This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62007CJ0405
Judgment of the Court (Second Chamber) of 6 November 2008.#Kingdom of the Netherlands v Commission of the European Communities.#Appeal - Article 95(5) EC - Directive 98/69/EC - Measures to be taken against air pollution by emissions from motor vehicles - Derogating national provision advancing the lowering of the Community limit on emissions of particulate matter produced by certain new diesel-powered vehicles - Commission’s refusal - Specificity of the problem - Duties of care and to state reasons.#Case C-405/07 P.
A Bíróság (második tanács) 2008. november 6-i ítélete.
Holland Királyság kontra az Európai Közösségek Bizottsága.
Fellebbezés - Az EK 95. cikk (5) bekezdése - 98/69/EK irányelv - A gépjárművek kibocsátásai által okozott levegőszennyezés elleni intézkedések - Az egyes új dízelüzemű gépjárművek által kibocsátott részecskék közösségi határértékének csökkentését megelőző, eltérő nemzeti rendelkezés- Bizottság általi megtagadás - A probléma sajátossága - Gondossági és indoklási kötelezettség.
C-405/07 P. sz. ügy.
A Bíróság (második tanács) 2008. november 6-i ítélete.
Holland Királyság kontra az Európai Közösségek Bizottsága.
Fellebbezés - Az EK 95. cikk (5) bekezdése - 98/69/EK irányelv - A gépjárművek kibocsátásai által okozott levegőszennyezés elleni intézkedések - Az egyes új dízelüzemű gépjárművek által kibocsátott részecskék közösségi határértékének csökkentését megelőző, eltérő nemzeti rendelkezés- Bizottság általi megtagadás - A probléma sajátossága - Gondossági és indoklási kötelezettség.
C-405/07 P. sz. ügy.
Határozatok Tára 2008 I-08301
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2008:613
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (második tanács)
2008. november 6. ( *1 )
„Fellebbezés — Az EK 95. cikk (5) bekezdése — 98/69/EK irányelv — A gépjárművek kibocsátásai által okozott levegőszennyezés elleni intézkedések — Az egyes új dízelüzemű gépjárművek által kibocsátott részecskék közösségi határértékének csökkentését megelőző, eltérő nemzeti rendelkezés — A Bizottság általi megtagadás — A probléma sajátossága — Gondossági és indokolási kötelezettség”
A C-405/07. P. sz. ügyben,
a Holland Királyság (képviselik: M. de Grave és C. Wissels, meghatalmazotti minőségben)
fellebbezőnek
a Bíróság alapokmányának 56. cikke alapján 2007. augusztus 30-án benyújtott fellebbezése tárgyában,
a másik fél az eljárásban:
az Európai Közösségek Bizottsága (képviselik: M. Patakia, A. Alcover San Pedro és H. van Vliet, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes az elsőfokú eljárásban,
A BÍRÓSÁG (második tanács),
tagjai: C. W. A. Timmermans tanácselnök, K. Schiemann, P. Kūris, L. Bay Larsen és C. Toader (előadó) bírák,
főtanácsnok: J. Kokott,
hivatalvezető: R. Grass,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
a főtanácsnok indítványának a 2008. július 17-i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 |
Fellebbezésével a Holland Királyság az Európai Közösségek Elsőfokú Bíróságának a T-182/06. sz., Hollandia kontra Bizottság ügyben 2007. június 27-én hozott ítélete (EBHT 2007., II-1983. o.; a továbbiakban: megtámadott ítélet) hatályon kívül helyezését kéri, amely ítéletben az Elsőfokú Bíróság elutasította a Holland Királyság által az EK-Szerződés 95. cikkének (5) bekezdése alapján bejelentett, dízelüzemű gépjárművek részecskekibocsátásának határértékeit meghatározó nemzeti rendelkezések tervezetéről szóló, 2006. május 3-i 2006/372/EK bizottsági határozat (HL L 142., 16. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat) megsemmisítésére irányuló kérelmet. |
Jogi háttér
2 |
A gépjárművek kibocsátásai által okozott levegőszennyezés elleni intézkedésekről és a 70/220/EGK tanácsi irányelv módosításáról szóló, 1998. október 13-i 98/69/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 350., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 23. kötet, 126. o.) I. mellékletének 5.3.1.4. pontjában egyrészt a gépjárművek és pótkocsijaik típusjóváhagyására vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 1970. február 6-i 70/156/EGK tanácsi irányelv (HL L 42., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 1. kötet, 44. o.) II. mellékletének A. részében meghatározott M kategóriába (személygépkocsi) tartozó dízelüzemű gépjárművek esetében – azon gépjárművek kivételével, amelyeknek a legnagyobb tömege meghaladja a 2500 kg-ot –, másrészt az N1 kategória I. osztályába (1305 kg legnagyobb megengedett tömegű haszongépjárművek) tartozó gépjárművek esetében a porkoncentráció határértékét 25 mg/km-ben határozza meg. |
3 |
A 98/69 irányelv 2. cikkének (1) bekezdése értelmében: „[…] a gépjárművek kibocsátásai által okozott levegőszennyezés tekintetében [helyesen: levegőszennyezésre hivatkozva] a tagállamok nem:
ha a járművek kielégítik az ezen irányelvvel módosított, [a gépjárművek külső gyújtású motorjainak kipufogógázai által okozott levegőszennyezés elleni intézkedésekre vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 1970. március 20-i] 70/220/EGK [tanácsi] irányelv [(HL L 76., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 1. kötet, 64. o.)] követelményeit.” |
4 |
A könnyű személygépjárművek és haszongépjárművek (Euro 5 és Euro 6) kibocsátás tekintetében történő típusjóváhagyásáról és a járműjavítási és -karbantartási információk elérhetőségéről szóló, 2007. június 20-i 715/2007/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 171., 1. o.) 2013. január 2-tól, többek között a 70/220 irányelv és a 98/69 irányelv helyébe fog lépni. E rendelet I. mellékletének 1. táblázatában rögzíti az Euro 5 kibocsátási határértéket, a részecskekoncentráció (PM) határértékének 5 mg/km-re történő csökkentésének előírásával, az e táblázatban szereplő valamennyi gépjármű-kategória és -osztály vonatkozásában. Az M és N1 kategória I. osztályába tartozó gépjárműveket illetően a 715/2007 rendelet 10. cikkének (2) és (3) bekezdése értelmében ezen új határértéktől 2009. szeptember 1-jétől az új gépjárműtípusok esetében, illetve 2011. január 1-jétől az új gépjárművek esetében nem lehet eltérni. |
5 |
A környezeti levegő minőségének vizsgálatáról és ellenőrzéséről szóló, 1996. szeptember 27-i 96/62/EK tanácsi irányelv (HL L 296., 55. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 3. kötet, 95. o.) második és tizenkettedik preambulumbekezdése értelmében: „[…] el kell kerülni, meg kell előzni vagy csökkenteni kell a káros légszennyező-anyagok koncentrációját mind a környezet egésze, mind pedig az emberi egészség védelme érdekében, és ezért határértékeket és/vagy küszöbértékeket kell meghatározni a környezeti légszennyezési szintekhez; […] […] mind a környezet egésze, mind pedig az emberi egészség védelme érdekében szükséges, hogy a tagállamok megfelelő intézkedéseket hajtsanak végre a határértékek túllépése esetén annak érdekében, hogy ezen értékek a meghatározott határidőn belül az előírt határértékek alá csökkenjenek.” |
6 |
A 96/62 irányelvnek „A környezeti levegő minőségének javítása – Általános követelmények” című 7. cikke így rendelkezik: „(1) A tagállamoknak megteszik a szükséges intézkedéseket a határértékek betartásának biztosítására. (2) Az ezen irányelv céljainak elérése érdekében tett intézkedések: […]
(3) A tagállamok cselekvési tervet dolgoznak ki, amelyben ismertetik a rövid távon meghozandó intézkedéseket, azokon a területeken, ahol fennáll a határérték és/vagy a riasztási küszöbérték túllépésének veszélye, a veszély, valamint az ilyen esemény időtartamának csökkentése érdekében. Az egyes esetektől függően az ilyen tervek előírhatnak intézkedéseket az olyan tevékenységek – ide tartozik a gépjárműforgalom is – szabályozására, és amennyiben szükséges, felfüggesztésére, amelyek hozzájárulnak a határértékek túllépéséhez.” |
7 |
A 96/62 irányelv 8. cikkének (3) bekezdése értelmében azokban az övezetekben és agglomerációkban, amelyekben egy vagy több szennyező anyag szintje magasabb, mint a határérték és a tűréshatár összege, a tagállamoknak intézkedéseket kell tenniük annak biztosítására, hogy a határérték elérését szolgáló tervet vagy programot az előírt határidőn belül kidolgozzák vagy végrehajtják. E rendelkezés értelmében az említett tervnek vagy programnak legalább az ezen irányelv IV. mellékletében felsorolt információkat kell tartalmaznia. Ezen információk között a hivatkozott V. melléklet 5. és 6. pontjában szerepelnek a szennyezés eredetére vonatkozó információk, többek között a szennyezésért felelős fő szennyező anyagot kibocsátó források listája, valamint a helyzetnek a nagymértékű szennyezésért felelős tényezőket – szállítás, a határon keresztüli szállítást is beleértve – részletező elemzése. |
8 |
A 96/62 irányelv 8. cikkének (6) bekezdése előírja: „Amikor egy szennyező anyag szintje túllépi vagy valószínűleg túl fogja lépni a tűréshatár értékével növelt határértéket vagy – az adott esettől függően – a riasztási küszöbértéket egy másik tagállamból származó jelentős szennyezést követően, az érintett tagállamoknak konzultálniuk kell egymással, azzal a céllal, hogy valamilyen megoldást keressenek. A Bizottság jelen lehet az ilyen konzultáción.” |
9 |
A 96/62 irányelv 11. cikke (1) bekezdése a) pontjának i. alpontja értelmében minden év vége után kilenc hónapos időtartamon belül a tagállamok tájékoztatják a Bizottságot a tűréshatárral megnövelt határértéket túllépő szintek előfordulásáról. |
10 |
A 96/62 irányelv nem határozza meg a határértékeket, 4. cikkében azonban – I., illetve II. mellékletével összefüggésben – felsorolja azokat a levegőszennyező anyagokat, amelyek tekintetében e határértékeket meg kell állapítani, valamint azon tényezőket, amelyeket e megállapítás során figyelembe kell venni. Ezek között szerepel az a tényező, hogy a lakosság milyen mértékben van kitéve a hivatkozott szennyezőanyagoknak. |
11 |
A finom részecskékre vonatkozó határértéket, különösen a PM10-eket a környezeti levegőben lévő kén-dioxidra, nitrogén-dioxidra és nitrogén-oxidokra, valamint porra és ólomra vonatkozó határértékekről szóló, 1999. április 22-i 1999/30/EK tanácsi irányelv (HL L 163., 41. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 4. kötet, 164. o.) rögzíti. A PM10-eket ezen irányelv 2. cikkének 11. pontja úgy határozza meg, mint az a pormennyiség [helyesen: részecske], amely 50%-os leválasztási hatásfokkal átmegy egy méretszelektív bemenőnyíláson 10 μm aerodinamikai átmérő esetén. |
12 |
Az 1999/30 irányelv 5. cikkének (1) bekezdése így rendelkezik: „A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a környezeti levegőben lévő PM10 koncentráció, amelyet a 7. cikkel összhangban értékeltek, az abban meghatározott időponttól kezdve ne haladja meg a III. melléklet I. szakaszában megállapított határértéket. A III. melléklet I. szakaszában megállapított tűréshatárt a 96/62/EK irányelv 8. cikkével összhangban alkalmazzák.” |
13 |
Az 1999/30 irányelv III. melléklete rögzíti a PM10 részecskékre a két egymást követő szakaszban alkalmazandó határértékeket és tűréshatárokat, mindkét szakasz tekintetében előírva azon időpontokat, amikor a határértéket be kell tartani. Így az első szakaszra vonatkozó határértékek és tűréshatárok 2005. január 1-jétől kötelezőek jogilag. |
14 |
A környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló, 2008. május 21-i 2008/50/EK európai parlamenti és tanács irányelv (HL L 152., 1. o.) a 31. cikkének értelmében 2010. június 11-től a 96/62 és az 1999/30 irányelvek helyébe lép. A 2008/50 irányelv 22. cikkének (2) bekezdése értelmében, amennyiben egy adott zónában vagy agglomerációban a PM10 vonatkozásában a meghatározott határértékeket a helyszínre jellemző terjedési jellegzetességek, a kedvezőtlen időjárási viszonyok vagy az országhatárokon átterjedő jelleg miatt nem lehet teljesíteni, a tagállamok 2011. június 11-ig mentesülnek ezen határértékek alkalmazásának kötelezettsége alól, feltéve hogy bizonyos feltételeket teljesítenek. |
A jogvita előzményei
15 |
2005. november 2-án kelt levélben a Holland Királyság értesítette a Bizottságot az EK 95. cikk (5) bekezdése alapján, hogy olyan rendeletet kíván elfogadni, amelynek célja, hogy 2007. január 1-jétől és a 98/69 irányelv rendelkezéseitől eltérve 5 mg/km-ben határozza meg a részecske-kibocsátás határértékét az M1 kategória és az N1 kategória I. osztályába tartozó új dízelüzemű gépjárművek esetében. |
16 |
Kérelmének alátámasztására a Holland Királyság kifejtette, hogy a por koncentrációjának az 1999/30 irányelvben meghatározott határértékeit területének számos részén túllépték, és ennek következtében úgy ítélte meg, hogy nem tud eleget tenni ezen irányelvből eredő kötelezettségeinek. Ezzel összefüggésben a Holland Királyság az ország nagy népsűrűségét és az infrastruktúra más tagállamokhoz képest magasabb szintű koncentrációját emelte ki, amely magasabb szintű egy négyzetkilométerre eső részecske-kibocsátást eredményez. A lakosok különösen az autóforgalom lakóövezetekhez való közvetlen közelségének köszönhetően nagymértékben ki vannak téve a légszennyezésnek. Továbbá, a szennyezés jelentős része a szomszédos tagállamokból származik, ezért az átlagos nemzeti porkoncentrációnak csak 15%-át lehet nemzeti környezetvédelmi normákkal befolyásolni. |
17 |
A Holland Királyság azt állította, hogy a porkoncentráció csökkentésének érdekében elsőbbséget biztosít a közúti eredetű kibocsátás 70%-áért felelőssé tehető személygépkocsik és haszongépjárművek általi részecske-kibocsátás csökkentésének. A bejelentett eltérést tartalmazó intézkedés szerves részét képezi a többek között a kevésbé szennyező járművek és üzemanyagok támogatásán alapuló szabályozásnak. Ez az intézkedés konkrétan a dízelkoromban található részecskék mennyiségét csökkentő szűrő beszerelését írná elő a Holland Királyságban üzembe helyezett dízelmotoros gépjárművekbe. |
18 |
A Holland Királyság ugyanis rámutatott, hogy a bejelentett rendeletet csak a területén üzembe helyezett gépjárművekre kellene alkalmazni, és ez semmiben nem változtatná meg sem az EK-típusjóváhagyási eljárást, sem a más tagállamokban ilyen jóváhagyást szerzett gépjárművek üzembe helyezési feltételeit. Azonban a holland rendőrség és az érintett járművek rendszeres ellenőrzésével megbízott szervek az említett rendelet hatálybalépését követően ellenőrizhetik, hogy a személygépkocsi vagy a könnyű haszongépjármű be tudja-e tartani az 5 mg/km-es új részecske-kibocsátási határértéket. |
19 |
2005. november 23-i levelében a Bizottság visszaigazolta a Holland Királyság értesítésének átvételét, és tájékoztatta ez utóbbit, hogy az EK 95. cikk (6) bekezdése alapján az eltérés iránti kérelmekről való határozathozatalra rendelkezésére álló hat hónapos határidő 2005. november 5-én megkezdődött. |
20 |
A 96/62 irányelv alapján a 2004-es évre vonatkozóan elkészített, a hollandiai levegőminőséget értékelő jelentést (a továbbiakban: 2004. évi értékelő jelentés) 2006. február 8-án közölték a Bizottsággal. Ezt a Bizottság 2006. február 10-én vette nyilvántartásba. |
21 |
2006. március 10-i levelükben a holland hatóságok tájékoztatták a Bizottságot a Milieu- en Natuurplanbureau (holland környezetértékelési ügynökség, a továbbiakban: MNP) által 2006 márciusában készített „Nieuwe inzichten in de omvang van de fijnstofproblematiek” (A por problémájának terjedelmére vonatkozó új tájékoztatás, a továbbiakban: az MNP jelentése) című jelentés létezéséről. |
22 |
A Bizottság a holland hatóságok által előterjesztett érvek megalapozottságának vizsgálata céljából tudományos és műszaki véleményt kért a Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuur-wetenschappelijk onderzoek (az alkalmazott tudományos kutatás hollandiai szervezete, a továbbiakban: TNO) által koordinált tanácsadói konzorciumtól. Ez a szervezet 2006. március 27-én nyújtotta be a jelentését a Bizottsághoz (a továbbiakban: a TNO jelentése). |
23 |
A megtámadott határozatban a Bizottság 2006. május 3-án elutasította az értesítésben szereplő rendelettervezetet azzal az indokkal, hogy „a Holland Királyság nem bizonyította a 98/69 irányelvre tekintettel sajátos probléma létezését”, és egyébként „az értesítésben szereplő intézkedés nem állt arányban az elérni kívánt céllal”. |
Az Elsőfokú Bíróság előtti eljárás és a megtámadott ítélet
24 |
Az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2006. július 12-én benyújtott keresetlevelével a Holland Királyság a megtámadott határozat megsemmisítésére irányuló keresetet indított, és a kereset gyorsított eljárással történő elbírálását kérte. |
25 |
A megtámadott ítéletben az Elsőfokú Bíróság a keresetet gyorsított eljárásban elutasította. Nem fogadta el ugyanis a Holland Királyság által hivatkozott, a Bizottság azon értékelésén alapuló első két jogalapját, hogy Hollandiában nem létezik sajátos probléma. |
26 |
A megtámadott ítélet 43–49. pontjában az Elsőfokú Bíróság elutasította azt a jogalapot, amelyben a Holland Királyság arra hivatkozott, hogy a Bizottság megsértette gondossági kötelezettségét és a határozatok indokolásának kötelezettségét, mivel a hollandiai környezeti levegő minősége tekintetében fennálló probléma sajátos jellegére vonatkozó értékelésében magyarázat nélkül figyelmen kívül hagyta a 2004. év vonatkozó adatait. A Bizottság e tekintetben elismerte, hogy a megtámadott határozat 41. pontjában tett állításával ellentétben az említett határozat elfogadása előtt a Holland Királyság valóban hivatalosan benyújtotta a 2004-re vonatkozó jelentését. |
27 |
Az Elsőfokú Bíróság e tekintetben elsősorban a következőket állapította meg a megtámadott ítélet 44–46. pontjában:
|
28 |
Az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 47. és 48. pontjában úgy ítélte meg, hogy e körülmények között a Bizottságnak nem lehet felróni azt, hogy elmulasztotta megvizsgálni a holland kormány által részére továbbított friss adatokat, és azt sem, hogy elmulasztotta megjelölni ennek az állítólagos mulasztásnak az indokait. |
29 |
Az Elsőfokú Bíróság ezután az annak bizonyítására irányuló jogalapot utasította el, hogy a Bizottság jogellenesen tagadta meg annak elismerését, hogy Hollandiában létezik sajátos probléma a környezeti levegő minőségének vonatkozásában. |
30 |
Az első érvelést illetően, miszerint a Bizottság hibásan alkalmazta az EK 95. cikk (5) bekezdésében szereplő, a környezetvédelemi probléma sajátossági szempontját, amikor megkövetelte, a hivatkozott probléma kizárólag a Holland Királyságot érintse, az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 66–72. pontjában megállapította, hogy e kifogás ténybelileg nem megalapozott. E tekintetben az Elsőfokú Bíróság elsősorban azt hangsúlyozta, hogy a megtámadott határozat és a TNO jelentése is más tagállamok helyzetére vonatkozik, és ebből az összehasonlításból az következik, hogy a Holland Királyság nem került szembe a környezetvédelem olyan sajátos problémájával, amely eltérést tartalmazó intézkedés elfogadását igazolta volna. |
31 |
A második, azon alapuló érvelés, hogy a Bizottság nem vette figyelembe, hogy a Holland Királyság nem képes kezelni a belvízi hajózásból és a tengeri szállításból származó részecske-kibocsátás problémáját, a megtámadott ítélet 78–84. pontjában elutasításra került. Az Elsőfokú Bíróság e tekintetben elsősorban azt állapította meg, hogy ez az érvelés ténybelileg nem megalapozott, mivel a Holland Királyság állításával ellentétben a Bizottság az értesítésben szereplő intézkedés jóváhagyását nem tette függővé attól a feltételtől, hogy a határértékek túllépése nagyobb részben a dízelüzemű motorral felszerelt közúti járművek részecske-kibocsátásából származzon. |
32 |
A harmadik érvelést illetően, miszerint a környezeti levegő minősége problémájának sajátossága a Holland Királyság számára a határokon átnyúló szennyezés elleni fellépés lehetetlenségéből is ered, az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 87–94. pontjában megállapította, hogy e lehetetlenség önmagában nem bizonyítja, hogy e tagállamnak a levegő minőségére vonatkozó sajátos problémája lenne. |
33 |
Az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 88. és 91. pontjában megállapította, hogy a földrajzilag olyan kis kiterjedésű országokban, mint Hollandia, a por legnagyobb része szinte meghatározásánál fogva külső eredetű. Az Elsőfokú Bíróság úgy ítélte meg, hogy egyáltalán nem bizonyított, hogy a határokon átnyúló részecske-kibocsátás a hollandiai levegő minőségére olyan mértékben van hatással, hogy a részecske-kibocsátás korlátozásának problémája az Európai Közösség többi részétől eltér. |
34 |
A megtámadott ítélet 92. pontjában ezenkívül megállapításra került, hogy az 1999/30 irányelvben megállapított normákra tekintettel kell megvizsgálni a probléma sajátosságát. Márpedig az 1999/30 irányelv III. melléklete kizárólag a porkoncentráció határértékeit állapítja meg, a jelenlévő por eredetének figyelembevétele nélkül. |
35 |
Végül az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 105–116. pontjában elutasította a negyedik jogalapot, amely szerint a Bizottság jogellenesen tagadta a porkoncentráció a hollandiai környezeti levegőben a porkoncentráció vonatkozásában feltárt határérték-túllépések rendkívül súlyos jellegét. |
36 |
A megtámadott ítélet 107. pontjában ez Elsőfokú Bíróság e tekintetben azt állapította meg, hogy az iratokból nem tűnik ki, hogy a határérték Hollandiában tapasztalt túllépése a többi tagállamban megállapított túllépéshez képest olyan kiélezett jellegű, hogy az sajátos problémának minősülhetne. Az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 109. pontjában elsősorban azt hangsúlyozta, hogy a 2004-es évre vonatkozóan a levegőminőség értékelésére vonatkozó nemzeti jelentések alapján elkészített jegyzékből az következik, hogy a Holland Királyság része annak az öt tagállamból álló csoportnak, amelynek ebben az évben valamennyi övezetében a napi határértékeknél magasabb porkoncentráció szintet jegyeztek fel. |
37 |
Az Elsőfokú Bíróság ezenkívül a megtámadott ítélet 115. pontjában megállapította, hogy azonkívül, hogy azok nem szerepelnek az 1999/30 irányelv szempontjai között, nem bizonyították, hogy a népsűrűség, a közúti forgalom intenzitása Hollandia számos övezetében és a településeknek a közúti útvonalak mentén való elhelyezkedése e tagállam számára olyan problémának minősül, amely Hollandiát érzékelhetően egyedivé teszi a különösen a Benelux államok, az Egyesült Királyság középső része és Németország nyugati része által alkotott többi régióhoz képest. |
38 |
Mivel az Elsőfokú Bíróság ennek következtében a megtámadott ítélet 117–120. pontjában úgy ítélte meg, hogy a Holland Királyság nem bizonyította a területén jelentkező sajátos probléma létezését, amely az EK 95. cikk (5) és (6) bekezdésében előírt együttes feltételek egyike, megállapította, hogy a Bizottságnak el kellett utasítania a bejelentett rendelettervezetet. Ebből következően a jogalapok logikáját követve a többi, e tagállam által hivatkozott jogalap tekintetében nem határozott, amely jogalapok a Bizottságnak egyrészt a bejelentett tervezet arányosságára, másrészt a nemzetközi jogi környezetre vonatkozó értékelését és indokolását kifogásolták. |
A felek kérelmei
39 |
Fellebbezésében a Holland Királyság azt kéri, hogy a Bíróság:
|
40 |
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
|
A fellebbezésről
41 |
Fellebbezésének alátámasztására a Holland Királyság két jogalapot terjeszt elő. Az első jogalapban a fellebbező előterjeszti, hogy az Elsőfokú Bíróság tévesen értelmezte a gondossági kötelezettséget és az EK 253. cikk szerinti indokolási kötelezettséget azzal, hogy akként határozott, hogy a Bizottság nem sértette meg e kötelezettségeket, amikor a 2004. évi értékelő jelentésben foglalt releváns információkat indokolás nélkül figyelmen kívül hagyta a megtámadott határozatban. A második jogalapban a Holland Királyság arra hivatkozik, hogy az Elsőfokú Bíróság hibás jogi szempontokat alkalmazott a hollandiai környezeti levegő minősége sajátos problémája fennállásának értékelése során. |
Az elfogadhatóságról
42 |
A Bizottság a fellebbezés elfogadhatatlanságára hivatkozik. Az első jogalapot illetően azt állítja, hogy a Holland Királyságnak szerinte nincs joga ahhoz, hogy a 2004. évi értékelő jelentés feltételezett figyelmen kívül hagyására hivatkozzon, tekintve, hogy e jelentés a 96/62 irányelvben előírt határidő eltelte után és három hónappal az eltérés engedélyezése iránti kérelem előterjesztését követően került benyújtásra. A Bizottság továbbá azt állítja, hogy az Elsőfokú Bíróság megállapította, hogy ténylegesen figyelembe vette a hivatkozott jelentést, és ez a ténymegállapítás nem képezheti fellebbezés tárgyát. A második jogalapot illetően a Bizottság azt állítja, hogy az Elsőfokú Bíróság következtetései számos olyan adaton nyugszanak, amelyek nagyobb része nem vitatható, és e következtetések akkor is igazoltak, ha a Bíróság a Holland Királyság érvelését fogja követni. |
43 |
E tekintetben mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy annak a kérdése, hogy a Bizottságnak a jelen esetben figyelembe kellett-e vennie a 2004. évi értékelő jelentést annak feltételezett késedelmes benyújtása ellenére is, nem az elfogadhatóság, hanem az ügy érdemének kérdésébe tartozik, amint azt a főtanácsnok is megállapította indítványának 32–34. pontjában. |
44 |
Továbbá, az azon alapuló érvelést illetően, miszerint a Holland Királyság első jogalapjában a ténybeli megállapításokat vitatja, elegendő arra rámutatni, hogy ez nem így van. A Holland Királyság ugyanis egyáltalán nem vitatja az Elsőfokú Bíróságnak e vonatkozásban tett megállapításait, amelyekből elsősorban az következik, hogy a 2004-re vonatkozó adatokat a TNO jelentése foglalta magában, és hogy a Bizottság e jelentésen kívül az MNP jelentését is figyelembe vette. Ezzel szemben a szóban forgó tagállam azokat a következtetéseket vitatja, amelyeket az Elsőfokú Bíróság e ténybeli megállapításokból vont le. Márpedig az a kérdés, hogy az Elsőfokú Bíróság joggal vonhatta-e le a hivatkozott tényekből azt a következtetést, hogy a Bizottság nem sértette meg sem a gondossági, sem az indokolási kötelezettségét, olyan jogkérdést képez, amely fellebbezés keretében a Bíróság felülvizsgálata alá tartozik (lásd a C-188/96. P. sz., Bizottság kontra V ügyben 1997. november 20-án hozott ítélet [EBHT 1997., I-6561. o.] 24. pontját, valamint a C-189/02. P., C-202/02. P., C-205/02. P–C-208/02. P. és C-213/02. P. sz., Dansk Rørindustri és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2005. június 28-án hozott ítélet [EBHT 2005., I-5425. o.] 453. pontját). |
45 |
Végül a Bizottságnak a második jogalappal szemben hivatkozott kifogását illetően emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már megállapította, hogy az a tény, hogy a fellebbezés vagy valamely fellebbezési jogalap nem érint minden olyan indokot, amelyek alapján az Elsőfokú Bíróság állást foglalt egy kérdésről, nem vezet e jogalap elfogadhatatlanságához (lásd a C-458/98. P. sz., Industrie des poudres sphériques kontra Tanács ügyben 2000. október 3-án hozott ítélet [EBHT 2000., I-8147. o.] 67. pontját és a C-357/04. P. sz., Andolfi kontra Bizottság ügyben 2005. szeptember 23-án hozott végzés 24. pontját). |
46 |
Ebből következően a fellebbezést elfogadhatónak kell minősíteni. |
Az ügy érdeméről
A gondossági és az EK 253. cikk szerinti indokolási kötelezettség téves értelmezésén alapuló első jogalapról
– A felek érvei
47 |
A Holland Királyság ezen első jogalapot illetően hangsúlyozza, hogy a 2004. évi értékelő jelentés rendkívül fontos, mivel ezen év tekintetében ez bizonyítja, hogy a napi határértékek, még a tűréshatárral növelve is, Hollandia valamennyi övezetében és agglomerációjában túllépésre kerültek. Továbbá, az ezen évre vonatkozó adatokból a 2003. évitől eltérő helyzet tűnik ki, amint azt maga az Elsőfokú Bíróság is elismerte a megtámadott ítélet 44. pontjában a TNO jelentésére hivatkozva. |
48 |
A Holland Királyság azt a következtetést vonja le a megtámadott ítéletből, hogy az Elsőfokú Bíróság úgy ítéli meg, hogy elegendő, ha a Bizottság megelégszik azzal, hogy a tagállamok által közölt releváns adatokat kutatóintézetnek továbbítja, ugyanakkor egyfelől nem vizsgálja meg ezeket az adatokat a megtámadott határozatban, még azt a tényt is vitatva, hogy ezeket egyáltalán közölték vele, másfelől pedig nem foglalja a határozatába a kutatóintézet azon megállapítását, miszerint a szóban forgó adatok alapvetően más és sokkal problémásabb képét mutatják a szóban forgó tagállamban található helyzetnek. Ezzel az értelmezéssel az Elsőfokú Bíróság nem megfelelően alkalmazta a gondosságra és az indokolásra vonatkozó garanciákat, amelyek között azon kötelezettségek is szerepelnek, hogy a Bizottságnak gondosan és pártatlanul kell megvizsgálnia valamennyi, az ügyben releváns adatot, és hogy határozatát kellően indokolnia kell. |
49 |
E tagállam szerint az Elsőfokú Bíróság tévesen tulajdonított nagy jelentőséget annak a ténynek, hogy a Bizottság az MNP jelentését vette figyelembe. E tekintetben rámutat, hogy a Bizottság ezen, számára a megtámadott határozat meghozatala előtt másfél hónappal megküldött jelentés segítségével alakította ki álláspontját, ugyanakkor erre vonatkozó indokolás nélkül egyáltalán nem vette figyelembe a számára a hivatkozott határozat elfogadása előtt három hónappal megküldött, 2004. évi értékelő jelentést, amelynek adatai azonban álláspontja vonatkozásában kedvezőtlenebbek voltak. A TNO jelentéséből egyébként egyértelműen kitűnik, hogy az MNP jelentésének megállapításai lényegében azonosak a 2004. évi értékelő jelentésbe foglalt, a határértékekre vonatkozó adatokkal kapcsolatos megállapításokkal. |
50 |
A Bizottság – a jelen ítélet 42. pontjában hivatkozott azon alapuló érvelésen túl, hogy a 2004. évi értékelő jelentést feltételezetten késedelmesen nyújtották be – arra hivatkozik, hogy határozatába nem kell belefoglalnia az általa igénybe vett szakértői vélemények valamennyi elemét. A megtámadott ítélet egyes pontjaiból ugyanis szerinte az következik, hogy az Elsőfokú Bíróság úgy ítélte meg, hogy a 2004. évi értékelő jelentésből, valamint az MNP jelentéséből az következik, hogy 2003-hoz és az ezt megelőző állapotokhoz viszonyítva javult a levegő minősége Hollandiában. |
– A Bíróság álláspontja
51 |
Az EK 95. cikk (5) bekezdésének értelmében a harmonizációs intézkedések elfogadását követően a tagállamok kötelesek a Bizottság jóváhagyását kérni valamennyi, általuk szükségesnek ítélt, eltérést tartalmazó nemzeti rendelkezés bevezetéséhez. |
52 |
Az említett rendelkezés megköveteli, hogy az ilyen rendelkezéseket, a környezet vagy a munkakörnyezet védelmével kapcsolatos új tudományos bizonyítékok alapján, az adott tagállam olyan sajátos problémája miatt hozzák meg, amely a harmonizációs intézkedés elfogadása után merült fel, és hogy ezekről az előirányzott rendelkezésekről és bevezetésük indokairól értesítsék a Bizottságot (lásd a C-512/99. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2003. január 21-én hozott ítélet [EBHT 2003., I-845. o.] 80. pontját és a C-439/05. P. és C-454/05. P. sz., Land Oberösterreich és Ausztria kontra Bizottság egyesített ügyekben 2007. szeptember 13-án hozott ítélet [EBHT 2007., I-7141. o.] 57. pontját). |
53 |
Mivel együttes feltételekről van szó, valamennyinek teljesülnie kell, ennek hiányában a Bizottságnak az eltérő nemzeti rendelkezéseket el kell utasítania (lásd a fent hivatkozott Németország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 81. pontját és a fent hivatkozott Land Oberösterreich és Ausztria kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 58. pontját). |
54 |
Annak értékelése tekintetében, hogy e feltételek valóban teljesültek – amihez adott esetben komplex műszaki értékelésekre lehet szükség – a Bizottság széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik. |
55 |
E hatáskör gyakorlása azonban nem mentes a bírósági felülvizsgálat alól. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint ugyanis a közösségi bíróságnak nem csupán a hivatkozott bizonyítékok tárgyi valószerűségét, megbízhatóságát és következetességét kell vizsgálnia, hanem azt is ellenőriznie kell, hogy a bizonyítékok tartalmazzák-e az adott összetett helyzet értékeléséhez figyelembe veendő összes adatot, valamint hogy e bizonyítékok alátámasztják-e a belőlük levont következtetéseket (lásd a C-525/04. P. sz., Spanyolország kontra Lenzing ügyben 2007. november 22-én hozott ítélet [EBHT 2007., I-9947. o.] 57. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). |
56 |
Ezenkívül meg kell jegyezni, hogy ha valamely közösségi intézmény széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, akkor a közigazgatási eljárásban a közösségi jogrend által biztosított garanciák tiszteletben tartásának ellenőrzése alapvető fontosságú. A Bíróság így kifejtette, hogy e garanciák között szerepel az adott eset valamennyi lényegi elemének a hatáskörrel rendelkező intézmény által elvégzendő gondos és pártatlan vizsgálatára, valamint a határozatának megfelelő indokolására vonatkozó kötelezettség (lásd a C-269/90. sz. Technische Universität München ügyben 1991. november 21-én hozott ítélet [EBHT 1991., I-5469. o.] 14. pontját, valamint a C-258/90. és C-259/90. sz., Pesquerias De Bermeo és Naviera Laida kontra Bizottság egyesített ügyekben 1992. május 7-én hozott ítélet [EBHT 1992., I-2901. o.] 26. pontját, valamint a fent hivatkozott Spanyolország kontra Lenzing ügyben hozott ítélet 58. pontját). |
57 |
A hivatkozott eljárási garanciák tiszteletben tartásának ellenőrzése különösen fontos az EK 95. cikk (5) bekezdése szerinti eljárás vonatkozásában, mivel erre nem alkalmazható a kontradiktórius eljárás elve (lásd a fent hivatkozott Land Oberösterreich és Ausztria kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 44. pontját). |
58 |
A jelen ügyben a Holland Királyság azt rója fel a Bizottságnak, hogy megsértette a gondossági és indokolási kötelezettségét, amikor a megtámadott határozatban bármiféle indok megjelölése nélkül nem vizsgálta meg a 2004. évi értékelő jelentésben szereplő adatokat. |
59 |
A megtámadott határozat 41. pontja megállapítja, hogy „[a] 96/62/EK tanácsi irányelv szerinti éves jelentések azt mutatják, hogy 2003-ban Hollandiának más tagállamokhoz képest (mint Belgium, Ausztria, Görögország, a Cseh Köztársaság, Litvánia, Szlovénia vagy Szlovákia) nem voltak különösen jelentős gondjai a határértékek túllépése miatt. Minthogy Hollandia 2004-re még nem szolgáltatott hivatalos adatokat, így nem lehet a holland levegőminőségi helyzetet más tagállamok 2004-es helyzetével összehasonlítani”. |
60 |
Márpedig az bizonyos, hogy a 2004. évvel kapcsolatos, az ugyanezen évre vonatkozó értékelő jelentésben foglalt hivatalos adatokat 2006. február 8-án valóban közölték a Bizottsággal, és ezeket február 10-én nyilvántartásba is vette, több hónappal a megtámadott határozat elfogadása előtt. |
61 |
Az EK 174. cikk (3) bekezdésének első francia bekezdéséből az következik, hogy a Bizottságnak főszabály szerint a környezetvédelem területén hozandó határozataiban figyelembe kell vennie a rendelkezésre álló valamennyi új tudományos és műszaki adatot. E kötelezettség különösen fennáll az EK 95. cikk (5) és (6) bekezdése szerinti eljárásban, amelynek tekintetében az új adatok figyelembevétele magának az eljárásnak az alapját képezi. |
62 |
A Bizottságnak tehát a jelen ügyben figyelembe kellett volna vennie a 2004. évi értékelő jelentésbe foglalt adatokat. E kötelezettséget az a tény sem enyhíti, hogy a Holland Királyság a hivatkozott jelentést a 96/62 irányelvben előírt határidő elteltét követően közölte a Bizottsággal, tekintve, hogy e határidők nem vonatkoznak az EK 95. cikk (5) és (6) bekezdése szerinti eljárásra. Az is bizonyos, hogy a Bizottságnak ténylegesen lehetősége volt a hivatkozott jelentés figyelembevételére a megtámadott határozat kidolgozása során, mivel a TNO és az MNP jelentéseit, amelyekre a Bizottság az említett határozatot alapozta, még később közölték vele. |
63 |
Márpedig a Bizottságnak a megtámadott határozat 41. és 42. pontjában tett azon megállapításai, amelyekből az következik, hogy egy hollandiai sajátos probléma létezésének értékelését a 2003., és nem a 2004. évre vonatkozó éves jelentés alapján végezte, komoly kétségeket ébresztenek a tekintetben, hogy ez az intézmény figyelembe vette-e az ez utóbbi évre vonatkozó adatokat. |
64 |
Amint arra az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 44. pontjában rámutat, igaz, hogy a TNO jelentése magában foglalja a Holland Királyság által előzetesen közölt, a 2004. évre vonatkozó adatokat, ám az is igaz, hogy a megtámadott határozat egyáltalán nem hivatkozik sem erre, sem a TNO-nak ezen adatokra vonatkozó megállapításaira. |
65 |
A megtámadott ítélettel ellentétben a megtámadott határozat egyáltalán nem hivatkozik a TNO azon értékelésére, miszerint ezen, a 2004. évre vonatkozó előzetes adatok az előző évihez viszonyítva eltérő képet mutatnak, amennyiben Hollandia valamennyi övezetében megállapításra került, hogy a PM10 a tűréshatárral növelt határértékek közül legalább egyet meghaladott. |
66 |
Ugyanakkor, különösen a TNO hivatkozott értékelésére tekintettel, a Bizottságnak ahhoz, hogy megfelelően eleget tegyen az adott eset valamennyi lényegi elemének vizsgálatára, valamint a határozatának megfelelő indokolására vonatkozó kötelezettségének, a megtámadott határozatban ki kellett volna fejtenie azokat az okokat, amelyek alapján – a 2004. évre vonatkozó adatok alapján, és a TNO által ezen adatok és az előző év adatai között feltárt különbség ellenére is – úgy ítélte meg, hogy a sajátos probléma létezése nem bizonyított. |
67 |
A Bíróság ugyan elismerte, hogy a Bizottság az EK 95. cikk (5) bekezdése szerinti, eltérés iránti kérelem megalapozottságának vizsgálata során külső szakértők véleményét kérheti ki az ilyen kérelem alátámasztására szolgáló új tudományos bizonyítékokról (lásd a fent hivatkozott Land Oberösterreich és Ausztria kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 32. pontját), azonban meg kell állapítani, hogy a szóban forgó értékelés elvégzésének elsődleges felelőssége a Bizottságra hárul, amelynek – adott esetben a szakértői vélemények alapján – kellőképpen figyelembe kell vennie valamennyi releváns adatot, és végleges határozatában ki kell fejtenie azokat a lényegi megfontolásokat, amelyek e határozat meghozatalára indították. |
68 |
Ebből következik, hogy az a puszta tény, hogy a TNO jelentése magában foglalta a 2004. évre vonatkozó előzetes adatokat, nem igazolja azt a tényt, hogy a Bizottság a megtámadott határozatban nem vizsgálta meg a hivatkozott évre vonatkozó adatokat, és ezt meg sem indokolta. |
69 |
Ugyanez vonatkozik arra a tényre is, hogy a Bizottság a megtámadott határozatban átvette az MNP jelentésének egyes megállapításait, és a hollandiai sajátos probléma létezését az e jelentésben szereplő új információk figyelembevételével értékelte. |
70 |
Ily módon az MNP-nek a Bizottság által a megtámadott határozat 41. pontjában átvett megállapításai nem tartalmaznak semmiféle megállapítást azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy a szóban forgó határozat elfogadásának időpontjában, különösen a 2004. évre vonatkozó adatok tekintetében létezett-e a környezeti levegő minőségének sajátos problémája Hollandiában. |
71 |
E megállapítások ugyanis – amelyekből az következik, hogy egy új értékelés szerint a PM10 szintjei 10–15%-kal alacsonyabbak az előző helyzetekhez képest, és azon övezetek száma, ahol a határértékeket túllépték, a felére fog csökkenni 2010 folyamán 2005-höz viszonyítva, 2015 folyamán pedig 2010-hez viszonyítva – nem cáfolják meg a 2004. évre vonatkozó azon adatok valóságosságát, amelyek a határértékek túllépését bizonyítják Hollandia egész területén, és nem zárják ki, hogy a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában létezett sajátos probléma ebben a tagállamban. |
72 |
A fentiekből következik, hogy az Elsőfokú Bíróság tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a Bizottság a megtámadott határozat elfogadásával nem sértette meg sem a gondossági, sem pedig indokolási kötelezettségét. |
73 |
Mivel a Bizottság annak értékelése tekintetében, hogy létezik-e Hollandiában a környezeti levegő minőségével kapcsolatos sajátos probléma, nem vette megfelelően figyelembe a releváns, és különösen a 2004. évre vonatkozó adatok összességét, ezen értékelés szükségképpen hibás, attól a kérdéstől függetlenül is, hogy a Bizottság ezenkívül ezen értékelésben alkalmazott-e hibás jogi szempontokat, amint azt a Holland Királyság állította. |
74 |
E körülményekre tekintettel az Elsőfokú Bíróság téves jogalkalmazás nélkül nem utasíthatta volna el mint megalapozatlant a Holland Királyság keresetét, arra a következtetésre jutva, hogy a Bizottság joggal állapította meg, hogy nem sajátos probléma a környezeti levegőben lévő porkoncentráció közösségi határértékei tiszteletben tartásának problémája. |
75 |
Ebből következik, hogy a megtámadott ítéletet hatályon kívül kell helyezni. A második jogalapot – amelyben a Holland Királyság azt rója fel az Elsőfokú Bíróságnak, hogy hibás jogi szempontokat alkalmazott a környezeti levegő minősége sajátos problémája létezésének értékelése során – nem kell megvizsgálni, mivel értékelésének eredményétől függetlenül nem alkalmas arra, hogy befolyásolja a fellebbezés kimenetelét. |
76 |
A Bíróság alapokmánya 61. cikkének első bekezdése értelmében, az Elsőfokú Bíróság határozatának hatályon kívül helyezése esetén, ha a per állása megengedi, az ügyet maga a Bíróság is érdemben eldöntheti. A jelen ügyben ez a helyzet. |
77 |
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a releváns tudományos bizonyítékok Bizottság által végzett nem teljes elemzése alkalmas arra, hogy nem csak a sajátos probléma létezésére vonatkozó értékelését tegye tévessé, hanem az EK 95. cikk (5) és (6) bekezdése alkalmazása feltételeinek, és különösen a bejelentett intézkedés arányosságára vonatkozó feltétel értékelésének összességét is, mivel a rendelkezésre álló tudományos bizonyítékok teljesebb vizsgálata – jellegénél fogva – befolyással lehet az ilyen intézkedés arányosságának értékelésére. |
78 |
E körülményekre tekintettel meg kell semmisíteni a megtámadott határozatot, hogy a Bizottság valamennyi releváns tudományos bizonyíték alapján újra tudja értékelni a bejelentett intézkedést annak megállapítása céljából, hogy ez megfelel-e az EK 95. cikk (5) és (6) bekezdésében foglalt követelményeknek. |
A költségekről
79 |
Az eljárási szabályzat 122. cikke értelmében, ha a fellebbezés megalapozott, és a Bíróság maga hoz a jogvita kapcsán végleges határozatot, a Bíróság határoz a költségekről. |
80 |
Ugyanezen eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a értelmében, amely az említett eljárási szabályzat 118. cikke alapján a fellebbezési eljárásra is alkalmazandó, a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottságot, mivel pervesztes lett, a Holland Királyság kérelmének megfelelően kötelezni kell a két eljárás költségeinek viselésére. |
A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott: |
|
|
|
Aláírások |
( *1 ) Az eljárás nyelve: holland.