1.

A Consiglio di Stato (Államtanács, Olaszország) az EK 234. cikk alapján azt kérdezi a Bíróságtól, hogy az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 1993. június 14-i 93/37/EGK tanács irányelv ( 2 ) 30. cikkének (4) bekezdése túlterjeszkedik-e magán az irányelven, és szabályoz-e annak hatálya alá nem tartozó közbeszerzési szerződéseket is.

2.

A Lombardini és Mantovani ügyben 2001. november 27-én hozott ítéletében ( 3 ), amikor ezt a rendelkezést értelmezte, a Bíróság az 53. pontban úgy ítélte meg, „elengedhetetlen”, hogy minden olyan ajánlattevő, akiről feltehető, hogy kirívóan alacsony értékű ajánlatot tett, ténylegesen kifejthesse álláspontját, és releváns igazolásokat szolgáltathasson.

3.

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemben az a kérdés, hogy ez a pozitív jogi rendelkezés általános közösségi jogelvet foglal-e magában, amely valamennyi közbeszerzési szerződésre vonatkozik, függetlenül attól, hogy azokra az ágazati irányelvek hatálya kiterjed-e. ( 4 )

4.

A legfelsőbb olasz bíróság ezt a kérdést nagyon különleges környezetben, tudniillik olyan nemzeti szabályozás tekintetében teszi fel, amely kötelezővé teszi az ilyen típusú ajánlatok automatikus kizárását az irányelvben meghatározottnál alacsonyabb összegű szerződések odaítélési eljárásaiban, amelyhez az a gyakorlat társul, amely szerint az ilyen közbeszerzésekben bizonyos ajánlattevők azon csel ( 5 ) alkalmazásával gyakorolnak befolyást a közbeszerzési eljárás kimenetelére, hogy megállapodnak abban, hogy hasonló ajánlatokat nyújtanak annak érdekében, hogy szabálytalan értékhatárt állapítsanak meg, és kizárják a többi jelöltet.

5.

Ez az előzetes döntéshozatali eljárás tehát nagy jelentőséggel bír, mivel a közösségi jog általános elveire hivatkozik, anélkül hogy elfelejtenénk, hogy a megoldás nemcsak az Európai Unió jogrendszerén alapulhat. A Bíróságnak tehát ebben a két irányban kell elindulnia ahhoz, hogy megfelelő választ nyújtson a jogvita lezárásához az olasz bíróság számára.

6.

Az EK 43. és az EK 49. cikk előírja ebben a sorrendben a letelepedés szabadságát és a szolgáltatásnyújtás szabadságát. Az 1971. július 26-i 71/305/EGK tanácsi irányelvnek ( 6 ), amely a közbeszerzési eljárások területén megkezdte a tagállami szabályozások közelítését, legfőbb célja az első preambulumbekezdése alapján e két szabadság egyidejű megvalósulása volt. Ez az irányelv, amely kizárólag az egymillió elszámolási egységgel egyenlő vagy annál nagyobb összegű közbeszerzési szerződéseket szabályozta (nyolcadik preambulumbekezdés), előírta a közbeszerzési szerződések odaítélési feltételeit, amelyek vagy a legalacsonyabb áron, vagy a gazdaságilag legelőnyösebb megoldáson alapultak (a 29. cikk (1) bekezdése), és – feltételezve, hogy kirívóan alacsony értékű ajánlatokat adtak – lehetővé tette ezen ajánlatok elutasítását, miután meghallgatták a túl merész ajánlattevőket (a 29. cikk (5) bekezdése).

7.

E szabály értelmezésével kapcsolatban a Bíróság kimondta, hogy elutasító határozatot csak azután hozhatnak, hogy a vállalkozó számára felajánlották annak lehetőségét, hogy kifejtse ajánlatát, azaz kontradiktórius vizsgálati eljárás alkalmazása után, tehát az automatikus kizárás nem volt lehetséges. ( 7 )

8.

A 71/305 irányelvet több egymást követő alkalommal módosították, ( 8 ) szükséges volt tehát újrakodifikálni, ami meg is történt a 93/37 irányelv formájában, amelynek szintén célját képezi a letelepedés szabadság és a szolgáltatásnyújtás szabadságának védelme (második preambulumbekezdés). Ez a 93/37 irányelv – amely a legalább 5 millió ECU értékű szerződésekre alkalmazandó (a 6. cikk (1) bekezdése), és amely fenntartja a korábbi odaítélési feltételeket (a 30. cikk (1) bekezdése) – kisebb módosításokkal tartalmában megismétli a korábbi 29. cikk (5) bekezdését a 30. cikk (4) bekezdésében:

„Ha egy adott szerződés esetében az ajánlat az építési beruházási munkához viszonyítva kirívóan alacsony értékű ellenszolgáltatást tartalmaz, az ajánlatkérő, mielőtt az ilyen ajánlatot elutasítaná, írásban az ajánlat alkotóelemei általa lényegesnek tekintett részleteire vonatkozó adatokat kér, és az így kapott indokolást figyelembe véve meggyőződik az ilyen alkotóelemek valós helyzetéről.

Az ajánlatkérő figyelembe veheti az olyan objektív indokolást, amely az építési módszer gazdaságosságára, vagy a választott műszaki megoldásra, vagy az építmény kivitelezésének az ajánlattevő számára kivételesen előnyös körülményeire, vagy az ajánlattevő által javasolt építmény eredetiségére vonatkozik.

Ha az ajánlattételhez szükséges dokumentáció előírja, hogy a szerződés odaítélése a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás alapján történjen, az ajánlatkérő köteles tájékoztatni a Bizottságot azoknak az ajánlatoknak az elutasításáról, amelyekben az ellenszolgáltatás összegét túl alacsonynak találja.

[…]”

9.

A 2004/18 irányelv, amelyet a tagállamoknak 2006. január 31. előtt kellett tagállami jogukba átültetniük (a 80. cikk (1) bekezdése), 2004. március 31-ével hatályon kívül helyezte a 93/37 irányelvet (82. és 83. cikk). Azon építési beruházásokra irányuló közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatban, amelyek értéke legalább 5278000 euró (a 7. cikk c) pontja), ( 9 ) az ajánlatkérőnek kontradiktórius vizsgálati eljárást követően lehetősége van kizárni a kirívóan alacsony értékű ajánlatokat (az 55. cikk (1) és (2) bekezdése).

10.

A 93/37 irányelv 30. cikkének (4) bekezdését az építési beruházásra irányuló közbeszerzésekről szóló, 1994. február 11-i 109. sz. kerettörvény ( 10 ) 21. cikkének (1a) bekezdése ültette át az olasz jogrendszerbe, a jogszabály eredeti szövegét ezzel a rendelkezéssel az 1995. június 2-i 216. sz. törvény ( 11 ) egészítette ki. A rendelkezés szerint:

„Az 5 millió ECU-nek megfelelő értékű eurót elérő vagy meghaladó értékű szerződéseknek az (1) bekezdésben említett, a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás szerinti szempont alapján történő odaítélése esetén az érintett hatóság minden olyan ajánlat vonatkozásában köteles megvizsgálni az 1993. június 14-i 93/37/EGK tanácsi irányelv 30. cikke szerinti szabálytalanság fennállását, amely az összes elfogadott ajánlatban foglalt árengedmények százalékainak számtani átlagát elérő vagy azt meghaladó árengedményt tartalmaz, e számtani átlag szempontjából nem számítva azoknak az ajánlatoknak a felfelé kerekített 10%-át, amelyek a legmagasabb vagy a legalacsonyabb árengedményt tartalmazzák, valamint e számtani átlagot növelve az azt meghaladó árengedmények százalékai különbségeinek számtani átlagával.

E célból a közigazgatási szerv az ajánlatok benyújtásának időpontját követő hatvan napos határidőn belül csak azokat az indokolásokat veszi figyelembe, amelyek a megvalósítási eljárás takarékosságán vagy különleges technikai megoldásokon, vagy azon különlegesen kedvező feltételeken alapulnak, amelyekkel az ajánlattevő rendelkezik, minden esetben elutasítja azokat az indokolásokat, amelyek olyan elemekre vonatkoznak, amelyek legkisebb értékét törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések határozzák meg, vagy amelyek értéke hivatalos adatok alapján megállapítható.

Az ajánlatokhoz a benyújtásukkal egyidejűleg csatolni kell az ellenszolgáltatásnak a hirdetményben vagy az ajánlattételre szóló felhívásban megjelölt leglényegesebb, együttesen a szerződés értéke legalább 75%-ának megfelelő alkotóelemeire vonatkozó indokolást.

Az érintett hatóság kizárólag a közösségi értékhatárt el nem érő építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések esetében zárja ki automatikusan azokat az ajánlatokat, amelyek a jelen bekezdés első albekezdésének megfelelően megállapított százalékos mértéket elérő vagy azt meghaladó arányú árengedményt tartalmaznak. Az automatikus kizárásra irányuló eljárás nem alkalmazható abban az esetben, ha az érvényes ajánlatok száma kevesebb mint öt.” ( 12 )

11.

A 2004/18 irányelvet a 2006. április 12-i 163. sz. törvényerejű rendelet ( 13 ) ülteti át a nemzeti jogrendszerbe. A kirívóan alacsony értékű ajánlatokkal kapcsolatos rendelkezések kapcsán a 109/94. sz. törvény 21. cikke (1a) bekezdésének utolsó albekezdését törölték.

12.

A 2003. január 28-i megállapodással Torino város önkormányzata úgy határozott, hogy pro futuro nem alkalmazza a 109/94. sz. törvény 21. cikkének (1a) bekezdését azért, hogy elkerülje a kirívóan alacsony értékű ajánlatok automatikus kizárását, és így az önkormányzati közbeszerzési szerződések odaítélésének keretében – ideértve azokat is, amelyek nem érik el a közösségi értékhatárt – ezeket az ajánlatokat a 93/37 irányelv által meghatározott kontradiktórius eljárásban megvizsgálják.

13.

A SECAP SpA (C-147/06. sz. ügy) és a Santorso Soc. coop. arl (C-148/06. sz. ügy) olasz társaságok részt vettek két meghatározott, az önkormányzat által építési beruházások megvalósításával kapcsolatban közzétett ajánlati felhíváson, ( 14 ) amelyek értéke nem érte el a fenti értékhatárt. Az ajánlati felhívás a legnagyobb árengedmény feltételét állapította meg, és előírta a szabálytalan ajánlatok ellenőrzését, anélkül hogy – a 2003. január 28-i megállapodás alapján – kizárta volna azokat az ajánlatokat, amelyek kirívóan alacsony értékűek. A „rendes” ajánlatok között a fent említett vállalkozások ajánlatai voltak az elsők, mindazonáltal az önkormányzati hatóság – mielőtt döntést hozott volna – megállapította, hogy a kirívónak tűnő ajánlatok komolyak voltak, és a közbeszerzési szerződéseket más ajánlattevőknek ítélte oda.

14.

E két társaság keresetet nyújtott be a Tribunale amministrativo regionale de Piamonte előtt, és azt állította, hogy a 109/94. sz. törvény 21. cikkének (1a) bekezdése automatikusan kizárja a kirívóan alacsony értékű ajánlatokat, megtiltva ezáltal az ajánlatkérők számára, hogy az ajánlatok elutasítása előtt meghallgassák ezek ajánlattevőit, és megvizsgálják ezeket az ajánlatokat. A bíróság nem fogadta el ezt az érvet, és elutasította a kereseteket, mert szerinte a rendelkezés lehetővé teszi ugyan a kirívóan alacsony értékű ajánlatok automatikus kizárását, de nem teszi kötelezővé azt, ennélfogva semmi sem akadályozza a szerződést kötő közigazgatási szervet abban, hogy meghallgassa az ajánlattevőket, és megvizsgálja az ajánlatokat.

15.

A Consiglio di Stato, amelyhez a felperesek fellebbezéssel fordultak, megerősítette azok feltevését, és hatályon kívül helyezte a regionális bíróság által elfogadott értelmezést; mindazonáltal nem hagyta figyelmen kívül a Torino önkormányzata által hivatkozott közösségi jogi követelményeket, és ezért a Bíróságnak az EK 234. cikk alapján az alábbi kérdéseket tette fel:

16.

A Bíróság elnöke 2006. május 10-i végzésével egyesítette a két ügyet, tekintettel azok tárgyának összefüggésére.

17.

Az alapeljárások felperes társaságai, Torino önkormányzata, az olasz, a német, a francia, a litván, az osztrák, a holland és a szlovák kormány, valamint az Európai Közösségek Bizottsága írásbeli észrevételeket terjesztettek be, amelyek különböző irányokba mutatnak, de ennek ellenére két csoportba sorolhatók: egy részük a Torino önkormányzata által képviselt feltevést támogatja, idetartozik a Litván Köztársaság, a Szlovák Köztársaság ( 15 ) és a Bizottság, más részük – idetartozik az előzetes döntéshozatali eljárás összes többi résztvevője – azt támogatja, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre nemleges válasz szülessen. A Santorso Soc. coop. arl, Torino önkormányzata, az olasz, a német és a litván kormány, valamint a Bizottság képviselői vettek részt a 2007. október 25-én tartott tárgyaláson, hogy ott előadják szóbeli észrevételeiket.

18.

A Consiglio di Stato által feltett két kérdés valójában egy kérdésre vezethető vissza, hogy tudniillik a 93/37 irányelv 30. cikkének (4) bekezdése, amely kontradiktórius vitát tesz kötelezővé a kirívóan alacsony értékű ajánlatokkal kapcsolatban, mielőtt azok esetleges kizárásáról döntenének, szabályozza-e a hatálya alá nem tartozó szerződéseket; másképpen fogalmazva, az ilyen fajta szerződésekkel kapcsolatban ez a rendelkezés tiltja-e azt, hogy a tagállamok úgy döntsenek, hogy automatikusan kizárják az ilyen ajánlatokat.

19.

Így tehát meg kell vizsgálni e szabály természetét ahhoz, hogy megállapíthassuk, hogy ez a szabály az elsődleges közösségi jog részét képezi-e, és túlterjed-e a 93/37 irányelven.

20.

Az elemzés biztos, az általam vizsgált ítélkezési gyakorlatba ( 16 ) szorosan beépült alapokon nyugszik; a közbeszerzési szerződések azon odaítélési eljárásai, amelyek különböző (mennyiségi és koncepcionális) okokból nem tartoznak az ilyen tárgyú irányelvek hatálya alá, nem rekednek kívül az Európai Unió jogrendszerén, hiszen annak alapvető jogelvei, így különösen az alapvető mozgási szabadságok megkerülhetetlen gátat jelentenek.

21.

Ez a 2004/18 irányelv (2) preambulumbekezdésében ( 17 ) kifejtett gondolat elég régóta megfigyelhető a Bíróság gyakorlatában. ( 18 ) A Telaustria és Telefonadress ügyben 2000. december 7-én hozott ítélet ( 19 ) 60. pontjában a Bíróság kimondta, hogy az ajánlatkérőknek a Szerződés szabályait az ágazati irányelvek hatálya alól kizárt közbeszerzési szerződések odaítélésekor is be kell tartaniuk, ( 20 ) amely ítélkezési gyakorlatot megerősíti a HI-ügyben 2002. június 18-án hozott ítélet 47. pontja), ( 21 ) és azt nemrég – anélkül, hogy megemlítette volna az előző ítéleteket – egészen természetes módon követte a Coname-ügyben 2005. július 21-én hozott ítélet ( 22 ).

22.

Később a Vestergaard-ügyben 2005. július 21-én hozott végzés ( 23 ) 19. és 20. pontjában a Bíróság hangsúlyozta, hogy pusztán az a tény, hogy az ezen irányelvekben előírt sajátos és szigorú eljárások nem megfelelőek, amikor alacsony értékű közbeszerzésekről van szó, nem jelenti azt, hogy ez utóbbiak kívül rekednek a közösségi jog hatályán, mivel a szerződést ezekben az esetekben is be kell tartani, ( 24 ) ha a közbeszerzések érdekelhetik a más tagállamban letelepedett gazdasági szereplőket is. ( 25 ) A Bizottság kontra Franciaország ügyben 2005. október 20-án hozott ítélet ( 26 ) 33. pontja ugyanilyen értelemben érvel.

23.

Az, hogy gazdasági értékhatárt állapítottak meg, amely felett a közbeszerzések az irányelvek hatálya alá tartoznak, a következő vélelmen nyugszik: az alacsony értékű közbeszerzések nem vonzzák a nemzeti határokon kívül letelepedett gazdasági szereplőket, tehát nincs közösségi vonzatuk. Márpedig ez a iuris tantum vélelem megdönthető; így – ahogyan azt a Bizottság is kifejtette írásbeli észrevételeiben – nem zárható ki az, hogy az alacsony értékű közbeszerzés érdekelheti a külföldi vállalkozókat például az országukhoz közeli megvalósítási hely miatt, vagy azért, mert előnyös a kereskedelmi stratégiájuk szempontjából.

24.

Következésképpen ez a mennyiségi határ magától értetődően konvenció kérdése, mivel semmi sem engedi kizárni azt, hogy az alacsonyabb összegű közbeszerzés más tagállamokban is érdeklődést keltsen, ami felveti azt a tényezőt, amely által a közösségi jog és annak céljai relevánssá válnak. Következésképpen az ilyen, alacsony értékük ellenére európai jelentőséggel bíró szerződések odaítélésére irányuló eljárásoknak tiszteletben kell tartaniuk a Szerződés elveit, függetlenül attól, hogy az irányelvekben meghatározott összegnél magasabb összegű szerződések szigorúbb összehangoló rendelkezések hatálya alá tartoznak. ( 27 )

25.

E rendelkezések egyike – tudniillik az időbeli hatály szempontjából alkalmazandó 93/37 irányelv 30. cikkének (4) bekezdése, amelyet megismétel a 2004/18 irányelv 55. cikkének (1) és (2) bekezdése – megtiltja a kirívóan alacsony értékű ajánlatok automatikus kizárását. Márpedig a Consiglio di Stato azt kívánja megtudni, hogy ez a tilalom a közösségi jog alapvető szabálya-e, vagy legalábbis következménye-e a verseny elvének a közigazgatás átláthatóságának elvével és az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés tilalmával való együttes értelmezésében, és így tiszteletben kell-e tartani az irányelv hatálya alá nem tartozó közbeszerzési szerződések odaítélésekor is.

26.

Az általam hivatkozott ítélkezési gyakorlatban használt „alapelv” és „alapvető szabály” fogalmaknak egészen pontos tartalmuk van. Nem hivatkoznak a Szerződésben rejlő értékközpontú elemekre, sem bármilyen olyan intézkedésre, amely a Szerződés céljait kívánja elérni; éppen e két szélsőséges pont között találhatóak az elsődleges jog szövegében azon a helyen, ahol a közösségi „alkotmányozók” azokat a célokat rögzítették, amelyeket el kívánnak érni, az azok eléréséhez szükséges alapvető eszközökkel. Az EK 2. és az EK 3. cikk gyors olvasatából kitűnik, hogy azok a személyek, áruk, szolgáltatások és a tőke akadály nélküli mozgására vonatkoznak, amelyeket az idetartozó mozgási szabadságok biztosítanak (EK 23., EK 43. és EK 49. cikk), amelyekhez, mivel több ország integrációjára vonatkozó átfogó értékről van szó, hozzáadódik az állampolgárság alapján történő bármely megkülönböztetés tilalma (EK 12. cikk).

27.

Ez a 2004/18 irányelv (2) preambulumbekezdésében szereplőhöz hasonló tézis a fent említett határozatokból is kitűnik. Az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés tilalmának ezt az elvét említi a Telaustria és Telefonadress ügyben hozott ítélet 60. pontja; továbbá a HI-ügyben hozott ítélet 42. és 47. pontja is hivatkozik a letelepedés szabadságára és a szolgáltatásnyújtás szabadságára; a Vestergaard-ügyben hozott ítélet ratio decidendije a másik mozgási szabadságon, tudniillik az árukra vonatkozó szabadságon alapul (21. pont); végezetül a Coname-ügyben hozott ítélet ismét az EK 43. és az EK 49. cikkre utal, amikor állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetést ítél el.

28.

Meg kell állapítani, hogy a Szerződés „alapelvei”, amelyek alkalmasak arra, hogy az ágazati irányelvek által végzett összehangolásból kizárt közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásaiban korlátozzák a tagállamok hatalmát, megegyeznek azokkal az elvekkel, amelyekre ugyanezen irányelvek preambulumai hivatkoznak, amire a Bíróság fel is hívta a figyelmet.

29.

Egyébként ez nem is meglepő, mivel – ahogyan azt a 2004/18 irányelv (2) preambulumbekezdése is hangsúlyozza – ezek a rendelkezések ezekből az elvekből következnek; az irányelvek ugyanis körülhatárolt, azonnali célt kívánnak elérni, tudniillik az eljárások fent nevezett összehangolását azért, hogy elősegítsék a tényleges verseny kialakulását ( 28 ) a közbeszerzések területén az európai integráció alapvető szabadságainak megvalósítása jegyében. Ezek az irányelvek különösen a szolgáltatásnyújtás szabadságát érintő akadályok megszüntetésére és a tagállamok azon gazdasági szereplői érdekeinek védelmére irányul, amelyek másik tagállamban székhellyel rendelkező ajánlatkérők számára kívánnak árut vagy szolgáltatást felkínálni. ( 29 )

30.

E kép másik oldalából kitűnik, hogy a kötelezettségvállalás kettős: megszüntetni azt a kockázatot, hogy a nemzeti ajánlattevők kedvezményben részesüljenek (buy national), és hogy az ajánlatkérő nem gazdasági jellegű megfontolások alapján engedje magát befolyásolni ( 30 ) (így az alapvető odaítélési kritérium mindig a legalacsonyabb vagy a gazdaságilag legkedvezőbb ajánlat kritériuma).

31.

Ebben az összefüggésben az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre csak nemleges válasz adható, amennyiben a kirívóan alacsony értékű ajánlatok automatikus kizárása az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződések odaítélése során nem ellentétes a szerződés egyik alapelvével sem; a fent említett alapvető szabadságok vagy a megkülönböztetés tilalma ugyanis nem követeli meg, hogy azt az ajánlatkérőt, aki ilyen jellegű ajánlatot nyújt be, mindig meghallgassák, mielőtt az ajánlat sorsáról döntenének.

32.

Különösen azért, mert a hatékonyság elve, amelyet szintén alkalmazni kell a közbeszerzések közösségi jogában, ezt a logikát követi. Végezetül a közérdek kezelése ilyen hatékonyságot követel, amely időnként nem áll összhangban azzal a ritmussal, amelyet egy biztosítékok által nehezített kiválasztási eljárás követelne. ( 31 )

33.

A 93/37 irányelv 30. cikkének (4) bekezdése azonban nem olyan, a jogalkotó diszkrecionális – esetlegesen szeszélyes – rendelkezése, amelynek nincs semmilyen külső összefüggése, és amelynek hiányát észre sem vennénk.

34.

Már jeleztem, hogy az e szabály által előírt meghallgatási eljárást „elengedhetetlennek” minősítették a Lombardini és Mantovani egyesített ügyekben hozott ítéletben. ( 32 ) E mögött a jelző mögött az a meggyőződés rejlik, amely szerint elkerülhetetlen a kirívóan alacsony értékű ajánlatok kontradiktórius vizsgálata ahhoz, hogy a közbeszerzések piacán tényleges verseny alakuljon ki, és hogy biztosítsák a szabad mozgást, ami feltételezi – ahogyan azt az e két ügyre vonatkozó indítványomban jeleztem – hogy az ajánlattevők az egyenlőség talaján, a hátrányos megkülönböztetés legkisebb gyanúja nélkül tehetnek ajánlatot (24. pont).

35.

A hátrányos megkülönböztetés tilalma, különösen ha az az állampolgárságon alapul, magában foglalja az átláthatóság követelményét, amely biztosítja a megfelelő nyilvánosságot valamennyi potenciális ajánlattevő számára, ami lehetővé teszi a piac verseny felé történő megnyitását, valamint az odaítélési eljárások pártatlanságának ellenőrzését, ahogyan az az Unitron Scandinavia és 3-S ügyben 1999. november 18-án hozott ítéletből ( 33 ) kitűnik.

36.

Ebben a tekintetben indokoltnak tűnik a – Consiglio di Stato által is feltett – kérdés, hogy a 93/37 irányelv 30. cikkének (4) bekezdése – bár nem az európai jog alapvető elvét mondja ki – az európai jog olyan szükséges velejárója-e, amely a közbeszerzések tekintetében kötelező erővel bír, tekintet nélkül arra, hogy a közbeszerzés – amennyiben az közösségi érdekkel bír – az irányelvek hatálya alá tartozik-e.

37.

Másképpen fogalmazva, abban az esetben, ha az ajánlatok automatikus kizárása sértené ezeket a követelményeket, alkalmazni kell-e a kérdéses szabályt azokra a szerződésekre, amelyek nem tartoznak a 93/37 irányelv hatálya alá?

38.

A kirívóan alacsony értékű ajánlat fogalma nem elvont alapokon nyugszik; éppen ellenkezőleg, az odaítélendő szerződésre tekintettel és a kérdéses szolgáltatás viszonylatában ( 34 ) meghatározható. A meg nem határozott, és a priori pontatlan fogalom jellemzőit hordozza tehát, de előre felbecsülhető a piac jellegzetességei alapján.

39.

Ezek a jellemzők még inkább jellegzetesek az olasz rendszerben, amely a szabálytalan értékhatár meghatározásának matematikai módszerével határozza meg a fogalmat, tekintettel a szerződés tartalmára és a különböző ajánlatok árára.

40.

Azok a versenytársak, akik a nyilvánosságnak köszönhetően tudomást szereztek a szolgáltatásról és annak természetéről, titokban dolgozzák ki ajánlataikat oly módon, hogy minden egyes versenytárs csak a saját ajánlatát ismeri. Általában mivel a rendszer a legalacsonyabb vagy a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot díjazza, az ajánlatok nagyon hasonlóak, hogy a legalacsonyabb árat ajánlják még akkor is, ha ez a vállalkozás eredménye csökkenésének kockázatával jár.

41.

Következésképpen valamennyi vállalkozás ugyanazt a kockázatot vállalja, miszerint az ajánlatuk, miután felnyitották a borítékokat, a kirívóan alacsony értékű ajánlatok közé kerül.

42.

Mindazonáltal ez az egyensúly sérül, amennyiben az egyik versenytárs rendelkezésére állnak azok az értékelési elemek, amelyek hatással lesznek a szabálytalan értékhatár megállapítására, sértve ezzel az elengedhetetlen egyenlőséget.

43.

A Consiglio di Stato, amikor a Torino önkormányzata által felhozott tényeket vizsgálja, olyan képet fest, amelyet a Bíróság nem hagyhat figyelmen kívül, és amelyben az ésszerűtlen engedményeknek a 109/94. sz. törvény 21. cikkének (1a) bekezdése alapján történő automatikus kizárása azoknak a megállapodásoknak kedveznek, amelyek célja, hogy előre befolyásolják a kiválasztási eljárás eredményét.

44.

Ilyen helyzetben a közösségi jog nem megkerülhető.

45.

Egyértelmű, hogy objektív jellegére tekintettel önmagában nem hátrányosan megkülönböztető jellegű az azon ajánlatok kizárásának mechanizmusa, amelyek e rendelkezés (1) bekezdésének értelmében kirívóan alacsony értékűnek tűnnek. A Lombardini és Mantovani egyesített ügyekre vonatkozó indítványomban kifejtem, hogy az olasz szabályozás a szabálytalan értékhatár megállapítására a 93/37 irányelv céljával teljesen összhangban álló matematikai módszeren alapuló, automatikusan alkalmazandó rendelkezést tesz a gyakorlat részévé, amely minden ajánlati felhívás esetén, szerződésenként írja elő azon értékhatár meghatározását, amely alatt az ajánlat kirívóan alacsony értékűnek tekinthető. Minden ajánlattevő az egyenlőség talaján áll, anélkül hogy bármilyen előnyben részesülne az ajánlata kidolgozásánál (33. és 35. pont). Ebből kiindulva pedig a szabálytalan ajánlattevők közvetlen elutasítása, anélkül hogy lehetőséget biztosítanának arra, hogy magyarázattal szolgáljanak, senkit sem különböztet meg hátrányosan.

46.

Mindazonáltal más a helyzet, ha a vállalkozók egy csoportja – általában azok, akik az ajánlati felhívás helyi piacán tevékenykednek – visszaélésen alapuló megállapodások alapján megegyezik abban, hogy minimális különbségekkel ugyanolyan ajánlatokat dolgoz ki, így kirívóan alacsony jelleget adnak azon versenytársak ajánlatainak, akik kimaradtak ezekből a megállapodásokból, anélkül hogy lehetőséget biztosítanának számukra a védekezésre vagy arra, hogy bizonyítsák ajánlatuk színvonalát.

47.

Ekkor pedig sérül az átláthatóság és az egészséges verseny, a közösség jog alapelvei a közbeszerzések ágazatában, hiszen amennyiben a szerencsétlenül járt ajánlattevők más tagállamban rendelkeznek székhellyel, lehetőséget kell nekik biztosítani arra, hogy kifejthessék álláspontjukat, ha el akarjuk kerülni, hogy a Szerződés által tiltott hátrányos megkülönböztetés érvényesüljön. Torino önkormányzata a jelen előzetes döntéshozatali eljárásban tartott tárgyaláson kifejtette, hogy a nemzeti rendelkezés alkalmazásának hiánya következtében jelentősen csökkent a szabad versenyt befolyásolni kívánó ajánlatok száma.

48.

Összefoglalva: a közösségi jelentőségű közbeszerzések odaítélésével kapcsolatban a fent említett elvek megkövetelik, hogy a szerződő közigazgatási hatóság kontradiktórius eljárás keretében meghallgassa azoknak a vállalkozóknak az érveit, akiknek az ajánlatait kirívóan alacsony értékűnek minősítették. Következésképpen ezekkel az elvekkel ellentétes az a nemzeti szabályozás, amely az ágazati irányelvekben előírt értékhatár alatti összegű közbeszerzések esetén előírja az ilyen ajánlatok automatikus, meghallgatás tartása nélküli kizárását.

49.

Ehhez az objektív és absztrakt célhoz, amely túlmutat az odaítélési eljárásban részt vevő vállalkozók egyéni érdekein, egy másik, szubjektív cél is kapcsolódik, amellyel kapcsolatban a jogaiktól, különösen a közigazgatási eljárás keretében a védelmi jogaiktól való megfosztás tilalma lényeges szerepet kap.

50.

A védelmi jogoktól való megfosztásnak ezt a tilalmát kifejezetten elfogadja valamennyi tagállam jogrendszere, és része a gondos ügyintézéshez való jognak, amelyet az Európai Unió Alapjogi Chartájának ( 35 ) 41. cikke is tartalmaz az állampolgárságról szóló V. fejezetben. E cikk (2) bekezdése elismeri valamennyi személy jogát arra, hogy meghallgassák őket azelőtt, hogy velük szemben olyan döntést hoznak, amely őket kedvezőtlenül érinti.

51.

A Charta – amelynek fontosságát a Bíróság nemrég a Parlament kontra Tanács ügyben 2006. június 27-én hozott ítéletében ( 36 ) és az Advocaten voor de Wereld ügyben 2007. május 3-án hozott ítéletében ( 37 ) hangsúlyozta – megköveteli, hogy az ajánlattevő, mielőtt kizárnák, kifejthesse álláspontját azért, hogy meggyőzhesse az ajánlatkérőt ajánlatának helyességéről.

52.

Egyetértek a Bizottsággal abban, hogy ez a jog önmagában nézve nem követeli meg, hogy az állítólagosan túl merész vállalkozót minden esetben meghallgassák, mivel az ajánlatok előre meghatározott, objektív és hátrányos megkülönböztetés nélküli feltételeknek megfelelő, pártatlan vizsgálata elviekben már védi a vállalkozót. Mindazonáltal az a versenytárs, aki a többiek közötti megállapodás miatt a kizárását kockáztatja, hátrányos helyzetben van, és még inkább hátrányba kerül, ha ezenfelül nem kapja meg a lehetőséget, hogy kifejtse álláspontját.

53.

Így a közigazgatás által való meghallgatáshoz való jog érvül szolgál a kirívóan alacsony értékű ajánlatok automatikus kizárásával szemben, mivel – ahogyan kifejtettem – a „kirívóság” jogilag nem meghatározott fogalom, amelyet minden esetben a jelentkezők jellemzőinek függvényében kell tartalommal megtölteni.

54.

Következésképpen a gondos ügyintézéshez való jogra való tekintettel nem tanácsos kizárni az ajánlatok kontradiktórius vizsgálatát, mielőtt azok relevanciájáról nyilatkoznának, még azon közbeszerzések viszonylatában sem, amelyek nem tartoznak az ágazati irányelvek hatálya alá, mert ez az ún. „jogorvoslati” irányelvekben előírt biztosítékok csökkenéséhez vezetne. ( 38 )

55.

A fentiekből következik, hogy a közösségi joggal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely az ajánlatkérők számára kötelezővé teszi, hogy az odaítélési eljárások összehangolásáról szóló irányelvek által nem szabályozott közbeszerzések esetén automatikusan zárják ki a kirívóan alacsony értékű ajánlatokat; ezzel ellentétben a közösségi jog azt ajánlja, hogy ezen ajánlatkérők számára lehetőséget kell biztosítani, hogy esetről esetre megvizsgálják, érdemes-e meghallgatási eljárást lefolytatni azért, hogy kontradiktórius keretek között ellenőrizzék az ajánlatok tartalmát. ( 39 )

56.

Mindazonáltal a tagállamok autonómiája mentesíti őket a 93/37 irányelv 30. cikkének (4) bekezdésében foglaltak követése alól, és lehetővé teszi számukra, hogy meghatározzák annak módját, miként védik – az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elveiből következő határok között – azon jogokat, amelyeket a közösségi jogrendszer biztosít az állampolgárok számára: azaz az eljárások nem lehetnek kedvezőtlenebbek a belső jogrendszeren alapuló jogok védelmére előírtaknál, és oly módon kell kialakítani azokat, hogy a gyakorlatban ne nehezítsék meg vagy tegyék lehetetlenné az elérni kívánt cél megvalósítását. ( 40 )

57.

Ezekre a megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következőképpen válaszoljon a Consiglio di Statónak:

„A szabad verseny, a közigazgatás átláthatóságának és az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvével, amelyek a közbeszerzési szerződések odaítélésének közösségi jogában érvényesülnek, valamint a gondos ügyintézéshez való joggal ellentétes az a nemzeti szabály, amely az ilyen tárgyú irányelvek hatálya alól kizárt közbeszerzési szerződések odaítélésekor arra kötelezi az ajánlatkérőt, hogy automatikusan – kontradiktórius vizsgálat lehetősége nélkül – zárja ki a kirívóan alacsony értékű ajánlatokat.”