1. 

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát képező kérdések a tagállamok forgalmi adóra vonatkozó jogszabályainak összehangolásáról – közös hozzáadottértékadó-rendszer: egységes adóalap-megállapításról szóló, 1977. május 17-i 77/388/EGK hatodik tanács irányelv (a továbbiakban: hatodik irányelv) ( 2 ) 4. cikke (5) bekezdése második albekezdésének értelmezésére vonatkoznak, amely előírja, hogy a közintézményeket a hatósági minőségben folytatott tevékenységeik tekintetében adóalanynak kell minősíteni, amennyiben nem adóalanyként való kezelésük a verseny jelentős torzulását eredményezné. A Bíróságnak ennélfogva pontosítania kell, hogy mely feltételekkel lehet az említett cikk első albekezdésében foglalt, a közintézmények hatósági minőségükben végzett tevékenységeik tekintetében nem adóalanyként történő kezelésére vonatkozó szabálytól való ezen eltérést alkalmazni. Más szóval, a közösségi bíróságnak meg kell határoznia a gazdasági tevékenységek HÉA-kötelességére vonatkozó általános szabály visszaállításának a kritériumait.

2.

Az alapügy Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságának négy helyhatósága, az Isle of Wight Council, a Mid-Suffolk District Council, a South Tyneside Metropolitan Borough Council és a West Berkshire District Council ( 3 ) által folytatott nem utcai gépjármű-parkolási (parking) szolgáltatási tevékenységre vonatkozik. A helyhatóságok által igazgatott valamennyi területen a magánszektor is nyújt hasonló szolgáltatásokat.

3.

Történetileg a helyhatóságok HÉA-alanynak minősülnek az e berendezések használóinak befizetései tekintetében. A HÉA-t kiszámlázták az ügyfelek részére, majd ezt követően az adót befizették az Egyesült Királyság adóhatóságának.

4.

Mindazonáltal a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének első albekezdése alapján az alapügy alperesei úgy vélik, hogy jogosultak a korábban kifizetett HÉA visszatérítésére, mivel e rendelkezés szerint „[a]z állami, regionális és helyi közigazgatási szervek és közintézmények nem minősülnek adóalanynak az olyan tevékenységekre, illetve ügyletekre vonatkozóan, amelyeket hatóságként folytatnak, még akkor sem, amikor e tevékenységekkel, illetve ügyletekkel összefüggésben közterheket, illetékeket, járulékokat vagy egyéb adókat szednek be”.

5.

Ugyanakkor a hatodik irányelv 4. cikkének (5) bekezdése következő albekezdéseiben úgy rendelkezik, hogy meghatározott körülmények között ezek a közintézmények mégis HÉA-kötelesek. Ezek az albekezdések a következőképpen rendelkeznek:

„Ha azonban ilyen tevékenységeket, illetve értékesítéseket végeznek, akkor ezeket illetően adóalanynak minősülnek, amennyiben nem adóalanyként való kezelésük a verseny jelentős torzulását eredményezné.

Az előbbiekben megnevezett szervek minden esetben adóalanynak minősülnek a D. mellékletben felsorolt tevékenységeket illetően, amennyiben e tevékenységek terjedelme nem elhanyagolható.

A tagállamok az előbbiekben megnevezett intézmények olyan tevékenységeit, amelyek a 13. vagy 28. cikk értelmében adómentességet élveznek, olyan tevékenységként kezelik, amelyeket azok hatóságként folytatnak”.

6.

Az illetékes helyhatóságok, mivel úgy vélték, hogy nem felelnek meg a nem adóalanyként történő kezelésre vonatkozó szabálytól való különböző eltérések feltételeinek, és hogy ezt megerősíti a Fazenda Pública ( 4 ) ügyben hozott ítélet, a 2000 óta befizetett HÉA visszatérítését követelték az illetékes adóhatóságoktól (Commissioners of Her Majesty’s Revenue & Customs, az alapügy felperesei). E helyhatóságok szerint ugyanis a nem adóalanyként való kezelésük nem eredményezi a verseny torzulását, még kevésbé jelentős torzulását az általuk igazgatott területeken.

7.

A Commissioners elutasították a visszatérítést. Mivel a helyhatóságok által e határozattal szemben benyújtott keresetnek a VAT and Duties Tribunal helyt adott, a felperesek fellebbezést nyújtottak be a High Court of Justice (England & Wales) Chancery Division-höz (Egyesült Királyság), amely úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

8.

Ezzel a kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének második albekezdésében szabályozott eset azzal jár-e, hogy a hatósági minőségükben bizonyos tevékenységeket végző közintézmények nem adóalanyként való kezelése következtében a versenyben előálló esetleges torzulást helyi szinten kell-e vizsgálni az érintett piacon fennálló verseny feltételeinek meghatározásával, vagy azt kizárólag a szóban forgó tevékenység vonatkozásában kell megítélni.

9.

Az első kérdésre adandó válaszhoz röviden emlékeztetni kell a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének felépítésére. Ez a rendelkezés vezeti be a közintézmények nem HÉA-alanyként való kezelésére vonatkozó szabályt azon esetek vonatkozásában, ahol ezek hatósági minőségükben járnak el. A hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének első albekezdésében foglalt szabálytól való eltérésről ugyanezen bekezdés második albekezdése rendelkezik, amely szerint ezek a közintézmények ugyanakkor kötelesek megfizetni a HÉA-t, amennyiben tevékenységük vonatkozásában nem adóalanyként való kezelésük a verseny jelentős torzulását eredményezné. Másrészről ezt az általános kivételt kiegészíti a harmadik albekezdés, mely meghatározza azokat a tevékenységeket, amelyeket illetően a közintézményeket minden esetben HÉA-alanyként kell kezelni, függetlenül attól, hogy tevékenységüket hatóságként végzik-e. Azonban, amennyiben ezek a tevékenységek elhanyagolhatóak, a tagállamok dönthetnek úgy, hogy mentesítik őket a HÉA alkalmazásának hatálya alól.

10.

Ennek következtében a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének különböző albekezdései szorosan összefüggenek. Így e rendelkezés második albekezdésének alkalmazása feltételezi az első albekezdés alkalmazását. A Bíróság ezt a rendelkezést úgy értelmezte, hogy az a nem adóalanyként való kezeléshez két együttesen alkalmazandó feltételt ír elő. Egyrészről e tevékenységeket közintézménynek kell folytatnia, és ennek során hatóságként kell eljárnia. Ennélfogva a Bíróság megállapította, hogy olyan tevékenységekről van szó, amelyeket ezek a közintézmények a rájuk vonatkozó sajátos közjogi szabályozás keretében folytatnak, kivéve azokat a tevékenységeket, amelyeket a magánjogi gazdasági szereplőkkel azonos jogi feltételek mellett végeznek. ( 5 )

11.

Ennélfogva az Európai Közösség Bizottsága által benyújtott észrevételekhez hasonlóan a jelen ügyben kétség merülhet fel az említett feltételek teljesülését illetően a helyhatóságok által nyújtott parkolóhely-szolgáltatás esetében. Pontosabban nem biztos, hogy a nem utcai parkolóhely-szolgáltatás a közintézményekre vonatkozó sajátos szabályozás hatálya alá esik. Ugyanakkor mivel az ügyben eljáró bíróság ezt a kérdést nem tette fel a Bíróságnak, és az említett feltételek megvalósulásának ellenőrzése a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik ( 6 ), ezt a problémát nem kell megvizsgálni.

12.

Amint az korábban felmerült, a jelen ügyben a Bíróságnak elsősorban arra a központi kérdésre kell válaszolnia, hogy milyen megközelítéssel kell megállapítani, hogy fennáll-e a versenynek a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdése második albekezdése szerinti torzulása, amely esetben el lehet térni az említett cikk első albekezdésében foglalt, a hatósági minőségükben eljáró közintézmények nem adóalanyként való kezelésére vonatkozó szabálytól.

13.

A felek véleménye e kérdésben megoszlik. Míg az alapügy alperesei és az olasz kormány olyan versenyjogi elemzés mellett érvelnek, amely szerint annak megállapítása, hogy az érintett jogügylet HÉA-köteles-e, az érintett piac konkrét és előzetes vizsgálatát teszi szükségessé, az alapügy felperesei kifejezik, hogy az érintett tevékenységre vonatkozó adójogi megközelítést részesítik előnyben. Az Egyesült Királyság emellett hangsúlyozza azt a nehézséget, amelyet a verseny kritériumainak az adózás területén történő alkalmazása jelent. Írország úgy próbálja összeegyeztetni ezeket az álláspontokat, hogy megállapítja, hogy ezek a lehetőségek a tagállamok diszkrecionális jogkörébe tartoznak.

14.

Amint azt a következőkben bemutatom, az adójogi megközelítést kell figyelembe venni. A hatodik irányelv által bevezetett adórendszer célja ugyanis valamennyi gazdasági tevékenység HÉA-kötelessé tétele. Így a hatodik irányelv 2. cikke kimondja, hogy a hozzáadottérték-adó alá tartoznak az adóalany által belföldön ellenszolgáltatás fejében teljesített termékértékesítések és szolgáltatásnyújtások, valamint a termékimport. Ettől az általános szabálytól eltérésként kerülnek ki bizonyos tevékenységek a HÉA alkalmazási köréből. E célból a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének első albekezdése elrendeli, hogy a közintézmények olyan tevékenységei, amelyeket hatóságként folytatnak, nem adókötelesek. Ezzel szemben, a közösségi jogalkotó ugyanezen cikk harmadik albekezdésében bizonyos tevékenységek vonatkozásában még azon esetekre is fenntartotta az adókötelezettséget, amikor az adókötelezettségtől való ezen eltérés feltételei teljesülnek. Amennyiben a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének adott albekezdése ugyanazokra a hatósági minőségükben eljáró közintézményekre vonatkozik, az érintett jogügyleteknek az eltérő albekezdések alapján történő eltérő adójogi kezelését kizárólag e tevékenységek eltérő jellege indokolhatja. Ezt az álláspontot megerősítette a Bíróság is, amikor megállapította, hogy az adókötelességnek a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdése harmadik albekezdésében történő visszaállítása annak biztosítását célozza, hogy „bizonyos gazdasági tevékenységcsoportok, amelyek jelentősége tárgyukból következik, ne legyenek HÉA-mentesek” ( 7 ).

15.

A hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésében szabályozott, a gazdasági tevékenységek HÉA-kötelességétől való eltérés indoka ugyanis azon a gyenge vélelmen alapul, mely szerint a közintézmények által hatósági minőségükben végzett tevékenységek lényegében szabályozási jellegűek, és kapcsolódnak a közhatalom előjogainak gyakorlásához. Ilyen körülmények között annak, hogy az említett tevékenységek nem HÉA-kötelesek, lényegében nincs a magánágazat tevékenységeihez viszonyítva versenyellenes hatása, mivel ezeket a tevékenységeket általában a közszektor kizárólagosan vagy szinte kizárólagosan végzi. Ennélfogva az adójogi semlegesség biztosított.

16.

Ugyanakkor ez a vélelem mégiscsak gyenge lábakon áll. Mivel a hatósági minőségükben eljáró közintézmények meghatározása ténylegesen közösségi kritériumokon alapul, ugyanakkor az egyes tagállamok belső szervezetétől függ, erős annak a valószínűsége, hogy e közintézmények egyes tevékenységeit a magánszféra is el tudná látni. A lényegében gazdasági jellegű tevékenységek ugyanis megfelelhetnek a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének első albekezdésében meghatározott eltérés feltételeinek, amennyiben a nemzeti jog a közintézményt „a vonatkozó sajátos közjogi szabályozás” keretében alkalmazza, mivel egy ilyen rendszer sajátos jellege a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően a gyakorolt tevékenységet hatóságként végzett tevékenységnek minősíti. Márpedig az, hogy a lényegében gazdasági jellegű ilyen tevékenységek nem adókötelesek, a verseny torzulásának oka lehet, amennyiben az említett tevékenységeket általában – párhuzamosan vagy akár elsődlegesen – a magánszektor végzi vagy végezheti. Az adókötelezettség hiánya tehát a HÉA-rendszer eltolódásához vezethet, hiszen ez utóbbi mindenekelőtt az adósemlegességen alapul.

17.

A közösségi jogalkotó elsősorban ezt a helyzetet akarta elkerülni, azáltal hogy a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének harmadik albekezdésében előírja, hogy az ugyanezen irányelv D. mellékletében pontosan meghatározott tevékenységek HÉA-kötelesek. Ezek a tevékenységek a távközlés, a víz-, gáz-, villamos- és hőenergia-szolgáltatás, az áruszállítás, a kikötői és repülőtéri szolgáltatások, a személyszállítás, az eladásra gyártott új termékek értékesítése, a mezőgazdasági intervenciós hivatalok ügyletei a mezőgazdasági termékek tekintetében, amelyeket az e termékek közös piacszervezéséről szóló rendeletek alapján végeznek, a szakmai jellegű vásárok és kiállítások rendezése, a vámraktározás, a reklámügynökségi tevékenység, az idegenforgalmi tevékenységek, a személyzet részére fenntartott kantinok, árusítóhelyek és szövetkezetek, valamint hasonló intézmények üzemeltetése, a rádió- és televíziótársaságoknak a 13. cikk A. része (1) bekezdésének q) pontjában nem említett tevékenységei. Ezen albekezdés értelmezéséből kiderül, hogy az adókötelezettség független a ténylegesen fennálló vagy lehetséges versenytől az olyan helyi piacokon, ahol az említett tevékenységeket a közintézmények is megfelelően el tudják látni a rájuk vonatkozó sajátos közjogi szabályozás keretében. Kizárólag az érintett tevékenység jellege a meghatározó.

18.

Következésképpen a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének második albekezdését, amely ugyanezen cikk harmadik albekezdéséhez hasonlóan eltérést állapít meg az adókötelezettség alól, úgy kell értelmezni, hogy ugyanazt a logikát követi, mint a harmadik albekezdés, azaz visszaállítja a valamennyi gazdasági jellegű tevékenység adókötelességére vonatkozó általános szabályt.

19.

E célból a versenytorzulás kritériuma csak annak érdekében alkalmazható, hogy segítséget nyújtson az illetékes nemzeti hatóságoknak a HÉA-köteles és a nem HÉA-köteles tevékenységek meghatározásában. A versenytorzulás fogalma nem jelenik meg szabályozó elvként az olyan sajátos gazdasági helyzetek vonatkozásában, mint amilyenek az összefonódások vagy a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés, sokkal inkább olyan közbenső kritérium, amelyet a tagállamok a HÉA-rendszer megvalósítása során alkalmazhatnak a HÉA-köteles tevékenységek meghatározásához ( 8 ). Ez a kritérium így a közösségi adójogi politika része, amelynek célja az adósemlegesség elvének megfelelően a hozzáadottérték-adó kivetése valamennyi gazdasági tevékenységre.

20.

Másrészről csak ez a megközelítés biztosíthatja az adóbeszedéshez fűződő jogbiztonsághoz kapcsolódó egyszerűség elvének betartását. Ezeket az alapelveket komolyan veszélyezteti az érintett piacokon fennálló versenyhelyzetek egyedi vizsgálata. Ennélfogva, és mellesleg, az elfogadott megközelítés azzal az előnnyel is jár, hogy elkerülhetőek az illetékes nemzeti hatóságoknál felmerülő rendkívüli költségek.

21.

A hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének második albekezdését szintén úgy kell értelmezni, hogy a tagállamok feladata e rendelkezés végrehatásával összefüggő mérlegelési mozgásterük ( 9 ) keretében annak meghatározása, hogy az érintett tevékenység vonatkozásában fennáll-e a verseny torzulásának veszélye akkor, ha e tevékenységeket hatóságként végző közintézményeket nem adóalanyként kezelik.

22.

A második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének második albekezdése értelmében vett, a „verseny jelentős torzulását eredményezné” kifejezés értelmére kérdez rá. A bíróság azt kívánja megtudni, hogy ez a rendelkezés kizárólag a tényleges versenyre vonatkozik-e, vagy kiterjed a lehetséges versenyre is.

23.

A lehetséges verseny figyelembevétele logikusan következik az első kérdés vonatkozásában elfogadott értelmezésből. Amennyiben ugyanis a tevékenységen alapuló megközelítés érvényesül, az adott helyi piacon fennálló versenyhelyzetnek nincs jelentősége.

24.

Mindenekelőtt a Bíróság már most pontosította, hogy a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének második albekezdése „– a hatodik irányelv fő céljának, az adósemlegesség biztosításának az érdekében – olyan helyzetet feltételez, amelyben a közjogi intézmények – a kifejezetten rájuk vonatkozó jogi szabályozás keretében – olyan tevékenységeket végeznek, amelyeket velük versenyben a magánjog hatálya alatt vagy közigazgatási koncesszió keretében magánszemélyek is végezhetnek” ( 10 ). Márpedig, ha csak a tényleges verseny vehető figyelembe, az adósemlegesség csak akkor tartható fenn, ha kizárólag a tényleges verseny zárja ki a kivétel nélkül HÉA-alanynak minősülő magánjogi gazdasági szereplők jövőbeni vagy azonnali piacra lépését. Ilyen körülmények között ugyanakkor világosan látszik, hogy a HÉA-alanynak minősülő magánjogi gazdasági szereplőkkel azonos tevékenységet végző közjogi gazdasági szereplők nem adóalanyként való kezelése a verseny jelentős torzulását eredményezheti.

25.

Másrészről, amint azt Kokott főtanácsnok kiemeli, „[m]ég ha jelenleg egyetlen versenytárs sem kínál HÉA-köteles versengő szolgáltatást, a verseny torzulásának veszélye lehet valós. Már a hátrányos kiindulási helyzet is alkalmas lehet arra, hogy a potenciális versenytársakat visszatartsa a piacra lépéstől […]” ( 11 ).

26.

Következésképp és a Bizottság által képviselt álláspontnak megfelelően, az „eredményezné” kifejezést úgy kell értelmezni, hogy az nemcsak a tényleges versenyt, hanem a lehetséges versenyt is magában foglalja, feltéve hogy ez utóbbi valós.

27.

A nemzeti bíróság harmadik kérdése a „verseny jelentős torzulása” kifejezés ( 12 ). értelmezésére vonatkozik. Vajon ez a kifejezés a nem elhanyagolható hatásra is vonatkozik, vagy kizárólag arra a „kivételes” hatásra, amely meghaladja az adót fizető és nem fizető szolgáltatók egyazon piacon való egymás melletti működéséből eredő torzulások normális szintjét?

28.

Elismerem, hogy az elsőre azt válaszolnám: sem egyik, sem másik. Kétségkívül, a „jelentős” kifejezést előnyben részesítő közösségi jogalkotó szándéka a verseny olyan mértékű torzulását feltételezi, amely kétségkívül több mint elhanyagolható, de még nem kivételes. E tekintetben az e kérdésre adható válasz Bernard Shaw megjegyzésére emlékeztet, mely szerint „nincs annál nehezebben megválaszolható kérdés, mint az, amelyikre a válasz kézenfekvő”.

29.

Egy szó másik szóval való helyettesítése ugyanis azzal a veszéllyel jár, hogy egy félreérthető kifejezést alkalmazunk. Számomra megfelelőbbnek tűnik, ha mindenekelőtt tisztázzuk az általános és elvont értelmezés útján történő előzetes meghatározásnak egyelőre ellenálló egyes fogalmak értelmezésének határait. Ezen kifejezések teljes értelméhez csak konkrét, egyedi és az őket tartalmazó szövegek célkitűzésének figyelmebevételével történő vizsgálattal lehet eljutni. Ennek érdekében a jelen ügy vonatkozásában a „jelentős” kifejezés értelmezésekor figyelembe kell venni azt a mérlegelési mozgásteret, amelyet a hatodik irányelv e kifejezés alkalmazási körének megállapítása terén a tagállamok részére engedélyez ( 13 ).

30.

Másrészről egy ilyen fogalom értelmezése gyakran csupán negatív meghatározás útján lehetséges, amely nem azt helyezi előtérbe, hogy a fogalom mit jelent, hanem hogy mit nem. Ezzel kapcsolatban, amint arra a fentiekben rámutattam, a 4. cikk (5) bekezdésének különböző albekezdései szorosan összefüggenek, így egyikük értelmezése sem vonatkoztatható el a többiétől. Ennek megfelelően megfosztaná hatékony érvényesülésétől a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének második albekezdését az a feltételezés, mely szerint pusztán a hatósági minőségében eljáró hatóság tevékenységét jellemző közhatalom előjogainak gyakorlása elegendő ahhoz, hogy kizárható legyen a többek között a magánjogi gazdasági szereplőkkel fennálló verseny bármilyen torzulása. Ugyanígy a hatósági minőségben eljáró közintézmény kizárását a HÉA hatálya alól önmagában nem lehet úgy tekinteni, hogy a verseny olyan mértékű torzulását jelenti, amely indokolja e közintézményeknek a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdése második albekezdése alapján HÉA-alanyként történő kezelését. Csak a jelentős piactorzulás vezethet ugyanis a hatóságként eljáró szervezet adófizetési kötelezettségéhez, kivéve akkor, ha ez megfosztja a hatodik irányelv 4. cikke (5) bekezdésének első albekezdését a hatékony érvényesüléstől. Az ettől eltérő értelmezés azzal a veszéllyel jár, hogy a közintézmények által végzett valamennyi jogügylet és tevékenység gyakorlatilag az ilyen szervezetek nem HÉA-alanyként történő kezelésére vonatkozó szabálytól eltérő rendelkezés hatálya alá kerül.

31.

A „jelentős” kifejezés azt jelenti, hogy a verseny nem elhanyagolható vagy kivételes torzulásának a szokásos mértékűnél nagyobbnak kell lennie. E fogalom bármely további pontosítása csak az egyes esetek vonatkozásában és a hatodik irányelvnek a jelen indítvány első részében meghatározott célkitűzéseihez viszonyítva lehetséges. E tekintetben azt is meg kell állapítani, hogy egy ilyen kifejezés értelmezése a tagállamok mérlegelési mozgásteréből vezethető le, mivel az értelmét csak az alkalmazásával összefüggésben nyerheti el, és az említett értelmezésnek tiszteletben kell tartania a hatodik irányelv fent említett célkitűzéseit.

32.

Az előbbi megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy az alábbi módon válaszoljon az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre: