EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62007CC0142
Opinion of Advocate General Kokott delivered on 30 April 2008. # Ecologistas en Acción-CODA v Ayuntamiento de Madrid. # Reference for a preliminary ruling: Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 22 de Madrid - Spain. # Directives 85/337/EEC and 97/11/EC - Assessment of the effects of projects on the environment - Refurbishment and improvement works on urban roads - Whether subject to assessment. # Case C-142/07.
Kokott főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2008. április 30.
Ecologistas en Acción-CODA kontra Ayuntamiento de Madrid.
Előzetes döntéshozatal iránti kérelem: Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 22 de Madrid - Spanyolország.
85/337/EGK irányelv és 97/11/EK irányelv - Projektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálata - Városi utak átalakítási és korszerűsítési munkálatai - Alávetés.
C-142/07. sz. ügy
Kokott főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2008. április 30.
Ecologistas en Acción-CODA kontra Ayuntamiento de Madrid.
Előzetes döntéshozatal iránti kérelem: Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 22 de Madrid - Spanyolország.
85/337/EGK irányelv és 97/11/EK irányelv - Projektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálata - Városi utak átalakítási és korszerűsítési munkálatai - Alávetés.
C-142/07. sz. ügy
Határozatok Tára 2008 I-06097
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2008:254
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2008. április 30. ( 1 )
C-142/07. sz. ügy
Ecologistas en Acción-CODA
kontra
Ayuntamiento de Madrid
„85/337/EGK irányelv és 97/11/EK irányelv — Projektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálata — Városi utak átalakítási és korszerűsítési munkálatai — Alávetés”
I – Bevezetés
1. |
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az egyes köz- és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló, 1985. június 27-i 85/337/EGK tanácsi irányelvnek ( 2 ) az 1997. március 3-i 97/11/EK tanácsi irányelvvel ( 3 ) módosított változatára (a továbbiakban: KHV-irányelv) vonatkozik. Az ügy tárgya egy madridi főútvonal kiszélesítésére és átalakítására vonatkozó öt projekt, amelyek a „Madrid calle 30” terv részei. |
2. |
Az utat a spanyol jog szerint városi útként sorolták be. A városi utak építési projektjei nem tartoznak a KHV-irányelvet átültető spanyol szabályok hatálya alá. A felmerülő kérdés tehát az, hogy az ilyen projektek a KHV-irányelv hatálya alá tartoznak-e. |
II – Jogi háttér
A – A KHV-irányelv
3. |
A 2. cikk (1) bekezdése a KHV-irányelv célját határozza meg: „(1) A tagállamok meghoznak minden olyan intézkedést, amely ahhoz szükséges, hogy az engedély megadása előtt többek között a jellegüknél, méretüknél vagy elhelyezkedésüknél fogva, a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projektek engedélyezése kötelező legyen és esetükben hatásvizsgálatot végezzenek. Ezeket a projekteket a 4. cikk határozza meg.” |
4. |
A 3. cikk a környezeti hatásvizsgálat tárgyát írja le: „A környezeti hatásvizsgálat minden egyedi esetre vonatkozóan a 4–11. cikkel összhangban megfelelő módon azonosítja, leírja és értékeli az egyes projektek közvetlen és közvetett hatásait a következő tényezőkre:
|
5. |
A 4. cikk (1) és (2) bekezdése meghatározza, hogy mely projekteket kell vizsgálni: „(1) A 2. cikk (3) bekezdésre is figyelemmel az I. mellékletben felsorolt projekteket vizsgálatnak vetik alá az 5–10. cikkel összhangban. (2) A 2. cikk (3) bekezdésre is figyelemmel a II. mellékletben felsorolt projektekre, a tagállamok határozzák meg:
vagy
hogy a projektet alá kell-e vetni az 5–10. cikknek megfelelő vizsgálatnak. A tagállamok dönthetnek úgy is, hogy az a) vagy a b) pontnak megfelelő mindkét eljárást alkalmazzák.” |
6. |
Az I. melléklet 7. pontjának b) alpontja bizonyos útépítési projekteket tartalmaz, többek között azokat, amelyek tárgya az „autópályák és gyorsforgalmi utak építése (2)”. A 2. lábjegyzet a „gyorsforgalmi utat” úgy határozza meg, mint „olyan út, amely megfelel az 1975. november 15-én kelt, a nemzetközi forgalmú nagy utakról szóló európai megállapodás szerinti meghatározásnak”. |
7. |
Az I. melléklet 7. pontjának c) alpontja további útépítési projekteket nevesít: „Négy- vagy ennél többsávos új utak építése, vagy meglévő, egy- vagy kétsávos utak áthelyezése és/vagy kiszélesítése négy- vagy többsávossá, akkor, ha az új vagy átalakított vagy kiszélesített útszakasz egybefüggően legalább 10 km hosszú vagy annál hosszabb.” |
8. |
A II. melléklet 10. pontjának e) alpontja többek között az utakat is megemlíti: „Utak, kikötők és kikötői létesítmények építése, ideértve a halászkikötőket is (az I. mellékletben nem szereplő projektek).” |
9. |
A projektek megváltoztatásáról a II. melléklet 13. pontjának első franciabekezdése így szól: „Az I. és II. mellékletben felsorolt már engedélyezett, kivitelezett vagy kivitelezés alatt lévő projektek bármely olyan megváltoztatása vagy bővítése, amelynek jelentős ártalmas hatása van a környezetre (az I. mellékletben nem szereplő változtatás vagy bővítés).” |
B – Az 1975. november 15-én kelt, a nemzetközi forgalmú nagy utakról szóló európai megállapodás
10. |
A megállapodást húsz tagállam ratifikálta, azonban Spanyolország, Észtország, Írország, Málta, Ausztria, az Egyesült Királyság és Ciprus nem. A II. függelék tartalmazza a nemzetközi forgalmú nagy utakra vonatkozó előírásokat. |
11. |
Az I.1. pont meghatározza ezen előírások tárgyi hatályát: „A következő rendelkezések a továbbiakban »nemzetközi utaknak« nevezett nemzetközi forgalmú nagy utak építésének és kiszélesítésének alapvető jellemzőire vonatkoznak, és megfelelnek az útépítési technika jelenlegi állásának. Ezen rendelkezések nem vonatkoznak a beépített területekre. Ezeket, ha az ilyen utak akadályt vagy veszélyt jelentenek, meg kell kerülni.” |
12. |
A II. függelék II.2. és II.3. pontjai határozzák meg az autópálya és gyorsforgalmi út fogalmát: „II.2. Autópályák Az »autópálya« olyan, kifejezetten gépjárműforgalomra tervezett és épített út, amely nem csatlakozik út menti ingatlanokhoz, és amely:
II.3. Gyorsforgalmi utak[ ( 4 )] Kizárólag gépjárműforgalomra szolgáló utak, amelyek csak forgalmi csomópontokon vagy szabályozott keresztezéseken keresztül érhetők el, és amelyeken tilos többek között a megállás és a várakozás.” |
III – A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
13. |
2004. május 13-án Madrid városa felhívást tett közzé az M-30-as számú városi út átalakítására és kiszélesítésére vonatkozó összesen öt projekttel kapcsolatos észrevételek 20 napos határidőn belül való benyújtására. Egy további, vízügyi engedélyezési eljárás keretében a nyilvánosságnak még egyszer 45 nap állt rendelkezésére az észrevételei megtételére. 2005. január 24-én a város kihirdette 2005. január 17-i határozatát, amellyel a projekteket jóváhagyta. Ezen jóváhagyás ellen az Ecologistas en Acción-CODA nevű civil szervezet keresetet nyújtott be. |
14. |
A kérdést előterjesztő bíróság az eljárás tárgyát a következőképpen írja le: „Olyan közigazgatási aktus megtámadásával állunk szemben ugyanis, amely az úthálózat, illetve az M-30 által érintett terület átalakításához szükséges alprojektek vagy sajátos kivitelezések közül csak ötöt hagy jóvá, és amely összességében olyan összetett és nagyszabású kultúrmérnöki munka, amely a Madridot elkerülő úthálózat gyakorlatilag egészének átépítésére és újjáépítésére vonatkozó egységes és globális projektbe tartozik, amelyet »Madrid calle 30« névvel láttak el és mutattak be. Az önkormányzat ezt a projektet tizenöt részre osztotta fel, és úgy kezelte mint különböző és független projekteket. Ily módon az egyes szakaszok, egy kivétellel, nem érik el azt a bármely útfajtához tartozó szakasz módosítására vagy felújítására vonatkozó 5 kilométeres hosszúságot, amely a 2/2002 törvény II. mellékletének 95. pontjában szerepel, jóllehet a projekt a maga összességében jóval meghaladja ezt a kiterjedést. Ez, az M-30 felújítására és kiszélesítésére vonatkozó komplett projekt a becslések szerint mintegy 25%-os forgalomnövekedést fog okozni, és számos további kivitelezést feltételez az út városi környezetében is […]” |
15. |
A kereset elbírálása érdekében a következő kérdéseket terjesztették a Bíróság elé:
|
16. |
Az írásbeli szakaszban az alapeljárás felperese, az Ecologistas en Acción-CODA nevű civil szervezet, az alperes madridi önkormányzat, Olaszország és a Bizottság vett részt, a 2008. április 2-i tárgyaláson azonban csak az önkormányzat és a Bizottság. |
IV – A jogkérdésről
A – Az első három kérdésről – városi útépítési projektek
17. |
Az első három kérdést a Bíróságnak együtt kellene megvizsgálnia, mivel lényegében ugyanaz a tartalmuk. A kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ, hogy milyen körülmények között kell a városi útépítési projekteket, különösen a vizsgálandó öt tervet, környezeti hatásvizsgálatnak alávetni. Ennek során a C-332/04. sz. ügyben hozott ítéletre ( 6 ) támaszkodva különösen kiemeli a tervek néhány sajátosságát:
|
18. |
Amint az olasz kormány joggal előadja, e kérdések megválaszolásánál a spanyol jognak a KHV-irányelvvel való összeegyeztethetősége nem vizsgálható. A Bíróság mindazonáltal a közösségi jog értelmezésére vonatkozó minden iránymutatást a kérdést előterjesztő bíróság rendelkezésére bocsáthat, amelyek ezt a bíróságot olyan helyzetbe hozzák, hogy az előtte folyó eljárás eldöntéséhez meg tudja ítélni a nemzeti szabályozásnak a közösségi joggal való összeegyeztethetőségét ( 7 ). |
1. A városi utaknak a környezeti hatásvizsgálat alóli kizárásáról
19. |
A madridi önkormányzat álláspontja szerint a vita tárgyát képező projektek nem tartoznak a KHV-irányelv hatálya alá. Azok tárgya egy városi út. A spanyol jogalkotó, valamint a spanyol hatóságok és bíróságok abból indultak ki, hogy a városi utak nem tartoznak a KHV-irányelv hatálya alá, mivel nem kerültek nevesítésre az irányelv mellékleteiben. |
20. |
A KHV-irányelv ilyen értelmezése véleményem szerint hibás. Az ugyan helytálló, hogy a KHV-irányelv nem nevesíti kifejezetten a „városi utakat”. Az I. melléklet 7. pontjának b) és c) alpontjában valamint a II. melléklet 10. pontjának e) alpontjában azonban autópályákról, gyorsforgalmi utakról és utakról van szó. Ahogy azt különösen a Bizottság hangsúlyozza, közösségi jogi fogalmakról van szó, amelyeket autonóm módon kell értelmezni. Közösségi jogi szempontból helytelen lenne a városi utaknak a nevezett három úttípusból való kizárása. Alapvetően ugyanis mindegyik nevezett út előfordulhat városokban is, és ott jelentős környezeti hatásokkal bírhat. Az 1975. november 15-én kelt, a nemzetközi forgalmú nagy utakról szóló európai megállapodásnak a KHV-irányelv értelmezésére gyakorolt jelentőségéről |
21. |
Az autópályák és gyorsforgalmi utak fogalmát a KHV-irányelv I. melléklete 7. pontjának b) alpontja nem határozza meg, de vissza lehet nyúlni az 1975. november 15-én kelt, a nemzetközi forgalmú nagy utakról szóló európai megállapodáshoz. A gyorsforgalmi utak tekintetében a megállapodás alkalmazása a KHV-irányelv I. melléklete 7. pontja b) alpontjának kifejezett utalásából következik ( 8 ). Jóllehet a KHV-irányelv I. melléklete 7. pontjának b) alpontja az autópálya tekintetében nem utal a megállapodásra, mégis a tagállamokban való egységes értelmezés biztosítása érdekében célszerű e megállapodás definíciójára hagyatkozni. |
22. |
A megállapodás 17. cikkének (3) bekezdése szerint angol és francia, valamint – a továbbiakban itt jelentőséggel nem bíró – orosz nyelven hiteles. Hogy megértsük a KHV-irányelv utalását a gyorsforgalmi utak tekintetében, az irányelv és a megállapodás angol nyelvi változatához kell visszanyúlni, mivel mindkettő egybevágóan az „Express roads” kifejezést használja. Ezzel szemben az irányelv francia nyelvi változata a megállapodás „routes express” kifejezése helyett helytelenül a „voies rapides” kifejezést használja. |
23. |
Mivel a gyorsforgalmi utak definíciója időközben módosult, adódik a kérdés, hogy a KHV-irányelv értelmezéséhez a definíció módosult vagy eredeti változatát kell-e figyelembe venni. Az eredeti változat mellett szól az utalás szövege is, amelyből nem állapítható meg, hogy későbbi módosításokat figyelembe kellene venni. Ezen túl a Közösség és néhány tagállam nem részese a megállapodásnak. A mindenkor hatályos változatra való utalás esetén ez utóbbiaknak módosításokat kellene elfogadniuk, anélkül hogy azokat közvetlenül befolyásolhatnák. Ezért a definíciónak csak az eredeti, és nem a módosított változata alkalmazható. |
24. |
A madridi önkormányzat álláspontja szerint a városi utak nem gyorsforgalmi utak vagy autópályák a megállapodás értelmében. A megállapodás II. függeléke I.1. pontjának általános szabályára támaszkodik, amely szerint a függelék rendelkezései nem vonatkoznak a beépített területekre. Ez különösen a gyorsforgalmi utak és autópályák definícióját érinti a függelék II.2. és II.3. pontjaiban. |
25. |
Mind a gyorsforgalmi utakra való hivatkozás megfogalmazása, mind a KHV-irányelv és a megállapodás célja az ellen szól mindenesetre, hogy a gyorsforgalmi utak és autópályák KHV-irányelv értelmében vett definíciója esetében a beépített területeknek a megállapodás II. függelékének hatálya alóli kivételét figyelembe vegyük. |
26. |
A KHV-irányelv I. melléklete 7. pontjának b) alpontjában a „gyorsforgalmi utak” fogalma mellett a lábjegyzet nem általában utal a megállapodás értelmében vett gyorsforgalmi utakra, hanem a megállapodás „szerinti meghatározásnak megfelelő gyorsforgalmi utakra”. Ezért nem a megállapodás hatályának átvételéről van szó, hanem a közösségi jogalkotó felhasznált egy olyan definíciót, amely más összefüggésben került kialakításra. Ez a definíció nem zárja ki a beépített területeket. Az autópályák definíciójának nem kifejezetten előírt átvételénél pedig egyáltalán nincs ok a városi utak kivételére. |
27. |
Ezen túl az utalás értelmezése során csakúgy, mint a KHV-irányelvvel összefüggő más értelmezési kérdéseknél figyelembe kell venni az irányelv célját ( 9 ). 2. cikkének (1) bekezdése szerint az irányelv célja, hogy a jellegüknél, méretüknél vagy elhelyezkedésüknél fogva a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projektek esetében az engedély megadása előtt hatásvizsgálatot végezzenek ( 10 ). |
28. |
Az utak számos környezeti hatása mind a városokon belül, mind azokon kívül felléphet. Ezen túl a városok különösen a népsűrűségre, a meglévő szennyezettségre, valamint a történelmi, kulturális vagy régészeti jelentőségű területek esetleges jelenlétére tekintettel rendkívül érzékenyek az utak építése szempontjából. Ezért megfelel a KHV-irányelv céljának, hogy a városi utak is a hatálya alá tartoznak ( 11 ). |
29. |
Ezen eredmény mellett szól a KHV-irányelv párhuzamossága az országhatáron átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról szóló egyezménnyel (Espoo, 1991). A Közösség részese az egyezménynek ( 12 ), és a KHV-irányelv ennek átültetését szolgálja, ahogy azt különösen a 97/11 irányelv (13) preambulumbekezdése is mutatja. Az espoo-i egyezmény a gyorsforgalmi utak és autópályák definíciójára a nemzetközi forgalmú nagy utakról szóló európai megállapodás eredeti definícióit alkalmazza a városi utakra való alkalmazás kizárása nélkül. A gyorsforgalmi utak és autópályák definíciójáról |
30. |
A megállapodás II. függelékének II.3. pontja alapján a gyorsforgalmi utak esetében kizárólag gépjárműforgalomra szolgáló utakról van szó, amelyek csak forgalmi csomópontokon vagy szabályozott keresztezéseken keresztül érhetők el, és amelyeken tilos többek között a megállás és a várakozás. Az, hogy ezek az utak városokon belül futnak-e, jelentéktelen. |
31. |
A megállapodás II. függelékének II.3. pontja úgy határozza meg az autópályát, mint olyan, kifejezetten gépjárműforgalomra tervezett és épített út, amely nem csatlakozik út menti ingatlanokhoz. A forgalom mindkét irányában külön pályával rendelkezik, amelyeket a forgalomtól elzárt földsávval vagy kivételes esetben más eszközzel választanak el egymástól. Szintben nem kereszteződik más úttal, vasúttal, villamossínekkel, sem a gyalogosok közlekedését szolgáló úttal. |
32. |
A megállapodás végül megköveteli, hogy az út kifejezetten autópályaként kerüljön megjelölésre. Ezt a követelményt mindenesetre az autópálya fogalmának a KHV-irányelv szerinti kitöltéséhez figyelmen kívül kell hagyni, mivel ellenkező esetben a tagállamok az út megjelölésével a környezeti hatásvizsgálat követelményét megkerülhetnék. |
33. |
Ezzel az autópálya fogalma a KHV-irányelv értelmében magában foglalja a városi autópályákat is. Az egyéb utakról |
34. |
A városi utaknak a KHV-irányelv hatálya alól való kizárásához támpontot nyújthat az „út” kifejezés néhány fordítása. Így a KHV-irányelv spanyol nyelvi változatában az egyszerű utakra a „carretera” kifejezést használják, ami a franciában használt „route” kifejezéshez hasonlóan többnyire országútként értendő. Ha csak autópályák, gyorsforgalmi utak és országutak tartoznának a KHV-irányelv hatálya alá, úgy nem lenne téves a három fogalmat a városon kívüli utakra vonatkoztatni. |
35. |
Mindenesetre a KHV-irányelvnek vannak olyan nyelvi változatai is, amelyekben az út fogalma egyértelműen a városi forgalmi utakat is magában foglalja, így például a német „Straße” kifejezés vagy az angol „road” kifejezés. |
36. |
Valamely közösségi jogi rendelkezés eltérő nyelvi változatait egységesen kell értelmezni. Amennyiben a változatok eltérnek egymástól, a rendelkezést azon szabályozás általános rendszerének és céljának figyelembevételével kell meghatározni, amelynek e rendelkezés részét képezi ( 13 ). |
37. |
Ez különösen érvényes a KHV-irányelvre. A hatálya nagyon kiterjedt, és a célja messzire hat ( 14 ). Amint kifejtésre került ( 15 ), a jellegüknél, méretüknél vagy elhelyezkedésüknél fogva a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projektek esetében az engedély megadása előtt hatásvizsgálatot kell végezni. Az utak környezeti hatásai gyakran a városokon belül is, vagy éppen ott léphetnek fel. Ezért az „út” fogalmának tekintetében is el kell utasítani az olyan értelmezést, amely kivenné a városi utakat a KHV-irányelv hatálya alól. Köztes következetés |
38. |
Összefoglalva megállapítható, hogy a városi utak tervei a KHV-irányelv hatálya alá tartoznak. Így részleteiben kell megvizsgálni, hogy a vita tárgyát képező projektek környezeti hatásait vizsgálni kellett volna-e. |
2. A KHV-irányelv I. melléklete 7. pontjának b) és c) alpontja szerinti városi útépítési projektekről
39. |
A KHV-irányelv 4. cikkének (1) bekezdése és I. mellékletének 7. pontja szerint kötelező környezeti hatásvizsgálatot végezni, ha autópályát vagy gyorsforgalmi utat építenek (b) alpont), valamint négy- vagy ennél többsávos új utak építése, vagy meglévő, egy- vagy kétsávos utak áthelyezése és/vagy kiszélesítése esetén négy- vagy többsávossá, akkor, ha az új vagy átalakított vagy kiszélesített útszakasz egybefüggően legalább 10 km hosszú, vagy annál hosszabb (c) alpont). |
40. |
Amint az megállapításra került, az autópályák és a gyorsforgalmi utak definíciói a nemzetközi forgalmú nagy utakról szóló európai megállapodásból következnek. A KHV-irányelv I. melléklete 7. pontjának c) alpontja szerinti utak ott megfelelően meghatározásra kerülnek, különösen, ha figyelembe vesszük, hogy a városi utaknak a környezeti hatásvizsgálat alóli általános kivétele nem elfogadható. A KHV-irányelv I. melléklete 7. pontjának b) és c) alpontja szerinti utakra vonatkozó szabályok alkalmazása tehát nem függ sem a konkrét környezeti hatásaiktól, sem pedig elhelyezkedésüktől, költségvetésüktől vagy más projektekkel való kölcsönhatásuktól. |
41. |
Ennek megfelelően nem zárható ki, hogy a vita tárgyát képező projektek olyan utakra vonatkoznak, amelyek a KHV-irányelv I. melléklete 7. pontjának b) és c) alpontja szerinti definíciók valamelyike alá tartoznak. A környezeti hatásvizsgálat végzésének a 4. cikk (1) bekezdése szerinti kötelezettsége mindenesetre csak akkor áll fenn, ha a projekteket a szóban forgó út építésének kell tekinteni. |
42. |
A jelen ügyben jóllehet meglévő utak átalakításáról és kiszélesítéséről van szó, de az ilyen intézkedések egyenértékűnek tekinthetők az útépítéssel. A KHV-irányelv I. melléklete 7. pontjának c) alpontja esetében ez már a definícióból is következik, amely magában foglalja meghatározott utak kiszélesítését. |
43. |
Adott körülmények között azonban az autópályák és gyorsforgalmi utak kiszélesítése is építésnek tekinthető a KHV-irányelv I. melléklete 7. pontjának b) alpontja értelmében. Egy spanyol vasúti projekttel kapcsolatos ítéletében a Bíróság megállapította, hogy egy, már létező pálya megkettőzése nem tekinthető egy korábbi projekt puszta megváltoztatásának a KHV-irányelv II. mellékletének 12. pontja értelmében, hanem vasúti távolsági pálya építésének minősül az I. melléklet 7. pontja szerint ( 16 ). Ezt a megállapítást a projekt valószínűleg jelentős környezeti hatásaira alapozta. |
44. |
Ahogy a Bizottság is előadja, ezt az elgondolást alapvetően útépítési projektekre is lehet alkalmazni. Mindenesetre szükség van az útépítési projektek II. melléklet 13. pontjának első franciabekezdése értelmében vett megváltoztatásától való elhatárolásra. A meglévő utakkal kapcsolatos intézkedéseket ezért csak akkor lehet építésnek tekinteni, ha az a környezeti hatásait tekintve új építéssel egyenértékű ( 17 ). Új építésnek különösen az egyszerű út KHV-irányelv I. melléklete 7. pontjának b) és c) alpontjában megnevezett utak valamelyikévé való kiszélesítése minősül. |
3. Más útépítési projektekről
45. |
Amennyiben a vita tárgyát képező projektek a fenti megfontolások alapján nem tartoznak a KHV-irányelv I. mellékletének hatálya alá, környezeti hatásaikat valószínűleg akkor is vizsgálni kell. A KHV-irányelv 4. cikkének (2) bekezdése és II. melléklete 10. pontjának e) alpontja szerint a tagállamoknak esetenkénti vizsgálattal vagy a tagállamok által megállapított küszöbértékek vagy szempontrendszer alapján kell megállapítaniuk, hogy az I. mellékletben meg nem nevezett utak építését környezeti hatásvizsgálat alá kell-e vonni. Ugyanez vonatkozik a II. melléklet 13. pontjának első franciabekezdése, I. melléklete 7. pontjának b) és c) alpontja és II. melléklete 10. pontjának e) alpontja szerint az útépítési projektek megváltoztatására is. |
46. |
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a KHV-irányelv 4. cikkének (2) bekezdése mérlegelési jogkört állapít meg a tagállamoknak, amelyet a 2. cikk (1) bekezdésében írt azon kötelezettség korlátoz, miszerint a jellegüknél, méretüknél vagy elhelyezkedésüknél fogva a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorló projektek esetében hatásvizsgálatot kell végezni ( 18 ). Ebben az összefüggésben a projekteknek a kérdést előterjesztő bíróság által megnevezett tulajdonságai bírnak jelentőséggel. |
47. |
A tagállamoknak figyelemmel kell lenniük a projekt jellegére, méretére és elhelyezkedésére annak megállapításához, hogy jelentős környezeti hatásokkal kell-e számolni ( 19 ). Ennyiben a KHV-irányelv a projektek vagy változásaik környezetre gyakorolt hatásainak összértékeléséhez kapcsolódik ( 20 ). Részleteiben mind maguknak a tervezett munkáknak a közvetlen hatásait, mind az ezen munkákból keletkező létesítmények használata és üzemeltetése által kiváltott környezeti hatásokat számításba kell venni ( 21 ). Így például a megnövekedett forgalomra lehet gondolni. |
48. |
Ezen túl a nagy népsűrűség, valamint a helyszínek történelmi, kulturális vagy régészeti jelentősége tartozik azon szempontok közé, amelyeket a tagállamoknak a KHV-irányelv 4. cikkének (3) bekezdése szerint az ezen rendelkezés (2) bekezdése szerinti esetenkénti vizsgálatok vagy a küszöbértékek, illetve szempontrendszer megállapítása során figyelembe kell venniük. Az útépítési projektekre ennyiben ugyanaz vonatkozik, mint a városi építési projektekre, amelyek a C-332/04. sz. ügyben hozott ítélet tárgyai voltak ( 22 ). |
49. |
A projekt költségvetése ugyan jelezheti a méretét, azonban nem tűnik valószínűnek, hogy önmagában a nagyságából környezeti hatásaira lehetne következtetni. Még ha a költségvetés tartalmazna is a környezeti hatásokra vagy azok mérséklésére vonatkozó adatokat, rendszerint más tervdokumentációk is léteznek, amelyek ezeket a hatásokat, illetve mérséklésüket sokkal jobban leírják. Ezért nem tűnik célszerűnek a projekt költségvetését támpontként felhasználni ahhoz, hogy szükség van-e környezeti hatásvizsgálatra. |
50. |
Valamely projekt jótékony hatásai a környezetre, ahogy azt a madridi önkormányzat a tárgyaláson előadta, önmagukban nem bírnak jelentőséggel a KHV-irányelv értelmében. Az irányelv céljai – a környezetterhelés megelőzése (az (1) preambulumbekezdés), valamint a környezet és az élet minőségének védelme (a (3) preambulumbekezdés) – nem követelik meg, hogy egy vizsgálatot csak azért végezzenek el, mert valamely projekt a környezet állapotát jelentősen javítani tudja. Annak vizsgálata keretében, hogy szükséges-e környezeti hatásvizsgálat végzése, a jótékony környezeti hatások lehetősége mindenesetre nem tudja oly mértékben kompenzálni valamely projekt jelentős hátrányos környezeti hatásait, hogy egyáltalán ne kerüljön sor vizsgálatra, mivel a projekt összességében előnyös a környezetre. |
51. |
Végül a KHV-irányelv célja nem kerülhető meg a projekt felosztása által ( 23 ). Ellenkezőleg, ha több projekt együtt a KHV-irányelv 2. cikkének (1) bekezdése értelmében a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorol, úgy környezeti hatásukat összességében kell megítélni ( 24 ). Különböző projektek együttes szemlélete különösen akkor kötelező, ha összefüggnek, egymásra épülnek vagy környezeti hatásaik egymásra ráépülnek. |
52. |
A jelen ügyben különösen az öt projekt földrajzi közelsége, hasonlóságaik, a városi közlekedés lebonyolítása keretében kifejtett kölcsönhatásaik, valamint a meghallgatás és az engedélyezés során történt együttes kezelésük amellett szól, hogy azokat együttesen kezeljük. Mivel a részprojektek a városi úthálózat egy lehatárolt részét érintik, környezeti hatásaik nagy valószínűséggel egymásra ráépülnek, és egymást erősítik – mind a felújított és kiépített utak építése, mind használatuk során. |
53. |
Továbbá úgy tűnik, hogy konszenzus áll fenn abban, hogy az eljárás tárgyát képező projektek a „Madrid calle 30” globális projekt részei, amelynek tárgya a városi főútvonalak átalakítása és kiszélesítése. Ezért nem zárható ki, hogy környezeti hatásaikat a globális projektre tekintettel vizsgálják. |
54. |
A madridi önkormányzat ebben az összefüggésben azt a kiegészítő kérdést is felveti, hogy a vita tárgyát képező projekteket a II. melléklet 10. pontjának b) alpontja értelmében városfejlesztési projekteknek kell-e tekinteni. Ezt a kérdést azonban most nem kell megválaszolni, mivel mindenesetre legalábbis útépítési tervek megváltoztatásáról van szó a 10. pont e) alpontja és a 13. pont első franciabekezdése értelmében. Az, hogy a projekt esetlegesen jelentős környezeti hatásaira tekintettel a környezeti hatásokat vizsgálni kell-e, nem függ ugyanazon melléklet további projektkategóriáiba való besorolásától. |
4. Köztes következtetés
55. |
A KHV-irányelv szerinti környezeti hatástanulmány formális eljárásának követelményei a városi útépítési projektekre akkor alkalmazandók,
|
56. |
Egyebekben sem az adatok, sem a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem jellege nem engedi meg a Bíróságnak annak vizsgálatát, hogy a vita tárgyát képező projektek bizonyos tulajdonságai szükségessé teszik-e a környezeti hatástanulmányt. Ez a vizsgálat a kérdést előterjesztő bíróság feladata. |
B – A negyedik kérdésről – a környezeti hatásvizsgálat alternatívái
57. |
Végül azt kérdezi a kérdést előterjesztő bíróság, hogy a KHV-irányelvből eredő, az ezen eljárás tárgyát képező projektek környezeti hatásvizsgálatával kapcsolatos kötelezettségeket a spanyol hatóságok ténylegesen teljesítették-e vagy sem – tekintettel a közigazgatási iratokra és konkrétan az abban foglalt tanulmányokra és jelentésekre –, jóllehet formálisan a projektet nem vetették az említett irányelvben foglalt kötelező környezeti hatásvizsgálat alá. |
58. |
E tekintetben először is – Olaszország és a Bizottság véleményének megfelelően – azt kell megállapítani, hogy a Bíróság a belső jogi közigazgatási eljárás irataira és konkrétan az azokban foglalt tanulmányokra és jelentésekre figyelemmel nem vizsgálhatja, hogy a vita tárgyát képező tervek környezeti hatásai megfelelően megvizsgálásra kerültek-e. Az előzetes döntéshozatali eljárásban a Bíróság kizárólag a vonatkozó közösségi jogi rendelkezéseket értelmezheti a kérdést előterjesztő bíróság által közölt tényállás alapulvételével. Ezen értelmezésnek az alapügyre való alkalmazása a kérdést előterjesztő bíróságra marad. |
59. |
Továbbá figyelembe kell venni, hogy a Bíróság csak a kérdést előterjesztő bíróság által elé terjesztett tényállás alapján tud a közösségi jogi rendelkezés értelmezésével kapcsolatban határozni, míg a nemzeti bíróság feladata a jogvita alapjául szolgáló tények megállapítása, és ebből a határozatára vonatkozó következmények levonása ( 25 ). Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban előadott információknak nemcsak azt kell lehetővé tenniük, hogy a Bíróság hasznos választ adjon, hanem azt is, hogy a tagállamok kormányai, valamint az egyéb érdekelt felek a Bíróság alapokmánya 23. cikkének megfelelően benyújthassák észrevételeiket ( 26 ). |
60. |
A jelen ügyben az előzetes döntéshozatal iránti kérelem nem tartalmaz arra vonatkozó adatot, hogy az illetékes hatóságok milyen vizsgálatokat és meghallgatásokat végeztek. Ezzel az alapeljárás feleinek relatíve részletes előadásai ellenére ezen a ponton tilos minden arra vonatkozó vita, hogy mennyiben feleltek meg a spanyol hatóságok a KHV-irányelv követelményeinek. |
61. |
Ezen korlátozások figyelembevételével mindenesetre a Bíróság köteles a negyedik kérdést megválaszolni. |
62. |
A Bíróság elvben elismerte, hogy a formális környezeti hatásvizsgálat helyettesíthető egyenértékű intézkedésekkel ( 27 ). Ahhoz, hogy valami egyenértékű legyen, a környezeti hatásvizsgálatnak a KHV-irányelv 3. cikke, valamint 5–10. cikke szerinti minimumkövetelményeit teljesíteni kell ( 28 ). Az engedély megadása után hozott intézkedések figyelmen kívül maradnak, mivel a környezeti hatásokat a KHV-irányelv 2. cikkének (1) bekezdése szerint az engedély megadása előtt kell vizsgálni. |
63. |
Amennyiben olyan következtetésre jut a Bíróság, hogy a vita tárgyát képező útépítési projektek környezeti hatásait vizsgálni kellett volna, a nemzeti bíróságnak ennek megfelelően különösen azt kell vizsgálnia, hogy a projektek engedélyezése előtt
|
64. |
Végül a madridi önkormányzat által előadottakra figyelemmel arra is utalni kell, hogy a Bizottság esetleges kijelentései egy kötelezettségszegési eljárással összefüggésben nem mentesíthetik a kérdést előterjesztő bíróságot azon felelőssége alól, hogy maga is megvizsgálja, hogy a KHV-irányelv követelményei figyelembevételre kerültek-e. |
65. |
A negyedik kérdésre ezért azt kell válaszolni, hogy a formális környezeti hatásvizsgálat helyettesíthető egyenértékű intézkedésekkel, ha azok megfelelnek a KHV-irányelv 3. cikke, valamint 5–10. cikke szerinti minimumkövetelményeknek. |
V – Végkövetkeztetések
66. |
Javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a következőképpen válaszolja meg:
|
( 1 ) Eredeti nyelv: német.
( 2 ) HL L 175., 40. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 248. o.
( 3 ) HL L 73., 5. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 3. kötet, 151. o.
( 4 ) Ez a meghatározás – módosítást követően – ma így hangzik:
„Gyorsforgalmi út a kizárólag gépjárműforgalomra szolgáló út, amely csak forgalmi csomópontokon vagy szabályozott keresztezéseken keresztül érhető el,
i) |
amelyen a forgalmi sávokban tilos a megállás és a várakozás; és |
ii) |
szintben nem kereszteződik vasúttal, villamossínekkel vagy a gyalogosok közlekedését szolgáló úttal.” |
( 5 ) A C-332/04. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2006. március 16-án hozott ítélet (EBHT 2006., I-40. o.).
( 6 ) Hivatkozva az 5. lábjegyzetben.
( 7 ) Lásd különösen a C-107/97. sz., Rombi és Arkopharma ügyben 2000. május 18-án hozott ítélet (EBHT 2000., I-3367. o.) 29. pontját.
( 8 ) A repülőterek definíciójára való megfelelő utalás tekintetében lásd a C-2/07. sz., Abraham és társai ügyben 2008. február 28-án hozott ítélet (EBHT 2008., I-1197. o.) 35. pontját.
( 9 ) A C-486/04. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2006. november 23-án hozott ítélet (EBHT 2006., I-11025. o.) 36. pontja. A repülőterek definíciójára való megfelelő utalás értelmezése tekintetében lásd a C-2/07. sz., Abraham és társai ügyre vonatkozó, 2007. november 29-én ismertetett indítványom (2008. február 28-án hozott ítélet, EBHT 2008., I-1197. o.) 45. pontját.
( 10 ) A 9. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet 36. pontja. Lásd a C-287/98. sz. Linster-ügyben 2000. szeptember 19-én hozott ítélet (EBHT 2000., I-6917. o.) 49. és 52. pontját is.
( 11 ) A városi építési projektek tekintetében lásd a Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet (idézve az 5. lábjegyzetben) 81. pontját.
( 12 ) Az országhatáron átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról szóló egyezménynek a Közösség nevében való megkötéséről szóló, 1996. október 15-i tanácsi határozat (nem került kihirdetésre).
( 13 ) A KHV-irányelv tekintetében lásd a C-72/95. sz., Kraaijeveld és társai ügyben 1996. október 24-én hozott ítélet (EBHT 1996., I-5403. o.) 28. pontját, valamint általánosságban a 29/69. sz. Stauder-ügyben 1969. november 12-én hozott ítélet (EBHT 1969., 419. o.) 3. pontját, a C-300/05. sz. ZVK-ügyben 2006. november 23-án hozott ítélet (EBHT 2006., I-11169. o.) 16. pontját és a C-56/06. sz. Euro Tex ügyben 2007. június 14-én hozott ítélet (EBHT 2007., I-4859. o.) 27. pontját.
( 14 ) A 13. lábjegyzetben hivatkozott Kraaijeveld és társai ügyben hozott ítélet 31. pontja, a C-435/97. sz., WWF és társai ügyben 1999. szeptember 16-án hozott ítélet (EBHT 1999., I-5613. o.) 40. pontja, valamint a 8. lábjegyzetben hivatkozott Abraham és társai ügyben hozott ítélet 32. pontja.
( 15 ) Lásd fenti 27. és azt követő pontokat.
( 16 ) A C-227/01. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2004. szeptember 16-án hozott ítélet (EBHT 2004., I-8253. o.) 46. és azt követő pontjai. Lásd a 431/92. sz., Bizottság kontra Németország (Großkrotzenburg) ügyben 1995. augusztus 11-én hozott ítélet (EBHT 1995., I-2189. o.) 35. pontját, ahol a Bíróság egy erőműnek egy új blokkal történő bővítését önálló projektnek tekintette.
( 17 ) Lásd a 9. lábjegyzetben hivatkozott Abraham és társai ügyre vonatkozó indítványom 47. pontját.
( 18 ) A C-121/03. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2005. szeptember 8-án hozott ítélet (EBHT 2005., I-7569. o.) 87. pontja és az 5. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 76. pontja. A KHV-irányelv eredeti változata tekintetében lásd a 13. lábjegyzetben hivatkozott Kraaijeveld és társai ügyben hozott ítélet 50. pontját; a C-392/96. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 1999. szeptember 21-én hozott ítélet (EBHT 1999., I-5901. o.) 64. pontját; a C-117/02. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2004. április 29-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-5517. o.) 82. pontját; a C-83/03. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2005. június 2-án hozott ítélet (EBHT 2005., I-4747. o.) 19. pontját, valamint a 8. lábjegyzetben hivatkozott Abraham és társai ügyben hozott ítélet 37. és 42. pontját.
( 19 ) Az 5. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 77. pontja, és a 8. lábjegyzetben hivatkozott Abraham és társai ügyben hozott ítélet 38. pontja.
( 20 ) A 8. lábjegyzetben hivatkozott Abraham és társai ügyben hozott ítélet 42. pontja.
( 21 ) A 8. lábjegyzetben hivatkozott Abraham és társai ügyben hozott ítélet 43. pontja.
( 22 ) Hivatkozás az 5. lábjegyzetben, 79. pont.
( 23 ) A 18. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Írország ügyben hozott ítélet 76. pontja és a 8. lábjegyzetben hivatkozott Abraham és társai ügyben hozott ítélet 27. pontja.
( 24 ) A 18. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Írország ügyben hozott ítélet 76. pontja és a 8. lábjegyzetben hivatkozott Abraham és társai ügyben hozott ítélet 27. és 28. pontja.
( 25 ) A 14. lábjegyzetben hivatkozott WWF és társai ügyben hozott ítélet 31. és azt követő pontjai.
( 26 ) A C-303/05. sz. Advocaten voor de Wereld ügyben 2007. május 3-án hozott ítélet (EBHT 2007., I-3633. o.) 20. pontja, és a C-467/05. sz. Dell’Orto-ügyben 2007. június 28-án hozott ítélet (EBHT 2007., I-5557. o.) 42. pontja.
( 27 ) Lásd a 16. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 41. és azt követő pontjait és a 16. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 56. pontját.
( 28 ) Ezen követelmények tekintetében lásd a 10. lábjegyzetben hivatkozott Linster-ügyben hozott ítélet 52. és azt követő pontjait.