1

Keresetlevelében az Európai Közösségek Bizottsága annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Osztrák Köztársaság – mivel előírta, hogy a társaságoknak a cégjegyzékbe a Ciprusi Köztársaságot és a Máltai Köztársaságot kivéve a 2004. május 1-jén az Európai Unióhoz csatlakozott tagállamok (a továbbiakban: nyolc új tagállam) állampolgárai kérelme alapján történő bejegyzéséhez szükséges a tagok önálló vállalkozói minőségének az Arbeitsmarktservice (munkaügyi hatóság, a továbbiakban: AMS) általi megállapítása, vagy munkavállalási engedély alóli felmentés bemutatása – nem teljesítette az EK 43. cikkből eredő kötelezettségeit.

2

A Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és a Szlovák Köztársaság csatlakozásának feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmány (HL L 236., 2003.09.23., 33. o.; a továbbiakban: csatlakozási okmány) 24. cikke a következőképpen szól:

„Az ezen okmány V., VI., VII., VIII., IX., X., XI., XII., XIII. és XIV. mellékletében felsorolt intézkedéseket az új tagállamok vonatkozásában az említett mellékletekben meghatározott feltételekkel kell alkalmazni.”

3

E mellékletek, különösen azok – „A személyek szabad mozgása” címben szereplő – 2. pontjának első bekezdése, lehetővé teszik, hogy azok az államok, amelyek már e csatlakozás idején az Unió tagjai voltak, a csatlakozást követő ötéves időszak végéig továbbra is alkalmazzák „a nemzeti jogszabályaikban foglalt […] rendelkezéseket az [új tagállamok állampolgárainak] területükön való munkavállalási jogosultságára”.

4

A külföldiek foglalkoztatásáról szóló 1975. március 20-i törvény (Ausländerbeschäftigungsgesetz) (BGBl. 218/1975) jelenleg hatályos változata (BGBl. I., 99/2006, a továbbiakban: „AuslBG”) 32a. cikkének, valamint 1. cikke (2) bekezdése l) és m) pontjának együttes alkalmazása értelmében az AuslBG alkalmazandó a nyolc új tagállam állampolgárai esetében.

5

Az AuslBG 2. cikkének (2) bekezdése a foglalkoztatást „munkaviszony keretében” vagy „munkaviszony jellegű jogviszony keretében” kifejtett tevékenységként határozza meg.

6

Az AuslBG 2. cikkének (4) bekezdése a következőképpen fogalmaz:

„A (2) bekezdésben meghatározott foglalkoztatás megállapításakor a valós gazdasági tartalmat kell figyelembe venni, és nem a tények külső megjelenését. A (2) bekezdés értelmében így foglalkoztatás áll fenn akkor, amikor:

7

Az AuslBG 15. cikke a munkavállalási engedély alóli felmentés kiadásának feltételeit a következőképpen állapítja meg:

„(1)   A határozatlan időre szóló munkavállalási engedéllyel még nem rendelkező külföldi (17. cikk) részére kérelmére felmentés adható a munkavállalási engedély alól:

[…]”.

8

A Bizottság, miután úgy ítélte meg, hogy az önálló vállalkozók és munkavállalók közötti megkülönböztetés AuslBG 2. cikkének (4) bekezdéséből következő módja az EK 43. cikkben biztosított szabad letelepedés korlátozását képezi, 2005. március 21-én felszólító levelet küldött erről az osztrák hatóságoknak, amelyek 2005. május 19-én kelt válaszlevelükben vitatták ez utóbbi cikk bármilyen megsértését.

9

2006. július 6-án a Bizottság indokolással ellátott véleményt intézett az Osztrák Köztársasághoz, amelyben felszólította e tagállamot, hogy a véleményben foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket a kézhezvételtől számított két hónapon belül tegye meg. Az osztrák hatóságok 2006. szeptember 7-én válaszoltak a véleményre, megismételve álláspontjukat.

10

A Bizottság ezt követően döntött a jelen kereset benyújtása mellett.

11

A Bíróság elnöke 2007. szeptember 19-i végzésével megengedte, hogy a Litván Köztársaság beavatkozzon a jelen ügybe a Bizottság kérelmeinek támogatására.

12

A Bizottság kifejti, hogy a szabad letelepedés gyakorlásának indokolatlan korlátozását képezi az az érintett nemzeti szabályozás által előírt azon kötelezettség, hogy a társaság cégjegyzékbe történő bejegyzését kérő, nyolc új tagállambeli állampolgárnak önálló vállalkozói minőségét megállapító AMS-igazolással vagy munkavállalási engedély alóli felmentéssel kell rendelkeznie.

13

A Bizottság érvei alapvetően arra a kifogásra összpontosítanak, amelyek szerint az EK 43. cikkel összeegyeztethetetlen az AuslBG 2. cikkének (4) bekezdésében előírt önálló vállalkozói minőség igazolására irányuló eljárás, tekintettel arra, hogy e tagállamok kevés állampolgára képes igazolni engedélyezett tevékenység öt éven át történt gyakorlását az AuslBG 15. cikke szerinti munkavállalási engedély alóli felmentés kiadásához szükséges igazolás iránti kérelem benyújtását megelőző nyolc évben.

14

A Bizottság mindenekelőtt megállapítja, hogy a hivatkozott 2. cikk (4) bekezdése értelmében vélelem szól amellett, hogy az említett tagállamok állampolgárai munkavállalóként tevékenykednek, amikor személyegyesítő társaság tagjaként vagy korlátolt felelősségű társaság 25% alatti részesedéssel rendelkező tagjaként „jellemzően munkaviszony keretében ellátott tevékenységet végeznek”. Azzal, hogy e rendelkezés megköveteli, hogy az ilyen tag önálló vállalkozói minősége igazolásával megdöntse e vélelmet, nemcsak hogy az önálló vállalkozói tevékenység megkezdését teszi függővé az egyéb gazdasági szereplőkre alkalmazandó szabályokhoz képest kiegészítő feltételtől, hanem az igazolás kiállítása iránt indított eljárás ideje alatt meg is akadályozza e gazdasági tevékenység folytatását. Ezáltal akadályozzák a nyolc új tagállam érintett gazdasági szereplőinek szabad letelepedését.

15

Ezt követően a Bizottság kifejti, hogy az AuslBG 2. cikkének (4) bekezdésében elrendelt korlátozás megkülönböztető jellegű azon oknál fogva, hogy a szóban forgó eljárás az új tagállamok állampolgáraira az állampolgárságuk alapján alkalmazandó.

16

Azonkívül a közösségi ítélkezési gyakorlat értelmében az EK 46. cikk alapján ez a korlátozás nem igazolható közrendi okokból, mivel az Osztrák Köztársaság nem volt képes bizonyítani alapvető társadalmi érdeket érintő, valós és megfelelően komoly fenyegetés fennállását.

17

Mindenesetre a jogvita tárgyát képező igazolási eljárás kezdeményezésére való kötelezettség nem szükséges és nem is arányos az – Ausztria által hivatkozott – szabad letelepedéssel való esetleges visszaélések elleni küzdelem célja tekintetében, amellyel meg kívánják előzni a szabad letelepedésnek a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó korlátozás kijátszása szándékával történő bármely megkerülését.

18

Különösen a bizonyítási teher szóban forgó rendelkezés általi megfordítása abból a célból, hogy a társaság tagjától a kifejtett gazdasági tevékenység tényleges önálló jellegének ellenőrzését lehetővé tevő információkhoz jussanak, nem az egyetlen lehetséges megoldás minden érdekelt együttműködésre késztetésére, ellentétben azzal, amit a nevezett tagállam állít. A Bizottság szerint ugyanis ugyanezt az eredményt lehetne elérni más, kevésbé korlátozó eszközökkel, mint például a törvény által előírt együttműködési kötelezettséggel, amelyet adott esetben szankciókkal társítanak.

19

Ezenkívül az előzetes engedélyezési eljárás helyettesíthető lenne utólagos, a társaság bejegyzését követően végrehajtott ellenőrzéssel. Ily módon az érintett önálló vállalkozók elkezdhetnék gyakorolni tevékenységüket, a hatáskörrel rendelkező hatóságok pedig elrendelhetnék annak abbahagyását abban az esetben, ha az ellenőrzés visszaélést leplez le.

20

Az Osztrák Köztársaság védekezésében abból az elvből indul ki, hogy a Bizottság tévesen alapítja keresetét az EK 43. cikkben biztosított szabad letelepedés megsértésére. Ténylegesen úgy véli, hogy az AuslBG 2. cikkének (4) bekezdésében előírt igazolási eljárás a munkavállalók szabad mozgásának területére tartozik, és a tagállamok a csatlakozási okmány 24. cikke alapján rendelkeznek azzal a lehetőséggel, hogy az átmeneti időszak alatt korlátozzák az új tagállamok állampolgárainak a munkaerőpiacra történő belépését.

21

Csak a munkavállalókat és az „álvállalkozókat”, azaz az „atipikus módon” a munkavállalóéhoz hasonló helyzetben álló társasági tagokat vetik alá az előzetes engedélyezési eljárásnak. Ugyanakkor – ellentétben azzal, amit a Bizottság állít – nem tartoznak az AuslBG 2. cikkének (4) bekezdése hatálya alá az olyan önálló vállalkozók, mint amilyenek azok a társasági tagok, akik nem végeznek a társaság részére munkaviszonyra utaló tevékenységet, hanem az ügyvezetésre és a társasági részesedésük feletti rendelkezésre korlátozzák tevékenységüket.

22

Az Osztrák Köztársaság kifejti, hogy a rendelkezés célja visszaszorítani a munkaviszony létesítéséhez szükséges előzetes engedélyezési kötelezettség társaságalapítással történő megkerülésének gyakorlatát, a rendelkezésben célzott két eset szerint. Ellentétben tehát azzal, ahogyan a Bizottság véli, az ilyen gyakorlat elleni küzdelemnek nincsen kevésbé korlátozó módja. Különösképpen, az utólagos ellenőrzés későn fejti ki hatását, és nem teszi lehetővé a munkaerőpiac zavarainak elkerülését, ahogy azt a Bíróság a C-390/99. sz. Canal Satélite Digital ügyben 2002. január 22-én hozott ítéletében (EBHT 2002., I-607. o.) megállapította. Ugyanígy a Bizottság által kifogásolt bizonyítási teherre vonatkozó szabály az egyedüli megfelelő eszköz a rendelkezés betartásának ellenőrzésére. Az érdekelteknek ugyanis egyáltalán nem áll érdekében együttműködni a törvény megkerülése esetén.

23

Végül a tagállam előadja, hogy a legfeljebb három hónapos határidő ésszerű, mivel a gyakorlatban az igazolási eljárás gyakran az érdekelt számára jelentéktelen várakozási idő alatt lezárul, különösen ha az önálló vállalkozói minőség egyértelműen bizonyított.

24

Bevezetésként érdemes emlékeztetni arra, hogy a letelepedés a Szerződés értelmében nagyon tág fogalom, amely magában foglalja a közösségi állampolgárok azon jogát, hogy tartósan és folyamatos módon részt vegyenek a származási helyüktől eltérő tagállamok gazdasági életében, és hogy abból hasznot húzzanak, ami elősegíti a gazdasági és társadalmi kölcsönhatást a Közösségen belül a gazdasági tevékenység önálló vállalkozóként történő gyakorlása területén (lásd a C-386/04. sz. Centro di Musicologia Walter Stauffer ügyben 2006. szeptember 14-én hozott ítélet [EBHT 2006., I-8203. o.] 18. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

25

Az így körülírt fogalom alapján legelőször is el kell utasítani az Osztrák Köztársaság azon érvét, hogy a per tárgyát képező nemzeti szabályozás kizárólag a munkavállalók szabad mozgásának területére tartozik, pontosabban a csatlakozási okmány V–XIV. melléklete 2. cikkének első bekezdésében előírt átmenti időszakhoz kapcsolódik.

26

Az ügy irataiból és különösen a tagállam által kifejtett okfejtésből ugyanis az következik, hogy a szóban forgó szabályozás – bizonyos feltételekkel – adminisztratív formai követelményeknek veti alá a nyolc új tagállam azon állampolgárainak összességét, akik Ausztriában szándékoznak személyegyesítő vagy korlátolt felelősségű társaság tagjaként gazdasági tevékenységet gyakorolni, annak érdekében, hogy meg tudják különböztetni, hogy ezen állampolgárok közül kik végeznek ténylegesen vállalkozói jellegű, illetve kik munkaviszonyra utaló tevékenységet. Ebből következik, hogy a Bizottság alappal vitatja az AuslBG 2. és 15. cikkének összeegyeztethetőségét az EK 43. cikkel, mivel ezek a rendelkezések az önálló vállalkozókra vonatkoznak, és az ő szabad letelepedésük gyakorlását szabályozzák.

27

Fel kell idézni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Közösség állampolgárai számára az EK 43. cikk által elismert letelepedés szabadsága magában foglalja a jogot gazdasági tevékenység önálló vállalkozóként történő megkezdésére és folytatására, vállalkozások alapítására és irányítására a letelepedés tagállamának joga által a saját állampolgáraira előírt feltételek szerint (lásd e tekintetben a C-212/97. sz. Centros-ügyben 1999. március 9-én hozott ítélet [EBHT 1999., I-1459. o.] 19. pontját, valamint a C-170/05. sz., Denkavit Internationaal és Denkavit France ügyben 2006. december 14-én hozott ítélet [EBHT 2006., I-11949. o.] 20. pontját).

28

Másszóval az EK 43. cikk valamennyi tagállamnak megtiltja, hogy jogszabályaiban azon személyekre nézve, akik az ott történő letelepedés szabadságával kívánnak élni, tevékenységük gyakorlására eltérő feltételeket írjanak elő, mint saját állampolgáraikra nézve (a 270/83. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 1986. január 28-án hozott ítélet [EBHT 1986., 273. o.] 24. pontja).

29

Vagyis a jelen ügyben a nemzeti szabályozás éppen ezt a tilalmat szegi meg azzal, hogy kizárólag a nyolc új tagállam állampolgáraitól követeli meg a munkaviszony fennállása hiányának a bizonyítását az AuslBG 2. cikkének (4) bekezdésében előírt igazolás vagy az ugyanezen törvény 15. cikkének (1) bekezdésében meghatározott munkavállalási engedély alóli felmentés bemutatásával.

30

Így egyrészt e közösségi állampolgárok – személyegyesítő társaság tagjaként vagy korlátolt felelősségű társaság 25% alatti részesedéssel rendelkező tagjaként végzett – gazdasági tevékenységének megkezdését a tagállami állampolgárokra alkalmazandókhoz képest kiegészítő feltételeknek és formai követelményeknek vetik alá. Másrészt az AuslBG 2. cikkének (4) bekezdésében előírt igazolási eljárás alkalmazása esetén a nyolc új tagállam állampolgárai gazdasági tevékenységének a gyakorlása is felfüggesztésre kerül az eljárás időtartama alatt, vagyis legfeljebb három hónapra.

31

A vitatott nemzeti szabályozás így az EK 43. cikk által főszabály szerint tiltott állampolgárságon alapuló eltérő bánásmódot képez.

32

Meg kell tehát vizsgálni, hogy ez az eltérő bánásmód az EK 46. cikkben meghatározott eltérés alá tartozik-e, amelynek értelmében a hátrányosan megkülönböztető intézkedések kizárólag közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból igazolhatók.

33

E tekintetben az Osztrák Köztársaság a közrend védelmére irányuló indokra hivatkozva kifejti, hogy a szóban forgó intézkedések alapvető célja – a munkavállalók szabad mozgására alkalmazandó átmeneti szabályok megkerülésének megelőzésével – a szabad letelepedéssel való lehetséges visszaélések elleni küzdelem annak érdekében, hogy megvédjék az osztrák társadalomnak a munkaerőpiac megfelelő működéséhez és a piaci versenyfeltételek egyenlőségéhez fűződő érdekét.

34

Ezen érvelésnek nem lehet helyt adni.

35

Ahogy a Bíróság azt ténylegesen több ízben kifejtette, a közrend fogalma egyrészt olyan valóságos és kellően komoly veszélyt feltételez, amely sérti a társadalom valamely alapvető érdekét, másrészt pedig – mint a Szerződés valamely alapelvétől való valamennyi eltérést – megszorítóan kell értelmezni (lásd nevezetesen e tekintetben a C-355/98. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2000. március 9-én hozott ítélet [EBHT 2000., I-1221. o.] 28. pontját, a C-465/05. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2007. december 13-án hozott ítélet [EBHT 2007., I-11091. o.] 49. pontját, valamint a C-319/06. sz., Bizottság kontra Luxembourg ügyben 2008. június 19-én hozott ítélet [EBHT 2008., I-4323. o.] 50. pontját).

36

Szintén az ítélkezési gyakorlatból következik, hogy azokhoz az okokhoz, amelyekre valamely tagállam a letelepedés szabadsága elvétől való eltérés igazolása érdekében hivatkozhat, az e tagállam által hozott korlátozó intézkedés megfelelőségének és arányosságának vizsgálatát alátámasztó alkalmas bizonyítékokat vagy elemzést, valamint az érvelését alátámasztó konkrét bizonyítékokat is csatolni kell (lásd analógia útján a fent hivatkozott Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet 51. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

37

A jelen esetben mégis meg kell állapítani, hogy az Osztrák Köztársaság arra szorítkozott, hogy általánosan hivatkozzon a nyolc új tagállamból érkező munkavállalók szabad mozgását szabályozó átmeneti szabályok feltételezett „álvállalkozók” általi megkerülésének veszélyére, anélkül hogy előadott volna valamely pontos tényt annak megalapozására, hogy e szabályok ilyen megsértésének eshetősége valóságos és kellően komoly veszélyt jelent a társadalom valamely alapvető érdekére.

38

Azonkívül feltételezve, hogy a szabályok megkerülésének veszélye olyan jellegű, hogy a közrend ilyen megzavarását okozza, meg kell állapítani, hogy az alperes tagállam azt sem bizonyította kellően, hogy a vitatott szabályozás által kitűzött cél (a munkaerőpiac megfelelő működése) általános és előzetes, a nyolc új tagállam minden érintett szereplőjére alkalmazandó engedélyezési rendszer bevezetését teszi szükségessé, és e cél nem érhető el a szabad letelepedést kevésbé korlátozó intézkedésekkel.

39

Valójában, ahogy azt a Bizottság és a Litván Köztársaság is felvetette, a vitatott nemzeti szabályozás által bevezetett kevésbé korlátozó intézkedések – mint amilyen a lehetségesen érintett gazdasági szereplők adatszolgáltatási kötelezettségével esetlegesen összekapcsolt rendszeres közigazgatási ellenőrzés bevezetése – hasonló eredményt biztosíthatna, lehetővé téve annak ellenőrzését, hogy egyes gazdasági tevékenységeket ténylegesen önálló módon gyakorolnak-e, vagy munkaviszony keretében.

40

Az ilyen szabályozás annál inkább célszerűnek tűnik, mivel – ahogy azt az Osztrák Köztársaság a tárgyaláson megerősítette – a szóban forgó nemzeti szabályozás alapvetően az építőipart érinti, és így a határozott ideig tevékenységet végző társaságok alapítását. Ellentétben azzal, amit e tagállam állít, az utólagos, a társaság bejegyzését követően végrehajtott ellenőrzés tehát nem feltétlenül fejti ki későn a hatását, és egyszerre tenné lehetővé az érintett önálló vállalkozók számára tevékenységük gyakorlásának megkezdését, a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak pedig azt, hogy elrendeljék annak abbahagyását abban az esetben, ha az ellenőrzés visszaélést leplezne le.

41

Következésképpen a szabad letelepedésnek a vitatott nemzeti jogból eredő korlátozása nem igazolt.

42

Ilyen körülmények között meg kell állapítani, hogy az Osztrák Köztársaság – mivel előírta, hogy a társaságoknak a cégjegyzékbe a nyolc új tagállam olyan állampolgárai kérelme alapján történő bejegyzéséhez, akik személyegyesítő társaság tagjai vagy korlátolt felelősségű társaság kisebbségi részesedéssel rendelkező tagjai, szükséges a tagok önálló vállalkozói minőségének az AMS általi megállapítása vagy munkavállalási engedély alóli felmentés bemutatása – nem teljesítette az EK 43. cikkből eredő kötelezettségeit.

43

Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Az Osztrák Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott: