1. 

Jelen előzetes döntéshozatal iránti eljárásban az Oberlandesgericht Düsseldorf (Legfelsőbb Tartományi Bíróság) (Németország) közbeszerzési ügyekben eljáró tanácsa a Bíróságot a 2004/18/EK irányelv értelmezésére kérte a kötelező egészségbiztosítási pénztárakkal összefüggésben. ( 2 ) A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy e pénztárak közjogi intézménynek, azaz ajánlatkérő szervnek minősülnek-e, és a szóban forgó szerződés hogyan minősíthető.

2.

A 2004/18 irányelv 1. cikkének (9) bekezdése előírja:

„»Ajánlatkérő szerv«: az állam, a területi vagy a települési önkormányzat, a közjogi intézmény, továbbá az egy vagy több ilyen szerv, illetve közjogi intézmény által létrehozott társulás;

»Közjogi intézmény« minden olyan intézmény,

A második albekezdés a), b) és c) pontjában említett szempontoknak megfelelő közjogi intézmények és intézménykategóriák nem kimerítő jegyzékét a III. melléklet tartalmazza. A tagállamok az intézményeket és intézménykategóriákat felsoroló jegyzékeikben bekövetkezett minden változásról rendszeresen értesítik a Bizottságot.”

3.

Az irányelv III. melléklete III. pontjának 1.1. kategóriájában a „Németország” cím alatt az alábbiakat sorolták fel: „Sozialversicherungen (Krankenkassen, Unfall- und Rentenversicherungsträger) [társadalombiztosítási intézmények: egészség-, baleset- és nyugdíjbiztosítási alapok]”.

4.

Az irányelv „Módosítások” című 79. cikke értelmében a Bizottság a 77. cikk (2) bekezdésében említett eljárással összhangban módosíthatja […] d) a közjogi intézmények és intézménykategóriák III. mellékletben szereplő jegyzékeit, ha a tagállamok által küldött értesítések alapján ez szükségesnek bizonyul […].

5.

Az irányelv „Fogalommeghatározások” című 1. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:

[…]

[…]

Azt a közbeszerzési szerződést, amelynek tárgya árubeszerzést és a II. melléklet szerinti szolgáltatásnyújtást is magában foglal, »szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés«-nek kell tekinteni abban az esetben, ha az érintett szolgáltatások értéke meghaladja a szerződésben szereplő árubeszerzés értékét.

[…]

(4)   »Szolgáltatási koncesszió«: a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződéssel azonos típusú szerződés, kivéve azt a jellemzőjét, hogy a szolgáltatás ellenszolgáltatása vagy kizárólag a szolgáltatás hasznosításának joga, vagy e jog pénzbeli ellenszolgáltatással együtt.

(5)   »Keretmegállapodás«: egy vagy több ajánlatkérő szerv és egy vagy több gazdasági szereplő között létrejött megállapodás, amelynek célja az egy adott időszakban odaítélendő szerződésekre irányadó feltételek megállapítása, különösen az árra és – szükség szerint – az előirányzott mennyiségre vonatkozóan.

[…]”

6.

Az irányelv 32. cikkének (2) bekezdése értelmében „a keretmegállapodás megkötése céljából az ajánlatkérő szerv az ebben az irányelvben említett eljárási szabályokat követi […]”.

7.

Az irányelv 21. cikke előírja, hogy a „II.B. mellékletben felsorolt szolgáltatások nyújtására irányuló szerződések odaítélésére kizárólag a 23. cikket és a 35. cikk (4) bekezdését kell alkalmazni”.

8.

A II.B. melléklet 25. számú kategóriájának tárgya az „Egészségügyi és szociális szolgáltatások”.

9.

Az irányelv 22. cikke értelmében „azt a szerződést, amelynek egyszerre tárgya a II.A. mellékletben szereplő szolgáltatás és a II.B. mellékletben szereplő szolgáltatás, a 23–55. cikkel összhangban kell odaítélni, amennyiben a II.A. mellékletben felsorolt szolgáltatások értéke nagyobb, mint a II.B. mellékletben felsorolt szolgáltatásoké. Egyéb esetekben a szerződést a 23. cikkel és a 35. cikk (4) bekezdésével összhangban kell odaítélni”.

10.

Végezetül az 1999/44/EK irányelv ( 3 ) 1. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy „ennek az irányelvnek az alkalmazásában adásvételi szerződésnek kell tekinteni azt a szerződést is, amely legyártandó vagy előállítandó fogyasztási cikk átadására vonatkozik”.

11.

A német közegészségügyi rendszert, valamint ugyanezen országban az egészségbiztosítási pénztárak szervezetét és finanszírozását a Sozialgesetzbuch (német szociális törvénykönyv, a továbbiakban: SGB) IV. és V. könyve szabályozza. Az SGB 1. §-ának (1) bekezdése értelmében szolidaritáson alapuló közösségként e pénztárak feladata a biztosítottak egészségének megőrzése, helyreállítása, illetve a biztosítottak egészségi állapotának javítása.

12.

A törvényes egészségbiztosítási pénztárak közjogi testületek, és jogi személyiséggel, valamint önkormányzatisággal rendelkeznek. Noha a kötelező rendszerben biztosított személyek választhatnak az egyes törvényes egészségbiztosítási pénztárak között, nem választhatnak az állami és a magán biztosítási pénztárak között. A pénztárakat i. a biztosítottak kötelező járulékaiból, ii. a szövetségi államtól származó közvetlen kifizetésekből és iii. a pénzügyi elszámolási rendszerből származó kiegyenlítő kifizetésekből finanszírozzák, amely különböző állami egészségbiztosítási pénztárakból, valamint a kockázati struktúra kiegyenlítési mechanizmusából áll.

13.

A járulékok mértéke – a járulékplafonnal bezárólag – egyedül a biztosítottak jövedelméhez igazodik. Egyéb szempontok (mint az életkor, a korábbi megbetegedések, a biztosított jogán biztosított személyek száma) nem lényegesek. A gyakorlatban a járulékok biztosítási részét a munkaadó vonja le a munkavállaló béréből, és a járulékot – a munkaadó által fizetett járulékrésszel együtt – ezután az egészségbiztosítási pénztárnak fizetik ki. A járulékok kifizetése és beszedése a közjogi szabályok értelmében kötelező.

14.

A járulék mértékét nem az állam, hanem a törvényes egészségbiztosítási pénztárak állapítják meg. E pénztáraknak úgy kell meghatározniuk a járulék mértékét, hogy más forrásokkal együtt fedezzék a törvény által előírt kiadásokat, és biztosítsák, hogy a működési eszközök és a törvény által előírt tartalékok rendelkezésre álljanak. A járulék mértékének meghatározása az egyes egészségbiztosítási pénztárak feletti állami felügyeleti hatóság jóváhagyását igényli, a járulék mértéke jogilag bizonyos mértékben behatárolt. A járulék mértékét úgy kell meghatározni, hogy a járulékból származó bevételek ne haladják meg a kiadásokat, de azoktól el se maradjanak. Mivel a teljesítendő szolgáltatások túlnyomó része törvényileg meghatározott, a mindenkori egészségbiztosítási pénztár nem rendelkezik széles körű közvetlen befolyással a kiadások mértékére.

15.

A biztosítottak eltérő kockázati struktúrája folytán a kiadási oldalon jelentkező különbségeket a kockázati struktúra kiegyenlítése jelentős mértékben enyhíti. Emellett az egészségbiztosítási pénztárak között egyfajta „szolidaritási kötelezettség” is létezik. Az állam ilyen módon közvetve biztosítja, hogy az egyes pénztárak kötelezettségeit teljesítik. Az egészségbiztosítási pénztárak önigazgatási jogkörrel rendelkeznek, és állami felügyelet alatt állnak. A német egészségügyi rendszerben a törvényességi felügyelet nem csupán utólagos ellenőrzésre korlátozódik.

16.

Egyes intézkedések, úgymint az egészségbiztosítási pénztárak alapszabályának módosítása, a járulékok mértékének meghatározása, építkezések, ingatlanok vagy szoftverek vásárlása a felügyeleti hatóságok jóváhagyását igényli. A felügyeleti hatóságok ellenőrzik az egészségbiztosítási pénztárak gazdasági, számviteli és működési vezetését. Az állami felügyeleti hatóság iratok bemutatását és felvilágosítás adását követelheti. Minden egészségbiztosítási pénztár költségvetésének tervezetét megfelelő időben az állami felügyeleti hatóság rendelkezésére kell bocsátani.

17.

Lévén, hogy a kérdéses rendszerben a biztosítottnak az egészségbiztosítási pénztáron keresztül nem a visszatérítéshez, hanem a megfelelő szolgáltatásokhoz való ingyenes hozzáféréshez, azaz az úgynevezett „természetben nyújtott szolgáltatásokhoz” van joguk, az egészségbiztosítási pénztárakat arra ösztönzik, hogy az egyes szolgáltatókkal „ellátási rendszerekben” állapodjanak meg, amelyek multiszektorálisak vagy interdiszciplinárisak. Ezen „integrált ellátási rendszereket” létrehozó szerződéseket a pénztárak és a biztosítottak számára szolgáltatások nyújtására jogosult szolgáltatók kötik meg egymással. Ők határozzák meg az integrált ellátási rendszer egyes formáiért járó díjat, amelyeknek fedezniük kell azon szolgáltatások összességét, amelyet a biztosított a rendszerben igénybe vehet. Az egészségbiztosítási pénztár jár el félként az integrált ellátási rendszerről szóló szerződésben, és a szolgáltató díját is ő fizeti ki. A biztosítottak részvétele a rendszer egyes formáiban választható, azonban ha a biztosított az egyik formulát kiválasztja, azon szolgáltató szolgáltatásait kell igénybe vennie, amellyel az érintett egészségbiztosítási pénztár ilyen szerződést kötött.

18.

Az AOK Hamburggal egyesült AOK Rheinland kötelező egészségbiztosítási pénztár (a továbbiakban: AOK) mint az alapeljárásban alperes pénztár az SGB V. könyvének 140a. és az azt követő §-ai szerinti integrált ellátásnak a cukorbetegség következményeként fellépő lábelváltozások tekintetében történő megvalósítása érdekében az Orthopädie-Schuhtechnik című folyóirat 2006. júniusi számában ajánlattételi felhívást tett közzé ortopédcipészek részére lábbelik készítésére és szállítására vonatkozóan a 2006. szeptember 1-je és 2006. december 31-e közötti időszakra. A teljesítendő szolgáltatásokat a költségek alapján különböző csoportokba sorolták, amely csoportokra az ajánlattevőnek árajánlatot kellett adnia. A „különös szerződési feltételek” értelmében a betegeknek egészségbiztosítási kártyájuk és megfelelő orvosi rendelvény birtokában közvetlenül a megfelelő ortopédcipész-mesternél kellett jelentkezniük; az AOK költségek megtérítését vállaló nyilatkozatára nem volt szükség. A szerződő fél feladata az egyéni igényekre szabott ortopédcipő elkészítése és ellenőrzése volt, amelynek során a méretvételt megelőzően, a szállításkor és az előírt ellenőrzésekkor mindig kimerítő tanácsadást kellett nyújtania. A díjfizetéseknek – ide nem értve a betegek által fizetett térítési díjat – az AOK-n keresztül kellett történniük.

19.

A Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopädie Schuhtechnik (a továbbiakban: Oymanns), ortopédcipőket készítő üzemként ajánlatot nyújtott be, majd a közbeszerzési jogszabályok megsértése miatt panaszt emelt. A panaszokat az AOK azon indokkal utasította el, hogy a közbeszerzési jogszabályok nem vonatkoznak az adott ügyre. Az Oymanns ezt követően közbeszerzési határozat felülvizsgálata iránti eljárást kezdeményezett a közbeszerzési tanács előtt, amely a felülvizsgálat iránti kérelmet elutasította. Az Oymanns ezután keresetet indított e határozat ellen a kérdést előterjesztő bíróság előtt.

20.

Az Oberlandesgericht Düsseldorf felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:

21.

Az Oymanns, az AOK és a Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtottak be. A felek a 2008. június 19-i tárgyaláson szóbeli észrevételeket terjesztettek elő.

22.

Az első kérdésével az Oberlandesgericht Düsseldorf lényegében arra vonatkozóan kér magyarázatot, hogy az egészségbiztosítási pénztárak a 2004/18 irányelv értelmében közjogi intézménynek minősülnek-e, mivel Németországban vitatott az, hogy a törvényes egészségbiztosítási pénztárak közjogi intézménynek tekintendők-e, noha az irányelv III. melléklete felsorolja azokat.

23.

Az Oymanns, az alapeljárás felperese előadja, hogy az a tény, hogy a német egészségbiztosítási pénztárakat a 2004/18 irányelv III. melléklete felsorolja, azt a megdönthető vélelmet állítja fel, hogy a közösségi jogalkotó ezen intézményeket közjogi intézményeknek tekinti. Az Oymanns lényegében fenntartja azt, hogy az egészségbiztosítási pénztárakat legnagyobb részben az állam finanszírozza, és hogy az irányításuk felett az állam felügyeletet gyakorol.

24.

Az AOK, az alapeljárás alperese előadja, hogy a 2004/18 irányelv III. mellékletében található felsorolás kizárólag tájékoztató jellegű. Az állami finanszírozás azt jelenti, hogy annak közvetlenül állami forrásból kell származnia. Végezetül az AOK lényegében azt állítja, hogy az állami hatóságok csupán törvényességi felügyeletet gyakorolnak.

25.

A Bizottság felhívta a figyelmet arra, hogy az egészségbiztosítási pénztárakat az irányelv III. melléklete kifejezetten felsorolja, és ezért azokat közjogi intézménynek kell tekinteni. Emellett a Bizottság lényegében fenntartja, hogy az érintett pénztárak megfelelnek az ilyen besoroláshoz szükséges feltételeknek.

26.

A 2004/18 irányelv 1. cikkének (9) bekezdése értelmében annak megállapításához, hogy az alapeljárásban részt vevő, érintett egészségbiztosítási pénztárak ajánlatkérő szervnek minősülnek-e, egyes feltételeknek meg kell felelniük annak érdekében, hogy közjogi intézménynek legyenek tekinthetők.

27.

Ezzel összefüggésben, ahogyan arra Ruiz-Jarabo Colomer főtanácsnok a Bayerischer Rundfunk és társai ügyben rámutatott, ( 4 ) az „állandó ítélkezési [gyakorlat] megköveteli az ajánlatkérő független közösségi fogalmának a funkcionális ( 5 ) és tág ( 6 ) értelmezését, figyelemmel az azon kockázat kizárására irányuló célra, hogy a nemzeti ajánlattevők vagy pályázók bármilyen, az ajánlatkérők által lefolytatott közbeszerzési eljárás során előnyben részesüljenek, valamint azon lehetőséget is, hogy valamely, az állam által finanszírozott vagy felügyelt közjogi intézményt gazdasági szempontoktól eltérő megfontolások vezéreljenek” ( 7 ).

28.

Először is, a német törvényes egészségbiztosítási pénztárakat az irányelv III. melléklete kifejezetten felsorolja. A szóban forgó melléklet tartalmazza a tagállamoknak az irányelv „[1. cikkének (9) bekezdésében meghatározott] szempontoknak megfelelő” közjogi intézményeinek nem kimerítő jegyzékét.

29.

Meg kell említeni, hogy a tagállamok egyoldalúan nem módosíthatják az irányelv III. mellékletét. Az irányelv 1. cikkének (9) bekezdése előírja, hogy a tagállamok az intézményeket és intézménykategóriákat felsoroló jegyzékeikben bekövetkezett minden változásról rendszeresen értesítik a Bizottságot. Az irányelv 79. cikkéből következik, ( 8 ) hogy kizárólag a Bizottság módosíthatja „a közjogi intézmények és intézménykategóriák III. mellékletben szereplő jegyzékeit, ha a tagállamok által küldött értesítések alapján ez szükségesnek bizonyul”. Ennek során a Bizottság köteles a komitológiai eljárást követni. ( 9 ) A Bíróság előtt fekvő iratokból kiderül, hogy komitológiai eljárást a német egészségbiztosítási pénztárakkal összefüggésben eddig nem indítottak.

30.

A fentiekre tekintettel úgy vélem, hogy az a tény, hogy a német egészségbiztosítási pénztárakat az irányelv III. melléklete felsorolja, megalapozza azt a vélelmet, hogy az irányelv értelmében ajánlatkérő szervnek kell őket tekinteni. ( 10 ) Noha az irányelv III. mellékletében meghatározott felsorolás jellegénél fogva nem kimerítő jellegű, a közösségi jogalkotó a jegyzék elfogadásával megjelölt egyes intézményeket, amelyek álláspontja szerint közjogi intézmények. ( 11 ) Emellett a III. mellékletben szereplő jegyzék csak a fent ismertetett komitológiai eljárásban módosítható. ( 12 )

31.

Ezzel összefüggésben megjegyzem, hogy a közösségi jogalkotó álláspontját a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) 2008. január 31-i ítélete is tükrözi, ( 13 ) amelyben e bíróság kijelentette, hogy a helyi egészségbiztosítási pénztárak közjogi intézmények.

32.

Ennek ellenére az alábbiakban mindenesetre bemutatom, hogy a német egészségbiztosítási pénztárak ajánlatkérő szervnek minősülnek.

33.

Az „ajánlatkérő szerv” 2004/18 irányelv 1. cikkének (9) bekezdésében szereplő meghatározása a korábbi közbeszerzési irányelvek szövegét követi. Az irányelv valójában jelentős mértékben a közbeszerzési szerződések odaítéléséről szóló korábbi irányelvek rendelkezéseinek átdolgozását és konszolidációját jelenti. ( 14 )

34.

A Bíróság megállapította, hogy az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az irányelv 1. cikkének (9) bekezdésében meghatározott feltételek – nevezetesen hogy az intézmény, amely i. kifejezetten olyan közérdekű célra jött létre, amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű, ii. jogi személyiséggel rendelkezik, és iii. többségi részben az állam finanszírozza – konjunktív jellegűek. ( 15 ) A harmadik feltételre vonatkozóan, azaz „a szervezet egyértelmű függőségére az állam tekintetében” a Bíróság megállapította, hogy ezen belül az egyes feltételek vagylagosak. ( 16 )

35.

A Bíróság rendelkezésére álló iratokból kiderült, nem vitatott, hogy a fenti három feltételből az első kettő a jelen ügyben teljesül.

36.

Ennek fényében ezért a kellő mértékű államközeliségre vonatkozó harmadik ismérvre összpontosítok. E feltétellel összefüggésben különösen azt szükséges megvizsgálni, hogy az egészségbiztosítási pénztárakat i. az állam finanszírozza-e, és/vagy ii. annak irányítása az állam felügyelete alatt áll-e.

37.

Először is, az első fordulat – az állami finanszírozás – tekintetében a Bayerischer Rundfunk és társai ügyben hozott ítéletből ( 17 ) következik, hogy nemcsak a közvetlen állami finanszírozás, hanem a közvetett finanszírozás is megfelel a meghatározásnak. A műsorszórással összefüggésben a Bíróság megállapította, hogy a „többségi részben állami finanszírozás” kifejezést úgy kell értelmezni, hogy ilyen finanszírozás valósul meg abban az esetben, ha: i. a közérdekű feladatok ellátásával megbízott szervezet, amely a közhatalomtól független, önigazgató jellegű, és a szervezés útján biztosított a tevékenysége tekintetében a közhatalom mindenfajta befolyásának a kizártsága, és ii. e tevékenységet többségi részben a műsorszolgáltatás vételére alkalmas készüléket birtoklókat terhelő díj útján finanszírozzák, amelyet olyan szabályok alapján vetnek ki, számítanak ki és szednek be, ami az e célból megkötött államszerződésen alapszik, és nem a szervezetek és a fogyasztók közötti szerződéses ügylet eredménye.

38.

Jelen ügy a tekintetben hasonlít erre, hogy az egészségbiztosítási pénztárak finanszírozása a törvény által meghatározott kötelező járulékokból történik. Ezzel összefüggésben véleményem szerint kevés jelentősége van annak, hogy az intézmény a pénzügyi eszközöket közvetlenül az államtól kapja adók révén, vagy közvetetten, ( 18 ) a törvény által meghatározott kötelező járulékokból.

39.

A Bíróság elé terjesztett iratokból kiderül, hogy ezen érvet alátámasztja az a tény, amely szerint Németországban (a járulékok beszedésének és a kockázati struktúra kiegyenlítési mechanizmusának egyszerűsítése érdekében) tervezett reformok keretében megfontolásra került, hogy a járulékok beszedését egy nemzeti központi egységhez (egészségügyi pénztárhoz) telepítenék, amely ezután osztaná el az egészségbiztosítási pénztárak között minden egyes tag után a (kockázatra tekintettel súlyozott) járulékokat.

40.

Meg kell jegyezni, hogy a német lakosság túlnyomó része (körülbelül 90%-a) a törvény erejénél fogva kötelezően biztosított valamely ilyen pénztárnál, és hogy a kötelező egészségbiztosítási pénztárak finanszírozását a törvény erejénél fogva fennálló kötelező tagság és a járulékok biztosítják. A Bizottság itt a Német Szövetségi Egészségügyi Minisztérium által rendelkezésre bocsátott adatokra hivatkozik, amely szerint a járulékok jelentik a pénztárak bevételeinek 95%-át.

41.

Emellett a járulékok mértéke – a járulékplafonnal bezárólag – egyedül a biztosítottak jövedelméhez igazodik. Ezen kívül mivel a finanszírozásukat az állam garantálja, a pénztárak különleges helyzetet élveznek versenytársaikkal (nevezetesen a magán egészségbiztosítási pénztárakkal) szemben. A szolgáltatás nyújtásának kötelezettsége a biztosítási járulék tényleges megfizetésétől független. Ezzel összefüggésben az egészségbiztosítási pénztárak által nyújtott szolgáltatások esetében nem a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerinti „különös ellenszolgáltatásról” van szó. ( 19 )

42.

A kérdést előterjesztő bíróság elhatárolja egymástól a jelen ügyet és a Bayerischer Rundfunk és társai ügy ( 20 ) alapjául szolgáló helyzetet, arra tekintettel, hogy ebben az esetben a járulék mértékét nem az állam, hanem a kötelező egészségbiztosítási pénztár határozza meg.

43.

Ebben az összefüggésben hangsúlyozni kell, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló végzésből az derül ki, hogy a járulék mértékének meghatározása az állami felügyeleti hatóság jóváhagyását igényli. Ezen túlmenően a jogszabályok pontosan meghatározzák, hogyan kell e mértéket meghatározni, és hogy a járulékból származó bevételek ne haladják meg a kiadásokat, de azoktól el se maradjanak. Mivel a teljesítendő szolgáltatások túlnyomó része törvényileg meghatározott – és a járulék mértékének meghatározása miatt –, a mindenkori egészségbiztosítási pénztár nem rendelkezik széles körű közvetlen befolyással a kiadások mértékére.

44.

Ezért az előbbi megfontolásokra tekintettel álláspontom szerint az egészségbiztosítási pénztárak megfelelnek a harmadik feltételnek (első fordulat) mivel azokat többségi részben az állam finanszírozza.

45.

A második fordulatra, nevezetesen az államközeliség felügyelet általi megvalósulására áttérve, a Bíróság az Adolf Truley-ügyben megállapította, hogy az ítélkezési gyakorlat fényében „a vezetői felügyelet kritériuma nem tekinthető megvalósultnak a pusztán utólagos ellenőrzés esetében, mivel lényegéből eredően az ilyen felügyelet nem teszi lehetővé az állami hatóságok számára, hogy a kérdéses szerv határozatait a közbeszerzési szerződésekkel összefüggésben befolyásolják” ( 21 ). Ahogyan azonban a jelen indítvány 17–19. pontjában szereplő megfontolások alapján és a kérdést előterjesztő bíróság előtt bemutatottakból kitűnik, a kötelező egészségbiztosítási pénztárak német rendszerében a vezetői felügyelet nem csupán a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerinti utólagos ellenőrzésre korlátozódik.

46.

Az Adolf Truley-ügyben hozott ítéletben ( 22 ) a Bíróság megerősítette, hogy az irányítás tekintetében ellátott felügyelet kritériuma „azonban teljesül, ha az állami hatóságok nemcsak az érintett intézmény éves könyvelését felügyelik, hanem annak működését a megfelelő számvitel, a törvényesség, a gazdaságosság, a hatékonyság és kiadások szempontjából is”, ami megvalósulni látszik az alapeljárásban felmerülő ügyben. A Bizottság helyesen mutatott rá arra, hogy az irányítási felügyelet kritériuma már az alkalmazandó jogszabályok szűkre szabott jellegéből következik, különösen a SGB V-ből. Ez utóbbi szintén szabályozza a pénztárak és bizonyos szolgáltatók, úgymint orvosok, fogorvosok, gyógyszerészek, stb. közötti jogviszonyokat. A törvény határozza meg azokat a feladatokat, amelyeket az egészségbiztosítási pénztáraknak el kell látniuk, ezek ellátásának módját, és a saját finanszírozásuk módját. Végzetül a felügyeleti hatóságok hatásköre kiterjed arra, hogy pénztárak szervezésébe közvetlenül beavatkozzanak.

47.

Az AOK állításával szemben, amely szerint ténylegesen nem beszélhetünk az irányítás felett gyakorolt felügyeletről, mivel az állami hatóságok nem rendelkeznek a pénztárak közbeszerzési határozatainak megsemmisítésére kiterjedő hatáskörrel, álláspontom szerint ebben az esetben az ajánlatkérő szervtől való általános függőség a lényeg, szemben azzal, hogy van-e annak befolyása egyes szerződések felett. Ebből eredően nem szükséges bizonyítani, hogy a fennálló irányítás felett gyakorolt felügyelet a szerződés-odaítélési eljárást érinti. ( 23 )

48.

A Bizottság kontra Franciaország üggyel számos párhuzamot tudok felállítani. ( 24 ) Először is, ahhoz az ügyhöz hasonlóan itt is olyan helyzetről van szó, amelyben az egészségbiztosítási pénztárak tevékenységét „nagyon szűken határozzák meg”. Másodszor, ahogyan azt a Bíróság abban az ügyben kifejtette, itt is nyilvánvaló, hogy „mivel az irányítás szabályai rendkívül részletesek, az azoknak való megfelelés utólagos ellenőrzése önmagában jelentős hatalommal ruházhatja fel az állami hatóságokat”. Harmadszor, akárcsak jelen ügyben, a felügyeleti hatóság fel van hatalmazva arra, hogy „[a pénztár] felszámolása […] és irányító szervének felfüggesztése érdekében [az ügyvezetést maga vegye át] vagy felszámolóbiztost jelöljön ki”. Negyedszer, a fenti ítéletében a Bíróság megállapította, hogy noha a fenti hatáskörök hatáskörrel rendelkező hatóságra ruházása „valójában kivételes jellegű, mégis állandó felügyeletet jelent, amely az [irányítási] hiba feltárásának egyetlen eszköze”.

49.

Végezetül az a tény, hogy az irányítás felett gyakorolt felügyelet feltétele jelen ügyben megvalósult, a Bundesverfassungsgericht kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott határozatában ( 25 ) is megerősítésre került, amelyben az előbbi bíróság megállapította, hogy „az önkormányzáshoz, mint az ügyek önálló vitelének szabadságához való jog” az egészségbiztosítási pénztárakat „csak rendkívül kis mértékben” illeti meg, és „messzemenően tilos az alapszabályra, a szervezetre, a járulékokra és a szolgáltatásokra vonatkozó rendelkezések önálló meghatározása”.

50.

A fentiekből következik, hogy a szóban forgó egészségbiztosítási pénztárak megfelelnek a harmadik feltételnek is (a második fordulat tekintetében), mivel ezek irányítása állami felügyelet alatt áll.

51.

Következésképpen az alapeljárásban érintett német egészségbiztosítási pénztárak közjogi intézménynek minősülnek, mivel ebből a célból szerepelnek a 2004/18 irányelv III. mellékletében, és mindenesetre megfelelnek a Bíróság ítélkezési gyakorlatában az ilyen besoroláshoz meghatározott összes feltételnek.

52.

Az első kérdésre adott igenlő válaszra tekintettel a második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a kérdéses szerződés „árubeszerzésre irányuló szerződésnek” vagy „szolgáltatásra irányuló szerződésnek” minősül-e. Ennek azért van jelentősége, mert az „árubeszerzésre irányuló szerződésnek” való minősítés következtében az irányelv valamennyi rendelkezése teljes mértékben alkalmazandó.

53.

Az Oymanns lényegében azzal érvel, hogy az egyénileg előállított áruk beszerzését összességében árubeszerzésnek kell tekinteni.

54.

Az AOK értelmezésében az a lényeges kérdés, hogyan határozható meg az „árubeszerzési” elem és a „szolgáltatási” elem értéke, amelyek együtt vegyes szerződést alkotnak. Az ehhez hasonló esetben, eltekintve az „érték” elemtől, meg kell állapítani, hogy melyik elem „jellemző a szerződés tartalmára”.

55.

A Bizottság lényegében arra hivatkozik, hogy az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések elhatárolását az irányelv 1. cikke (2) bekezdése d) pontjának második albekezdése szabályozza, amely az érték mennyiségi kritériumát rögzíti.

56.

Először is a kérdést előterjesztő bírósággal ellentétben véleményem szerint az Auroux és társai ügyben hozott ítélet ( 26 ) – amelynek értelmében az építési beruházásra és a szolgáltatásra irányuló szerződés a szerződés fő tárgya alapján határolható el (minőségi teszt) – nem alkalmazható az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződések elhatárolására.

57.

Ezzel szemben ezzel összefüggésben az irányelv 1. cikke (2) bekezdésének d) pontja előírja, hogy „azt a közbeszerzési szerződést, amelynek tárgya árubeszerzést és […] szolgáltatásnyújtást is magában foglal, »szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés«-nek kell tekinteni abban az esetben, ha az érintett szolgáltatások értéke [(mennyiségi teszt)] meghaladja a szerződésben szereplő árubeszerzés értékét” [utólagos kiemelés]. ( 27 ) Azt az értelmezést, amely szerint kizárólag az érték vehető alapul annak megállapításához, hogy a szerződés tárgya árubeszerzés vagy szolgáltatás, ugyancsak megerősíti az irányelv 22. cikkének szövege.

58.

Mivel az érték megítélése ténykérdés, azzal a kérdést előterjesztő bíróságnak kell foglalkoznia. Főszabály szerint azonban a szerződés árubeszerzésre irányul, ha az árukért nyújtott ellenszolgáltatás értéke egyenlő a nyújtott szolgáltatás értékével, vagy meghaladja azt. Ellenkező esetben a szerződés szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés. ( 28 )

59.

Ezért szükséges annak megállapítása, hogy az egyéni igényekre szabott cipők készítése miként sorolható be a teljesítés egésze összefüggésében (amely többek között a cipők előállításából és az ehhez kapcsolódó szolgáltatásokból tevődik össze).

60.

Ennek ellenére első látásra úgy tűnik, hogy az egyedi cipők készítése az árubeszerzés elemének tekintendő. Ezzel összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság azt állapította meg, hogy becslése alapján a cipők beszerzése a széles körű tanácsadási kötelezettség ellenére a szolgáltatásokénál magasabb értéket képvisel. Ezen túlmenően a kérdést előterjesztő bíróság helyesen mutat rá arra, hogy az 1999/44 irányelv 1. cikkének (4) bekezdése a legyártandó vagy előállítandó fogyasztási cikk átadására vonatkozó szerződéseket az adásvételi szerződésekkel egy tekintet alá veszi, mégpedig attól függetlenül, hogy szabványosított vagy a konkrét beszerzés követelményeire szabott egyedi (úgynevezett nem helyettesíthető) dolgokról van-e szó. Ez megerősíti, hogy az elkészített cipő értékének a tanácsadás értékéhez való viszonyára kell tekintettel lenni.

61.

Emellett a Bizottság helyesen rámutatott arra, hogy a közös közbeszerzési szószedetről (CPV) szóló 2195/2002/EK rendelet ( 29 ), amelyben az ortopédcipők több alkalommal is szerepelnek, okot ad arra a feltételezésre, hogy azok „terméknek” minősülnek, még akkor is, ha a tanácsadást is szükségessé teszik. ( 30 ) Végezetül az irányelv 1. cikke (2) bekezdése d) pontjának második albekezdésével összhangban azzal is lehet érvelni, hogy az alapeljárásban szóban forgó szerződés árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződés (az árubeszerzés jelen esetben a cipőkre vonatkozik), amely egyébként szintén kiterjed az „üzembe helyezés” rendkívüli formájára (a szolgáltatás nyújtása ebben az esetben a termék használatáról szóló részletes tájékoztatást jelenti). További példaként említhető: az automatikus adatfeldolgozó rendszerekre vonatkozó szerződés, amely gyakran magában foglalja mind a hardvert (áru), mind az egyéniesített szoftvert, vagy az árubeszerzésre (például járművekre) és a karbantartásukra egyaránt kiterjedő szerződés. ( 31 )

62.

Ebből eredően a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy az olyan áru rendelkezésre bocsátását, amelyet az adott ügyfél egyéni szükségleteinek megfelelő formában, ahhoz igazodva állítottak elő, és amelynek a használatára vonatkozóan az adott ügyfelet egyéni tanácsokkal szükséges ellátni, „árubeszerzésre irányuló szerződésnek” vagy „szolgáltatásra irányuló szerződésnek” kell tekinteni az adott szolgáltatások értékének figyelembevételével, ami olyan ténykérdés, amelyet a kérdést előterjesztő bíróságnak kell elbírálnia.

63.

Ha a második kérdésben említett rendelkezésre bocsátást „szolgáltatásként” kell besorolni, a harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a „keretmegállapodástól” elhatárolt „szolgáltatási koncesszió” alkalmazandó-e az alapeljárásban szereplő körülmények között. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy „szolgáltatási szerződésként” történő minősítés a nemzeti jogszabályok értelmében egyes közbeszerzési jogszabályok alkalmazását vonja maga után, amelynek eredményeként az Oymanns kérelme legalább részben megalapozott lenne, azonban nyomban elutasítanák, ha a szerződést „szolgáltatási koncessziónak” kellene tekinteni.

64.

Az Oymanns azzal érvel, hogy az integrált ellátás keretmegállapodásnak minősül, mivel az csupán a későbbi időpontban megkötendő egyes szerződésekre vonatkozó kereteket és különösen az árazást határozza meg.

65.

Az AOK lényegében azzal érvel, hogy a tervezett ellátás az integrált ellátás szolgáltatási rendszerben koncessziónak minősül; a keretmegállapodás nem alkalmazandó abban a tekintetben, hogy az egészségbiztosítási pénztár elveszíti az ellenőrzést – mivel a szolgáltatóval köt szerződést – az eljárás további része felett.

66.

A Bizottság lényegében fenntartja, hogy az egészségbiztosítási pénztár és a szolgáltató közötti megállapodás keretmegállapodásnak minősül.

67.

Egyrészről az irányelv a „szolgáltatási koncessziót” a „szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződéssel azonos típusú szerződés[ként határozza meg], kivéve azt a jellemzőjét, hogy a szolgáltatás ellenszolgáltatása vagy kizárólag a szolgáltatás hasznosításának joga, vagy e jog pénzbeli ellenszolgáltatással együtt”.

68.

Másrészről a „keretmegállapodás” meghatározása szerint „egy vagy több ajánlatkérő szerv és egy vagy több gazdasági szereplő között létrejött megállapodás, amelynek célja az egy adott időszakban odaítélendő szerződésekre irányadó feltételek megállapítása, különösen az árra és – szükség szerint – az előirányzott mennyiségre vonatkozóan”.

69.

Először is egyetértek az Oymannsszal, mivel a kérdéses megállapodás nem tekinthető szolgáltatási koncessziónak, mivel egyes kis összegű térítési díjaktól eltekintve az egészségbiztosítási pénztár – és nem az ügyfél – felel az ellenszolgáltatásért. Ezzel összefüggésben a Parking Brixen ügyben hozott ítéletre ( 32 ) hivatkoznak. Az integrált ellátási rendszer nem tekinthető szolgáltatási koncessziónak, mivel ez utóbbi magában foglalja egy meghatározott szolgáltatás hasznosítási jogának átadását, és a koncesszió jogosultja viseli a hasznosításhoz kapcsolódó gazdasági kockázat teljes egészét vagy jelentős részét. Jelen ügyben a szolgáltató nem köteles semmilyen szolgáltatás nyújtására, mielőtt a biztosítottal egyéni szerződést köt. Ebből eredően – ellenszolgáltatásként – nem rendelkezik a szolgáltatás előzetes hasznosítására vonatkozó joggal. ( 33 ) A szolgáltatónak a szolgáltatást a biztosított kérelmére kell nyújtani, anélkül azonban, hogy az árat vagy a neki járó ellenszolgáltatást meghatározhatná, amelyet az egészségbiztosítási pénztár állapít meg, és amelyet ez utóbbi fizet meg számára. Ebből eredően a szolgáltató semmilyen gazdasági kockázatot nem vállal a fenti közösségi ítélkezési gyakorlat értelmében.

70.

Álláspontom szerint a Bizottság helyesen minősítette az egészségbiztosítási pénztár és a szolgáltató közötti megállapodást a keretmegállapodás szinte klasszikus példájának, hiszen az meghatározza a feltételeket az áru szállítása és a tanácsadás tekintetében, amelyet meghatározott időszakban kell nyújtani. Az kizárólag a később megkötött egyedi szerződések alapjául szolgál, amely alapján a szolgáltató köteles a cipőket biztosítani, és az egészségbiztosítási pénztárköteles az ellenszolgáltatást kifizetni. Az a tény, hogy a szolgáltató nem tudja előre, hogy a biztosított a szolgáltatásait igénybe veszi-e, illetőleg milyen mértékben, pontosan a keretmegállapodás egyik jellegzetessége az irányelv 1. cikkének (5) bekezdésével összhangban. Hozzáteszem, hogy ha a kérdést előterjesztő bíróság a kérdéses szerződést „szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződésnek” minősíti, véleményem szerint az akkor is keretmegállapodásnak minősül, és nem szolgáltatási koncessziónak.

71.

A fentiek fényében a harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy ha a második kérdésben említett rendelkezésre bocsátást „szolgáltatásként” kell besorolni, úgy a 2004/18 irányelv 1. cikkének (4) bekezdése – az irányelv 1. cikkének (5) bekezdése szerinti keretmegállapodástól való elhatárolásként – úgy értelmezendő, hogy az áruk rendelkezésre bocsátása az alapeljárásban szóban forgó formában nem tekinthető „szolgáltatási koncessziónak”.

72.

A fentiekből következően azt javaslom, hogy a Bíróság az Oberlandesgericht Düsseldorf (Németország) által feltett kérdésekre a következő válaszokat adja: