányzati alkalmazottak munkabér‑konverziós eljárásra vonatkozó, már említett 2,3%‑os részvételi arányát kombinálta egy további tudományos tanulmánnyal, amely a városok és települések lakossága és az önkormányzatnál foglalkoztatottak arányára vonatkozott(75). E tanulmányból a Bizottság különösen arra következtetett, hogy a 2000/2001‑es időszakban 1 000 lakosra 17,8 önkormányzatnál foglalkoztatott személy jutott. Ebből a számból a 2006. évre vonatkozóan arra következtetett, hogy 1 000 lakosra 16 önkormányzatnál foglalkoztatott személy jutott. Ebből pedig 2006/2007‑es időszakra vonatkozóan kiszámította, hogy minden 76 125 lakosnál több lakosú német város olyan keretmegállapodást kötött, amely meghaladja a – Bizottság által irányadónak tekintett – 211 000 eurós értékhatárt.

157. A közbeszerzési szerződésekről szóló irányelveket konkrétan megsértő városok azonosítására a Bizottság Németország legnagyobb városainak listáját csatolta be, lakosságszámuk megjelölésével, és ennek kapcsán a keresetében kiszámította, hogy a 110 legnagyobb város 76 125‑nél több lakossal rendelkezik, és ennek megfelelően ezek kötötték meg a közbeszerzési jog megsértésével a szóban forgó keretmegállapodásokat.

158. Miután a Németországi Szövetségi Köztársaság ellenkérelmében részletes érveléssel tévesnek minősítette az önkormányzati alkalmazottak 2,3%‑os részvételi arányát a munkabér‑konverziós eljárásban, az átlagosan konvertált 158 eurós összeget, az 1 000 lakosra jutó 16, önkormányzatnál foglalkoztatott személy számát, valamint azt, hogy az önkormányzati munkáltatók csak egy nyugdíjszolgáltató intézménnyel kötöttek keretmegállapodást, továbbá azt a feltevést, hogy minden német nagyváros a TV‑EUmw/VKA hatálya alá tartozik, a Bizottság a számításait kismértékben kiigazította.

159. Egy 2005. november 25‑i jogi szakértői véleményből(76) kiindulva a Bizottság a válaszában a havonta átlagosan konvertált összeget 106,77 euróban jelölte meg, és az 1 000 lakosra jutó foglalkoztatottak számát 16‑ról 15‑re csökkentette. Ezen túlmenően a Bizottság Berlin városát kivette a számításaiból. Az önkormányzati alkalmazottaknak a munkabér‑konverziós eljárásban való 2,3%‑os részvételi arányával kapcsolatos álláspontját azonban fenntartotta a Bizottság, és azt a kifogást is súlytalanként utasította el, hogy az egyes önkormányzati munkáltatók több nyugdíjszolgáltató intézménnyel kötöttek keretmegállapodásokat.

160. Ezen új sarokszámok alapján a Bizottság álláspontja szerint már kiszámítható, hogy a 2004/2005‑ös időszakban a 136 267 lakosnál több lakossal, a 2006/2007‑es időszakban a 121 800 lakosnál több lakossal, a 2008/2009‑es időszakban a 118 867 lakosnál több lakossal rendelkező német városok kötöttek olyan keretmegállapodásokat, amelyek ezen időszakok tekintetében meghaladták az értékhatárokat.

161. A közbeszerzési szerződésekről szóló irányelveket megsértő városok azonosítása tekintetében a Bizottság ismételten a Németország legnagyobb városaira vonatkozó listára utalt, immár Berlint kihagyva. Eszerint a 2004/2005‑ös időszakban az értékhatár feletti – lakosságszám szerint – legkisebb város Darmstadt volt 141 257 lakossal. A 2006/2007‑es időszakban ez Ingolstadt volt 122 167 lakossal, a 2008/2009 években pedig Bottrop, 118 975 lakossal.

162. Viszonválaszában a német kormány ezen új számításra adott válaszában ismételten kiemelte, hogy számos munkáltató több nyugdíjszolgáltató intézménnyel kötött keretmegállapodást. Ezen túlmenően a Bizottság által előadott szám – az 1 000 lakosra jutó 15 önkormányzatnál foglalkoztatott személy – sem meggyőző, mert ez a foglalkoztatotti létszám az önkormányzatoknál foglalkoztatott azon tisztviselőket is tartalmazza, akik nem tartoznak a TV‑EUmw/VKA hatálya alá. Csupán a helyi önkormányzatoknál foglalkoztatottak 85,6%‑a olyan munkavállaló, aki részt vehet a munkabér‑konverzióban, így az 1000 lakosra jutó statisztikailag releváns foglalkoztatotti létszám legfeljebb 12,84 önkormányzati foglalkoztatott lenne. A Németországi Szövetségi Köztársaság ismételten vitatta az önkormányzati munkavállalóknak a munkabér‑konverziós eljárásban való 2,3%‑os részvételi arányát és az átlagosan konvertált havi jövedelem becsült 106,77 eurós összegét, és az újabb benyújtott iratok alapján levezette, hogy a 2006‑ban a munkabér‑konverzióban részt vevő önkormányzati munkavállalók átlagos aránya 2,04%, a konvertált jövedelem átlagos összege pedig havi 89,92 euró volt (77).

163. Az e viszonválaszban szereplő információk alapján – a Bizottság által követett számítási mód alapján – kiszámítható, hogy a 217 610 lakosnál több lakossal rendelkező német városok köthettek 249 000 eurónál nagyobb becsült szerződéses értékű keretmegállapodásokat. A Németország legnagyobb városaira vonatkozó listából ennek megfelelően – a Bizottság által követett érvelést követve – arra lehetne következtetni, hogy 33 város(78) sérthette meg keretmegállapodások megkötésével a 92/50 irányelvet és a 2004/18 irányelvet.

164. Ez a következtetés ugyanakkor azt feltételezi, hogy e 33 város mindegyike csak keretmegállapodást kötött valamely nyugdíjszolgáltató intézménnyel. Éppen ezt a feltevést vitatta azonban a német kormány már a pert megelőző eljárás során is, és azt az azt követő eljárásban továbbra is vitatja.

165. Az ebből eredő bizonytalanságnak a jelen ügyben különös jelentősége van. Mivel sem a 92/50 irányelv, sem a 2004/18 irányelv nem tiltja meg az ajánlatkérőknek, hogy a szerződés tárgyát képező szolgáltatásokat felosszák. Az ilyen felosztás csak akkor minősül az irányelv megsértésének, ha arra azzal a szándékkal kerül sor, hogy a szolgáltatást ezen irányelvek hatálya alól kivonják(79). Ennek megfelelően az egységes szerződések mesterséges felosztása tilos. Jóllehet a Bíróság ezt a tilalmat szigorúan vizsgálja(80), az ilyen megkerülésre irányuló szándék nem csak egyszerűen feltételezhető. Minden egyes felosztott szerződés odaítélését összefüggései és jellegzetességei alapján kell vizsgálni, aminek során különösen azt kell ellenőrizni, hogy komoly indokok szólnak‑e a szóban forgó felosztás mellett vagy ellen.

166. Ebben az összefüggésben az ügy irataiból kitűnik, hogy a Bizottság a német kormányhoz intézett 2007. január 30‑i kérdéssorban(81) maga jelentette ki, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság korábbi válaszaiból arra következtet, hogy a helyi önkormányzati munkáltatók különböző biztosítócsoportokkal kötöttek közbeszerzési szerződéseket. Mindezekre tekintettel a Bizottság a kérdéssorban többek között azt kérdezte, hogy szokásosan a munkáltató és a szolgáltatásnyújtó között valamennyi munkavállalóra vonatkozó keretmegállapodások megkötésére vagy inkább egyedi szerződés megkötésére került sor az egyes munkavállalók tekintetében. Emellett arról kért tájékoztatást, hogy vannak‑e olyan munkáltatók, amelyek több különböző szolgáltatásnyújtóval kötöttek szerződést.

167. 2007. március 1‑jei válaszában a Németországi Szövetségi Köztársaság rögzítette, hogy a munkabér‑konverzió lebonyolítását eltérően kezelték, és volt olyan eset is, amikor munkavállalónként egyedi szerződések megkötésére, és olyan is, amikor egy adott munkáltató és egy vagy több ajánlattevő között keretmegállapodás megkötésére került sor. Ennek során a munkáltató a kollektív szerződés alapján nem köteles a három végrehajtási mód közül az egyiket kiválasztani. A munkavállalóinak különböző végrehajtási módokat is felajánlhat. A gyakorlatban nem jellemző, hogy a munkáltatók több különböző ajánlattevővel kötöttek volna keretmegállapodást. (82)

168. Ezen egyértelmű válasz ellenére, amely szerint a munkabér‑konverziót az önkormányzati munkáltatók különböző módon valósítják meg, a Bizottság minden további kérdés nélkül benyújtotta a keresetet. A Bíróság eljárása keretében végül tisztázatlan maradt, hogy volt‑e olyan város, és ha igen mely városok, amelyek több nyugdíjszolgáltató intézménnyel kötöttek keretmegállapodásokat. Szintén tisztázatlan maradt az a kérdés, hogy – a szóban forgó városok és munkavállalóik helyzetére vonatkozó konkrét körülmények figyelembevételével – nyomós érvek a különböző nyugdíjszolgáltató intézményekkel történő több keretmegállapodás megkötése mellett vagy sokkal inkább az ellen szólnak.

169. Annak eldöntése szempontjából, hogy az irányelvnek a Németországi Szövetségi Köztársaság által történő megsértése bizonyított‑e, a jelen ügyben végső soron annak van döntő jelentősége, hogy kinek a terhére kell figyelembe venni az arra vonatkozó bizonytalanságot, hogy Berlin kivételével Németország legnagyobb városai több nyugdíjszolgáltató intézménnyel kötöttek‑e keretmegállapodást, és ha igen, milyen okból. Ha ez a bizonytalanság a Bizottság által történő bizonyítás hiányosságára lenne visszavezethető, akkor a Bizottság az őt terhelő bizonyítási kötelezettségnek nem tett eleget, és a keresetet megalapozatlanként el kellene utasítani. Ha ez a bizonytalanság a Németországi Szövetségi Köztársaságnak a megfelelő tényállás megállapítása körében történő hiányos együttműködésére lenne visszavezethető, akkor ezzel szemben a kereset kellően megalapozott lenne, és ebből következően annak helyt kellene adni.

170. Az eset különleges körülményeinek a figyelembevételével megítélésem szerint ez a bizonytalanság a Bizottság által történő bizonyítás hiányosságaira vezethető vissza.

171. E tekintetben ki kell emelni, hogy a Bizottság a keresetében eredetileg annak megállapítását kérte, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság azáltal sértette meg a 92/50 irányelvből és a 2004/18 irányelvből eredő kötelezettségeit, hogy a 110 legnagyobb német város a munkabér‑konverzióra vonatkozó keretmegállapodásokat közvetlenül a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában megnevezett intézményekkel és vállalkozásokkal kötötte meg. Ezzel szemben a Németországi Szövetségi Köztársaság már a pert megelőző eljárás során is előadta, hogy az általános gyakorlat szerint a városok és az önkormányzatok több nyugdíjszolgáltató intézménnyel kötöttek keretmegállapodást, amely esetben az értékhatár elérését ennek megfelelően kell vizsgálni. A Bizottság azonban figyelmen kívül hagyta ezt az álláspontot és benyújtotta a keresetet, anélkül hogy a Németországi Szövetségi Köztársaságtól további magyarázatot kért volna.

172. A jelen eljárás összetettségére tekintettel, amely számos tényállási és jogkérdést vet fel, nem róható fel a Németországi Szövetségi Köztársaságnak, hogy sem a pert megelőző eljárás során, sem a Bíróság eljárása során saját kezdeményezésre nem nyújtotta be a legnagyobb német városok által kötött keretmegállapodásokra vonatkozó összesítést, az annak hátterére vonatkozó magyarázattal együtt. A Bizottság által az összes német szövetségi tartomány több mint 100 városának szerződéskötési gyakorlata kifogásolása tárgyában folytatott jelen eljárást jellemző számos nyitott tényállási és jogkérdésre tekintettel ugyanis a német kormány a pert megelőző eljárás során először is arra volt köteles, hogy a Bizottság által bemutatott tényállás hiányosságait általánosságban jelezze. A német kormány e jelzései alapján a Bizottságnak konkrét kérdések feltevésével kellett volna a tényállás hiányosságait megszüntetni. Ehelyett a Bizottság elhamarkodottan benyújtotta a keresetet, aminek következtében a német kormány a Bíróság előtti szakaszban elsősorban a tényállás tekintetében a Bizottság által előadottakkal szembeni megalapozott ellentmondást tartotta szükségesnek. Ezen a ponton sem látok olyan körülményt, amely alapján a Németországi Szövetségi Köztársaság terhére felróható lenne, hogy a Bíróság előtt nem került tisztázásra az a kérdés, hogy a szóban forgó városok kötöttek‑e több nyugdíjszolgáltató intézménnyel keretmegállapodást, és ha igen, milyen okból.

173. Összefoglalásképpen, a fentieknek megfelelően azt kell megállapítani, hogy a Bizottság nem bizonyította azt, hogy a szóban forgó keretmegállapodások becsült értéke eléri a 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv alkalmazása szempontjából irányadó értékhatárt. Mindezekre tekintettel a Bizottság keresete nem kellően bizonyított, és ezért a keresetet megalapozatlanként el kell utasítani.

3.      Közbenső következtetés

174. A fenti megfontolásaim alapján arra az eredményre jutottam, hogy a Bizottság nem bizonyította azt, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság megsértette a 92/50 irányelvből és a 2004/18 irányelvből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy az önkormányzati szervek és vállalkozások a foglalkoztatói nyugdíjra vonatkozó szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződéseket közvetlenül a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában megnevezett intézmények és vállalkozások javára ítélték oda.

C –    Másodlagosan: Az egyrészről a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek és másrészről a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog, valamint a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog közötti ütközés feloldása

175. Ha a Bíróság az itt képviselt állásponttól eltérően arra az eredményre jutna, hogy a Bizottság bizonyította azt, hogy egy, illetve egy vagy több önkormányzati szerv vagy vállalkozás a foglalkoztatói nyugdíjjal kapcsolatos szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződéseket a 92/50 irányelv, illetve a 2004/18 irányelv megsértésével közvetlenül a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában megnevezett intézmények és vállalkozások javára ítélte oda, azt is meg kell vizsgálni, hogy a szóban forgó keretmegállapodásoknak a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvekkel fennálló ezen összeegyeztethetetlensége a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog fényében a közösségi jog megsértésének minősíthető‑e.

176. E tekintetben először is azt kell megállapítani, hogy a munkabér‑konverzió végrehajtására kijelölt, meghatározott nyugdíjszolgáltató intézmény javára szóló előzetes döntés a TV‑EUmw/VKA-ban korlátozó jelleggel hozták‑e meg. E kollektív szerződés 6. §-a értelmében a munkabér‑konverzió főszabály szerint csak állami kiegészítő ellátási intézményeknél, takarékpénztáraknál vagy az önkormányzati biztosítóknál hajtható végre. A kollektív szerződés ezen előírásaiból következően az önkormányzati hatóságok a végleges választás tekintetében oly módon vannak korlátozva, hogy a munkabér‑konverzióról szóló keretmegállapodás vonatkozásában nem tehetnek közzé szabadon ajánlati felhívást úgy, hogy azzal megsértsék a kollektív szerződést.

177. Így ütközés áll fenn egyrészről a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog, másrészről pedig a 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv között. Mivel a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságát konkretizálják, ezt az ütközést először az egyrészről a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog, másrészről pedig a letelepedés és szolgáltatásnyújtás szabadsága között az elsődleges jog szintjén megvalósuló ütközésként kell feloldani. Végül, ezt az elsődleges jog szintjén elért egyensúlyt kell átültetni a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek elsődleges joggal összhangban történő értelmezésével a másodlagos jog szintjére.

178. Mindezekre tekintettel a továbbiakban először azt a kérdést vizsgálom, hogy az alapvető szabadságok és az alapjogok közötti ütközést milyen kritériumok és elvek alapján kell feloldani. E kritériumokból és elvekből kiindulva végül bemutatom, hogy a jelen ügyben hogyan lenne feloldható az egyrészről a letelepedés és szolgáltatásnyújtás szabadsága, másrészről pedig a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog közötti ütközés. Ez a vizsgálat végül lehetővé teszi annak megállapítását, hogy a szóban forgó keretmegállapodásoknak a 92/50 irányelvvel és a 2004/18 irányelvvel való összeegyeztethetetlensége az ezen irányelveknek az elsődleges joggal összhangban történő értelmezésére vonatkozó kötelezettség figyelembevételével lehetővé tenné‑e az irányelvek megsértésének a megállapítását, vagy sem.

1.      Az alapvető szabadságok és az alapjogok közötti ütközések feloldása: a „Viking Line”‑ügyben és a Laval un Parteneri ügyben hozott ítéletek

179. Újabb ítélkezési gyakorlatában a Bíróság afelé hajlik, hogy az alapjogok és az alapvető szabadságok gyakorlása közötti ütközéseket az alapvető szabadságok korlátozását igazoló, az EK‑Szerződésben található „írott” indokok, valamint az ítélkezési gyakorlat által elismert „íratlan” indokok segítségével kell feloldani.

180. E tekintetben példaértékű a „Viking Line”‑ügyben hozott ítélet(83). Ebben az előzetes döntéshozatali eljárásban a Bíróságnak többek között arról kellett döntenie, hogy a letelepedés szabadságának a szakszervezetek általi, egy magánvállalkozással szemben alkalmazott kollektív fellépéssel történő korlátozása megengedett volt‑e. E tekintetben a Bíróság először azt állapította meg, hogy a kollektív fellépés joga, a sztrájkjogot is beleértve, alapjognak minősül ugyan(84), a szóban forgó kollektív fellépés ugyanakkor formálisan a letelepedés szabadságának korlátozásaként értékelendő(85). Ezután a Bíróság e korlátozás igazoltságának a kérdését vizsgálta. Ennek során először a „nyomós közérdeket”, mint „íratlan” indokot emelte ki, amely szerint a letelepedés szabadságának a korlátozása megengedhető, ha az a Szerződéssel összeegyeztethető jogos célt szolgál, és azt közérdeken alapuló kényszerítő ok igazolja. Azonban ebben az esetben az is szükséges, hogy alkalmas legyen az elérni kívánt cél megvalósításának biztosítására, és ne lépje túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket(86). Így tehát a Bíróság megerősítette, hogy a munkavállalók védelme a Bíróság által már elismert nyomós közérdek körébe tartozik(87), és a kérdést előterjesztő bíróságra hárult annak vizsgálata, hogy a kollektív fellépés útján elérni kívánt célok a munkavállalók védelmére vonatkoztak‑e(88). Amennyiben ez így volt, akkor a kérdést előterjesztő bíróságra hárul még annak a vizsgálata, hogy a szóban forgó kollektív fellépés alkalmas‑e az elérni kívánt cél megvalósításának biztosítására, és nem lép‑e túl az annak eléréséhez szükséges mértéken(89).

181. Jóllehet a Bíróság a letelepedés szabadsága korlátozásának igazoltságára vonatkozó vizsgálata keretében a Közösség szociálpolitikai feladataira és céljaira is utalt(90), végeredményben nem vizsgálta, hogy a kollektív fellépéshez való szociális alapjog gyakorlása önmagában alkalmas‑e az arányosság elvének a figyelembevételével a letelepedés szabadsága korlátozásának az igazolására. A kollektív fellépéshez való szociális alapjogot sokkal inkább a „nyomós közérdek” íratlan igazolására vonatkozó hagyományos vizsgálat alá rendelte(91). Ezt különösen a munkavállalók védelmének az ezen alapjogban foglalt gondolatára alapította, amit már korábban is nyomós közérdekként ismert el az állandó ítélkezési gyakorlat(92).

182. Hasonló vizsgálati módszert alkalmazott a Bíróság a Laval un Parteneri(93) ügyben hozott ítéletében, amely során először is a kollektív fellépés jogát alapjogként elismerte, azonban ezt követően annak vizsgálata során, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának a kollektív fellépés keretében történt megsértése igazolt volt‑e, ismét a munkavállalók védelmére mint nyomós közérdekű okra támaszkodott.

2.      Az alapjogok és alapvető szabadságok egyenrangúsága és az ütközések arányosság elve alapján való feloldása

183. Ellentmondás áll fenn az alapjogok és alapvető szabadságok egyenrangúságának elve és a „Viking Line”‑ügyben, valamint a Laval un Parteneri ügyben követett azon elv között, miszerint a közösségi jog szociális alapjogai önmagukban az alapvető szabadságok korlátozását – az arányosság elvére figyelemmel – nem igazolhatják, hanem ahhoz mindig meg kell állapítani egy ezen alapjog által magában foglalt, írt vagy íratlan igazoló okot.

184. Egy ilyen módon felépített vizsgálat ugyanis az alapvető szabadságok és az alapjogok közötti hierarchikus viszony fennállását sejteti, amelynek keretében az alapjogok az alapvető szabadságoknak alá vannak rendelve(94), és következésképpen az alapvető szabadságok csak egy írott vagy íratlan igazoló ok alapján korlátozhatók(95).

185. Ebben az összefüggésben arra is tekintettel kell lenni, hogy a „nyomós közérdek” íratlan indoka nem alkalmazható az alapvető szabadságok hátrányos megkülönböztetést megvalósító korlátozásának az igazolására(96). Következésképpen, ha egy közösségi jog által elismert szociális alapjog gyakorlása önmagában az alapvető szabadságok hátrányos megkülönböztetést megvalósító korlátozásához vezetne, akkor a Viking Line ügyben és a Laval un Parteneri ügyben hozott ítéletekben alkalmazott vizsgálati módszernek megfelelően azt kellene megvizsgálni, hogy fennáll‑e az érintett alapvető szabadság korlátozását igazoló, az EK-Szerződésben kifejezetten előírt indok. Az alapvető szabadságok korlátozására vonatkozó igazolási lehetőségek e további korlátozása még inkább megerősítené az alapjogok és az alapvető szabadságok közötti hierarchikus viszony fennállását.

186. Megítélésem szerint nem áll fenn ilyen hierarchikus viszony az alapvető szabadságok és az alapjogok között(97).

187. Továbbá, megítélésem szerint az alapvető szabadságok és az alapjogok közötti viszonyt, mind szerkezetüket, mind pedig tartalmukat tekintve széleskörű konvergencia jellemzi. Így lehetséges például az alapvető szabadságok által biztosított garanciák tartalmának az alapjogok formájában történő megfogalmazása, különösen olyan alapjogok segítségével, amelyek a gazdasági tevékenységet védik. E konvergenciára tekintettel tehát elhibázott lenne az alapjogok és alapvető szabadságok közötti ütközési vagy hierarchikus viszony létrehozásának a szándéka(98).

188. Ha egy konkrét esetben valamely alapjog gyakorlása következtében valamely alapvető szabadság korlátozására kerül sor, akkor megfelelő egyensúlyt kell keresni a két jogi pozíció között(99). Ehhez egyrészről abból kell kiindulni, hogy valamely alapvető szabadság megvalósítása olyan legitim célt valósít meg, amely korlátokat állapíthat meg az alapjogok tekintetében. Ugyanakkor megfordítva is: valamely alapjog megvalósulását is el kell ismerni olyan legitim célként, amely valamely alapvető szabadságot korlátozhat.

189. Az alapvető szabadságok és alapjogok közötti pontos határvonal meghúzása tekintetében az arányosság elve kap különleges jelentőséget. Az arányosság vizsgálatának keretei között különösen egy három szakaszos vizsgálati módszerből kell kiindulni, amely során a szóban forgó intézkedés (1) alkalmasságát, (2) szükségességét és (3) arányosságát kell ellenőrizni(100).

190. Az alapjog és az alapvető szabadság közötti megfelelő egyensúly ütközés esetén ugyanis csak akkor biztosított, ha valamely alapvető szabadság alapjog által történő korlátozása nem lépheti túl az alapjog érvényesítéséhez alkalmas, szükséges és arányos mértéket. Ugyanakkor megfordítva is: valamely alapjog alapvető szabadság által történő korlátozása sem léphet túl az alapvető szabadság érvényesítéséhez alkalmas, szükséges és arányos mértéken(101).

191. Tekintettel az alapvető szabadságok és alapjogok közötti széles körű konvergenciára, kizárólag az arányosság elvére alapított olyan vizsgálat vezethet eredményre ütközés esetén, amely biztosítja az alapjogok és az alapvető szabadságok hatékony érvényesülését.

192. A fenti megfontolásaim alapján arra az eredményre jutottam, hogy valamely alapvető szabadság korlátozása akkor minősül igazoltnak, ha ez a korlátozás a közösségi jog által elismert alapjog gyakorlása során következik be, továbbá alkalmas és szükséges volt az ezen alapjog által védett érdek eléréséhez, és nem lépte át az alapjog által védett érdek eléréséhez szükséges mértéket. Megfordítva: valamely alapjog korlátozása akkor minősül igazoltnak, ha ez a korlátozás a közösségi jog által elismert alapvető szabadság gyakorlása során következik be, továbbá alkalmas és szükséges volt az ezen alapvető szabadság által védett érdek eléréséhez, és nem lépte át az alapvető szabadság által védett érdek eléréséhez szükséges mértéket.

193. Az alapvető szabadságok gyakorlása és az alapjogok gyakorlása közötti ütközések feloldásához alkalmazandó, az alapjogok és alapvető szabadságok egyenrangúsága által meghatározott ezen eljárásmód megerősítése egyébként nem jelentené az ítélkezési gyakorlat teljes átértékelését. Ez az elemzés sokkal inkább visszatérést jelent a Schmidberger‑ügyben hozott ítéletben(102) már elismert értékekhez. Továbbá, a Rüffert‑ügyben hozott ítéletben(103) már felismerhetők az első jegyei annak, hogy szükség van a „Viking Line”‑ügyben és a Laval un Parteneri ügyben hozott ítéletekben követett ítélkezési gyakorlat árnyalására.

194. A Schmidberger‑ügyben hozott ítéletében a Bíróságnak előzetes döntéshozatali eljárás keretében többek között arról kellett döntenie, hogy a Brenner‑autópálya 30 napos blokádja által az áruk szabad mozgása tekintetében megvalósított korlátozás igazolható‑e azon körülményre tekintettel, hogy erre a blokádra a véleménynyilvánítás szabadsága alapjogának legitim gyakorlásaként békésen gyülekezve került sor. A szóban forgó alapjogok és az áruk szabad mozgása közötti ezen összeütközés feloldása érdekében a Bíróság lényegében azt vizsgálta, hogy a Közösségen belüli kereskedelemre vonatkozó korlátozások arányosak voltak‑e az elérni kívánt jogszerű célra, nevezetesen ezen alapjogok védelmére tekintettel(104). Megfordítva is azt kellene megvizsgálni, hogy az áruk szabad mozgásának szigorú végrehajtása az alapjogok gyakorlásába történő arányos beavatkozáshoz vezetett volna‑e(105). Mivel az első kérdésre igenlő, az utóbbi kérdésre nemleges választ kellett adni, az áruk szabad mozgásának a szóban forgó alapjogok gyakorlása keretében történő korlátozását végeredményben igazoltnak kellett minősíteni.

195. A Schmidberger‑ügyben hozott ítélet meghatározó gondolata e tekintetben az egymással ütköző alapjogok és alapvető szabadságok egyenrangúsága volt, amelyek végül arányossági vizsgálaton keresztül elvezettek a szóban forgó kölcsönös korlátozások méltányos egyensúlyához.

196. Ehelyütt végül a Rüffert‑ügyben hozott ítéletre(106) kell hivatkozni, amelyben a Bíróság előzetes döntéshozatali eljárás keretében többek között a Niedersächsisches Landesvergabegesetznek az EK 49. cikkel való összeegyeztethetősége kérdésében hozott döntést.

197. E tekintetben a Bíróság először is azt állapította meg, hogy az EK 49. cikk korlátozását valósítják meg azok a törvényben található előírások, amelyek szerint az ajánlatkérők az építési szerződéseket csak olyan vállalkozásoknak ítélhetik oda, amelyek az ajánlattételkor írásban kötelezettséget vállaltak arra, hogy a munkavállalóik részére a szerződés teljesítése során legalább a teljesítés helyén a kollektív szerződés által előírt jövedelmet fizetik, még akkor is, ha a szóban forgó kollektív szerződés nem minősül általános hatályúnak. Az arra vonatkozó vizsgálat keretében, hogy ez a korlátozás igazolható‑e, a Bíróság végül három „íratlan” indokot vizsgált. Különösen azt vizsgálta, hogy a korlátozás igazolható‑e (1) a munkavállalók védelmének céljával, (2) a szakmai élet autonóm rendjének szakszervezetek általi védelmének biztosításával vagy (3) a szociális biztonsági rendszerek pénzügyi stabilitásának céljával.

198. Jóllehet a Bíróság végeredményben nem tartotta igazoltnak a szolgáltatásnyújtás szabadságának a korlátozását, számomra úgy tűnik, hogy a „szakmai élet autonóm rendje szakszervezetek általi védelmének” különös jelentősége van. Amíg ugyanis a „munkavállalók védelmének céljával”, valamint a „szociális biztonsági rendszerek pénzügyi stabilitásának céljával” a Bíróság az állandó ítélkezési gyakorlatban elfogadott nyomós közérdekre(107) utalt, a „szakmai élet autonóm rendje szakszervezetek általi védelmének” vizsgálatával legalábbis közvetett módon azon lehetőségre utalt, hogy az egyesülés szabadsághoz való szociális jog önmagában igazolhatja az alapvető szabadságok korlátozását.

199. Mindezek után arra az eredményre jutottam, hogy valamely alapvető szabadság korlátozása akkor igazolt, ha erre a korlátozásra valamely alapjog gyakorlása során kerül sor, valamint az alkalmas és szükséges volt az ezen alapjog által védett érdek eléréséhez, és nem lépte át az alapjog által védett érdek eléréséhez szükséges mértéket. Megfordítva: valamely alapjog korlátozása akkor igazolt, ha erre a korlátozásra valamely alapvető szabadság gyakorlása során kerül sor, valamint az alkalmas és szükséges volt az ezen alapvető szabadság által védett érdek eléréséhez, és nem lépte át az alapvető szabadság által védett érdek eléréséhez szükséges mértéket.

3.      Az egyrészről a 92/50 irányelv és a 2004/18 irányelv, másrészről pedig a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog közötti ütközés feloldása

200. Ha a Bíróság arra az eredményre jutna, hogy egy vagy több önkormányzati szerv vagy vállalkozás a 92/50 irányelv illetve a 2004/18 irányelv megsértésével közvetlenül ítélt oda szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződéseket a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában megnevezett intézményeknek és vállalkozásoknak, akkor megállapítható lenne, hogy a közbeszerzési szerződésekről szóló ezen irányelvek formálisan tiltják a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötés szabadságához való alapjog gyakorlásának e módját. Ilyen értelemben a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek beavatkoznának ezekbe az szociális alapjogokba, mert a szociális partnerek ezeket a szociális alapjogokat már nem gyakorolhatnák szabadon, hanem – közbeszerzési jogi szempontból – bizonyos előírásokhoz lennének kötve.

201. A 92/50 irányelv és 2004/18 irányelv, valamint ezen szociális alapjogok között ezáltal létrejövő ütközést úgy kell feloldani, hogy először az elsődleges jog szintjén kell megvizsgálni, hogy a letelepedés szabadsága és a szolgáltatásnyújtás szabadsága lehetővé teszik‑e ezeknek az szociális alapjogoknak az ilyen korlátozását. Ha erre igenlő a válasz, akkor semmi nem áll azon megállapítás útjába, hogy a szóban forgó keretmegállapodások sértik a – letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságát konkretizáló – 92/50 irányelvet és 2004/18 irányelvet. Ha ezzel szemben erre a kérdésre nemleges a válasz, akkor ezen irányelveknek az elsődleges joggal összhangban történő értelmezése keretében azt kell megállapítani, hogy a szóban forgó keretmegállapodások nem tartoznak a 92/50 irányelv, illetve a 2004/18 irányelv hatálya alá.

202. Annak eldöntése céljából, hogy a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadsága lehetővé teszi‑e a kollektív tárgyalásokhoz való alapjognak és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjognak a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelveknek megfelelő korlátozását, főszabály szerint azt kell megvizsgálni, hogy az ilyen korlátozás alkalmas‑e, és szükséges‑e az alapvető szabadságok céljainak eléréséhez, és nem lépi‑e át az alapvető szabadság céljainak eléréséhez szükséges mértéket.

203. A jelen eljárásban ugyanakkor a német kormány mindenekelőtt a letelepedés és szolgáltatásnyújtás szabadságának ezen szociális alapjogok által történő korlátozását igazoló érveket adott elő.

204. Annak vizsgálata, hogy a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadsága igazolhatja‑e a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog korlátozását, végeredményben a tükörképe annak a vizsgálatnak, hogy ezek a szociális alapjogok igazolhatják‑e a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának a korlátozását. Mivel ezen utóbbi vizsgálati alternatíva megkönnyíti a német kormány által előadott érvek alapos megvitatását, a továbbiakban azt fogom megvizsgálni, hogy az alapvető szabadságoknak a Bizottság által kifogásolt módon történő korlátozása alkalmas‑e és szükséges‑e a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog céljainak az eléréséhez, és nem lépi‑e át az ezen alapjogok céljainak eléréséhez szükséges mértéket.

205. Lényegüket tekintve a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog azt hivatottak biztosítani, hogy egyrészről a munkáltatók vagy munkáltatói szervezetek és másrészről a munkavállalói szervezetek önkéntes tárgyalások keretében és kellő függetlenség mellett – bizonyos határok és előírások betartásával – a munkavállalók foglalkoztatási körülményeire vonatkozó megállapodást kössenek, és azt ezt követően megfelelő formában rögzítsék(108).

206. Következésképpen, az arányosság elvére tekintettel a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának a TV‑EUmw/VKA 6.§‑ában írt, bizonyos nyugdíjszolgáltató intézmények javára szóló előzetes döntés által történő korlátozása akkor minősülne a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog által is igazolhatónak, ha a nyugdíjszolgáltató intézmények ezen előzetes kiválasztása alkalmas és szükséges volt ahhoz, hogy lehetővé tegye a kollektív szerződés megkötésére irányuló, foglalkoztatási körülményekre vonatkozó önkéntes és független tárgyalásokat, és ha az alapvető szabadságok ennek következtében bekövetkező megsértése megfelelő arányban áll e célok megvalósításával.

207. Valamely intézkedés csak akkor alkalmas a hivatkozott cél megvalósulásának biztosítására, ha ténylegesen megfelel annak a követelménynek, hogy koherens és szisztematikus módon törekszik a cél elérésére(109).

208. Azon tényre tekintettel, hogy a munkabér‑konverzió korlátozott számú nyugdíjszolgáltató intézménynél történő koncentrálásának elve bekerült a TV‑EUmw/VKA‑ba, abból kell kiindulni, hogy ez az alapelv az önkéntes és független tárgyalások keretében a munkáltatók és a munkavállalók képviselői között kialkudott kompromisszum részét képezi. Mindenesetre az ügy iratai nem tartalmaznak olyan információt, amelyek más következtetést tennének lehetővé. Erre tekintettel a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában található, bizonyos nyugdíjszolgáltató intézmények javára szóló előzetes döntést a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog által védett érdekek elérésére alkalmas intézkedésként kell értékelni.

209. Valamely intézkedés akkor szükséges, ha a célkitűzés elérésére alkalmas több intézkedés közül ez a legkevésbé terhelő az érintett érdekre és az érintett jogi tárgyra nézve.(110)

210. A jelen ügy jellegzetességeire tekintettel a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában található, bizonyos nyugdíjszolgáltató intézmények javára szóló előzetes döntés szükségességének ellenőrzéséhez logikailag annak vizsgálatára van szükség, hogy a munkabér‑konverzió végrehajtásának kollektív tárgyalások keretében történő eltérő szabályozása egyáltalán alkalmas lett volna‑e arra, hogy arra vonatkozóan konszenzus jöjjön létre. Mert csak akkor lehetne a bizonyos nyugdíjszolgáltató intézmények javára szóló előzetes döntést szükségtelenként elutasítani, ha a szociális partnereki között más, a közösségi jognak jobban megfelelő szabályozás lett volna alkalmas konszenzusra.

211. A Bíróságnak a legnagyobb körültekintéssel kell eljárnia azon kérdés megválaszolásánál, hogy a munkabér‑konverzió végrehajtásának a szociális partnerek közötti önkéntes és független tárgyalások keretében történő eltérő szabályozása alkalmas lett volna‑e konszenzusra. Jóllehet az egyrészről az alapvető szabadságok és másrészről a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog között fennálló ütközés feloldásához szükség lehet – mint például a jelen eljárásban is – a kollektív szerződéses megállapodások tartalmi vizsgálatára, a Bíróságnak ennek során a lehető legnagyobb mértékben tekintettel kell lennie a szociális partnerek mérlegelési és döntéshozatali mozgásterére(111).

212. A szükségesség vizsgálatának így jelen ügyben annak ellenőrzésére kell korlátozódnia, hogy lehetséges lett volna‑e egy, a közösségi jognak jobban megfelelő végrehajtási szabályozás, és hogy az ilyen szabályozás a szociális partnerek között olyan értelemben lett volna‑e alkalmas konszenzusra, hogy semmilyen szakmai indok nem szólt volna az ilyen szabályozás ellen. Ha erre a kérdésre igenlő választ kell adni, akkor a szóban forgó, a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában foglalt, bizonyos nyugdíjszolgáltató intézmények javára szóló előzetes döntés nyilvánvalóan nem szükséges, és így azt aránytalanként el kell utasítani.

213. Megítélésem szerint minden további nélkül lehetséges lett volna a munkabér‑konverzió végrehajtási szabályozására vonatkozó megállapodásokat a közösségi joggal összhangban kialakítani.

214. Ebben az összefüggésben hangsúlyozni kell, hogy a Bizottság által benyújtott kereset nem a munkabér‑konverzió elve ellen irányul, hanem csupán az ellen, hogy az önkormányzati munkáltatóknak a kollektív szerződés meghatározza a munkabér‑konverzió végrehajtására kiválasztható nyugdíjszolgáltató intézményeket, jóllehet ezek a munkáltatók – a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek hatályának megnyílása esetén – ezen irányelvek szerinti ajánlatkérőként ajánlati felhívás közzétételére kötelesek.

215. A közösségi joggal összhangban álló alternatívaként mindezekre tekintettel elképzelhető lett volna valamely olyan szabályozás, amely szerint a munkabér‑konverziót a BetrAVG által előírt megvalósítási módokon az önkormányzati munkáltatók által az átláthatóság elsődleges jogi követelményével(112) vagy –‑azok alkalmazási feltételeinek fennállása esetén – a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvekkel összhangban kiválasztott nyugdíjszolgáltató intézménynél vagy nyugdíjszolgáltató intézményeknél kell végrehajtani.

216. Megítélésem szerint nemlegesen kell megválaszolni azt a kérdést, hogy vannak‑e olyan érdemi indokok, amelyek a jelen eljárásban egy ilyen, a munkabér‑konverzió végrehajtására vonatkozó, közösségi joggal összhangban lévő kollektív szerződéssel szemben felhozhatók.

217. A TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában található, meghatározott nyugdíjszolgáltató intézmények javára szóló előzetes döntés igazolására a német kormány kiemeli, hogy a nem kollektív szerződésen alapuló munkabér‑konverzió végrehajtása céljából kijelölt nyugdíjszolgáltató intézmény kiválasztása a BetrAVG értelmében alapvetően a munkáltató feladata. Ettől eltérően a BetrAVG 17. § (5) bekezdése a kollektív szerződésen alapuló jövedelmek konverziójának kollektív szerződésben történő szabályozását írja elő, ami különösen a munkavállalóknak biztosít nagyobb befolyást a foglalkoztatói nyugdíjuk kialakítása terén. Ehhez a BetrAVG 17. § (3) bekezdése biztosítja a szociális partnereknek többek között azt a lehetőséget, hogy közös egyetértéssel kiválasszák a kollektív szerződésen alapuló jövedelmek konverzióját végző nyugdíjszolgáltató intézményt, ami a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ával meg is történt. Ez a bizonyos nyugdíjszolgáltató intézmények javára kölcsönösen meghozott előzetes döntés egyrészről a munkavállalóknak a munkabér‑konverzió átlátható végrehajtása megteremtéséhez fűződő érdekét, másrészről pedig a munkáltatóknak a lehetőleg kevés adminisztratív intézkedéssel járó foglalkoztatói nyugdíjhoz fűződő érdekét szolgálja. Végeredményben e döntésnek a szociális partnerek hatáskörébe történő utalása lehetőleg magas elfogadottság elérését és a foglalkoztatói nyugdíj e formájának lehető legszélesebb elterjedését szolgálja.

218. A német kormány előadja továbbá, hogy a szociális partnerek szándéka szerint a munkáltató által a munkabér‑konverzióra kiválasztható nyugdíjszolgáltató intézmények csoportjának behatárolása a kiegészítő foglalkoztatói nyugdíj átláthatóságát és elfogadottságát hivatott javítani. A TV‑EUmw/VKA 6. §‑a ezenkívül könnyítést jelent az egyes munkáltatóknak: már nem feltétlenül szükséges a nyugdíjszolgáltató intézmények összehasonlítása. Az egyes önkormányzati munkáltatók is kiindulhatnak abból, hogy a szociális partnerek nem önkényesen választottak ki valamely nyugdíjszolgáltató intézményt, és általában jobban át tudják tekinteni a piaci helyzetet. A munkavállalók a maguk részéről bízhatnak abban, hogy a szakszervezetek az érdekeiket kellően érvényesítik a nyugdíjszolgáltató intézmény kiválasztásánál. A TV‑EUmw/VKA 6. §‑a ezzel a munkavállalókat is védi attól, hogy a munkáltató „rosszul” és egyoldalúan válassza ki a nyugdíjszolgáltató intézményt.

219. A TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában található, a közszférába tartozó kiegészítő nyugdíjszolgáltató intézmények, a Sparkassen Finanzgruppe, valamint az önkormányzati nyugdíjszolgáltató intézmények javára szóló döntés konkrét igazolására a német kormány kifejti továbbá, hogy ezeket olyan elfogadható indokok alapján választották ki, mint a jó tapasztalatok, a különleges bizalom és az e nyugdíjszolgáltató intézmények különleges szervezetén alapuló alacsony üzemeltetési költségek. Ezen túlmenően a munkáltatók helytállási kötelezettséggel kapcsolatos kockázatának a korlátozása is alapját képezi ennek a döntésnek.

220. Ezekre az érvekre tekintettel a német kormány által a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában található szabályozás igazolására előadott indokok négy kategóriában foglalhatók össze, nevezetesen: (1) a nyugdíjszolgáltató intézmények kiválasztásának átláthatósága, (2) a munkavállalói képviselőknek a meghatározott nyugdíjszolgáltató intézmények javára meghozott előzetes döntésben történő részvétele következtében fennálló magasabb munkavállalói elfogadottság, (3) a szociális partnerek jobb szakmai ismeretei, valamint (4) a kiválasztott nyugdíjszolgáltató intézmények különleges tulajdonságai.

221. Ezeket az érveket azonban semmi esetre sem lehet érdemi indokként felhozni a közösségi joggal összhangban álló olyan kollektív szerződéses megállapodással szemben, amely alapján a nyugdíjszolgáltató intézményeket az egyes önkormányzati munkáltatóknak az elsődleges jog által előírt átláthatóság követelményével vagy – azok alkalmazási feltételeinek fennállása esetén – a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvekkel összhangban kell kiválasztani.

222. A nyugdíjszolgáltató intézmények kiválasztása átláthatóságának követelményére vonatkozó érv nem az ellen, hanem inkább amellett szól, hogy az önkormányzati munkáltatóknak tiszteletben kell tartani a közösségi jogi előírásokat. Az átláthatóság elsődleges jogi követelménye, valamint a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek éppen a munkabér‑konverziót végrehajtó nyugdíjszolgáltató intézmények kiválasztásának megfelelő átláthatóságát célozzák.

223. A munkavállalók képviselőinek a meghatározott nyugdíjszolgáltató intézmények kiválasztására vonatkozó előzetes döntésben történő részvételén alapuló magasabb elfogadottságból sem vezethető le semmilyen, a közösségi joggal összhangban lévő végrehajtási szabályozással szembeni érdemi indok. Az átláthatóság elsődleges jogi követelményének, illetve a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek tiszteletben tartásának kötelezettsége ugyanis élénkebb, közösségi szintű versenyt vált ki a nyugdíjszolgáltató intézmények között, ami különleges garanciaként szolgál arra nézve, hogy a munkavállalók a legkedvezőbb ajánlatot kapják a munkabér‑konverzió végrehajtására. Nem világos, hogy ez milyen módon vezetne a munkavállalói elfogadottság csökkenéséhez(113).

224. A német kormány harmadik fő érve az önkormányzati munkavállalókra vonatkozik, akiknek a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában található előzetes döntés megkönnyíti az egy vagy több nyugdíjszolgáltató intézmény melletti végső döntést, és ennek során a munkáltatók szociális partnerek szakmai hozzáértésére hagyatkozhatnak.

225. Jóllehet az önkormányzati munkáltatók a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában található előzetes döntés következtében valóban mentesülnek a külön ajánlati felhívás feladata alól, ebből azonban nem vezethető le az átláthatóság közösségi jogi követelményének, illetve a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettséggel szembeni elfogadható érv. Még arra sem lehetne a közösségi jog tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettség kollektív szerződésben történő megállapításával szemben érdemi indokként hivatkozni – amire a német kormány nem hivatkozott –, ha ezen kötelezettség a munkabér‑konverzió végrehajtására vonatkozó szabályozás kollektív szerződésben történő megállapításával kapcsolatos munkáltatói elfogadottság csökkenéséhez vezetne. Egy ilyen érv ugyanis végső soron oda vezetne, hogy az önkormányzati munkáltatók a kollektív szerződéskötési szabadságot arra használhatnák, hogy a kötelező közösségi jogi előírásokat megkerüljék.

226. Végül a német kormány negyedik fő érvét a kiválasztott nyugdíjszolgáltató intézmények különös jellemzőire alapítja. E nyugdíjszolgáltató intézmények kiválasztása mellett szól különösen a velük kapcsolatban szerzett jó tapasztalat, a különleges bizalom, amely a különleges szervezeten alapuló alacsony üzemeltetési költségeken és a fizetésképtelenség alacsony kockázatán alapul. Ezt az érvelését azonban a német kormány semmivel sem támasztotta alá, így ezt már emiatt is alaptalanként el kell utasítani(114).

227. Tekintettel ezen megfontolásokra, arra az eredményre jutottam, hogy a nyugdíjszolgáltató intézmények számának a TV‑EUmw/VKA 6. §‑a által történő korlátozása nem volt szükséges a szociális partnereknek a foglalkoztatási körülményekre vonatkozó kollektív szerződés megkötésére irányuló önkéntes és független tárgyalásának lehetővé tételéhez.

228. Továbbá, a szociális partnerek által a meghatározott nyugdíjszolgáltató intézmények javára a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában meghozott előzetes döntés véleményem szerint az alapvető szabadságok aránytalan korlátozásához is vezet.

229. Az arányosság vizsgálata keretében a jelen ügyben különösen arra kell tekintettel lenni, hogy a Bizottság által benyújtott kereset nem a munkabér‑konverzió intézménye, hanem csupán az ellen irányul, hogy az önkormányzati munkáltatóknak a kollektív szerződés előírja, hogy a munkabér‑konverzió végrehajtására mely nyugdíjszolgáltató intézményeket választhatják ki, holott ezeknek a munkáltatóknak ajánlatkérőként tiszteletben kell tartaniuk a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságából eredő kötelezettségeket.

230. A jelen eljárásban ennek megfelelően a vizsgálat tárgyát nem a kollektív szerződésnek a munkabér‑konverziót lehetővé tévő alapvető döntése képezi, hanem sokkal inkább az a – kollektív szerződés szempontjából – technikai kérdés, hogy miként kell kiválasztani a munkabér‑konverziót végrehajtó nyugdíjszolgáltató intézményt. Az ezen, inkább technikai jellegű kérdés szabályozására vonatkozó, a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában található előzetes döntéssel ugyanakkor a szociális partnerek megpróbálták mellőzni a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságából eredő kötelezettségeket.

231. Azon körülmény figyelembevételével, hogy a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában található előírás egyrészről a foglalkoztatási feltételeket csak mellékesen érintő technikai jellegű végrehajtási szabálynak tekintendő, míg másrészről ez az előírás a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságából eredő kötelezettségek teljes mellőzését célozza, az alapvető szabadságoknak a TV‑EUmw/VKA 6. §‑a által meghatározott korlátozását aránytalannak kell minősíteni. (115)

232. Következésképpen meg kell állapítani, hogy a nyugdíjszolgáltató intézményeknek a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában történő előzetes kiválasztása a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog által védett célok eléréséhez nem szükséges, és azzal nem is arányos.

233. Ezen megfontolásokra tekintettel arra az eredményre jutottam, hogy a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog által nem igazolható a letelepedés és szolgáltatásnyújtás szabadságának a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában a szociális partnerek által meghatározott nyugdíjszolgáltató intézmények javára hozott előzetes döntés által történő korlátozása. Ennek megfelelően ezek az alapjogok annak megállapítását sem zárják ki, hogy a szóban forgó keretmegállapodások megalapozhatják a 92/50 irányelv, illetve a 2004/18 irányelv megsértését.

4.      Közbenső következtetés

234. Ha a Bíróság az itt képviselt állásponttól eltérően arra az eredményre jutna, hogy egy, illetve egy vagy több önkormányzati szerv vagy vállalkozás a munkabér‑konverzióra vonatkozó keretmegállapodásokat a 92/50 irányelv, illetve a 2004/18 irányelv megsértésével kötötte meg a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában megnevezett egy, illetve egy vagy több intézménnyel és vállalkozással, a fenti megfontolásokra tekintettel abból kell kiindulni, hogy a kollektív tárgyalásokhoz való alapjog és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjog az arányosság hiánya miatt nem zárja ki ezen irányelvek megsértésének a megállapítását.

VIII – Összefoglalás

235. Összefoglalásul arra az eredményre jutottam, hogy a német önkormányzatoknak a munkavállalóik foglalkoztatói nyugdíjára vonatkozó, szóban forgó keretmegállapodások megkötésekor figyelembe kellett venniük a 92/50 irányelv, illetve a 2004/18 irányelv rendelkezéseit, amennyiben ezen irányelvek tárgyi és személyi hatályának feltételei teljesültek. A közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek hatályának a megnyílását azonban a Bizottságnak kell bizonyítania, és e tekintetben nem támaszkodhat feltételezésekre.

236. A jelen ügy eldöntése szempontjából végső soron annak van döntő jelentősége, hogy a Bizottság az egyes keretmegállapodások szerződéses értékére és a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek alkalmazása szempontjából irányadó értékhatárok elérésére vonatkozó számításait arra a feltevésre alapította, hogy meghatározott lakosságszám felett minden város csak egy keretmegállapodást kötött. Mivel a német kormány már a pert megelőző eljárásban is vitatta ezt a feltevést, és e tekintetben nem róható fel neki, hogy a tényállás megfelelő feltárása érdekében kellően nem működött együtt, a Bizottság keresete ezért nem kellően bizonyított, így azt megalapozatlanként el kell utasítani.

IX – Végkövetkeztetések

237. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következő ítéletet hozza:

1)         A Bíróság a keresetet elutasítja.

2)         A Bíróság a Dán Királyság és a Svéd Királyság költségeinek kivételével a Bizottságot kötelezi a költségek viselésére. A Dán Királyság és a Svéd Királyság maguk viselik saját költségeiket.

---

1 – Eredeti nyelv: német.

---

2 – HL L 209., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet 322. o.

---

3 – HL L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet 132. o.

---

4 – BGBl. I 3610. o., utoljára módosította a 2008. december 21‑i törvény (BGBl. I 2940. o.) 5. cikke.

---

5 – A C‑67/96. sz. Albany‑ügyben 1999. szeptember 21‑én hozott ítélet (EBHT 1999., I‑5751. o.).

---

6 – A C‑222/98. sz. van der Woude‑ügyben 2000. szeptember 21‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑7111. o.).

---

7 – A fenti 5. pontban hivatkozott ítélet.

---

8 – A C‑115/97–C‑117/97. sz., Brentjens’ egyesített ügyekben 1999. szeptember 21‑én hozott ítélet (EBHT 1999., I‑6025. o.).

---

9 – A C‑219/97. sz. Drijvende Bokken ügyben 1999. szeptember 21‑én hozott ítélet (EBHT 1999. I‑6121. o.).

---

10 – A fenti 5. lábjegyzetben hivatkozott Albany‑ügyben hozott ítélet 54. pontja, a fenti 8. lábjegyzetben hivatkozott Brentjens’ egyesített ügyekben hozott ítélet 51. pontja és a fenti 9. lábjegyzetben hivatkozott Drijvende Bokken ügyben hozott ítélet 41. pontja.

---

11 – A fenti 5. lábjegyzetben hivatkozott Albany‑ügyben hozott ítélet 55–58. pontja, a fenti 8. lábjegyzetben hivatkozott Brentjens’ egyesített ügyekben hozott ítélet 52–55. pontja és a fenti 9. lábjegyzetben hivatkozott Drijvende Bokken ügyben hozott ítélet 42–45. pontja.

---

12 – A fenti 5. lábjegyzetben hivatkozott Albany‑ügyben hozott ítélet 59. pontja, a fenti 8. lábjegyzetben hivatkozott Brentjens’ egyesített ügyekben hozott ítélet 56. pontja és a fenti 9. lábjegyzetben hivatkozott Drijvende Bokken ügyben hozott ítélet 46. pontja.

---

13 – A fenti 5. lábjegyzetben hivatkozott Albany‑ügyben hozott ítélet 60. pontja, a fenti 8. lábjegyzetben hivatkozott Brentjens’ egyesített ügyekben hozott ítélet 57. pontja és a fenti 9. lábjegyzetben hivatkozott Drijvende Bokken ügyben hozott ítélet 47. pontja.

---

14 – Lásd a C‑180/98–C‑184/98. sz., Pavlov és társai egyesített ügyekben 2000. szeptember 12‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑6451. o.) 67. és azt követő pontjait, amely ítéletében a Bíróság kiemelte, hogy a kollektív szerződéseknek az EK 81. cikk (1) bekezdése hatálya alól történő kizárása nem terjeszthető ki egy olyan megállapodásra, amely egy adott foglalkozást gyakorló minden személynek egy meghatározott nyugdíjszínvonalat garantál, és így a munkafeltételek egyikét, nevezetesen a jövedelmeket hivatott javítani, de amely nem szociális partnerek közötti kollektív tárgyalások keretében került megkötésre.

---

15 – Ezt kifejezetten megerősítették a fenti 6. lábjegyzetben hivatkozott van der Woude‑ügyben hozott ítélet 22. és azt követő pontjai.

---

16 – Helytállóan: Aicher/Schumacher (in Grabitz/Hilf: Das Recht der Europäischen Union, II. kötet, Art. 81 EGV, 28. pontja) [40. átdolgozás, 2009. október].

---

17 – A fenti 15. lábjegyzetben hivatkozott ítélet.

---

18 – A kollektív szerződések tárgyának ezen vizsgálatát Jacobs főtanácsnok is kifejezetten javasolta a C‑67/96. sz. Albany‑ügyben, a C‑115/97–C‑117/97. sz. Brentjens’‑ügyben és a C‑219/97. sz. Drijvende Bokken ügyben 1999. január 28‑án ismertetett indítványának (EBHT 1999., I‑5751. o.) 190. és azt követő pontjaiban annak elkerülése érdekében, hogy a kollektív tárgyalásokat olyan munkáltatók közötti megállapodások megkötéséhez használják fel, amelyek jelentős versenytorzító hatással járhatnak harmadik személyekre vagy harmadik piacokra nézve. A kollektív tárgyalások eredménye csak akkor kerülhet ki a versenyszabályok hatálya alól, ha (1) a megállapodás kollektív tárgyalások formális keretei között és (2) a kollektív partnerek között jóhiszeműen került megkötésre. Harmadik kritériumként javasolta még Jacobs főtanácsnok ezen túlmenően, hogy a kollektív megállapodásoknak a kollektív tárgyalások lényeges területeire – például bérekre és munkafeltételekre – kell vonatkozniuk, és nem érinthet közvetlenül harmadik személyeket vagy piacokat.

---

19 – Ebben az összefüggésben különösen arra kell utalni, hogy a szóban forgó kollektív szerződéses rendelkezések részletes tartalmi vizsgálatának mellőzését annak fényében kell megítélni, hogy a Bíróság ezt követően elvégezte azon kérdés vizsgálatát, hogy a szociális partnerek által megjelölt nyugdíjalapok az EK 81. cikk értelmében vállalkozásnak minősülnek‑e. Mivel a Bíróság az Albany‑ügyben, a Brentjens’‑ügyben és a Drijvende Bokken ügyben hozott ítéleteiben végeredményben ezen alapok vállalkozói minőségét állapította meg, megnyitotta az érintett alapoktól kiinduló versenykorlátozó hatások önálló vizsgálatának lehetőségét. Végeredményben ezáltal a versenyjog hatályának korlátozását viszonylagossá tette a Bíróság a szóban forgó kollektív szerződések tekintetében.

---

20 – Fennelly főtanácsnok C‑222/98. sz. van der Woude‑ügyben 2000. május 11‑én ismertetett indítványának (EBHT 2000., I‑7111. o.) 32. pontja.

---

21 – Ez az álláspontja Poiares Maduro főtanácsnoknak is a C‑438/05. sz., International Transport Workers’ Federation és Finnish Seamen’s Union („Viking Line“) ügyben 2007. május 23‑án ismertetett indítványának (EBHT 2007., I‑10779. o.) 26. pontjában.

---

22 – A C‑438/05. sz., International Transport Workers’ Federation és Finnish Seamen’s Union („Viking Line“) ügyben 2007. december 11‑én hozott ítélet (EBHT 2007., I‑10779. o.) 53. pontja és a C‑519/04. P. sz., Meca–Medina‑ügyben 2006. július 18‑án hozott ítélet (EBHT 2006., I‑6991. o.) 31–34. pontja.

---

23 – Lásd a jelen főtanácsnoki indítvány 75. és azt követő pontjait

---

24 – . E tekintetben lásd még: T. Novitz: „Taking collective action“ (Competition Law Insight 2008., 7. kötet, Issue 4, 10. o.), aki szerint az Albany‑kivétel alkalmazásának a fenti 22. lábjegyzetben hivatkozott „Viking Line”‑ügyben hozott ítéletben történő mellőzése éppen a Bíróság azon döntésével magyarázható, hogy a kollektív intézkedések végrehajtásához való jogot szociális alapjogként ismeri el. L. Azoulai („The Court of justice and the social market economy: the emergence of an ideal and the conditions for its realization“, CMLR 2008., 1335., 1347. és azt követő oldalak) még alapvető különbséget is lát az alapvető szabadságok és az alapjogok közötti Albany‑ügyben hozott ítélet szerinti és a „Viking Line”‑ügyben hozott ítélet szerinti viszony között.

---

25 – A fenti 22. lábjegyzetben hivatkozott „Viking Line”‑ügyben hozott ítélet 33. pontja , valamint a C‑281/98. sz. Angonese‑ügyben 2000. június 6‑án hozott ítélet (EBHT 2000., I‑4139. o.) 31. pontja, a C‑415/93. sz. Bosman‑ügyben 1995. december 15‑én hozott ítélet (EBHT 1995., I‑4921. o.) 82. pontja és a 36/74. sz. Walrave‑ügyben 1974. december 12‑én hozott ítélet (EBHT 1974., 1405. o. ) 17. pontja. E tekintetben lásd A. Junker: „Europa und das deutsche Tarifrecht – Was bewirkt der EuGH“ (ZfA 2009., 281, 282. és az azt követő oldalak).

---

26 – A fenti 22. lábjegyzetben hivatkozott „Viking Line”‑ügyben hozott ítélet 34. pontja, a fenti 25. lábjegyzetben hivatkozott Angonese‑ügyben hozott ítélet 33. pontja, a fenti 25. lábjegyzetben hivatkozott Bosman‑ügyben hozott ítélet 84. pontja és a fenti 25. lábjegyzetben hivatkozott Walrave‑ügyben hozott ítélet 19. pontja.

---

27 – Lásd a C‑36/02. sz. Omega‑ügyben 2004. október 14‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑9609. o.) 33. pontját és a C‑112/00. sz. Schmidberger‑ügyben 2003. június 12‑én hozott ítélet (EBHT 2003., I‑5659. o.) 71. pontját.

---

28 – Az Európai Szociális Charta 6. cikke – amelyet szó szerint átvett a Strasburgban 1996. május 3‑án aláírt átdolgozott Európai Szociális Charta 6. cikke – kötelezi a szerződő feleket, hogy biztosítsák a kollektív tárgyalásokhoz való jog hatékony gyakorlását, többek között a munkavállalók és munkáltatók közötti közös tárgyalásokat, valamint az egyrészről a munkáltatók vagy munkáltatói szervezetek, másrészről a munkavállalói szervezetek közötti önkéntes tárgyalásokra irányuló eljárások támogatását, amennyiben ezek szükségesek és célszerűek annak érdekében, hogy a foglalkoztatási feltételeket kollektív szerződésekkel szabályozzák.

---

29 – A munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló közösségi charta 12. pontja értelmében a munkaadóknak vagy a munkaadók szervezeteinek egyik részről, valamint a munkavállalók szervezeteinek másik részről megfelelő jogosítványokkal kell rendelkezniük ahhoz, hogy tárgyalásokat folytassanak egymással és kollektív szerződéseket kössenek, a tagállamok jogszabályaival és a kialakult gyakorlattal összhangban.

---

30 – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 28. cikke értelmében a munkavállalóknak és a munkaadóknak, illetőleg szervezeteiknek az uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban joguk van arra, hogy megfelelő szinten kollektív tárgyalásokat folytassanak, és kollektív szerződéseket kössenek, valamint hogy érdekütközés esetén érdekeik védelmében együttesen lépjenek fel, a sztrájkot is beleértve.

---

31 – E tekintetben lásd a C‑341/05. sz. Laval un Partneri ügyben 2007. december 18‑án hozott ítélet (EBHT 2007., I‑11767. o.) 90. és azt követő pontját, valamint a fenti 22. lábjegyzetben hivatkozott „Viking Line”‑ügyben hozott ítélet 43. és azt követő pontját, amelyekben a kollektív tárgyalásokhoz való joggal szorosan összefüggő kollektív fellépéshez való jogot ismert el a Bíróság alapjogként hivatkozva ezen jognak az Európai Szociális Chartában, a Nemzetközi Munkaügyi Szervezetnek az egyesülési szabadság és a szervezkedési jog védelméről szóló 87. számú egyezményében, valamint a munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló közösségi chartában és az Európai Unió Alapjogi Chartájában történő elismerésére.

---

32 – E tekintetben lásd J. Schwarzét [„Der Reformvertrag von Lissabon – Wesentliche Elemente des Reformvertrags“, EuR 2009 (1. pótfüzet), 9., 17. o.] aki helytállóan hivatkozik arra, hogy annak a körülménynek, hogy az EUSZ 6. cikke csupán egy általános utalást tartalmaz a Chartára vonatkozóan, nincs jogi jelentősége, és erre nem lehet érvként hivatkozni az Alapjogi Chartának az elsődleges jogba történő felvételével szemben. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának Lengyelországra és az Egyesült Királyságra történő alkalmazásáról szóló 30. jegyzőkönyv ugyanakkor korlátozó szabályozást állapít meg Lengyelország és az Egyesült Királyság tekintetében.

---

33 – A Bíróság az immár állandó ítélkezési gyakorlatában úgy rendelkezik, hogy az alapjogok védelme olyan jogos érdeket képez, amely elvileg igazolhatja az elsődleges jog által biztosított alapvető szabadságokon alapuló kötelezettségek korlátozását; lásd a fenti 31. lábjegyzetben hivatkozott Laval un Partneri ügyben hozott ítélet 93. pontját; a fenti 22. lábjegyzetben hivatkozott „Viking Line”‑ügyben hozott ítélet 45. pontját; a fenti 27. lábjegyzetben hivatkozott Omega‑ügyben hozott ítélet 35. pontját és a fenti 27. lábjegyzetben hivatkozott Schmidberger‑ügyben hozott ítélet 74. pontját. Ez nem jelenti azonban azt, hogy az alapjogok gyakorlásaként végzett cselekmények eo ipso az alapvető szabadságok hatályán kívül esnek. Sokkal inkább a lehető leginkább összhangban kell lennie az alapjogok gyakorlásának a Szerződés által védett jogokkal és szabadságokkal, amely kapcsán az alapjogok és az alapvető szabadságokból eredő kötelezettségek minden ütközését az érintett alapjogok és alapvető szabadságok konkrét jellemzőinek figyelembevételével az arányosság elve alapján kell feloldani. Lásd jelen indítvány 183. és azt követő pontjait.

---

34 – A C‑538/07. sz. Assitur‑ügyben 2009. május 19‑én hozott ítélet (EBHT 2009., I‑04219. o.) 25. pontja és a C‑412/04. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2008. február 21‑én hozott ítélet (EBHT 2008., I‑619. o.) 2. pontja.

---

35 – A C‑305/08. sz. CoNISMa‑ügyben 2009. december 23‑án hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 37. pontja és az ott felsorolt ítélkezési gyakorlat

---

36 – A C‑337/06. sz., Bayerischer Rundfunk és társai ügyben 2007. december 13‑án hozott ítélet (EBHT 2007., I‑11173. o.) 37. pontja, a C‑237/99. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2001. február 1‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑939. o.) 43. pontja és a 31/87. sz., Beentjes‑ügyben 1988. szeptember 20‑án hozott ítélet (EBHT 1988., 4635. o.) 11. pontja.

---

37 – Lásd F. Marx/H. Prieß (in Jestaedt/Kemper/Marx/Prieß: Das Recht der Auftragsvergabe, Neuwied 1999., 16. és azt követő o.).

---

38 – Lásd a fenti 36. lábjegyzetben hivatkozott Beentjes‑ügyben hozott ítéletet, amelyben a Bíróság megállapította az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 1971. július 26‑i 71/305/EGK tanácsi irányelv (HL L 185., 5. o.) hatályát a formálisan nem az állami közigazgatási szervezetrendszerbe tartozó intézmény – mint a „helyi padlótisztítási bizottság” – által odaítélt szerződésre.

---

39 – Lásd a fenti 36. lábjegyzetben hivatkozott Bayerischer Rundfunk és társai ügyben hozott ítélet 38. pontját, a fenti 36. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 41. pontját, valamint a C‑380/98. sz., University of Cambridge ügyben 2000. október 3‑án hozott ítélet (EBHT 2000., I‑8035. o.) 16. pontját.

---

40 – A fenti 36. lábjegyzetben hivatkozott Bayerischer Rundfunk és társai ügyben hozott ítélet 36. pontja, a fenti 36. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 42. pontja, valamint a fenti 39. lábjegyzetben hivatkozott University of Cambridge ügyben hozott ítélet 17. pontja.

---

41 – A C‑44/96. sz. Mannesmann Anlagenbau Austria ügyben 1998. január 15‑én hozott ítélet (EBHT 1998., I‑73. o.) 42. és azt követő pontjai. E tekintetben lásd még: C. Bovis: „Case C‑44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria AG“ (CMLR 1999., 205., 212. o.).

---

42 – Ha egy ajánlatkérő maga akar valamely, a verseny alá eső tevékenységet gyakorolni, és ebben az összefüggésben részt vesz a gazdasági magánjogi gazdasági szereplőkkel folytatott versenyben, akkor ezzel szemben nem kizárt, hogy az ezen tevékenység egy részének alvállalkozók részére történő kiadására irányuló döntése gazdasági megfontolásoktól eltérő megfontolásokon alapul. Egy ilyen helyzetben ennek megfelelően a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek korlátlanul alkalmazandók. Lásd a C‑126/03. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2004. november 18‑án hozott ítélet (EBHT 2004., I‑11197. o.) 16. és azt követő pontjai.

---

43 – E tekintetben lásd Léger főtanácsnok C‑44/96. sz., Mannesmann Anlagenbau Austria ügyben 1997. szeptember 16‑án ismertetett indítványának (EBHT 1998., I‑73. o.) 46. pontját.

---

44 – A. Egger: Europäisches Vergaberecht (Baden‑Baden 2008.). 416. pontja. Lásd úgyszintén a C‑337/98. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2000. október 5‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑8377. o.) 37. és azt követő pontjait.

---

45 – A C‑246/08. sz., Bizottság kontra Finnország ügyben 2009. október 29‑én hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 52. pontja, a C‑438/07. sz., Bizottság kontra Svédország ügyben 2009. október 6‑án hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 49. pontja és a C‑401/06. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2007. december 6‑án hozott ítélet (EBHT 2007., I‑10609. o.) 27. pontja.

---

46 – Lásd a 272/86. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 1988. szeptember 22‑én hozott ítélet (EBHT 1988., 4875. o.) 21. pontját.

---

47 – A C‑79/94. sz. ügyben hozott ítélet (EBHT 1995., I‑1071. o.)

---

48 – HL L 13., 1. o.

---

49 – A fenti 47. lábjegyzetben hivatkozott ítélet.

---

50 – A 2004/18 irányelv 1. cikkének (5) bekezdése a keretmegállapodást úgy írja körül, mint „egy vagy több ajánlatkérő szerv és egy vagy több gazdasági szereplő között létrejött megállapodás, amelynek célja az egy adott időszakban odaítélendő szerződésekre irányadó feltételek megállapítása, különösen az árra és – szükség szerint – az előirányzott mennyiségre vonatkozóan”. Jóllehet ebből az általános megfogalmazásból nem lehet arra következtetni, hogy ezek a keretmegállapodások rendes esetben az ajánlatkérővel kötendő jövőbeni szerződéseket feltételeit tartalmazzák, de a tizenegyedik preambulumbekezdésből egyértelműen kiderül, hogy az irányelvet elfogadó jogalkotó ebből az alapfeltevésből indult ki.

---

51 – Lásd a jelen főtanácsnoki indítvány 94. pontját

---

52 – Lásd jelen főtanácsnoki indítvány 97. pontját.

---

53 – E tekintetben lásd H. Meyer/M. Janko/L. Hinrichs: „Arbeitgeberseitige Gestaltungsmöglichkeiten bei der Entgeltumwandlung“ (DB 2009., 1533. o.), akik a munkabér‑konverzió munkavállaló által történő finanszírozását lényeges ismérvként emelik ki.

---

54 – Lásd M. Dreher (in: U. Immenga/E. J. Mestmäcker: Wettbewerbsrecht, 2. kötet, München, 4. kiadás. 2007., 99. §, 20. és azt követő pontja. Ezzel a közösségi közbeszerzési jog olyan feltételt említ, amelyet az EK 50. cikk a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében kifejezetten megemlít, végeredményben azonban az összes más alapvető szabadság alapjául is szolgál.

---

55 – A fenti 42. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 20. pontja.

---

56 – A C‑340/04. sz., Carbotermo SpA és Consorzio Alisei ügyben 2006. május 11‑én hozott ítélet (EBHT 2006., I4137. o.) 63. és azt követő pontjai.

---

57 – Helytállóan M. Dreher fenti 54. lábjegyzetben hivatkozott műve 99. §‑ának 21. pontja.

---

58 – Így J. Schmidt is („Betriebliche Altersvorsorge im öffentlichen Dienst durch private Versicherungsunternehmen“, VersR. 2007., 760., 765. o.), aki helyesen utal arra, hogy a munkabér‑konverzió esetében a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek céltételező értelmezése a közbeszerzési jog alkalmazása mellett szól. Ez a szerző emellett vizsgálja visszterhes jelleg megállapításának a lehetőségét azon körülményre tekintettel, hogy a munkáltató a nyugdíjrendszert kezelő szervezetek részére a munkavállalóit biztosítottként megszerzi.

---

59 – E tekintetben lásd különösen a 92/50 irányelv nyolcadik preambulumbekezdését.

---

60 – G. Jochum (in Grabitz/Hilf: Das Recht der Europäischen Union, IV. kötet, B 7) 53. pontja [40. átdolgozás, 2009. október].

---

61 – A C‑208/07. sz. von Chamier-Glisczinski ügyben 2009. július 16‑án hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 68. pontja, a C‑543/03. sz. Dodl és Oberhollenzer ügyben 2005. június 7‑én hozott ítélet (EBHT 2005., I‑5049. o.) , 27. pontja és a C‑85/96. sz. Martínez Sala‑ügyben 1998. május 12‑én hozott ítélet (EBHT 1998., I‑2691. o.) 31. pontja.

---

62 – Erre az eredményre jutott G. Jochum is a fenti 60. lábjegyzetben hivatkozott művének 53. pontjában; M. Dreher a fenti 54. lábjegyzetben hivatkozott műve 100. §‑ának 25. pontjában; M. Bungenberg (in U. Loewenheim/K. Meessen/A. Riesenkampff: Kartellrecht. 2. kötet – GWB, München 2006.) 100. §‑a 20. pontjában; J. Schmidt, fenti 58. lábjegyzetben hivatkozott művében (766. o.).

---

63 – Lásd a fenti 61. lábjegyzetben hivatkozott von Chamier‑Glisczinski ügyben hozott ítélet 69. pontját valamint a C‑228/07. sz. Petersen-ügyben 2008. szeptember 11‑én hozott ítélet (EBHT 2008., I‑6989. o.) 45. pontját és a 66/85. sz. Lawrie–Blum‑ügyben 1986. július 3‑án hozott ítélet (EBHT 1986., 2121. o.) 17. pontját.

---

64 – E tekintetben lásd a 2004/18 irányelv 9. cikkének (2) bekezdését, amely szerint a becsült értéknek a 35. cikk (2) bekezdésében előírt hirdetmény feladása időpontjában, vagy – amennyiben ilyen hirdetményre nincs szükség – a közbeszerzési eljárás ajánlatkérő szerv általi megkezdése időpontjában kell érvényesnek lennie.

---

65 – Az önkormányzati kiegészítő biztosítási pénztárak körében a munkabér‑konverzió kapcsán az Arbeitsgemeinschaft Kommunale und Kirchliche Altersversorgung (AKA) e.V. által végzett 2008. november 18‑i felmérésből az derül ki, hogy a már 2003‑ban is a munkabér‑konverziót alkalmazó önkormányzati alkalmazottak átlagos aránya 0,61%, a havonta átlagosan konvertált jövedelem összege pedig 61,28 euró volt. Ez természetesen azt feltételezi, hogy az önkormányzati munkáltatók már 2003‑ban több keretmegállapodást kötöttek nyugdíjszolgáltató intézményekkel.

---

66 –      HL L 328., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 3. kötet, 3. o.

---

67 –      HL L 326., 17. o.

---

68 –      HL L 333., 28. o.

---

69 – A Bizottság 2008. június 19‑i keresetének 34. pontja.

---

70 – Úgy tűnik, hogy ezt az álláspontot a Bizottság a 2008. október 27‑i válaszában minden további magyarázat nélkül feladta. A válaszában a Bizottság ugyanis a keresetét a 2004/2005 közötti időszakra vonatkozóan egy 236 000 eurós, 2006/2007‑es időszakra vonatkozóan egy 211 000 eurós, a 2007/2008‑as időszakra vonatkozóan pedig egy 211 000 eurós értékhatár alkalmazásával átfogalmazta és korlátozta. A tárgyaláson a Bizottság kérdésre elismerte, hogy az értékhatár meghatározásához a mindenkori szerződések időpontját kellene figyelembe venni.

---

71 – Lásd jelen főtanácsnoki indítvány 143. pontját.

---

72 – Lásd a 2004/18 irányelv 9. cikkének (2) és (9) bekezdését. A 92/50 irányelvhez lásd S. Haak: „Abschluss von Rahmenvereinbarungen“ (in Vergaberecht im Wandel, kiadja: R. Pitschas/J. Ziekow, Berlin 2006., 99, 102. o.).

---

73 – Lásd S. Haak fenti 72. lábjegyzetben hivatkozott művét (103. o.).

---

74 – A TNS Infratest Sozialforschung által a Bundesministeriums für Arbeit und Soziales megbízásából elvégzett 2007. június 22‑i kutatása, amelynek címe: „Situation und Entwicklung der betrieblichen Altersversorgung in Privatwirtschaft und öffentlichem Dienst 2001–2006. Endbericht mit Tabellen“. A Bizottság A‑11. mellékletként csatolta a keresethez.

---

75 – S. Kuhlmann: „Kommunen zwischen Staat und Markt: Lokalmodelle und –reformen im inernationalen Vergleich“ (Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaft, Themenheft II/2006 „Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung“), a Bizottság A‑12. mellékletként csatolta a keresethez

---

76 – A 2005. november 25‑i jogi szakértői vélemény az önkormányzati munkavállalók munkabér‑konverziójáról szóló kollektív szerződés 6. §‑ának az EK közbeszerzési joga szerinti megítéléséről (TV‑EUmw/VKA), amelyet Koenig professzor készített a müncheni Arbeitsgemeinschaft Kommunale und Kirchliche Altersversorgung (AKA) e.V. megbízásából, a Bizottság C‑1. mellékletként csatolta a válaszhoz.

---

77 – A százalékos mérték és a járulék átlagos összege az önkormányzati kiegészítő biztosítási pénztárak körében a munkabér‑konverzió kapcsán az Arbeitsgemeinschaft Kommunale und Kirchliche Altersversorgung (AKA) e.V. által végzett 2008. november 18‑i felmérés alapján került meghatározásra, a Németországi Szövetségi Köztársaság a viszonválaszhoz 2. mellékletként csatolta.

---

78 – A legnagyobb németországi városoknak a Bizottság által a keresetlevélhez csatolt listája szerint 2006‑ban 34 városnak volt 217 610‑nél több lakosa. A felek között azonban egyetértés van a tekintetben, hogy Németország legnagyobb városa, Berlin nem tartozik a TV‑EUmw/VKA hatálya alá.

---

79 – Lásd a 92/50 irányelv 7. cikkének (3) bekezdését, valamint a 2004/18 irányelv 9. cikkének (3) bekezdését

---

80 – Lásd a C‑16/98. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2000. október 5‑én hozott ítéletet (EBHT 2000., I‑8315. o.).

---

81 – A Bizottság 2007. január 30‑i levele, amely a keresetlevélhez A‑5. mellékletként került csatolásra.

---

82 – A Németországi Szövetségi Köztársaság 2007. március 1‑i közleménye az Európai Közösségek Bizottsága felé (9. o.), a Bizottság a keresetlevél A‑6. mellékleteként csatolta. Ebben a közleményben a német kormány azon kérdés megválaszolása keretében, hogy a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában említett nyugdíjszolgáltató intézmények milyen szempontok szerint kerültek kiválasztásra (8. o.), úgyszintén kiemelte, hogy egy nyugdíjszolgáltató intézmény kiválasztására vonatkozó döntés az ajánlattevő teljesítőképességéhez igazodott, „amennyiben a munkáltatók a munkavállalóiknak nem teszik lehetővé az összes végrehajtási módot”.

---

83 – A fenti 22. lábjegyzetben hivatkozott „Viking Line”‑ügyben hozott ítélet.

---

84 – Uo., 42. és azt követő pontok.

---

85 – Uo., 68. és azt követő pontok.

---

86 – Uo., 75. pont.

---

87 – Uo., 77. pont.

---

88 – Uo., 80. pont.

---

89 – Uo., 84. pont.

---

90 – Uo., 77. és azt követő pontok.

---

91 – Ezzel kapcsolatosan kritikus álláspontot képvisel S. Thomas („La jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal de première instance. Chronique des arrêts. Arrêt ‚Viking‘“, Revue du droit de l’Union européenne 2008., 193., 199. o.). E tekintetben lásd még A.C.L. Davies :„One Step Forward, Two Steps Back? The Viking and Laval Cases in the ECJ“ (Industrial Law Journal 2008., 126.., 141. és azt követő o.); A. Bücker: „Die Rosella‑Entscheidung des EuGH zu gewerkschaftlichen Maßnahmen gegen Standortverlagerungen: der Vorhang zu und viele Fragen offen“ (NZA 2008., 212., 215. ás azt követő o.).

---

92 – Lásd e tekintetben a C‑49/98., C‑50/98., C‑52/98–C‑54/98. és C‑68/98–C‑71/98. sz., Finalarte és társai egyesített ügyekben 2001. október 25‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑7831. o.) 33. pontját és a C‑369/96. és C‑376/96. sz., Arblade és társai egyesített ügyekben 1999. november 23‑án hozott ítélet (EBHT 1999., I‑8453. o.) 36. pontját. A munkavállalók védelmének mint közös jóléti érdeknek az elismeréséhez lásd még E. Eichenhofer: „Dienstleistungsfreiheit und Arbeitnehmerschutz“ (JZ 2007., 425., 427. és azt követő o.).

---

93 – A fenti 31. lábjegyzetben hivatkozott Laval un Partneri ügyben hozott ítélet.

---

94 – Lásd ebben az összefüggésben R. Rebhahn: „Grundfreiheit vor Arbeitskampf – der Fall Viking“ (ZESAR 2008., 109., 115. o.), aki a „Viking Line”‑ügyben és a Laval un Parteneri ügyben hozott ítéletek elemzésében arra a következtetésre jut, hogy az alapvető szabadságok az Európai Bíróság gyakorlatában – legalábbis hatásukban – nagyobb ranggal rendelkeznek, mint az alapjogok. Lásd C. Vigneau: „Encadrement par la Cour de l'action collective au regard du Traité de Rome“ (La Semaine Juridique – éd. G 2008., II 10060., 33., 34. és azt követő o.), akinek az elemzése szerint az Európai bíróság ezekkel az ítéletekkel elismerte a kollektív fellépés jogát „másodrangú alapjogként”. B. Zwanziger: „Arbeitskampf- und Tarifrecht nach den EuGH‑Entscheidungen ‚Laval’ und ‚Viking’” (DB 2008., 294., 295. o.) úgy véli, hogy az alapjogok és az alapvető szabadságok közötti fenti 27. lábjegyzetben hivatkozott Schmidberger‑ügyben hozott ítéletben található mérlegeléshez képest a „Viking Line”‑ügyben és a Laval un Partneri ügyben hozott ítéletekben súlyponteltolódás ment végbe az alapvető szabadságok javára.

---

95 – Ebben az összefüggésben a jogirodalom ezenfelül kiemeli, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében, amely szerint az EK 39. cikke, az EK 43. cikke és az EK 49. cikke kiterjed más jellegű jogi előírásokra is, amelyek például a munkaviszony, az önálló vállalkozás és a szolgáltatásnyújtás kollektív szabályozására vonatkoznak (Lásd e tekintetben a jelen indítvány 66. pontját), immár a szakszervezetek és más nem állami szövetség és intézet terhére is felróható, az írott és íratlan indokokra vonatkozó ítélkezési gyakorlat kifejlesztésére azonban elsősorban az alapvető szabadságok tagállamok által történő megsértésével összefüggésben került sor. Ezáltal az ilyen nem állami szövetségek kapcsán az igazolhatóság általában nehezen bizonyítható; lásd A.C.L. Davies fenti 91. lábjegyzetben hivatkozott művét (142. o.). Ezt a közösségi jog aszimmetrikus fejlődéseként lehetne értékelni.

---

96 – Legutoljára a C‑153/08. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2009. október 6‑án hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 36. pontjában került megerősítésre.

---

97 – Lásd még Mengozzi főtanácsnok C‑341/05. sz. Laval un Parteneri ügyben 2007. május 23‑án ismertetett indítványának (EBHT 2007., I‑11767. o.) 84. pontját, a C‑354/04. P. sz., Gestoras Pro Amnistía és társai kontra Tanács ügyben 2006. október 26‑án ismertetett indítványának (EBHT 2007., I‑1579. o.) 177. pontját, valamint a C‑355/04. P. sz., Segi és társai kontra Tanács ügyben 2006. október 26‑án ismertetett indítványának (EBHT 2007., I‑1657. o.) 177. pontját.

---

98 – V. Skouris: „Das Verhältnis von Grundfreiheiten und Grundrechten im europäischen Gemeinschaftsrecht“ (DÖV 2006., 89., 93. és azt követő oldalak) Lásd még S. Prechal/S.A. De Vries: „Viking/Laval en de grondslagen van het internemarktrecht“ (S.E.W. 2008., 425., 434. és azt követő o.), akik arra mutatnak rá, hogy az alapjogok és az alapvető szabadságok közötti ütközést gyakran át lehet fogalmazni két alapjog ütközésévé.

---

99 – Lásd H.W. Rengeling/P. Szczekalla: Grundrechte in der Europäischen Union (Köln 2004.) 1008. pontját, a szerzők – az immár közösségi alapjogként elismert és a kollektív szerződéskötési szabadsághoz való alapjoghoz szorosan kapcsolódó – kollektív fellépés joga tekintetében kiemelik, hogy az alapvető szabadságok és ezen kollektív fellépés joga közötti esetleges ütközéseket mérlegelés útján kell feloldani.

---

100 – Az arányosság elvének ezen hármas zsinórmértékéhez lásd a C‑365/08. sz., Agrana Zucker ügyre vonatkozó 2010. január 21‑én ismertetett indítványom (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 59. és azt követő pontjait.

---

101 – Ez az értékelés megfelel az Alapjogi Charta 52. cikkének (1) bekezdésében található alapelveknek. Az Alapjogi Charta 52. cikkének (1) bekezdése értelmében az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen, és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.

---

102 – A fenti 27. lábjegyzetben hivatkozott Schmidberger‑ügyben hozott ítélet.

---

103 – A C‑346/06. sz. Rüffert‑ügyben 2008. április 3‑án hozott ítélet (EBHT 2008., I‑1989. o.).

---

104 – A fenti 27. lábjegyzetben hivatkozott Schmidberger‑ügyben hozott ítélet 82. és azt követő pontjai.

---

105 – Uo., 89. és azt követő pontok.

---

106 – A fenti 103. lábjegyzetben hivatkozott ítélet.

---

107 – A munkavállalók védelmének nyomós közérdekként történő elismeréséhez lásd a fenti 92. lábjegyzetben hivatkozott ítélkezési gyakorlatot. A szociális biztonsági rendszerek pénzügyi stabilitásának nyomós közérdekként történő elismeréséhez lásd C‑372/04. sz. Watts‑ügyben 2006. május 16‑án hozott ítéletet (EBHT 2006., I‑4325. o.) 103. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.

---

108 – E tekintetben lásd különösen az Európai Szociális Charta 6. cikkének, az átdolgozott Európai Szociális Charta 6. cikkének, a munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló közösségi charta 12. pontját és az Alapjogi Charta 28. cikkének szóhasználatát.

---

109 – Lásd a C‑169/08. sz. Presidente del Consiglio dei Ministri ügyben 2009. november 17‑én hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 42. pontját.

---

110 – A 265/87. sz. Schräder‑ügyben 1989. július 11‑én hozott ítélet (EBHT 1989., 2237. o.) 21. pontja.

---

111 – Ezen a helyen legyen szabad emlékeztetni arra, hogy a Bíróság az állandó ítélkezési gyakorlatában a kollektív szerződéseket tartalmuk szerint is vizsgálja abból a szempontból, hogy nem sértik‑e az EK 39. cikkben és a munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról szóló, 1968. október 15‑i 1612/68/EGK tanácsi rendelet (HL L 257., 2. o. ; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 15. o.) rögzített hátrányos megkülönböztetés tilalmát. A kollektív szerződéseknek ezt a tartalmi ellenőrzését e rendelet 7. cikkének (4) bekezdése kifejezetten elő is írja. Lásd a C‑400/02. sz. Merida‑ügyben 2004. szeptember 16‑án hozott ítéletet (EBHT 2004., I‑8471. o.), a C‑35/97., Bizottság kontra Franciaország ügyben 1998. szeptember 24‑én hozott ítéletet (EBHT 1998., I‑5325. o.), valamint a C‑15/96. sz. Schöning–Kougebetopoulou‑ügyben 1998. január 15‑én hozott ítéletet ( EBHT 1998., I‑47. o.).

---

112 – Az átláthatóság közösségi jogi követelménye az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében előírja a potenciális ajánlattevők javára a megfelelő mértékű nyilvánosság biztosítását. Nem tartalmaz azonban szükségszerűen ajánlati felhívásra irányuló kötelezettséget, lásd a C‑324/07. sz. Coditel Brabant ügyben 2008. november 13‑án hozott ítélet (EBHT 2008., I‑8457. o.) 25. pontját és a C‑231/03. sz. Coname‑ügyben 2005. július 21‑én hozott ítélet (EBHT 2005., I‑7287. o.) 21. pontját.

---

113 – Lásd még P. Hanau: „Tarifvertragliche Beschränkungen der Entgeltumwandlung“ (DB 2004., 2266., 2268. o.), a szerző a nyugdíjrendszert kezelő szervezetekre vonatkozó, a TV‑EUmw/VKA 6. §‑a szerinti kollektív szerződéses korlátozást a német kollektív szerződéses jog általános alapelvei közé tartozó kedvezőbb rendelkezés elvének bevonásával különösen lényegretörően kérdőjelezi meg. Véleménye szerint egyenesen abszurd lenne azt feltételezni, hogy kollektív szerződéssel kizárható az, hogy az önkormányzati munkáltatók kedvezőbb munkabér‑konverziós megállapodásokat tudjanak kötni, mégpedig függetlenül attól, hogy az alternatív szabályozás kedvezőbb volta a munkáltató közvetlen szolgáltatásaira vagy a nyugdíjszolgáltató intézmény által nyújtott ellátásokra vonatkozik. A kollektív szerződés feladata ugyanis a munkavállaló védelme.

---

114 – Ebben az összefüggésben meg kell említeni, hogy a német jogirodalomban komoly kritika érte a nyugdíjszolgáltató intézményeknek a TV‑EUmw/VKA 6. §‑ában található előzetes kiválasztását. Lásd különösen P. Hanau fenti 112. lábjegyzetben hivatkozott művét (2269. o.), amely szerint úgy tűnik, hogy a munkabér‑konverzióra jogosult nyugdíjszolgáltató intézményeknek a TV‑EUmw/VKA‑ban található kollektív szerződéses korlátozása csak a nyugdíjszolgáltató intézmények érdekeit szolgálja, és nem a munkavállalókét.

---

115 – E tekintetben lásd D. Jarass: EU‑Grundrechte (München 2005., 344. o.), amely szerint a kollektív tárgyalásokhoz és a kollektív fellépéshez való jog korlátozására különösen abban az esetben van lehetőség, ha a kollektív tárgyalások nem a foglalkoztatási feltételekre vonatkoznak.