1.

Az ember néha nagy energiaráfordítással olyan kategóriákat fejleszt ki, amelyek csak a fogalmak világában léteznek. Amennyiben azonban a fogalomrendszerek megszilárdulnak, és önálló életre kelnek, felmerül a veszély, hogy olyan viták kezdődnek, amelyek semmire sem vezetnek. Ez az eredmény különösen akkor drámai, ha az ilyen kategóriák, mint a jog esetében, nagyon is erős gyakorlati hatással bírnak.

2.

A jelen ügyben az osztrák Verwaltungsgerichtshofban (Legfelsőbb Bíróság) olyan kétség támadt, amelyet önmagában, nem lehet megfelelően megválaszolni. Ezért az Európai Közösségek Bíróságához fordult, hogy keresse meg a legmegfelelőbb megoldást, még ha az nem is az egyetlen elképzelhető megoldás; egy olyan szociális ellátásról van szó, amelynek minősítése tekintetében az 1971. június 14-i 1408/71/EGK tanácsi rendelet ( 2 ) értelmében két vagylagos lehetőség is szóba jöhet, amelyek mindegyike meggyőzőnek tűnik; a dilemma azonban nem az egyedi tipizálásból ered, hanem abból a közösségi jog által követett célból, amely szorosan kötődik az uniós polgárság létrehozásához, amelynek tartalmát a Bíróság ítélkezési gyakorlata alakította ki.

3.

Ahogyan azt Hamlet herceg, a modern kor első egzisztencialistája felismeri, a lenni és a nem lenni közötti különbség a képzelet szülötte. ( 3 ) Következésképpen, a legnagyobb szigor szükséges a helyes és jogszerű javaslat kidolgozásához.

4.

Jörn Petersen német állampolgárságú uniós polgár nem önálló munkavállalóként Ausztriában végzett munkát, és itt is lakott. 2000 áprilisában rokkantsági nyugdíj megállapítása iránti kérelmet nyújtott be az osztrák Pensionversicherungsanstalthoz (a nyugdíjbiztosítást irányító szervezet), majd ennek elutasítása után keresetet indított. A folyamatban levő bírósági eljárás tartama alatt az Arbeitsmarktservice (foglalkoztatási hivatal) az 1977. évi Arbeitslosenversicherungsgesetz (a munkanélküli-biztosításról szóló törvény, a továbbiakban: AlVG) 23. §-ának értelmében előleg jelleggel munkanélküli járadékot folyósított a felperes részére. Az osztrák jog ezzel az ellátással az eljárás tartamára kíván minimáljövedelmet biztosítani azon munkanélküli személyeknek, akik rokkantsági nyugdíj megállapítása iránt nyújtottak be kérelmet.

5.

Miután jóváhagyták számára az előleg folyósítását, J. Petersen közölte az osztrák hatóságokkal, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaságba kíván költözni, azt remélve, hogy ez nem vezet az ellátás felfüggesztéséhez vagy megszüntetéséhez. 2003. október 8-án azonban az igazgatási szerv a lakóhely változtatására hivatkozva megvonta tőle az ellátást. E határozat ellen J. Petersen ismét keresetet indított, azt az eljárást kezdeményezve, ezen előzetes döntéshozatalra utalt kérdések előterjesztéséhez vezetett.

6.

Az osztrák bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett ügyben egy olyan szociális ellátást vonnak meg egy, a lakóhelyét egy másik tagállamba – nevezetesen Németországba – áttevő munkavállalótól, amely Ausztriában kapott, ahol a munkában töltött aktív éveit töltötte. Így az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a személyek szabad mozgását, konkrétabban pedig, a nem önálló munkavállalók szabad mozgását érinti. Először tehát az EK-Szerződés vonatkozó rendelkezéseit indokolt ismertetni:

„17. cikk

(1)   Létrejön az uniós polgárság. Uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára. Az uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot.

(2)   Az uniós polgárokat megilletik az e szerződés által rájuk ruházott jogok, és terhelik az e szerződésben előírt kötelezettségek.”

„18. cikk

(1)   Az e szerződésben és a végrehajtására hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokkal és feltételekkel minden uniós polgárnak joga van a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz.

[…]”

„39. cikk

(1)   A Közösségen belül biztosítani kell a munkavállalók szabad mozgását.

(2)   A munkavállalók szabad mozgása magában foglalja az állampolgárság alapján történő minden megkülönböztetés megszüntetését a tagállamok munkavállalói között a foglalkoztatás, a javadalmazás, valamint az egyéb munka- és foglalkoztatási feltételek tekintetében.

(3)   A közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okok alapján indokolt korlátozásokra is figyelemmel, a munkavállalók szabad mozgása jogot biztosít a munkavállalónak arra, hogy:

[…]”

„42. cikk

A Tanács a 251. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően a szociális biztonság területén elfogadja azokat az intézkedéseket, amelyek a munkavállalók szabad mozgásának biztosításához szükségesek; e célból olyan eszközrendszert hoz létre, amely a migráns munkavállalók és az azok jogán jogosultak számára biztosítja

[…]”

7.

A másodlagos jognak azok az előírásai, amelyekre az EK 42. cikk utal, elsősorban az 1408/71/EGK rendeletben ( 4 ) találhatók, amelynek 4., 10. és 69. cikke a jelen ügyben kiemelt jelentőséggel bír:

„4. cikk:

(1)   E rendelet alkalmazandó a következő szociális biztonsági ágakat érintő valamennyi jogszabályra:

[…]

[…]”

„10. cikk

[…]

(1)   A rendelet eltérő rendelkezéseinek hiányában az egy vagy több tagállam jogszabályai szerint megszerzett rokkantsági, öregségi vagy túlélő hozzátartozókat megillető pénzbeli ellátás, munkahelyi balesetek vagy foglalkozási megbetegedések esetén fizetett nyugdíj és haláleseti juttatás nem csökkenthető, nem módosítható, nem függeszthető fel, nem vonható vissza vagy foglalható le azzal az indoklással, hogy a jogosult egy másik tagállam területén rendelkezik lakóhellyel, mint amely tagállam területén a fizetésre kötelezett intézmény található.

[…]”

„69. cikk

[…]

Az a teljes munkanélküli, aki egy tagállam jogszabályai szerint kielégíti az ellátásra való jogosultság feltételeit, és aki munkakeresés céljából egy vagy több tagállam területére távozik, ezekre az ellátásokra való jogosultságát fenntartja az alábbi feltételek és korlátozások mellett:

[…]”

8.

A jelen eljárásban vitatott ellátást az AlVG, különösen annak 7., 16. és 23. §-a szabályozza.

1)

a munkaközvetítő rendelkezésére áll,

2)

eleget tesz a biztosítotti időszakra vonatkozó feltételnek, és

3)

az ellátásra jogosultság tartamát még nem merítette ki.

g)

külföldi tartózkodás, amennyiben nem a (3) bekezdés vagy nemzetközi szerződésen alapuló szabályozás alkalmazandó,

1)

a kötelező nyugdíj- vagy baleset-biztosítás alapján munkaképesség csökkenése vagy keresőképtelenség miatt járó ellátás, átmeneti ellátás vagy

2)

az Allgemeines Sozialversicherungsgesetz, a Gewerbliches Sozialversicherungsgesetz (az ipari ágazatokban dolgozók társadalombiztosításáról szóló törvény) vagy a Bauern-Sozialversicherungsgesetz (a mezőgazdaságban dolgozók társadalombiztosításáról szóló törvény) alapján a nyugdíjbiztosításból az öregségi ellátások valamelyikének vagy a Nachtschwerarbeitsgesetz (éjszakai nehéz munkavégzésről szóló törvény) alapján rendkívüli nyugdíj

megállapítását kérelmezték, az ellátás iránti kérelmükről való döntés meghozataláig előleg jelleggel megállapítható munkanélküli-járadék vagy rendkívüli segély.

1)

a 7. § (3) bekezdésének 1. pontja szerinti munkaképesség, munkavégzésre való hajlandóság és munkavégzésre való készenlét kivételével az ezen ellátásokra való jogosultság egyéb feltételei fennálljanak,

2)

az adott eset körülményeire tekintettel a társadalombiztosítási ellátások megállapítása várható és

3)

az (1) bekezdés 2) pontja esetében ezenfelül rendelkezésre áll a nyugdíj-biztosítási intézmény által kiállított igazolás arról, hogy lényegében a nyugdíjjogosultság megnyílásának időpontjától számított két hónapon belül előreláthatólag nem keletkezik ellátás folyósítására vonatkozó kötelezettség.

9.

A fentiek alapján az osztrák Verwaltungsgerichtshof 2007. április 25-én az alábbi kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:

10.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet 2007. május 9-én vette a Bíróság Hivatala nyilvántartásba.

11.

J. Petersen, a német, az osztrák, a spanyol és az olasz kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket.

12.

A 2008. április 3-i tárgyaláson J. Petersen jogi képviselője, valamint az osztrák kormány és a Bizottság meghatalmazottai foglaltak szóban állást.

13.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tárgya a munkavállalók szabad mozgása. A vita azonban végső soron, amint az ilyen típusú ügyekben szokásos, a szabad mozgás jogát gyakorló uniós polgárokról szól. Az uniós polgárság fogalmának bevezetése óta a jogvita így már nem kizárólag az EK 39. cikk koordinátáin belül mozog, mivel a Szerződés más rendelkezései is hozzátársulnak, konkrétan az EK 17. cikk és az EK 18. cikk, amelyek tartalmát a Bíróság ítélkezési gyakorlata még nem határozta meg teljes terjedelmében.

14.

A jelen előzetes döntéshozatali eljárás felei megerősítették az EK-Szerződésben megállapított uniós polgárság relevanciáját. Mind J. Petersen, mind a Bizottság, mind pedig a német és a spanyol kormány az EK 18. cikkre hivatkozott álláspontja alátámasztására; azonban az EK 17. és az EK 18. cikk általános jellegű rendelkezések, amelyek csak akkor alkalmazhatók, ha nincsenek különös rendelkezések. Ez a körülmény a jelen ügyben adott, amelyben egy munkavállaló él a szabad mozgás jogával, és az EK 39. cikkre hivatkozik annak érdekében, hogy egy tagállammal szemben érvényesítse a jogait.

15.

Az ítélkezési gyakorlat jelentős mértékben fejlődött az utóbbi időben ezen a területen. A Martínez Sala-ügyben hozott ítélet ( 5 ) óta az uniós polgárság rendkívüli lendületet kapott, és a Bíróság ítélkezési gyakorlatában kiemelt helyen lévő témák élére állt, amely Bíróság a második résznek az EK-Szerződésbe történő 1992-es felvételét követően már értelmezni tudta a jogalkotó akaratát, a lakóhelyét megváltoztató állampolgárnak a gazdasági szereplő jogállásánál tágabb jogállást biztosítva. ( 6 ) Lassan, de folyamatosan kiterjedt a közösségi jogi oltalom az olyan személyekre is, akik hagyományosan a Szerződések alkalmazási körén kívül estek, úgymint a tanulók ( 7 ), azok a személyek, akik támogatást kérnek ( 8 ) vagy egy uniós polgárhoz kötődő harmadik országbeli állampolgárok ( 9 ). Szemléletesebben kifejezve, a Bíróság a homo œconomicus paradigmáját a homo civitatis paradigmájára változtatta. ( 10 )

16.

Alkalmam nyílt álláspontom kifejtésére azokkal az indokokkal összefüggésben, amelyek ennek, az egyes polgár pozíciójának a megerősítésére irányuló, határozottan, de ügyesen megindított fejlődésnek az alapját képezik, amelyek háttérbe szorították a belépés akadályaira és a hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó vitát. ( 11 ) Összefoglalóan – ahogy azt Jacobs főtanácsnok a Konstantinidis-ügyben kifejtette – „egy közösségi állampolgár, aki munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként egy másik tagállamba megy […], nem csak arra jogosult, hogy […] szakmáját vagy hivatását gyakorolja és ugyanazokat az élet- és munkakörülményeket élvezze, mint a fogadó állam állampolgárai; ezen felül jogosult azt feltételezni, hogy bárhová is menjen az Európai Közösségen belül kereső tevékenységet folytatni, őt az alapvető értékek[nek] […] megfelelően fogják kezelni. […] Más szóval: mondhatja azt, hogy »civis europeus sum«, és erre a helyzetre az alapvető jogait érő bármely sérelem elleni védekezés érdekében hivatkozhat” ( 12 ).

17.

Még ha Jacobs főtanácsnok hivatkozott indítványa az Európai Unió alapjogaira való hivatkozást állítja is a központba, a Bíróság véleményem szerint elfogadta dialektikáját. ( 13 ) Az olyan ügyeket, mint a Carpenter- ( 14 ), a Baumbast- ( 15 ), a Bidar- ( 16 ), a Tas-Hagen- ( 17 ) vagy a Morgan-ügy ( 18 ) az egyén védelme és annak a személynek a személyes jogi helyzete iránti figyelem jellemzi, aki a Szerződésekből eredő jogára hivatkozik; olyan figyelem, amelyet korábban csak visszafogottan juttattak kifejezésre. Ilyen módon a személyek szabad mozgása inkább alkotmányos, mintsem egyszerűen törvényes színezetű saját identitást kap, az alapjogok dinamikájához hasonló szabadsággá változva. ( 19 )

18.

Az e gondolatmenetre épülő ítélkezési gyakorlat alapján nem meglepő, hogy a Bíróság a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó ítéleteit egyre gyakrabban alapozza az EK 17. és az EK 18. cikkre. Egyes, ortodoxabb módszert alkalmazó főtanácsnokok az EK 39. cikk kizárólagos hatálya mellett foglalnak állást, ha munkavállalókkal összefüggő problémák megoldásáról van szó. A Bíróság ugyanakkor megteremtette az uniós polgárságra és a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó rendelkezések egyidejű alkalmazásának lehetőségét. Álláspontom szerint ez a gondolat összhangban van az e jogterületen kialakult ítélkezési gyakorlattal, az elért eredmény azonban nem bizonyul mindig egyértelműnek, sem pedig meggyőzőnek. Ez a hiányosság nyilvánvalóvá válik, ha áttekintjük a Bíróság néhány újabb ítéletét.

19.

A Bizottság kontra Németország ügyben ( 20 ) egy olyan lakóingatlan után járó támogatás megítéléséről volt szó, amelyet a teljes körű jövedelemadó-kötelezettséggel rendelkező adóalanyok azzal a feltétellel kaptak meg, hogy az ingatlan Németországban legyen. A Bíróság a közösségi jog megsértését állapította meg, de pontosította, hogy kettős jogsértésről van szó: egyrészről az EK 39. és az EK 43. cikket sértették meg, amennyiben az adóalanyok gazdasági tevékenységet végeztek; másrészről pedig az EK 17. cikket sértették meg, amennyiben a magánszemély nem folytatott semmilyen, nyereség elérésére irányuló tevékenységet. ( 21 ) Bot főtanácsnok ezen ügyben ismertetett indítványában csak a nevezett EK 39. és EK 43. cikk megsértését állapította meg. Nem tekintette elengedhetetlennek azt, hogy részletezze azokba a következményekbe, amelyeket az uniós polgárságra vonatkozó rendelkezések ilyen esetben maguk után vonnak. ( 22 ) A Bíróság nem osztotta ezt az álláspontot.

20.

A Silke Gaumain-Cerri ügyben ( 23 ) hozott ítélet, amelyben az önmaguk ellátására képtelen személyeket gondozó személyek részére biztosított szociális juttatás lakóhelyre vonatkozó követelményhez kötöttségét vizsgálták, megerősítette az 1408/71/EGK rendelet, és ezáltal a másodlagos jognak a szociális biztonság területén történő alkalmazhatóságát; azonban az e gondozó személyek minősítésére vonatkozó kétségekre tekintettel, akiknek az önmaguk ellátására képtelen gondozottak részére nyújtott szolgáltatásai nem illettek pontosan a közösségi jogi „munkavállaló” fogalomba, ki kellett terjeszteni az ügyben érintett jogszabályokat. Ahelyett, hogy a döntéshozatal szempontjából jelentős minősítésről szólt volna, a Bíróság a lakóhely követelményét jogellenesnek minősítette, anélkül hogy „nyilatkozni kellene arról […], hogy az érintett harmadik személyek az EK 39. cikk vagy az 1408/71/EGK rendelet szerinti munkavállalóknak minősülnek-e, avagy sem. Vitathatatlan, hogy az alapügyekben szereplő harmadik személyek az Unió EK 17. cikk szerinti polgárai” ( 24 ).

21.

Közömbös volt tehát, hogy az önmaga ellátására képtelen személyeknek szolgáltatást nyújtó személyek „munkavállalók” voltak-e, mivel a közösségi jog által biztosított védelem az EK 39. cikkből (és az annak végrehajtására irányuló másodlagos jogi rendelkezésekből), illetve az EK 17. cikkből eredt. Ahogyan a Bizottság kontra Németország ügyben sem, a Bíróság nem követte a főtanácsnok indítványát, aki az önmaguk ellátására képtelen személyeket gondozó személyeket munkakörülményeik részletes áttekintését követően a közösségi jog értelmében vett „munkavállalóknak” tekintette. ( 25 )

22.

A hivatkozott ítéletek olyan személyekre vonatkoztak, akik közösségi jogi rendelkezésekre hivatkoztak az állampolgárságuk szerinti államokkal szemben, ily módon igazolva az EK 17. cikk alkalmazását – amelynek a szövege arra a megállapításra korlátozódik, hogy „az uniós polgárokat megilletik a[z EK-]Szerződés által ráruházott jogok, és terhelik a […] kötelezettségek”. A valamennyi tagállam területén való szabad mozgás és tartózkodás jogáról rendelkező EK 18. cikk is ugyanilyen kiterjesztő módon értelmezhető. Ez, a lényegében a nem állampolgárságuk szerinti tagállam előtt jogaikra hivatkozó rendelkezés is fokozatosan beilleszkedett az EK 39., az EK 43. és az EK 49. cikkbe.

23.

A Baumbast-ügyben hozott ítélet lehetővé tette egy az Egyesült Királyságban a szabad mozgáshoz fűződő jogokat gyakorló német állampolgár számára, hogy az EK 18. cikk alapján megtartsa lakóhelyét ebben az államban. ( 26 ) A Trojani-ügyben a Bíróság azt az álláspontot képviselte, hogy egy Belgiumban elvétve tartózkodó francia állampolgár akkor számíthat a már idézett EK 18. cikk védelmére, ha nem a gazdasági alany (a kérdés vizsgálata a nemzeti bíróság hatáskörében maradt) jogállásával rendelkezik. ( 27 ) A Schwarz-ügyben hozott ítélettel ezt az álláspontot mélyítette el a Bíróság, de – az EK 49. vagy az EK 18. cikk alkalmazásának a nemzeti bíróság számára történő átengedése mellett – mindkét esetben jogsértést állapított meg. ( 28 ) Összességében, még bizonyos fokú fogalmi aszepszissel az uniós polgárságról és a szabad mozgásról szóló cikkek alkalmazási körének elkülönítése vonatkozásában, e felosztás nem jár jelentős gyakorlati különbségekkel. A Bíróság biztos léptekkel halad a személyek szabad mozgása egységes védelmi szintjének megvalósítása felé, az uniós polgárságról szóló rendelkezéseket értékes eszközként használva.

24.

Ebben az összefüggésben egy dogmatikai alap kidolgozása érdekében indokolt néhány gondolatot összegezni, amely alap megkönnyíti a jelen ügy megoldását, és világos irányvonalakat fektet le a jövőbeni ügyek megoldásához. Az előzetes döntéshozatali eljárás valamely konkrét eset sajátosságait egy 500 millió lakosú, mind egyedi, mind pedig általánosan érvényes válaszokat igénylő közösség részére irányadó ítélkezési gyakorlat követelményeivel egyezteti össze, E célból olyan módszertant javasolok a Bíróság számára az uniós polgárságról szóló rendelkezések tekintetében, amellyel megoldható J. Petersen ügye, és amely iránymutatást ad az elkövetkező években az Európai Unióban felmerülő számos jogvitában.

25.

A Bíróság jelentős fordulatot adott a tagállamok által az alapító szerződésekbe 1992-ben bevezetett uniós polgárság fogalmának. E fejlődés mögött két eszmei hajtóerő áll, amelyek szempontokkal járulnak hozzá az ítélkezési gyakorlat koherenciájához és pragmatikus való képességéhez: egyrészről az alapjogok áttörése, másrészről a demokratikus identitás európai politikai közösségben történő kialakítása.

26.

Az uniós polgárságnak az EK-Szerződés II. részében megjelenő fogalma eredendően inkább jelképes, mint tényleges fedezetet teremtett az alapvető szabadságokat garantáló rendelkezésekhez. A demokratikus folyamatokban helyi szinten történő részvétel alapjainak a megteremtése, illetve a diplomáciai vagy konzuli védelem olyan jogállást biztosítottak, amely ki kellett volna, hogy merüljön az EK 17–EK 22. cikkben. ( 29 ) A Bíróság azonban megállapította, hogy az alapvető szabadságok súlyos korlátozásokat szenvedtek. Ezek a hiányosságok gyakran olyan személyekkel szembeni igazságtalanságokban nyilvánulnak meg, akiknek a közösségi jogrend jogokat biztosított. Az olyan ismert ügyekben, mint a Martínez Sala-, a Baumbast-, vagy a Carpenter-ügy, a Bíróság súlyos dilemma előtt állt: a szabad mozgásra vonatkozó rendelkezések merev alkalmazása a bírósághoz forduló jogalany részére fenntarthatatlan eredményhez vezetett volna; e védelem kiterjesztése viszont e szabadságokon túlra, volna a Szerződések alkalmazási körét bizonytalan terjedelművé tágította volna. E lehetőség elkerülése érdekében a Bíróság az uniós polgárságnak az EK 17. és az EK 18. cikk szerinti fogalmát alkalmazta a célból, hogy a szabadságoknak kifinomultabb tartalmat adjon. ( 30 )

27.

Álláspontom szerint ezt az új dialektikát a következőképpen kell érteni: az uniós polgárság fogalma, amelyből az egyén jogállása ered, a tagállamoktól az egyén jogi helyzetének különös figyelembevételét követeli meg. E tekintetben az alapjogok lényeges szerepet kapnak. Az alapjogok a polgár jogállásának elválaszthatatlan részeként a személy jogi helyzetét erősítik, meghatározó távlatot nyitva az esetre vonatkozó anyagi jogi igazságszolgáltatás számára. Az uniós polgár alapjogait mint szabadságjogosultságokat viselve követeléseit a jogszerűség magasabb fokán alapozza meg. Még egyes olyan esetekben is az arányosság alapos vizsgálatára kerül sor, amelyekben nem valamely alapjogról van szó, azonban nyilvánvaló jogsértést követtek el. ( 31 ) Ez az olvasat a szabad mozgáshoz fűződő jogok új értelmezését teszi szükségessé, ha azoknak a jogosultjai az EK 17. és az EK 18. cikkben biztosított jogállást élvezik.

28.

Ilyen módon a személyek szabad mozgása a polgárok szabad mozgásává változik. Ez a perspektívaváltás nem tűnik jelentéktelennek, mivel már nem a mozgás áll az figyelem központjában, hanem helyette az egyénre helyeződik át a hangsúly.

29.

Míg az alapvető jogok egyéni dimenziót vezetnek be, a demokratikus elem arról gondoskodik, hogy több figyelmet szenteljenek a politikai közösséghez tartozás feltételeinek. Amíg a szabad mozgáshoz fűződő jogok az akadályok felszámolására és a hátrányos megkülönböztetés tilalmára korlátozódtak, nem vetődött fel, hogy a lakóhelyét változtató egyén egy származás szerinti közösséghez: az állampolgársága szerinti államhoz tartozik. Ez a tény már önmagában véve is igazolná azt, hogy azok az államok felelősek az állampolgárokért, amelyekhez ez utóbbiak tartoznak, ami ahhoz vezet, hogy a szolidaritás politikája azokra korlátozódik, akik eszközökkel járulnak hozzá, és részt vesznek a polisz kialakításában. ( 32 )

30.

A Bíróság úgy hidalta át ezt az államra vonatkozó szemléletet, hogy a közösségi vívmányokhoz az uniós polgárság természetéhez jobban illő érzékenységet kapcsolt. ( 33 ) Az ítélkezési gyakorlatból megállapítható, hogy a származás szerinti államok felelősségének és kötelezettségeinek hangsúlyáról a fogadó államok felelősségének és kötelezettségei hangsúlyának irányába tolódik. ( 34 ) Így valamely tagállam nem tagadhatja meg egy uniós polgártól a védelmet azért, mert formálisan nem az ő felségterületén lakik, amennyiben a személy magánélete és munkavégzése az érintett állam határain belül zajlik. ( 35 ) Hasonlóképpen, az államok kötelesek valamennyi uniós polgár számára állampolgárságuktól és lakóhelyüktől függetlenül ugyanazokat az ellátásokat biztosítani, még ha ez az államkincstár megterhelését eredményezi is, amennyiben e személyek igazolják, hogy olyan tevékenységeket folytatnak, amelyek egyenértékűek az érintett tagállam politikai közösségével kapcsolatot mutató személyek tevékenységével. ( 36 ) E gondolat még inkább érvényes akkor, ha az uniós polgár valószínűsíti, hogy nem jelent pénzügyi terhet a fogadó állam számára, mégpedig a bevételek forrásától vagy attól a módszertől függetlenül, amelyet az uniós polgárság megszerzése érdekében igénybe vett. ( 37 )

31.

Ezzel tehát a kapcsolat materiális értelemben vett fogalma, amelytől minden olyan közigazgatási követelmény idegen, amely az uniós polgár politikai közösségbe történő bevonását igazolja. ( 38 ) Ha megszakítják az adott államhoz fűződő identitási kapcsolatokat annak érdekében, hogy másokkal felvehessék, nagyobb térben létesül kapcsolat. Ebből, következésképpen az Európával való kapcsolatnak az a fogalma születik meg, amelynek megerősítését a Szerződések szorgalmazzák. Ezt Benjamín Cardozo bíró az Amerikai Egyesült Államok alkotmánya vonatkozásában felülmúlhatatlanul fejezte ki a Baldwin kontra G.A.F. Seelig ügyben hozott ítéletben, hangsúlyozva, hogy „az azon az elméleten alapul, hogy a különböző államok népei közösen merülnek alá vagy közösen kénytelenek úszni, és hogy hosszútávon az egyesülés és nem a szétválás nyújt jómódot és üdvöt” ( 39 ).

32.

Ezért egyik oldalról az alapjogok áttörése, a másik oldalról pedig a polgárt ténylegesen befogadó állammal való kapcsolat kölcsönöz alkotmányjogi súlyt az ítélkezési gyakorlatnak. Ilyen módon az Unió demokratikus környezetében védik a szabad polgár helyzetét, ami megerősítő a jog uniójának tényleges létét, amelynek a rendelkezései, különösen a Szerződések rendelkezései, az egyéni szabadságot és a demokratikus egyenlőséget biztosítják. ( 40 )

33.

A fent kifejtettek alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy erősítse tovább az uniós polgárságot, azonban finomítson a védelem jogi módszerein, mivel a Szerződések alkalmazása néha nem megfelelő módszernek bizonyul. Ebben az értelemben elengedhetetlennek tartom az EK 17. és az EK 18. cikk terjedelmének konkretizálását az uniós polgár jogállásának meghatározása céljából, különösen abban az esetben, amikor a tényállás a személyek – akár munkavállalók, akár vállalkozók – szabad mozgásával kapcsolatos.

34.

A Bíróság a munkavállalók szabad mozgásának (EK 39. cikk), a letelepedési szabadság (EK 43. cikk) és a szolgáltatások szabad áramlásának (EK 49. cikk) alkalmazási körét részletesen kidolgozta. Az ítélkezési gyakorlat fejlődése ellenére maradnak bizonytalanságok a Szerződés e rendelkezéseire történő hivatkozás lehetősége körében, vagy azért, mert maga az érintett személy nem minősül a Szerződés értelmében vett munkavállalónak, vagy mert nem folytat gazdasági tevékenységet. Ebben az esetben az EK 17. és az EK 18. cikk jönne szóba, mint a lakóhelyét változtató polgárt azon esetben védő rendszer kiegészítő rendelkezései, amikor nem védik más jogszabályok vagy ha ezek csak korlátozott védelmet biztosítanak, akár a területen hiányzó harmonizáció, akár az ebben az összefüggésben felmerülő esetek sajátosságai miatt.

35.

Megfigyelhető ugyanakkor egyfajta redundancia az ítélkezési gyakorlatban, amely afelé hajlik, hogy elkülönítve elemezze az uniós polgárság és a szabadságok komplexumát, hogy ezeket azután azonos módon kezelje. Ez megállapítható a fent hivatkozott Schwarz, illetve Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítéletekből, amelyekből a tartalmak és eredmények elválasztása, de egyesítése is levezethető. Ha ez az azonosság inkább anyagi, mint alaki jogi jellegű, nem látom hasznát az alkalmazási körök elkülönítése fenntartásának.

36.

Azt javasolom tehát a Bíróságnak, hogy a jelen ügyben a munkavállalók és az önálló vállalkozók szabad mozgásával (EK 39., EK 43., EK 49. cikk) összefüggésben döntsön, az itt fellépő sajátosságok figyelembevételével. Amennyiben kapcsolat áll fenn az alapjogokkal vagy a politikai közösséghez tartozás demokratikus tényezőivel, úgy a szabadságokat az EK 17. és az EK 18. cikk fényében kell értelmezni annak érdekében, hogy az uniós polgár számára a lehető legmagasabb szintű védelmet biztosítsák.

37.

Amennyiben azonban az EK 39., az EK 43. és az EK 49. cikk szabadságai nem alkalmazhatóak az esetre, úgy azt javaslom a Bíróságnak, hogy az EK 17. és EK 18. cikken belül alakítson ki két védelmi szintet: amennyiben a szabadság és a demokrácia fent nevezett feltételei fennállnak, úgy az egyénnek a legmagasabb szintű védelmet biztosítsák; ha e feltételek nem állnak fenn, úgy ki kell szélesíteni a közösségi jogalkotót és a nemzeti hatóságokat mérlegelési mozgásterét.

38.

Ezzel a megközelítéssel egy kifinomultabb jogi módszer adódik az ítélkezési gyakorlatot átható szellemiséghez. Egyidejűleg az EK 17. és az EK 18. cikk is teljes jelentőségében érvényesülne, azokban az esetekben is, amelyekben a hagyományos mozgásszabadságokat övezik. Végül a Bíróság megerősítené az uniós polgár jogállását, mégpedig mind jogait érintően, mind az integrációra tekintettel.

39.

E bevezető fejtegetéseket követően meg kell vizsgálni az osztrák Verwaltungsgerichtshof által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket.

40.

J. Petersen olyan szociális ellátásban részesült, amely a munkanélküli ellátás és a rokkantsági ellátás jellemzőivel is bír. Bár nem kétséges, hogy az 1408/71/EGK rendelet hatálya alá tartozó ellátásról van szó, ( 41 ) az egyik vagy a másik kategória mellett kell dönteni, mivel a hivatkozott jogi rendelkezés a jogosult lakóhelyváltozása esetén a módosításra vagy a felfüggesztésre irányadó nemzeti intézkedésekhez eltérő jogkövetkezményeket fűz. Noha tilos a rokkantsági ellátásokat ezen ok miatt módosítani vagy felfüggeszteni, ( 42 ) a tagállamok nagyobb cselekvési mozgásteret kapnak, ha munkanélküli ellátásról van szó. ( 43 )

41.

A jelen indítványban kifejtett érvrendszer felhasználásával fenntartom, hogy az egyik vagy a másik besorolás mellett történő döntés ugyanahhoz az eredményhez vezet. Ha a rokkantsági ellátás mellett döntünk, akkor a rendeletben foglalt tilalom meggyőző választ ad a Verwaltungsgerichthof kezébe. Ha viszont a munkanélküli ellátás kap elsőbbséget, úgy J. Petersen megfelel a jelen indítvány 25–38. pontjában foglalt feltételek egyikének ahhoz, hogy megillesse az EK 18. és az EK 39. cikk szerinti lehető legmagasabb szintű védelem.

42.

Az azonos következmények ellenére állást kell foglalni a minősítés kérdésében, mivel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elsődlegesen erre vonatkoznak.

43.

A német, az osztrák és az olasz kormány, valamint a Bizottság azt az álláspontot képviselték észrevételeikben, hogy a vitatott ellátás munkanélküli ellátás, amely az 1408/71/EGK rendelet 4. cikke (1) bekezdésének g) pontjának hatálya alá tartozik. Valamennyien a De Cuyper-ügyben hozott ítéletre ( 44 ) hivatkoznak, amely az ellátás célját és számítási alapját választotta a megfelelő minősítés kritériumának. ( 45 )

44.

Így a német és az osztrák kormány rámutat, hogy a vitatott előleg a munkanélküli helyzet fedezésére szolgál, mivel az ellátás nyújtásához ezen állapot szükséges. Azt is állítják, hogy a rokkantsági ellátás lényegéhez tartozó kockázat az ellátást odaítélő közigazgatási határozat időpontjáig ismeretlen tényekben áll. Végül arra hivatkoznak, hogy az ellátást a munkanélküli járadékra vonatkozó szabályok szerint kell kiszámítani, egy korrekciós együttható kivételével, amely a torzulásokat hivatott megelőzni akkor, ha megítélik a rokkantsági ellátást.

45.

A Bizottság lényegében egyetért ezekkel az érvekkel, hangsúlyozza azonban, hogy a rokkantsági ellátásért felelős kifizetőnek – abban az esetben, ha kifizetésre kerül sor – meg kell térítenie az előleg folyósításának időtartama alatt kifizetett összegeket a munkanélküli ellátások folyósítása tekintetében illetékes intézménynek; ha a rokkantsági ellátást nem ítélik meg, úgy a kifizetett összegeket beszámítják abba a munkanélküli járadékba, amelyre az, aki az előleget kérte, eredetileg jogosult (mivel munkanélküli kellett, hogy legyen).

46.

Végül pedig a német, az osztrák és az olasz kormány, valamint a Bizottság egybehangzóan azt a tényt teszik viszonylagossá, hogy az érintett az előleg folyósítása érdekében nem köteles arra, hogy munkát keressen, hiszen olyan ellátást folyósítanak, amellyel a rokkantsági ellátást kérelmező személyt támogatják, aki nem tudja, hogy hogyan fognak a kérelméről dönteni, és emellett munkanélküli. Annak érdekében, hogy e körülményeket orvosolják, Ausztriában kialakítottak egy tertium genus-t, egy harmadik kategóriát, amely a munkanélküli ellátások összes ismérvét mutatja, egy logikus kivétellel, hiszen rokkantság miatt ellátást igénylő személyt, nehezen lehetne munkakeresésre kötelezni.

47.

J. Petersen és a spanyol kormány a többi kormány és a Bizottság álláspontjától eltérő álláspontot képvisel, és a vitatott ellátást az 1408/71/EGK rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerinti rokkantsági ellátásnak tekintik.

48.

A Spanyol Királyság a De Cuyper-ügyben hozott ítélet szó szerinti értelmezése alapján azt az álláspontot képviseli, hogy az ellátás arra irányul, hogy J. Petersent, mivel nem munkaképes, az esetleges rokkantságával szemben biztosítsa. A munkanélküli ellátás célja, hogy „az érintett munkavállalók – munkaviszonyuk akaratuktól független elvesztését követően – biztosíthassák szükségleteiket, amennyiben továbbra is munkaképesek maradnak” ( 46 ). Az utolsó mondatrész, amely szerint annak a személynek, aki munkanélküli ellátás folyósítását igényli, munkaerőpiacnak megfelelő állapotban kell lennie, kizárja J. Petersent, és a részére folyósított előleget rokkantsági ellátássá teszi.

49.

J. Petersen jogi képviselője nem a De Cuyper-ügyben hozott ítéletre hivatkozik; az ellátás szociális biztonsági ellátásnak történő minősítését állítja érvelése középpontjába, és e tekintetben a Jauch-ügyben ( 47 ) és az Offermanns-ügyben hozott ítéletre ( 48 ) hivatkozik.

50.

A hivatkozott álláspontok azt a dilemmát tükrözik, amellyel a Bíróságnak szembe kell néznie, mivel minden választás mellett és ellen is szólnak érvek. Alapvetően a közösségi tipológiába nehezen besorolható sui generis ellátásról van szó, amely olyan személyeknél hivatott nehéz helyzeteket áthidalni, akik úgy gondolják, hogy joguk van bizonyos szociális ellátásokra.

51.

Nyomós okok szólnak azonban amellett, hogy ezt az ellátást inkább munkanélküli ellátásnak, mint rokkantsági ellátásnak tekintsük.

52.

A szóban forgó előleget igénylő személynek ugyan sem munkaképesnek nem kell lennie, ( 49 ) sem munkaközvetítés céljából nem kell rendelkezésre állnia. ( 50 ) Amennyiben megítélik a rokkantsági ellátást, úgy a döntés az előleg vonatkozásában egyfajta visszaható hatást gyakorol, amely révén az kezdettől fogva az 1408/71/EGK rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerinti ellátássá válik, és a rokkantsági biztosításért felelős szerv kiegyenlíti a munkanélküli ellátással megbízott szervnek az előleg kifizetését. ( 51 ) Végül pedig a De Cuyper-ügyben hozott ítélet a munkanélküli ellátást megszorító módon határozta meg az érintettek munkaképességét hangsúlyozva. ( 52 )

53.

Ennek alapján azt gondolhatnánk, hogy a vitatott előleg rokkantsági ellátás, azonban nyomós érvek szólnak ezen elhamarkodott megállapítás ellen.

54.

Az első érv az előleg sui generis jellegén alapszik, amelyet a célból hoztak létre, hogy különleges helyzetekben speciális segítő ellátást jelentsen. Ahogyan azt a Bizottság a tárgyaláson előadta, a vitatott előleg egyfajta jogi „tornácon” található. Mind az egyik, mind a másik kategória jellemzőit mutatja, azonban hiányoznak is a két kategória egyes tipikus elemei, így lehetetlen olyan rovatba besorolni, amely száz százalékosan egyesíti azokat a jellemzőket, amelyek a közösségi jogban a rokkantsági vagy a munkanélküliségi ellátásokat meghatározzák.

55.

E megfontolás alapján viszonylagossá kell tenni azt a tényt, hogy J. Petersen, mint az előleg minden más címzettje, lehet, hogy dolgozni sem tud, és a munkaügyi igazgatási szervekkel sem tud a munkanélküliség időtartamára elszámolni. Ugyanúgy, ahogyan az előleg e szempontok vonatkozásában (amelyek az AlVG 7. §-a (1) bekezdésének 1. pontja alapján lényeges feltételek) eltér a munkanélküliségi ellátástól, a rokkantsági ellátás egyik lényeges feltételével, a gazdasági tartalommal sem rendelkezik, amelyet a munkanélküli járadék szabályai alapján kell kiszámítani. ( 53 )

56.

A második érv kétségessé teszi azt, hogy a rokkantsági ellátás visszaható hatályú-e a munkanélküli ellátás összegének pénzügyi kompenzációja érdekében. A nevezett előleget alakul át, ha a rokkantsági ellátásra való kérelmet kedvezően bírálják el; amennyiben azonban elutasítják, úgy az szigorú értelemben vett munkanélküli ellátás marad, anélkül hogy az illetékes államigazgatási szervek között bármilyen pénzügyi kompenzációra kerülne sor. ( 54 )

57.

A De Cuyper-ügyben hozott ítélet jelentését is relativizálni kell ahhoz, hogy valódi kiterjedésében legyen érthető. Ebben az ügyben egy belga állampolgár munkanélküli ellátásban részesült, azzal a különös feltétellel, hogy nem terhelte a munkakeresőként történő nyilvántartásba vétel kötelezettsége, következésképpen nem volt köteles a munkaerőpiac rendelkezésére állni. ( 55 ) Ez a mentesítés, amely kivételt tett szükségessé a munkanélküli járadék törvényi folyósításának feltételei alól, nem akadályozta a Bíróságot abban, hogy az ellátást munkanélküli ellátásnak minősítse. Az ítélet 27. pontjában olyannak írja le ezeket az ellátásokat, mint amelyek esetében az ellátásra jogosult még munkaképes, úgy ítélte meg azonban, hogy az ilyen ellátás – annak ellenére, hogy nem teljesíti az egyik feltételt – a munkanélküli ellátásként történő minősítés feltételeit mutatta; ami a jelen ügyre is alkalmazható lenne, mivel az osztrák előleg – annak ellenére, hogy esetében hiányzik az egyik lényeges feltétel ahhoz, hogy a munkanélküli ellátások fogalmába tartozzon – számos olyan jelleggel rendelkezik, amelyek ezen ellátástípushoz teszik hasonlatossá.

58.

Először is, az előleg kifizetésére akkor kerül sor, ha a munkavállaló munka nélkül van, és ezen felül rokkantsági ellátást kérelmezett, így nyilvánvalóan különösen védelemre szoruló személyről van szó. ( 56 ) Ilyen körülmények között a munkanélküli ellátást a munkanélküli-biztosítás terhére és az ezen ellátásokra irányadó előírásoknak megfelelően kell folyósítani. Másodsorban, az előlegre való jogosultság automatikusan megszűnik, ha a kedvezményezett a rokkantsági ellátásról való döntésre irányuló eljárás során munkába áll. Ahogyan a munkanélküliek elveszítik a munkanélküli ellátásra való jogosultságot, ha munkába állnak, ugyanez a jogkövetkezmény sújtja az előlegre jogosult személyt. Harmadsorban, az előleg számítására vonatkozó módszer a munkanélküli ellátások szabályainak felel meg, azonban egy korrekciós tényezővel, hogy elkerülhetők legyenek a jelentősebb kifizetések arra az esetre, ha a rokkantsági ellátást később jóváhagyják. Negyedsorban, az előleg kedvezményezettjének rokkantsága esetében pusztán feltételezésről van szó, mivel egyedül a munkanélküliség biztos, amire tekintettel ésszerűnek tűnik, hogy az előleget ilyennek minősítsék.

59.

A döntő elem, amely a mérleg nyelvét az előleg munkanélküli ellátásként történő minősítése felé billenti, az ellátás célja. ( 57 ) Az osztrák jogszabályok szövegéből és szelleméből az tűnik ki, hogy ez az ellátás hivatott a foglalkoztatásból eredő bevételeket pótolni egy olyan időtartam alatt, amely – még ha ez nem is biztos – a munkaerőpiacra történő visszatéréssel vagy pedig az onnan való kizáródással végződhet. Így a kérelmezőt gazdaságilag aktív módon, azonban – ahogyan azt a német kormány kifejtette – pszichológiailag is motiváltan kívánják ezen a piacon tartani.

60.

Ennek alapján az előleg egy kettős kockázattal szemben nyújt biztosítást: annak kockázatával szemben, hogy a rokkantsági ellátás folyósítására irányuló kérelmet elutasítják, és annak kockázatával szemben, hogy a kérelmező úgy dönt, hogy visszatér a munkaerőpiacra feladva az eredeti szándékát.

61.

A fentiek összességéből az következik, hogy az AlVG 23. §-ában szabályozott előleg esetében az 1408/71/EGK rendelet 4. cikke (1) bekezdésének g) pontja értelmében vett munkanélküli ellátásról van szó, még ha ez a minősítés az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés tekintetében, amely kétségtelenül a jelen ügy megoldásának a kulcsa, nem meghatározó.

62.

A Verwaltungsgerichtshof következő kérdése – az első kérdés logikus következménye – arra vonatkozik, hogy J. Petersen számára a lakóhelyet az előleg folyósításának feltételévé teszik.

63.

Az ellátást munkanélküli ellátásnak kell minősítve, az 1408/71/EGK rendelet 69. cikke az egyén számára három feltételtől teszi függővé azt, hogy ilyen ellátás folyósítása során egy másik tagállamban lakhasson: az érintett személyt az elköltözést megelőzően nyilvántartásba vegyék a foglalkoztatási szolgálatnál, ezt követően a fogadó államban kell nyilvántartásba vétetni magát, és egy bizonyos időtartamon belül munkába kell állnia.

64.

Nyilvánvaló, hogy J. Petersen e három feltétel egyikének sem felel meg.

65.

A Bizottsággal és a felperessel ellentétben a jelen előzetes döntéshozatali eljárásban észrevételt előterjesztő minden kormány e feltételek teljesítésének hiányára hivatkozott és ezzel indokolta a J. Petersen által kapott előleg további fizetésének megtagadását. Ez az érvelés azonban olyan csapdát tartalmaz, amelyből haladéktalanul ki kell szabadulni.

66.

A jelen ügyben észrevételeket előterjesztő valamennyi kormány két érvet ad elő. J. Petersen egyrészről az 1408/71/EGK rendeletben foglalt feltételek egyikét sem teljesíti a szociális ellátása átviteléhez. Másrészről a fent hivatkozott De Cuyper-ügyben hozott ítéletben foglaltakat kell alkalmazni.

67.

A négy kormány álláspontja szerint nem aránytalan, ha a J. Petersenhez hasonló munkavállalóval szemben a lakóhely követelményét támasztják, mivel az 1408/71/EGK rendelet 69–71. cikke többféle olyan tényállásra vonatkozik, amelyek esetében az ellátásokat „exportálni” lehet, a felperesre pedig egyik sem vonatkozik. Ezért tehát bizonyos egyetértés mutatkozik abban, hogy az 1408/71/EGK rendelet olyan kimerítő felsorolást tartalmaz, amelyen kívül nem folyósítható ellátás, ha a jogosult másik tagállamba költözik.

68.

Továbbá, a De Cuyper-ügyben hozott ítélet alátámasztja a kormányok álláspontját, amennyiben a lakóhelyre vonatkozó követelményt az EK 18. cikkel összeegyeztethetőnek nyilvánította; megállapítva, hogy egy, a jelen elbírálandó ügyhöz hasonló ügyben a munkaügyi hatóság általi ellenőrzések csak akkor hatékonyak, ha az ellátás jogosultja, aki a munkaügyi hivatal rendelkezésére kell, hogy álljon, az ellátást nyújtó államban lakik.

69.

A Bizottság ezzel szemben, szintén erre az ítéletre hivatkozva azt az álláspontot képviseli, hogy a lakóhely kikötése ellentétes az EK 39. cikkel; álláspontja szerint lényeges különbség van a De Cuyper-ügy és a jelen ügy tényállása között. Míg De Cuyper a munkaügyi hivatal rendelkezésére kellett, hogy álljon, a J. Petersen részére folyósított előleg ettől a kötelezettségtől teljesen mentes. Amennyiben a csalás elleni küzdelem már nem áll előtérben, úgy a jelen intézkedéshez hasonló intézkedés aránytalanná válik. Következésképpen, még ha az 1408/71/EGK rendelet nem is tartalmaz a jelen esethez hasonló tényállást, ez nem jelenti azt, hogy egy ilyen tényállás a Szerződések által nyújtott védelem körén kívül esik. Álláspontja szerint a közösségi jogrend ilyen esetben sokkal inkább védelmet biztosít, és tiltja a lakóhely jelen ügyben szereplő követelményéhez hasonló követelményeket.

70.

J. Petersen a lakóhely követelményének jogellenességét két irányból vizsgálja: a tulajdonhoz fűződő alapvető jog sérelmére és az egyenlő bánásmód sérelmére tekintettel. Valamely vagyoni követelésnek a túlzott mérséklése azzal a hátrányosan megkülönböztető bánásmóddal összefüggésben, amelyben a felperest részesítik azon osztrák személyekkel szemben, akik nem költöznek másik tagállamba, álláspontja szerint megalapozza a nemzeti határozat közösségi joggal való összeegyeztethetetlenségét.

71.

Sem a Verwaltungsgerichtshof, sem az eljárásban részes felek nem vizsgálták J. Petersen „munkavállalói” minőségét. A Bizottság arra a megállapításra szorítkozott, hogy vele szemben, amennyiben nem önálló munkavállalónak tekintik, az EK 39. cikket, ellenkező esetben pedig az EK 18. cikket kell alkalmazni.

72.

Hajlok arra, hogy elismerjem a felperes munkavállalói jogállását, mivel a vitatott igény munkaviszonyból származik. Még ha a De Cuyper-ügyben hozott ítélet ebben a tekintetben többértelmű is, abból indulok ki, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata megerősítette az EK 39. cikk azon esetekre történő alkalmazását, amelyekben a szóban forgó jogosultságok közvetlenül munkaviszonyból eredtek ( 58 ). A jelen ügyben nyilvánvaló az ellátás és J. Petersen munkavállalói minősége közötti összefüggés, hiszen olyan előlegről van szó, amely két feltételtől együttes fennállásától függ: a munkanélküliség és a munkaképtelenség feltételétől, mindkettő összefüggést mutat egy korábbi munkaviszonnyal.

73.

Ettől függetlenül az EK 18. cikknek is figyelmet kell szentelni, még akkor is, ha az EK 39. cikk az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés szempontjából különös jelentőséggel bír. Ahogy azt kifejtettem, J. Petersen a polgárok szabad mozgására példa, amely a jelen indítvány 25–38. pontjába foglalt fejtegetések alapján különleges jogszabályi erővel ruházza fel a felperes személyes és kollektív helyzetét.

74.

J. Petersen munkanélküli, aki korábban nem önálló munkaviszony keretében történt foglalkoztatása következtében teljesített azt a távolléti időt, amelynek alapján rokkantsági ellátást igényelhet. Mivel munkanélküli volt, előleget kért, amely azoknak a munkanélküliek a támogatását hivatott szolgálni, akik egyidejűleg rokkantsági ellátást is igényeltek. Ezt az előleget mindig akkor folyósítják, ha fennállnak a munkanélküli ellátás feltételei, amelynek során azonban a kedvezményezett mentesül a munkakeresés kötelezettségétől. A szociális biztonságra vonatkozó nemzeti rendelkezéseket ebből a célból rugalmassá teszik, a jelen eljárásban résztvevő kormányok azonban a szociális biztonság közösségi előírásainak szigorú értelmezését kérik a Bíróságtól, mivel J. Petersen nem teljesíti az 1408/71/EK rendelet 69–71. cikkében foglalt, az ellátások exportjának engedélyezésére vonatkozó feltételeket, így tehát álláspontjuk szerint meg kell szüntetni az előleget, ha lakóhelyét egy másik tagállamba helyezi át.

75.

Ez az érvelési minta J. Petersent tragikus dilemma elé állítja, mivel akármit is tesz, mindig veszít. Ha teljesíti a feltételeket, nem kapja meg az előleget. Ha annak a kivételével, amelyet nem köteles teljesíteni, mindet teljesíti, szintén nem kapja meg, mivel lakóhelyet változtatott. Ha pedig nem kapja meg, fennáll a kockázata, hogy nem kapja meg a rokkantsági ellátást és kizáródik a munkaerőpiacról. Csak az marad számára, hogy rendes munkanélküli ellátást igényeljen, annak ellenére, hogy azon nehézségek miatt, amelyekkel szembe kell néznie (mivel rokkantsági ellátást igényelt), lehet, hogy nem a legjobbak a kilátásai arra, hogy egy átlagosan versenyorientált környezetben találjon állást.

76.

Az irreleváns, hogy J. Petersen különleges helyzete nem tartozik az 1408/71/EGK rendeletben felsorolt tényállások közé, mivel a rendeletnek nem célja valamennyi további esetet kizárni, hanem az EK 39. cikk végrehajtását szolgálja. A másodlagos jog minden előírását az elsődleges jog fényében kell értelmezni és alkalmazni, amiből az következik, hogy a lakóhelynek a jelen ügyben szereplőhöz hasonló követelménye objektíven és ésszerűen nem igazolható, amihez az is hozzájárul, hogy a jelen eljárásban senkinek, így különösen az osztrák kormánynak sem sikerült megmagyarázni, hogy az államigazgatás miért vonakodik J. Petersen lakóhelyváltozását engedélyezni. ( 59 )

77.

Még ha az uniós polgárság az egyén jogi helyzetének kiemelt rangú vizsgálatát teszi is szükségessé, nyilvánvaló, hogy az osztrák döntés annak ellenére is nehezen felelne meg egy közösségi jogi arányossági vizsgálat során, hogy alapvető jogok nem kerülnek szóba. ( 60 ) Ezért az EK 39. cikk, valamint az EK 18. cikk értelmében nem egyeztethető össze a közösségi joggal egy, a megtámadotthoz hasonló intézkedés, amely alapján valamely szociális ellátás kedvezményezettjével eltérően bánnak attól függően, hogy hol található a lakóhelye.

78.

J. Petersen német állampolgár, aki aktív keresőtevékenysége idejének nagy részét Ausztriában töltötte. Miután több évig ebben az országban élt, visszatért a születési helye szerinti államba, ezt megelőzően pedig rokkantsági ellátást és erre irányuló előleget igényelt az osztrák hatóságoknál. Kétségtelen, hogy a felperes közvetlenül kötődik az osztrák államhoz, még ha csak azáltal is, hogy társadalombiztosítási hozzájárulást fizetett az osztrák munkaügyi közigazgatási szervnek a törvényes biztosítotti időszak teljesítése érdekében. J. Petersen Ausztriához való kötődése magáért beszél, különösen azon ellátás jellegének értékelését tekintetve, amelyet megtagadnak tőle.

79.

Ha a Bíróság arra hajlana, hogy az előleget rokkantsági ellátásnak minősítse, úgy azzal szembesülne, hogy az 1408/71/EGK rendelet kizárja az ilyen szociális ellátások lakóhely miatti felfüggesztését vagy módosítását. ( 61 ) Ez a korlátozás ésszerű, hiszen azoknak a szabad mozgását hivatott megteremteni, akik befejezték a munkában töltött aktív éveiket, és úgy döntenek, hogy egy másik tagállamban kívánnak élni, akár a klímához köthető, akár családi vagy érzelmi okokból.

80.

Amennyiben a Bíróság ezzel szemben azt a megállapítást részesítené előnyben, amely szerint J. Petersen munkanélküli ellátásban részesül, úgy nem szabad elfelejteni, hogy az előleg a rokkantsági ellátás első lépcsője, amely, ha az utóbbit nem folyósítják, a támogatást munkanélküli ellátássá változtatja át, feltéve, hogy az érintett teljesíti az 1408/71/EGK rendelet 69–71. cikkében foglaltakat, amennyiben lakóhelyet változtat. Ettől függetlenül az egyik ilyen követelményt az indokolja, hogy „a jelen eset körülményeire tekintettel a rokkantsági ellátások megállapítása várható” ( 62 ). Ennek következtében J. Petersen meghatározott ideig, mégpedig a rokkantsági ellátás odaítélésére irányuló eljárás tartama alatt anélkül lakhat Németországban, hogy a munkaügyi hatóságok ellenőrzése alá tartozna.

81.

Ezen időtartam alatt az osztrák közigazgatás, amely J. Petersent idő előtt szólította fel arra, hogy előleget kérjen, amivel hallgatólagosan elismerte, hogy az általa igényelt „ellátás megállapítása várható”, átveheti a szóban forgó ellátás gazdasági terhét. Ha a felperesnek nem folyósítják a rokkantsági ellátást, úgy visszakerül eredeti helyzetébe. Időközben azonban J. Petersen azon eljárás alatt történt lakóhelyváltozása, amely eljárás alapján J. Petersennek előreláthatóan olyan ellátást folyósítottak volna, amely lehetővé teszi a számára, hogy bármely tagállamban lakjon, semmilyen módon nem befolyásolja az osztrák hatóságok intézkedési képességét vagy pénzügyi integritását.

82.

A kapcsolat, amelyet J. Peteresen igazolhatóan felmutat, megalapozza az osztrák munkaügyi igazgatás intézkedésének aránytalanságát. Az EK 39. cikket – J. Petersen azon közösséghez tartozására figyelemmel, amely közösséggel ténylegesen kapcsolatban állt – az EK 18. cikk fényében kell értelmezni. Ezért a magas szintű védelem uniós polgárra történő alkalmazása alapján arra a végkövetkeztetést kell levonnom, hogy mindkét rendelkezést megsértették.

83.

A fenti megállapításokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következőképpen válaszoljon a Verwaltungsgerichtshof által előterjesztett kérdésekre:

„A munkanélküli-biztosításból a munkaképesség csökkenése vagy keresőképtelenség miatt kötelező nyugdíj- vagy balesetbiztosítási ellátás megállapítását kérő munkanélküliek részére nyújtott pénzbeli ellátás esetén a Közösségen belül mozgó munkavállalókra, önálló vállalkozókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló, 1971. június 14-i 1408/71/EGK tanácsi rendelet 4. cikke (1) bekezdésének g) pontja szerinti munkanélküli ellátásról van szó.

A nemzeti jog azon rendelkezése, amely előírja az erre az ellátásra irányuló jogosultság felfüggesztését, ha a munkanélküli egy másik tagállam területén rendelkezik lakóhellyel, ellentétes az EK 18. és az EK 39. cikkel.”