1.

A jelen keresettel a Bizottság annak megállapítását kéri, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság megsértette az EK 49. cikkből, valamint a 2003. április 16-i okmány ( 2 ) – amellyel Lengyelország csatlakozott az Európai Unióhoz – XII. melléklete 2. fejezetének (13) bekezdéséből (a továbbiakban: standstill klauzula) fakadó kötelezettségeit, amennyiben:

2.

A jelen ügy lényegében két jogi kérdést érint. Először meg kell vizsgálni, hogy a Bíróság vonatkozó ítélkezési gyakorlata alapján a szolgáltatásnyújtás tekintetében milyen feltételek alapján zárhatja ki valamely tagállam a másik tagállamban letelepedett vállalkozásokat azon előnyökből, amelyeket a saját területén letelepedett vállalkozások kétoldalú megállapodás alapján élveznek.

3.

Másodszor azt kell megvizsgálni, hogy a standstill klauzula csak azt tiltja-e meg Németország számára, hogy olyan új (jogszabályi vagy közigazgatási) intézkedéseket fogadjon el e téren, amelyek szigorúbbak, mint azok, amelyek a 2003. évi csatlakozási okmány aláírásának időpontjában hatályban voltak, vagy általánosabban megtiltja a nemzeti munkaerőpiacra való belépés bármilyen további korlátozását, nem új intézkedések elfogadása révén, hanem azon ténybeli körülmények megváltozása folytán, amelyekre a már fennálló intézkedések vonatkoznak.

4.

A 2003. évi csatlakozási okmány átmeneti rendelkezései alapján Németország és Ausztria – a Szerződésnek a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó rendelkezéseitől eltérve – jogosult többek között olyan nemzeti intézkedések, illetve kétoldalú megállapodásokból eredő intézkedések fenntartására, amelyek korlátozzák a Lengyelországban letelepedett vállalkozások munkavállalóinak szerződés alapján történő alkalmazását. A 2003. évi csatlakozási okmány XII. melléklete („A csatlakozási okmány 24. cikkében hivatkozott lista: Lengyelország”) 2. fejezete („A személyek szabad mozgása”) (13) bekezdésének vonatkozó része a következőket rögzíti:

„Németország, illetve Ausztria a munkaerőpiacukon egy adott régióban a 96/71/EK irányelv 1. cikke szerinti transznacionális szolgáltatásnyújtásokból eredően egyes érzékeny szolgáltatási ágazatokban fellépő vagy fenyegető súlyos zavarok esetében, ameddig a lengyel munkavállalók szabad mozgására a fenti átmeneti rendelkezések értelmében a nemzeti jogszabályaiban vagy kétoldalú megállapodásokban foglalt rendelkezéseket alkalmazza, a Bizottság értesítését követően eltérhet az EK-Szerződés 49. cikkének (1) bekezdésében foglaltaktól, annak érdekében, hogy a Lengyelországban letelepedett társaságok által nyújtott szolgáltatások körében korlátozza azon munkavállalók ideiglenes mozgását, akik munkavégzésre való jogosultságára Németországban, illetve Ausztriában a nemzeti jogszabályokat kell alkalmazni.

[…]”

5.

E bekezdés a továbbiakban a következő standstill klauzulát rögzíti:

„E bekezdés alkalmazása a Németország, illetve Ausztria és Lengyelország között transznacionális szolgáltatásnyújtás érdekében ideiglenesen mozgó munkavállalók tekintetében nem eredményezhet szigorúbb feltételeket, mint amelyek a csatlakozási szerződés aláírásának időpontjában fennállnak.”

6.

A Megállapodás 1. cikke a következőképpen rendelkezik:

„Azon lengyel munkavállalók, akiket lengyel vállalkozó és a másik fél vállalkozása közötti munkaszerződés alapján, ideiglenes tevékenység végzése céljából küldtek ki, (szerződéses munkavállalók) munkavállalási engedélyt kapnak, a munkaerő-piaci helyzet állapotától és fejlődésétől függetlenül.”

7.

A Megállapodás 2. cikke kvótát állapít meg a lengyel szerződéses munkavállalók vonatkozásában. A 2. cikk (5) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„A Németországi Szövetségi Köztársaság szövetségi [munkaügyi] ügynöksége (Bundesanstalt für Arbeit) a jelen Megállapodás alkalmazása céljából a Lengyel Köztársaság Munkaügyi és szociálpolitikai minisztériumával együttműködve felügyeli, hogy ne kerüljön sor a szerződéses munkavállalók regionális vagy ágazati koncentrációjára. […]

[…]”

8.

A Bundesagentur für Arbeit (szövetségi munkaügyi ügynökség) által elfogadott végrehajtási intézkedések közé tartozik a 16a. sz. tájékoztató „Az EU új tagállamaiból származó külföldi munkavállalók vállalkozási szerződések keretében történő foglalkoztatása a Németországi Szövetségi Köztársaságban” című XI. mellékletében szereplő intézkedés is. E tájékoztató munkaerőpiac-védelmi záradékot tartalmaz, amelynek értelmében főszabály szerint tilos olyan vállalkozási szerződést kötni, amelynek keretében külföldi munkaerőt alkalmaznak, ha e szerződést az említett ügynökség olyan körzetében kell végrehajtani, ahol az elmúlt hat hónap átlagos munkanélküliségi rátája legalább 30%-kal meghaladja a Németországi Szövetségi Köztársaság egészének munkanélküliségi rátáját. Az e záradék hatálya alá tartozó területek jegyzékét negyedévenként naprakésszé teszik (XII. melléklet).

9.

1996. április 3-án kelt levelében a Bizottság felhívta a német szövetségi kormány figyelmét arra, hogy a Megállapodás utóbbi általi értelmezése ellentétes az EK 49. cikkel. 1996. június 28-án kelt levelében a német kormány vitatta a Bizottság álláspontját.

10.

1997. november 12-én a Bizottság indokolással ellátott véleményt bocsátott ki, amelyben Németországot 12 hónapos határidő mellett válaszadásra kötelezte. A Bizottság képviselőivel 1998. május 5-én tartott találkozót követően Németország 1998. július 19-én kelt levelében közölte, hogy erőfeszítések történnek a politikai megállapodás érdekében, az egyrészről a Lengyel Köztársaság, másrészről az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás keretében. A problémák politikai szintű megoldására irányuló törekvések azonban nem jártak sikerrel.

11.

Lengyelország 2004. május 1-jén csatlakozott az Európai Unióhoz. A Bizottság 2004. június 15-i megkeresésére válaszul a német szövetségi kormány 2004. december 6-án kelt levelében jelezte, hogy a Megállapodás vonatkozásában ragaszkodik értelmezési gyakorlatához; valamint hogy az időmúlásra figyelemmel joggal feltételezhette, hogy már nincs alap a kötelezettségszegési eljárás folytatására.

12.

2006. április 10-én kelt kiegészítő felszólító levelében a Bizottság felhívta a német kormány figyelmét arra, hogy az EK 49. cikk nyilvánvaló megsértésén túl a Megállapodás alkalmazását illetően a német közigazgatási gyakorlat ellentétesnek tűnik a standstill klauzulával is. A Bizottság szerint a munkaerőpiac-védelmi záradékon alapuló regionális korlátozások kiterjesztése a Megállapodás 2. cikkének (5) bekezdése alapján, amelyet a Szövetségi munkaügyi ügynökség végrehajtási utasításai tartalmaznak, megsértette a fennálló korlátozások kiterjesztésének tilalmát.

13.

2006. június 8-án kelt levelében a német kormány vitatta ezt az álláspontot, azzal érvelve, hogy a kétoldalú megállapodás alkalmazása az összes tagállamra, illetve vállalkozásaikra nem megfelelő.

14.

2006. december 15-én kelt indokolással ellátott kiegészítő véleményében a Bizottság megismételte kifogásait. Mivel 2007. február 19-én kelt levelében a német szövetségi kormány fenntartotta álláspontját, a Bizottság a Bíróság Hivatalához 2007. december 5-én benyújtott keresetlevelével előterjesztette a jelen keresetet.

15.

A német kormány először is azt állítja, hogy a kereset – legalábbis az EK 49. cikk állítólagos megsértése vonatkozásában – nem fogadható el.

16.

A német kormány álláspontja szerint a Bizottság elesett keresetindítási jogától, mivel közel hét éven át semmit sem tett az EK 49. cikk állítólagos megsértésével kapcsolatban. Figyelemmel az eljárási késedelmekre, illetve a jelen ügy sajátos körülményeire, a német kormány joggal feltételezte, hogy a Bizottság elállt a kifogástól. E jogos bizalmat megerősítette Monti biztos 1998 júliusában kelt levele, amelyben jelezte, hogy nem támogatja a Megállapodás felmondását, illetve, hogy várni fog 1998 novemberéig, hogy kiderüljön, van-e lehetőség más megoldásra. Ugyanakkor nem történtek további lépések egészen 2003 áprilisáig, amikorra nyilvánvalóvá vált, hogy Németország nem mondhatja fel a Megállapodást anélkül, hogy ezzel ne sértené meg a standstill klauzulát. Ilyen módon tehát a német kormány álláspontja szerint a Bizottság tudatosan visszaélt bizalmával.

17.

A Bizottság elutasítja ezt az álláspontot, azzal érvelve, hogy eljárása nem kelthetett Németországban jogos bizalmat az eljárás befejeződését illetően. Hangsúlyozva a kötelezettségszegési eljárás megindításának időpontja tekintetében fennálló diszkrecionális jogkörét a Bizottság fenntartja, hogy az eljárási késedelmek az eset körülményeire tekintettel indokoltak voltak.

18.

Mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy az EK 226. cikkel kialakított rendszerben a Bizottság az ítélkezési gyakorlat által elismert diszkrecionális jogkörrel rendelkezik egyrészt abban a tekintetben, hogy indít-e kötelezettségszegési eljárást, másrészt pedig az eljárás megindításának időpontja tekintetében is. ( 4 )

19.

Különösen, ami az utóbbi szempontot illeti, a Bizottságnak nem kell meghatározott határidőt betartania a keresetindítás tekintetében, azon feltételezés sérelme nélkül, hogy az EK 226. cikkben előírt pert megelőző eljárás túlzott hosszúsága az érintett tagállam számára megnehezítheti a Bizottság érveinek cáfolatát, és ezzel sértheti a tagállamnak a védelemhez való jogát. Ennek bizonyítása az érintett tagállamot terheli. ( 5 )

20.

Álláspontom szerint azonban a német kormány nem hivatkozott olyan körülményekre, amelyek alkalmasak lennének annak bizonyítására, hogy a pert megelőző eljárás tartama a jelen ügyben sértette volna a védelemhez való jogát.

21.

E tekintetben elsőként meg kell jegyezni, hogy a német kormány által is hivatkozott azon tény, mely szerint a standstill klauzula a pert megelőző eljárás folyamán lépett hatályba – aminek következtében a német kormány immár nem mondhatta fel a Lengyelországgal kötött Megállapodást –, önmagában nem nehezíti meg a német kormány számára, hogy cáfolja a Bizottság kifogásait és érveit. Másrészt 2006-ban a Bizottság kiegészítő felszólító levelet, illetve indokolással ellátott kiegészítő véleményt bocsátott ki, amelyekben lényegében véve megismételte eredeti kifogásait, ezzel új lehetőséget biztosítva a német kormány számára álláspontjának megvédésére.

22.

Ami pedig a német kormány azon érvét illeti, mely szerint a jelen ügy sajátos körülményeire figyelemmel joggal feltételezhette, hogy az eljárás befejeződött, a Bizottságnak a kötelezettségszegési eljárás megindítására vonatkozó diszkrecionális jogköréből következik, hogy a pert megelőző eljárás során a Bizottság részéről tanúsított passzivitás önmagában – még ha évekig is tart – nem kelthet az érintett tagállamban olyan jogos bizalmat, mely szerint a Bizottság nem fogja folytatni az eljárást. Ez különösen igaz olyan ügyeknél, mint a jelenlegi is, ahol az iratokból kitűnik, hogy a német kormány által hivatkozott időszakban, vagyis 1997 és a lengyel csatlakozás időpontja között erőfeszítéseket tettek az 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás keretében politikai megoldás megtalálása, és így az állítólagos jogsértés megszüntetése érdekében.

23.

Ami pedig végül a Monti biztos által 1998 júliusában küldött levelet illeti, amelyre a német kormány szintén hivatkozik, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint – még ha feltételezzük is, hogy a tagállam hivatkozhat a bizalomvédelem elvére annak érdekében, hogy elkerülje a kötelezettségszegésnek az EK 226. cikk alapján történő megállapítását ( 6 ) – nem hivatkozhat ezen elv megsértésére a közösségi adminisztráció által tett határozott ígéretek hiányában. ( 7 )

24.

Ezzel kapcsolatban elegendő megjegyezni, hogy a német kormány egyáltalán nem állította, hogy a Bizottság a fent említett levélben határozott ígéretet tett a szóban forgó kifogásoktól való elállást, illetve az eljárás befejezését illetően. Monti biztos ezzel szemben lényegében véve azt jelezte a levélben, hogy a Megállapodás felmondása helyett kedvezőbbnek tartana valamilyen konstruktív megoldást az ezen megállapodás németországi alkalmazási módja által okozott problémákra, ugyanakkor egyértelművé tette, hogy az adott helyzetben nincs lehetőség az ügy ejtésére.

25.

A fenti megfontolásokból következően úgy vélem, hogy a német kormány által hivatkozott elfogadhatatlansági kifogást el kell utasítani.

26.

Kereseti kérelme első részében a Bizottság lényegében azt állítja, hogy a Megállapodás 1. cikkének értelmezésére vonatkozó német közigazgatási gyakorlat szerint csak német vállalkozások köthetnek a Megállapodás szerinti vállalkozási szerződéseket. Ennek következtében a többi tagállambeli vállalkozások – amennyiben nem alapítanak leányvállalatot Németországban – nem élvezhetik az EK 49. cikk által számukra garantált szolgáltatásnyújtás szabadságát a lengyel vállalkozásokkal Németországban kivitelezendő munkák vonatkozásában kötött szerződések, illetve ezáltal a lengyel szerződéses munkavállalókra vonatkozó kvóta kihasználása tekintetében.

27.

A Bizottság szerint ez a vállalkozás honosságán vagy székhelyének elhelyezkedésén alapuló közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek minősül, amelyet nem indokolnak közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okok az EK 55. cikkel összefüggésben értelmezett EK 46. cikk alapján.

28.

E tekintetben a Bizottság különösen azt az érvet veti el, mely szerint a vitatott szabály – amely alapján a szerződő, illetve ügyfélvállalkozásnak németországi székhellyel kell rendelkeznie – szükséges a Megállapodás helyes alkalmazásának megfelelő ellenőrzéséhez, a vállalkozás társadalombiztosítási járulékfizetési, illetve jogsértés esetén bírságfizetési kötelezettségének hatékony kikényszerítéséhez, valamint a csatlakozási okmány átmeneti rendelkezései helytelen alkalmazásának, illetve kijátszásának megakadályozásához.

29.

A Bizottság végül emlékeztet arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint amennyiben egy tagállam valamely kétoldalú nemzetközi egyezmény részese, az egyenlő bánásmód általános elvénél fogva köteles a többi tagállam állampolgárainak ugyanazon előnyöket biztosítani, mint amelyek az említett egyezmény értelmében a saját állampolgárait megilletik, feltéve hogy ennek megtagadásához nem tud objektív igazolást előterjeszteni. ( 8 ) A jelen ügyben azonban nem állnak fenn ilyen objektív indokok.

30.

A lengyel kormány, amelynek beavatkozását a Bizottság kérelmeinek támogatása végett a Bíróság elnöke 2008. július 2-án kelt végzésében megengedte, lényegileg egyetért ezekkel az érvekkel. Többek között hangsúlyozza, hogy a Megállapodás nem olyan jellegű, hogy a benne foglalt kedvezmények más tagállamban honos jogalanyokra történő kiterjesztése megzavarná a Megállapodás egyensúlyát, illetve viszonosságát, a Bíróság vonatkozó ítélkezési gyakorlata szerinti értelmében. ( 9 ) A Megállapodás valójában nem a viszonosság elvén alapul.

31.

A német kormány vitatja a Bizottság, illetve a lengyel kormány álláspontját. Mindenekelőtt hangsúlyozza, hogy a Megállapodás 1. cikkét szövegezése alapján úgy kell értelmezni, mint amely német vállalkozásokra utal. Emellett e szabály nem minősül az EK 49. cikk által tilalmazott hátrányos megkülönböztetésnek, mivel az egyéb tagállambeli vállalkozások, illetve a német vállalkozások a Megállapodás vonatkozásában nincsenek összehasonlítható helyzetben.

32.

A német kormány érvelése szerint, figyelemmel a szóban forgó kétoldalú megállapodás sajátos jellegére, illetve az annak alapjául szolgáló viszonosságra, a megállapodásból fakadó előnyök nem biztosíthatók a többi tagállam állampolgárai, illetve vállalkozásai számára. ( 10 ) Emellett ez a 2003. évi csatlakozási okmány átmeneti rendelkezéseit is csorbítaná. Mindenesetre, ha a Megállapodásnak a német közigazgatási gyakorlat által használt értelmezését az EK 49. cikk értelmében vett korlátozásnak kellene tekinteni, e korlátozást az EK 55. cikk és az EK 46. cikk rendelkezéseinek együttes olvasata igazolná azon az alapon, hogy az a megállapodás megfelelő végrehajtásához, valamint többek között a szerződő, illetve ügyfélvállalkozás társadalombiztosítási járulékfizetési, illetve jogsértés esetén bírságfizetési kötelezettségének hatékony kikényszerítéséhez szükséges.

33.

Kiindulásként emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a szolgáltatásnyújtás szabadsága magában foglalja többek között minden olyan hátrányos megkülönböztetés megszüntetését, amely a szolgáltatót honosságánál vagy annál a ténynél fogva érinti, hogy más tagállamban nyújtja szolgáltatását, mint amelyben letelepedett. ( 11 )

34.

A jelen ügyben egyik fél sem vitatja, hogy a Bizottság által kifogásolt német közigazgatási gyakorlat szerint csak német vállalkozások – vagyis németországi székhellyel rendelkező vállalkozások – köthetnek a Megállapodás szerinti vállalkozási szerződést lengyel vállalkozásokkal, így németországi szolgáltatásnyújtás esetén csak ezek használhatják ki – a 2003. évi csatlakozási okmány ideiglenesen mozgó munkavállalókra vonatkozó átmeneti rendelkezései ellenére – a megállapodásban rögzített lengyel munkavállalói kvótát, vagyis ez a lehetőség nem áll az egyéb tagállamokban honos, Németországban szolgáltatást nyújtó vállalkozások rendelkezésére, kivéve ha leányvállalatot alapítanak az utóbbi tagállamban.

35.

Nyilvánvaló tehát, hogy a lengyel vállalkozásokkal németországi szolgáltatásnyújtás céljából kötött vállalkozási szerződések vonatkozásában a vitatott közigazgatási gyakorlat különbséget tesz a szolgáltatást nyújtó vállalkozás székhelye alapján, és így – mivel a vállalkozás székhelye meghatározza annak „állampolgárságát” ( 12 ) – az EK 49. cikk által tiltott, állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetésnek minősülhet.

36.

Ezért meg kell vizsgálni, hogy a német kormány előadott-e olyan érveket, amelyek alapján a fentiek ellenére érvényesen igazolható az a tény, hogy Németország a Megállapodás alapján csak saját vállalkozásai számára teszi lehetővé, hogy lengyel vállalkozásokkal, illetve munkavállalóikkal mint alvállalkozókkal együttműködésben Németország területén tevékenykedjen.

37.

Ezzel összefüggésben mindenekelőtt meg kell jegyezni, hogy az a tény, hogy a más tagállamokban letelepedett vállalkozások is részesedhetnek a Megállapodás nyújtotta előnyökből, amennyiben leányvállalatokat alapítanak Németországban, nem igazolhatja szóban forgó eltérő bánásmódot, mivel a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az állandó telephely, illetve leányvállalat alapításának megkövetelése közvetlenül ellentétes a szolgáltatásnyújtás szabadságának lényegével. ( 13 )

38.

Másrészt, amennyiben a német kormány azon az alapon kívánja igazolni a szóban forgó előnyök más tagállamokban letelepedett vállalkozásokra történő kiterjesztésének megtagadását, hogy ezen előnyök kétoldalú nemzetközi megállapodás rendelkezéseiből fakadnak, ezzel kapcsolatban megjegyzendő, hogy – ahogy az a közösségi jog elsődlegességének elvéből következik, illetve ahogy azt a Bíróság ítélkezési gyakorlatában megerősítette – a nemzetközi egyezmények értelmében vállalt kötelezettségek teljesítése során – akár tagállamok között, akár valamely tagállam és harmadik ország, illetve országok között létrejött egyezményről van szó – a tagállamok kötelesek – az EK 307. cikk rendelkezéseire is figyelemmel – eleget tenni a közösségi jogból eredő kötelezettségeiknek. ( 14 )

39.

Ennek megfelelően a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a tagállamot nemzetközi megállapodás végrehajtása során is köti az alapvető szabadságok közé tartozó egyenlő bánásmód elve, így főszabály szerint a többi tagállam állampolgárainak, illetve adott esetben a más tagállamban székhellyel rendelkező, illetve letelepedett vállalkozások számára ugyanazokat az előnyöket kell biztosítania, mint amelyet az adott megállapodás alapján saját állampolgárai, illetve vállalkozásai élveznek.

40.

A Bíróság tehát a Matteucci-ügyben hozott ítéletében – két tagállam között létrejött olyan kulturális megállapodás kapcsán, amely alapján bizonyos ösztöndíjakat csak e két állam állampolgárai részére tartottak fenn – kimondta, hogy a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó szabályokban lefektetett, a hazai munkavállalókkal szembeni egyenlő bánásmód elvének megfelelően e két tagállam hatóságai kötelesek az ösztöndíjat a területükön letelepedett közösségi munkavállalókra is kiterjeszteni. ( 15 ) A Saint-Gobain ZN ügyben hozott ítélet óta a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az EK 43. cikkben lefektetett nemzeti bánásmód elve megköveteli, hogy az a tagállam, amely harmadik országgal kötött, kettős adózás elkerülését szolgáló nemzetközi megállapodás részese, ugyanolyan feltételek mellett biztosítsa a más tagállamokban honos vállalkozások állandó telephelyei részére a megállapodás szerinti előnyöket, mint amelyek a megállapodásban részes tagállam területén letelepedett vállalkozásokra vonatkoznak. ( 16 ) Ugyanígy a Gottardo-ügyben hozott ítéletben a Bíróság kimondta, hogy ha valamely tagállam harmadik országgal olyan kétoldalú társadalombiztosítási nemzetközi egyezményt köt, amely a biztosítási időnek a figyelembevételéről rendelkezik, az egyenlő bánásmód általános elvénél fogva köteles a többi tagállam állampolgárainak ugyanazon előnyöket biztosítani, mint amelyek az említett egyezmény értelmében a saját állampolgárait megilletik, feltéve, hogy ennek megtagadásához nem tud objektív igazolást előterjeszteni. ( 17 )

41.

Ebből az ítélkezési gyakorlatból következik, hogy a nemzeti bánásmód elvének megfelelően – amely, ahogy azt fent jeleztem, az EK 49. cikkben is szerepel ( 18 ) – Németország főszabály szerint köteles a más tagállamban letelepedett, Németországban székhellyel vagy leányvállalattal nem rendelkező vállalkozások számára ugyanolyan feltételek mellett biztosítani a Megállapodásban szereplő előnyöket – vagyis annak lehetőségét, hogy németországi munkálatok lengyel munkavállalók közreműködésével történő elvégzésére vonatkozó vállalkozási szerződéseket kössenek lengyel vállalkozásokkal a megállapodásban előírt kvóta terhére – mint amelyek a németországi székhellyel rendelkező vállalkozásokra vonatkoznak.

42.

Egyértelmű, ahogyan azt a német kormány is állítja, hogy a Bíróság megállapításai szerint valamely tagállam és egy harmadik ország között létrejött kétoldalú nemzetközi egyezmény egyensúlyának és viszonosságának megzavarása olyan objektív igazolás lehet, amelyre a részes tagállam hivatkozhat, amikor a saját állampolgárait az egyezmény alapján megillető előnyöket megtagadja a többi tagállam állampolgáraitól. ( 19 )

43.

Meg kell ugyanakkor jegyezni, hogy ezt az igazolást olyan nemzetközi megállapodások kapcsán alakították ki, amelyeket egy vagy több harmadik országgal kötöttek, vagyis azzal a céllal, hogy az EK 307. cikkben foglalt kivételnek megfelelően megakadályozzák, hogy a harmadik ország ilyen egyezményből származó jogai csorbuljanak, illetve rájuk nézve új kötelezettségek keletkezzenek. ( 20 )

44.

Ezzel szemben a Megállapodás két tagállam között létrejött szerződés, amelyek tehát az EK 10. cikk alapján kötelesek megtenni a megfelelő intézkedéseket a Szerződésből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében, másrészt kötelesek ennek érdekében együttműködni. ( 21 )

45.

Ezzel összefüggésben rá kell továbbá mutatni arra, hogy – miként azt a lengyel kormány helyesen hangsúlyozta – a Megállapodás alapján lengyel vállalkozásokkal vállalkozási szerződések megkötése lehetőségének harmadik országokban letelepedett vállalkozásokra történő kiterjesztése önmagában nem érinti a Megállapodás 2. cikkének (5) bekezdésében rögzített, lengyel szerződéses munkavállalókra vonatkozó kvótát. Ettől eltekintve, még ha Németország abban a feltevésben is kötötte meg a Megállapodást, hogy abból csak német vállalkozások számára származik előny, ez a körülmény nem indokolhatja a jelen összefüggésben a Szerződésben szereplő valamely alapelv alkalmazásának figyelmen kívül hagyását.

46.

Mindezek alapján úgy vélem, hogy a német kormány által előterjesztett, a szóban forgó kétoldalú megállapodás jellegén és viszonosságán alapuló érvelést el kell utasítani.

47.

Azzal kapcsolatban másrészt, hogy a német kormány vitatja azon kötelezettséget, mely szerint a Megállapodás alapján nyújtott előnyöket ki kell terjesztenie a más tagállamokban letelepedett vállalkozásokra azon az alapon, hogy e vállalkozások nincsenek összehasonlítható helyzetben a Megállapodás hatálya alá tartozó német vállalkozásokkal, a Bíróság több, kétoldalú adóegyezményben előírt előnnyel kapcsolatos ítéletben megállapította, hogy a közösségi joggal nem ellentétes az, ha a szóban forgó előnyt megtagadják valamely harmadik tagállamban lakóhellyel rendelkező személytől. ( 22 )

48.

Ezt az ítélkezési gyakorlatot azonban a mögötte meghúzódó konkrét körülmények fényében kell értelmezni, és álláspontom szerint az nem ültethető egyszerűen át a jelen ügy körülményeire. Ezzel összefüggésben különösen azt kell hangsúlyozni, hogy az említett ügyek kétoldalú adóegyezményekkel voltak kapcsolatosak, valamint azt, hogy – ahogy az a Bíróság ítélkezési gyakorlatából is egyértelműen kitűnik – a lakóhely, illetve székhely az adózási fennhatóság meghatározására irányuló kapcsoló tényezőként alkalmazható. ( 23 ) Ebből következően adóegyezmények alapján nyújtott előnyök esetében valamely más tagállam lakosa, illetve vállalkozása objektíve eltérő helyzetben lehet azon tagállam lakosának, illetve vállalkozásának helyzetétől, amely ilyen megállapodás részese, aminek következtében az egyenlő bánásmód az adóegyezmény alapján nyújtott előny vonatkozásában nem alkalmazandó. ( 24 )

49.

A jelen ügyben ezzel szemben semmi alapunk nincs azt feltételezni, hogy a valamely más tagállamban letelepedett, Németországban leányvállalattal nem rendelkező vállalkozások nincsenek a németországi székhelyű vállalkozásokkal összehasonlítható helyzetben, a lengyel vállalkozásokkal kötendő, németországi szolgáltatásnyújtásra irányuló vállalkozási szerződések tekintetében. Álláspontom szerint nem állapítható tehát meg, hogy az érintett vállalkozások össze nem hasonlítható helyzete miatt a szóban forgó, a Megállapodásban foglaltaktól eltérő bánásmód nem minősülhet hátrányos megkülönböztetésnek.

50.

Végül azzal kapcsolatban, hogy a német kormány a szóban forgó gyakorlatot az EK 55. cikkel összefüggésben értelmezett EK 46. cikk alapján próbálja igazolni, emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már kimondta, hogy azok a nemzeti rendelkezések, amelyek nem különbségtétel nélkül alkalmazandók a szolgáltatásnyújtásra, függetlenül annak származási helyétől, csak akkor egyeztethetőek össze a közösségi joggal, ha kifejezett eltérést megállapító rendelkezésen alapulnak, mint például az EK 46. cikk, amelyre az EK 55. cikk visszautal. A megszorítóan értelmezendő EK 46. cikkből az következik, hogy a hátrányos megkülönböztetéshez vezető szabályokat kizárólag közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okok igazolhatják. ( 25 ) Emellett azokhoz az okokhoz, amelyekre valamely tagállam a szolgáltatásnyújtás szabadsága elvétől való eltérés igazolása érdekében hivatkozhat, az e tagállam által hozott korlátozó intézkedés megfelelőségének és arányosságának vizsgálatát alátámasztó alkalmas bizonyítékokat vagy elemzést, valamint az érvelését alátámasztó konkrét bizonyítékokat is csatolni kell. ( 26 )

51.

A jelen ügyben a német kormány lényegileg a Megállapodás végrehajtását érintő olyan nehézségekre hivatkozik, mint a nemzeti jogszabályok hatékony végrehajtása és kikényszerítése, különösen pedig a vállalkozások társadalombiztosítási járulékfizetési, illetve jogsértés esetén bírságfizetési kötelezettségének hatékony kikényszerítése.

52.

Azonban ezekre a szempontokra az EK 46. cikkben kifejezetten szereplő egyik jogalap sem terjed ki. Amennyiben e szempontokat úgy tekintjük, mint amelyek az EK 46. cikk értelmében vett közrendre vonatkoznak, a Bíróság e fogalmat megszorítóan értelmezte, különösen a társadalom valamely alapvető érdekét veszélyeztető, valóságos és kellően komoly veszély fennállását követelve meg. ( 27 ) A német kormány által hivatkozott körülmények nem felelnek meg e követelményeknek, és azok nem tekinthetők elegendőnek a szolgáltatásnyújtás szabadsága elvétől való eltérés igazolására. Emellett, ahogyan arra a Bizottság és a lengyel kormány is rámutatott, a gazdasági jellegű szempontok, illetve a gyakorlati adminisztratív nehézségek nem alapozhatják meg az EK 46. cikk szerinti közrendi kifogást. ( 28 )

53.

A fentiekből következik, hogy a vitatott közigazgatási gyakorlat, amely a Megállapodás 1. cikkét úgy értelmezi, hogy kizárólag német vállalkozások köthetnek a Megállapodás szerinti vállalkozási szerződést, az EK 49. cikkben foglalt kötelezettségek megszegésének minősül. Ennélfogva úgy vélem, hogy a Bizottság keresetének első része megalapozott.

54.

Keresete második részében a Bizottság azt állítja, hogy a munkaerőpiac-védelmi záradék, ahogy azt a német közigazgatási gyakorlatban alkalmazzák, ellentétben áll a standstill klauzulával. A Bizottság szerint a standstill klauzula szövegezéséből nyilvánvaló, hogy a kötelezettség abszolút jellegű, és tilos a lengyel szerződéses munkavállalók német munkaerőpiacra való belépésének minden olyan korlátozása, amely őket hátrányosabb helyzetbe hozza, mint amelyben 2003. április 16-án voltak, függetlenül attól, hogy a jogi helyzet vagy a közigazgatási gyakorlat megváltozott-e.

55.

A Bizottság rámutat, hogy a munkaerőpiac-védelmi záradék alapján, amelyet a Szövetségi munkaügyi ügynökség közigazgatási gyakorlatában folyamatosan alkalmaznak, a vállalkozási szerződések főszabály szerint nem engedélyezhetők, amennyiben azokat olyan területeken kellene teljesíteni, amelyekben az átlagos munkanélküliségi ráta a megelőző hat hónapban legalább 30%-kal meghaladta Németország munkanélküliségi rátáját. Az ezen szabály által érintett körzetek jegyzékét negyedévenként naprakésszé teszik. Ennek következtében a standstill klauzulát megsértették, mivel a „zárolt” körzetek jegyzékébe új körzetek kerültek 2003. április 16-a után, így a német munkaerőpiacra való belépés de facto nehezebbé vált.

56.

A lengyel kormány lényegileg egyetért a Bizottsággal, és fenntartja, hogy a Megállapodás 2. cikkének (5) bekezdése nem nyújt kellő jogalapot a munkaerőpiac-védelmi záradékhoz.

57.

A német kormány ezzel szemben hangsúlyozza, hogy sem a németországi jogi helyzet, sem a Megállapodás 2. cikke (5) bekezdésének végrehajtását szolgáló közigazgatási gyakorlat nem módosult 1993. január 4-e óta a munkaerőpiacra való, Megállapodás szerinti belépés vonatkozásában. Ilyen körülmények között nem állítható, hogy megsértették a standstill klauzulát, mivel annak megsértése feltételezné, hogy az érintett tagállam jogalkotási vagy közigazgatási intézkedéseket fogadott el. A jelen ügyben azonban csak a ténybeli körülmények változtak, mégpedig a német munkaerő-piaci helyzet.

58.

Mindenekelőtt le kell szögezni, hogy a jelen ügyben nem a Bíróság feladata annak eldöntése, hogy a Bundesagentur für Arbeit végrehajtási utasításaiban található munkaerőpiac-védelmi záradék, illetve annak alkalmazása a német közigazgatási gyakorlatban a lengyel szerződéses munkavállalókra vonatkozó kvótát rögzítő Megállapodás 2. cikke (5) bekezdésének megfelelő végrehajtását eredményezi-e, ( 29 ) a Bíróság feladata annak elbírálása, hogy a közigazgatási gyakorlat ellentétes-e a standstill klauzulával.

59.

E tekintetben meg kell jegyezni, hogy egyik fél sem vitatja, hogy a munkaerőpiac-védelmi záradék a 2003. évi csatlakozási okmány aláírását megelőzően már hatályban volt, és azt a német hatóságok alkalmazták, valamint hogy a záradék ezen időpontot követően nem módosult.

60.

A Bizottság keresete ugyanakkor konkrétan arra a tényre utal, hogy 2006. április 16-át követően új körzetek kerültek az azon körzeteket tartalmazó listára, amelyek vonatkozásában a Megállapodás szerinti vállalkozási szerződések nem engedélyezhetők, így a német munkaerőpiacra való belépés de facto nehezebbé vált.

61.

Nem osztom a Bizottság álláspontját, mely szerint ez a standstill klauzula megsértésének minősül.

62.

Ahogy a német kormány hangsúlyozta, a német hatóságok által alkalmazott végrehajtási utasítások alapján a munkaerőpiac-védelmi záradék hatálya alá tartozó területeket egy negyedévente frissített listán tették közé. E lista és frissítései tehát pusztán a végrehajtási utasításokban található szabály alkalmazásának következményei voltak, amely szabály szerint a vállalkozási szerződések nem engedélyezhetők, amennyiben azokat olyan körzetben kellene teljesíteni, amelyben az átlagos munkanélküliségi ráta az utolsó hat hónap átlagában legalább 30%-kal meghaladta Németország munkanélküliségi rátáját; ennek megfelelően a lista ebben az értelemben pusztán deklaratív jellegű. Másként fogalmazva a „zárolt” területek 2003. április 16-át követő vitatott felvétele csupán az ezen időpont előtt a közigazgatási gyakorlatban alkalmazott feltételek, illetve korlátozások hozzáigazítását jelenti a megváltozott ténybeli körülményekhez, vagyis a munkanélküliségi ráta növekedéséhez bizonyos területeken.

63.

Bár kétségtelen, hogy ez azt eredményezheti, hogy de facto kevesebb lengyel munkavállaló küldhető szolgáltatásnyújtás céljából Németországba, ( 30 ) a körzetek listára való felvétele nem tekinthető olyan korlátozóbb „feltételek” kialakításának a munkavállalók ideiglenes mozgása vonatkozásában, amelyet a standstill klauzula tiltana. Általában a jogi feltételek jellegéhez tartozik, hogy azon személyek kárára is szolgálhatnak, akiknek jogait szabályozzák, amennyiben a vonatkozó tények megváltoznak, anélkül azonban, hogy maguk a feltételek módosultak, vagy szigorodtak volna.

64.

A fentiek alapján a kereset második részét, amelyben a Bizottság azt állítja, hogy Németország megsértette a standstill klauzulát, mint megalapozatlant, el kell utasítani.

65.

Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Ugyanezen szabályzat 69. cikke 3. §-ának alapján részleges pernyertesség esetén, illetve kivételes okból a Bíróság elrendelheti a költségeknek a felek közötti megosztását, vagy határozhat úgy, hogy mindegyik fél maga viselje saját költségeit.

66.

A jelen ügy körülményei között, mivel a Bizottság az egyik kifogás vonatkozásában pernyertes lett, a Bizottságot a költségek egyik felének viselésére kell kötelezni, a Németországi Szövetségi Köztársaságot pedig a költségek másik felének viselésére.

67.

Az eljárási szabályzat 69. cikkének 4. §-a alapján a Lengyel Köztársaság maga viseli saját költségeit.

68.

Azt javaslom tehát, hogy a Bíróság: