L. A. GEELHOED

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2005. szeptember 15.¹(1)

C‑244/04. sz. ügy

Az Európai Közösségek Bizottsága

kontra

Németországi Szövetségi Köztársaság

„Tagállami kötelezettségszegés – EK 49. cikk – A harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalónak a másik tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozás által végzett szolgáltatásnyújtás keretében történő kiküldetéséhez »munkavállalási vízummal« kell rendelkeznie, amellyel azonban csak akkor rendelkezhet, ha a munkavállaló a kiküldetést megelőzően legalább egy éve e vállalkozás alkalmazásában áll”

I –    Bevezetés

1.        A jelen ügyben keresetével a Bizottság annak megállapítását kéri, hogy – mivel a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalóknak az Európai Unió másik tagállamában székhellyel rendelkező szolgáltatók általi kiküldetését különleges rendelkezésektől teszi függővé – a Németországi Szövetségi Köztársaság megsértette az EK 49. cikket.

II – A harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók kiküldetésére vonatkozó német szabályok

2.        A harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók kiküldetését Németországban az Ausländergesetz (a külföldiekről szóló törvény; a továbbiakban: AuslG) 2002. január 9‑i változata, e törvény végrehajtási rendelete, valamint a külügyminiszternek a német diplomáciai és konzuli képviseletekhez címzett, 1999. május 15‑i körlevele (a továbbiakban: körlevél) szabályozza.

3.        Az AuslG 1–3. cikke szerint azok a személyek, akik nem német állampolgárok, csak vízum birtokában léphetnek német területre és tartózkodhatnak ott. Azoknak a külföldieknek, akik azért kívánnak német területen tartózkodni, hogy ott kereső tevékenységet folytassanak, az AuslG végrehajtási rendeletében meghatározott különleges tartózkodási engedéllyel kell rendelkezniük. A megfelelő vízum kiadására vonatkozó jelenlegi gyakorlat a körlevélen alapul. Azoknak a vállalkozásoknak, amelyek Németország területén kívánnak szolgáltatást nyújtani, vízumot kell biztosítaniuk a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalóik számára, amelyet a vállalkozás székhelye szerinti tagállamban lévő német diplomáciai képviselet bocsát ki. Az ilyen kérelmek elbírálása során az illetékes hatóság megvizsgálja, hogy az megfelel‑e az alábbi – a Bíróság által a Vander Elst ügyben hozott ítéleten alapuló(2) – feltételeknek:

a)      a munkavállaló kiküldetési idejének kezdete és vége pontosan meghatározott.

b)      az érintett munkavállaló a kiküldő vállalkozás állandó munkaerő‑állományában áll, amely abban az esetben áll fenn, ha a munkavállalót a vállalkozás legalább egy éve alkalmazza.

c)      a tartózkodási engedély, valamint adott esetben a kiküldő vállalkozás székhelye szerinti tagállam által kiadott munkavállalási engedély biztosítja, hogy az érintett állampolgárt a németországi tevékenység befejezését követően a kiküldő vállalkozás abban az országban tovább foglalkoztatja.

d)      a harmadik állam állampolgára a kiküldő vállalkozás székhelye szerinti tagállam állami társadalombiztosítási rendszerében biztosított, vagy önkéntes biztosítási rendszer esetén megfelelő betegség‑ és baleset‑biztosítással rendelkezik a magán‑betegbiztosítási rendszerben. Ezenkívül a biztosítási védelemnek a Németországban végezni kívánt tevékenységre is ki kell terjednie.

e)      A harmadik állam munkavállalója érvényes útlevéllel rendelkezik, amely érvényes legalább a Németországban való tartózkodás időtartamáig.

III – Az eljárás

4.        1997. február 12‑i felszólító levelében fejezte ki először a Bizottság kétségeit annak a különleges eljárásnak az EK 49. cikkel való összeegyeztethetőségét illetően, amelyet a Németországi Szövetségi Köztársaság alkalmaz a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók Németország területére történő, más tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltatók általi kiküldetésével kapcsolatban. Ezt követően a Bizottság 1998. augusztus 7‑én indokolással ellátott véleményt bocsátott ki, majd 2000‑ben és 2001‑ben további információkat kért.

5.        A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a német kormány által az információ iránti megkeresésekre – különösen a legutóbbi 2001. november 28‑i levélben – adott válaszok nem elegendőek a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalóknak Németországba történő kiküldetésével kapcsolatos szabályok jogszerűségének megítéléséhez, ezért két és fél évvel később, 2004. június 4‑én a jelen kereset benyújtása mellett döntött. Arra kéri a Bíróságot, hogy:

1.      állapítsa meg, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság – mivel egy közigazgatási körlevélen alapuló gyakorlatával ismételten és aránytalanul korlátozta a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók Németországba történő kiküldetését szolgáltatásnyújtás keretében – megsértette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;

2.      kötelezze a Németországi Szövetségi Köztársaságot a költségek viselésére.

IV – Elemzés

A –    Jogi háttér

6.        Mindenekelőtt célszerű megállapítani, hogy a Németországban alkalmazott gyakorlatot a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók kiküldetésére az EK 49. cikk fényében kell értelmezni. Van e tárgyban közösségi szabályozás, nevezetesen a munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló 96/71 irányelv,(3) amely azonban csak a munkaviszony általános szerződési feltételeire alkalmazandó, és nem vonatkozik a fogadó tagállam területére történő belépésre és az ott‑tartózkodásra. A Bizottság egy javaslatában(4) – amelyet 2004 októberben visszavont – ez utóbbi vonatkozást szabályozni kívánta az „EK‑szolgáltatásnyújtási kártya”(5) bevezetésével. Következésképpen a jelen ügyben felvetett kérdésre másodlagos közösségi jog nem vonatkozik, hanem, ahogy már említettem, az EK‑Szerződésnek a szolgáltatások szabad nyújtásáról szóló rendelkezései irányadóak.

7.        A Bíróság ítélkezési gyakorlatában már régen meghatározta az alapvető elveket, amelyek az EK‑Szerződés szolgáltatásnyújtással kapcsolatos rendelkezéseinek alkalmazására vonatkoznak a Közösségen belül. Az ítélkezési gyakorlat „szerint az EK 49. cikk nemcsak a más tagállamban letelepedett szolgáltatóval szemben a nemzetisége alapján alkalmazott minden megkülönböztetés eltörlését követeli meg, hanem ugyanúgy valamennyi korlátozás megszüntetését akkor is, ha azok különbségtétel nélkül vonatkoznak a nemzeti és az egyéb tagállamokból származó szolgáltatókra, amennyiben azok akadályozzák, zavarják vagy kevésbé vonzóvá teszik egy másik tagállamban letelepedett szolgáltató tevékenységét, ahol az jogszerűen nyújt hasonló szolgáltatásokat.”(6)

8.        Az alapvető szabály azonban nem abszolút: „az a nemzeti szabályozás, amely közösségi szintű harmonizáció tárgyát nem képező területre vonatkozik, és amely különbségtétel nélkül alkalmazandó minden, az érintett tagállam területén tevékenységet végző személy vagy vállalkozás tekintetében, a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó hatása ellenére is indokolható, feltéve hogy olyan nyomós közérdeket szolgál, amelyet még nem védenek a szolgáltatóra a székhelye szerinti tagállamban vonatkozó szabályok, valamint hogy alkalmas céljainak elérésére, továbbá hogy nem haladja meg a céljai eléréséhez szükséges mértéket”.(7)

9.        Különösen azokban az ügyekben, amelyek a munkavállalók szolgáltatók általi kiküldetését érintik, a Bíróság több különböző, pontosabb alapelvet határozott meg, amelyek elengedhetetlenek a jelen ügyben szóban forgó követelmények vizsgálatához.

10.      A Rush Portuguesa ítéletben a Bíróság elfogadta, hogy a fogadó tagállam ellenőrizheti, hogy egy másik tagállamban letelepedett szolgáltató nem használja‑e fel a szolgáltatásnyújtás szabadságát az érintett szolgáltatás teljesítésétől eltérő célra. Az ilyen ellenőrzéseknek azonban tekintettel kell lenniük a közösségi jog által szabott korlátokra, és különösen azokra, amelyek a szolgáltatásnyújtás szabadságából erednek, amelyet nem lehet megfosztani tartalmától, és nem lehet a közigazgatás diszkrecionális jogkörétől függővé tenni.(8)

11.      A Bíróság Vander Elst‑ügyben hozott ítélete(9) a jelen ügyben különösen releváns, mivel a Németországi Szövetségi Köztársaság által előírt különleges követelmények a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók kiküldetésével kapcsolatban ennek az ítéletnek a végrehajtását szolgálják. Ebben az ügyben, amelyben marokkói munkásoknak egy belga vállalkozás által abból a célból való kiküldetéséről volt szó, hogy szolgáltatást nyújtsanak Franciaországban, a Bíróság jelentőséget tulajdonított annak a ténynek, hogy az érintett munkavállalók jogszerűen tartózkodnak Belgiumban, ahol munkavállalási engedélyt kaptak,(10) és hogy érvényes munkaszerződéssel rendelkeznek.(11) Ebben a helyzetben a belga rendszer alkalmazása kizárta a munkavállalók kihasználásának és a vállalkozások közötti verseny eltorzításának jelentős veszélyét.(12) A Bíróság arra az eredményre jutott, hogy [az EK 49. és 50. cikk] „úgy értelmezendő, hogy nem teszi lehetővé a tagállamok számára, hogy egy más tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozást, amely szolgáltatás nyújtása céljából lép be az adott tagállamba, valamint szabályszerűen és tartósan alkalmaz harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalókat, közigazgatási pénzbüntetés terhe mellett arra kötelezzék, hogy a nemzeti bevándorlási hatóságoktól munkavállalási engedélyt szerezzen ezen munkavállalók részére, és állja a vonatkozó költségeket”(13). A „szabályszerűen és tartósan” kifejezésekre azóta Vander Elst‑feltételek néven hivatkoznak.

12.      A közérdeken alapuló kényszerítő indokok – amelyek a munkavállalók kiküldetésének korlátozásait a szolgáltatásnyújtással összefüggésben igazolhatják, amint azt a Bíróság többek között az Arblade és Leloup ítéletben megállapította – között szerepel a munkavállalók védelme, azonban a pusztán adminisztratív jellegű megfontolások nem. „Ugyanakkor a közérdeken alapuló kényszerítő indokok, amelyek igazolják egy szabályozás anyagi jogi rendelkezéseit, egyúttal az ellenőrző intézkedéseket is igazolják, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a rendelkezések betartását biztosítsák”(14).

13.      Végül ebben az összefüggésben a Bizottság kontra Luxemburg ítéletre(15) érdemes hivatkozni, amely az olyan nemzeti követelményekre vonatkozik, amelyek ugyan nem azonosak azzal, ami a jelen ügyben a jogvita tárgyát képezi, azonban ahhoz hasonlóak, és ezért a Bizottság keresetének vizsgálatához értékes precedenst nyújtanak. Pontosabban, Luxemburg előírta egy másik tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltató számára, hogy munkavállalóinak – akik harmadik állam állampolgárságával rendelkeznek, és ebben a tagállamban jogszerűen tartózkodnak és jogszerűen dolgoznak,– kiküldetéséhez egyéni vagy kollektív munkavállalási engedélyt szerezzen be. Az engedélyek kibocsátását a munkaerőpiaccal kapcsolatos megfontolásoktól és határozatlan időre szóló szerződés fennállásától, valamint ugyanannál a szolgáltatónál legalább hat hónapos időtartamú korábbi alkalmazástól tette függővé. A Bíróság ezeket a követelményeket nem találta megfelelőnek a munkavállalók védelme céljának eléréséhez(16).

B –    A kereset terjedelme

14.      A Bizottság keresetének terjedelme korlátozott annyiban, hogy nem minden olyan, a Németországi Szövetségi Köztársaság által alkalmazott – a fenti 3. pontban leírt – feltételt támad meg, amely a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalóknak a másik tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltatók által német területre történő kiküldetésének engedélyezéséhez szükséges. Inkább a különleges eljárás két tényezőjére koncentrál, amely összeegyeztethetetlen az EK 49. cikkel. Az első arra a tényre vonatkozik, hogy a feltételeket a szolgáltatás nyújtását megelőzően kell igazolni, ezért az eljárás lényegében megelőző jellegű. A második arra a követelményre vonatkozik, hogy a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalóknak a szolgáltatónál legalább egy éve alkalmazásban kell állniuk.

C –    Az engedélyezési eljárás megelőző jellege

15.      A Bizottság bevezetésként egyértelművé teszi, hogy nem vitatja a vízumkövetelményeket és a megelőző ellenőrzést, amennyiben azok a közrend, közbiztonság vagy közegészségügyi okok alapján indokoltak. Nem vitatja azokat az ellenőrzéseket sem, amelyek célja annak igazolása, hogy az úgynevezett Vander Elst‑feltételeket teljesítik. Egyedül azt vitatja, hogy a német gyakorlat alapján az ellenőrzésnek meg kell előznie az érintett munkavállaló német területre történő kiküldetését. Amennyiben engedélyt bocsátanak ki egy „Arbeitsvisum” (munkavállalási engedély) formájában, egyértelmű, hogy enélkül a dokumentum nélkül a munkavállaló nem küldhető ki német területre azért, hogy a munkaadója által nyújtott szolgáltatást teljesítse. Ez a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását jelenti. A Bizottság megjegyzi, hogy az ellenőrző eljárás túllépi a közbiztonsághoz szükséges mértéket. És mivel nem mindenkire alkalmazandó, aki Németországban szolgáltatást nyújt, ezért nem felel meg azoknak a feltételeknek, amelyek ahhoz szükségesek, hogy közérdeken alapuló kényszerítő indokokkal igazolható legyen. Továbbá, a Bizottság álláspontja az, hogy vannak olyan kevésbé korlátozó jellegű intézkedések, mint az utólagos ellenőrzések, amelyek biztosítják annak a célnak az elérését, hogy a munkavállaló visszatér a származás szerinti tagállamba. Ilyen ellenőrzés akkor hajtható végre, amikor a személy teljesíti bejelentési kötelezettségét a Németországban történő tartózkodáshoz.

16.      A német kormány rámutat, hogy a vízum kiadásának jelenlegi gyakorlata nem függ a diplomáciai képviseletek diszkrecionális jogkörétől, és a tartózkodási engedélyeket automatikusan kiadják hétnapos időtartamon belül. Ezért vitatja, hogy a gyakorlat a szolgáltatások szabad nyújtásának jelentős korlátozásához vezet. Az úgynevezett Vander Els‑vízumok csak korlátozott számú ügyben kötelezőek, különösen akkor, amikor a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók a Schengeni Végrehajtási Egyezmény feltételei alapján nem jogosultak a szabad utazás jogára, és amikor az 539/2001 rendelet vízumkötelezettséget ír elő(17).

17.      A német kormány fenntartja, hogy a tagállamoknak jogos érdekük fűződik ahhoz, hogy előzetes ellenőrzéseket tartsanak fenn a szolgáltatások szabad nyújtásával való visszaélés nyomon követése és a nemzeti és közösségi rendelkezések megkerülésének megelőzése érdekében a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállaló alkalmazása vonatkozásában. Álláspontja szerint az előzetes ellenőrzések igazolhatók a jogbiztonság és a munkavállalók védelmének követelményével. Az alkalmazott eljárás megfelelő intézkedésnek tekinthető, mivel önmagában az útlevél felmutatása nem szolgál bizonyítékul arra, hogy annak tulajdonosát a származás szerinti országban jogszerűen foglalkoztatják. Az utólagos ellenőrzések, amelyeket a Bizottság javasolt, nem megfelelőek. Ez vonatkozik különösen arra a lehetőségre, amikor az ellenőrzéseket a tartózkodáshoz szükséges bejelentési kötelezettség megtétele során végzik el. Eltekintve attól a ténytől, hogy a kiküldött munkavállalók rendszerint nem kívánnak Németországban letelepedni, a tartózkodási hely bejelentése a tartományok hatáskörébe tartozik, míg a Németországba történő belépés és az ott‑tartózkodás a szövetségi hatóságok hatáskörébe. A Vander Elst‑feltételek betartásának vizsgálata a vízum kiadásakor, egyetlen közigazgatási eljárásban az érintett munkavállalót, munkaadóját és a közigazgatás kevésbé terheli meg.

18.      Meg kell állapítani elsősorban, hogy az a kötelezettség, miszerint a szolgáltatónak, mielőtt Németországban szolgáltatást nyújt az általa alkalmazott harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók közreműködésével, a székhelye szerinti német diplomáciai képviseletnél igazolnia kell, hogy ezek a munkavállalók bizonyos feltételeknek megfelelnek, máskülönben nem tudja ezeket a munkavállalókat Németországba kiküldeni, egyértelműen a szolgáltatások szabad nyújtása korlátozásának minősül az EK 49. cikk értelmében. Függetlenül attól, hogy az eljárás betartása azt jelenti‑e, hogy az érintett munkavállalók formális munkavállalási engedélyt kapnak, mint ahogy az a Vander Elst‑ítéletben(18) és a Bizottság kontra Luxemburg ítéletben(19) a jogvita tárgya volt, egyértelmű, hogy ugyanolyan hatással van, ha a szolgáltató gyakorolja a Szerződés e rendelkezése szerinti jogait. A Bíróság azon megállapítása ezekben az ügyekben, hogy az érintett munkavállalási engedélyek a szolgáltatások szabad nyújtásának korlátozásához vezetnek,(20) itt is alkalmazandó.

19.      Úgy tűnik, hogy a német kormány is elismeri az általa alkalmazott eljárás korlátozó jellegét, amikor kijelenti, hogy az nem vezet a szolgáltatások szabad nyújtásának „jelentős korlátozásához” (nennenswerten Beeinträchtigung). Mindenesetre világos, hogy a Bíróság e tárgyban eddig még nem ismert el de minimis szabályt.

20.      Továbbá felmerül a kérdés, hogy vajon a különleges eljárás a közérdek indokával igazolható‑e, amelyet a német kormány felhív. Különösen a Bíróságnak a Rush Portuguesa ítéletben hozott megállapításaira hivatkozik, amely szerint a tagállamnak képesnek kell lennie annak vizsgálatára, hogy vajon a másik tagállamban letelepedett szolgáltató nem használja‑e fel a szolgáltatásnyújtás szabadságát az érintett szolgáltatás teljesítésétől eltérő célra, például munkaközvetítésre(21). Álláspontja szerint indokoltak azok az ellenőrzések, amelyek annak igazolását szolgálják, hogy vajon az érintett munkavállalókat a Vander Elst‑ítélet értelmében véve „szabályszerűen és tartósan” foglalkoztatják‑e a székhely szerinti tagállamban. További igazolási indokok, amelyeket a német kormány ebben az összefüggésben felhív, a jogbiztonság és a munkavállalók védelme.

21.      A Bíróságnak a fenti 8. pontban hivatkozott állandó ítélkezési gyakorlata értelmében, egy intézkedés vonatkozásában, amely korlátozza a szolgáltatások nyújtásának szabadságát, a közérdek kötelező követelménye akkor hívható fel, ha az intézkedés megkülönböztetés nélkül alkalmazandó valamennyi, a szolgáltatás nyújtásának helye szerinti tagállam területén tevékenységet végző személy vagy vállalkozás tekintetében(22). Amennyiben a szolgáltatás nyújtását korlátozó intézkedés ennek a feltételnek nem tesz eleget, akkor csak az EK 45. és 46. cikkel összefüggésben értelmezett EK 55. cikkben elismert indokokkal igazolható.

22.      Megkérdőjelezhető, hogy vajon a különleges eljárás, amelyet a német hatóságok alkalmaznak, megkülönböztetés nélkül alkalmazandó‑e minden, Németországban és külföldön letelepedett szolgáltató tekintetében. Jellegénél fogva más tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltatókra irányul. E tekintetben ugyanakkor különbséget kell tenni egyrészről a szolgáltatásnyújtásra vonatkozó anyagi szabályok, és másrészről az ezek betartásának ellenőrzése érdekében hozott intézkedések között. Míg egyértelmű, hogy az anyagi szabályok egyformán minden vállalkozásra alkalmazandóak, amelyek a tagállam területén szolgáltatást nyújtanak, ezzel szemben álláspontom szerint a betartásuk ellenőrzése a határon átnyúló szolgáltatásnyújtás esetén eltérő eljárási módot kívánhat meg, mivel a szolgáltatók csak ideiglenesen állnak a fogadó tagállam joghatósága alatt.

23.      A Bíróság a más tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltatók általi kiküldetést megelőzően teljesítendő hasonló követelmények vonatkozásában több ítéletében elismerte, hogy a tagállamoknak szükséges ellenőrizniük a szolgáltatások nyújtására vonatkozó nemzeti és közösségi jogszabályok betartását. A Rush Portuguesa ítéletben megállapította, hogy a tagállamoknak jogukban áll ellenőrizni, hogy vajon a szolgáltatásnyújtás szabadságával nem élnek‑e vissza, pl. úgy, hogy harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalókat közvetítenek ki a fogadó tagállam munkaerő piacára(23). Az Arblade és Leloup ítéletben elismerte, hogy a közérdek által igazolt követelmények betartásának vizsgálatához szükséges ellenőrző intézkedések önmagukban is igazolhatóak(24). A Bíróság ugyan az ellenőrzések elvét elfogadhatónak tekintette, hangsúlyozta azonban, hogy az ellenőrzések során tekintettel kell lenni a közösségi jog által szabott korlátokra; és a szolgáltatásnyújtás szabadsága nem fosztható meg tartalmától(25).

24.      A Németországi Szövetségi Köztársaság által alkalmazott különleges eljárás elsődleges célja, hogy ellenőrizze a közösségi jogból, pontosabban az EK 49. cikkből a Bíróság által a Vander Elst‑ítéletben megállapítottak értelmében eredő követelmények betartását. E követelmények célja annak biztosítása, hogy a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók a szolgáltatók székhelye szerinti tagállamban jogszerűen tartózkodjanak, és jogszerű alkalmazásban álljanak. Ez magában foglalja – többek között –, hogy munkaügyi jogviszonyukat a székhely szerinti tagállam szociális jogszabályai szabályozzák, azért, hogy a szolgáltatások nyújtása szabadságával való visszaélés és a szociális dömping kockázatát a szociális jogszabályok megkerülésével a lehető legalacsonyabban tartsák a fogadó tagállamban. A Bíróság említett ítéletének fényében az ellenőrzéseket, amelyek a közérdek által igazolt követelmények betartásának vizsgálatához szükségesek, alapvetően önmagukban is igazolhatónak kell tekinteni.

25.      Ahogy az említésre került, a Bíróság ugyanakkor egyértelművé tette, hogy az ilyen ellenőrzéseknek tekintettel kell lenniük a közösségi jog által szabott korlátokra. Pontosabban alkalmasnak kell lenniük céljaik elérésére, továbbá a szükséges mértéket meghaladóan nem korlátozhatják a szolgáltatások szabad nyújtását. E tekintetben a Bizottság előadja, hogy az utólagos ellenőrzések lehetővé tennék a német hatóságok számára, hogy ellenőrizzék mindazokat az adatokat, amelyeket szükségesnek tartanak annak biztosítására, hogy a másik tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltató által Németország területére kiküldött harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók visszatérnek abba az államba, és egyébként Németországban nem kérelmezik, hogy szociális támogatásokban részesüljenek.

26.      Az ténylegesen egyértelmű, hogy a szolgáltatás nyújtását követően végrehajtott ellenőrzések kevésbé korlátozó jellegű intézkedések, mint a Németországi Szövetségi Köztársaság által jelenleg alkalmazott előzetes ellenőrzések. Az ilyen ellenőrzések ugyanakkor csak akkor hatékonyak, ha a fogadó tagállam hatóságai számára a releváns információk időben hozzáférhetőek, hogy amikor szükséges, intézkedéseket tegyenek a közérdek védelmében. E tekintetben egyetértek a német kormánnyal abban, hogy az ellenőrzések elhalasztása addig az időpontig, amíg az érintett személy Németországban bejelentkezik, amint azt a Bizottság javasolta, nem oszlatja el a német kormány kétségeit.

27.      Másrészről, a szolgáltató részéről egy egyszerű nyilatkozat előírása a Németországban végezni kívánt tevékenységéről és az általa ebből a célból kiküldeni kívánt harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók szükséges adatairól, abban az időpontban, amikor ezeket a tevékenységeket megkezdi, lehetővé tenné a német hatóságok számára ezen adatok vizsgálatát és ellenőrizését anélkül, hogy a szolgáltatás nyújtását jogosulatlanul korlátoznák. A Bíróság a Bizottság kontra Luxemburg ítéletben kifejezetten hivatkozott erre a intézkedésre mint kevésbé korlátozó jellegű, ugyanakkor ugyanolyan hatékony alternatívára, mint a luxemburgi hatóságok által megkívánt munkaügyi engedély(26).

28.      Hozzátenném, hogy általában a vállalkozásoknak, amelyek ideiglenesen egy másik tagállam területén kívánnak működni a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalókkal, felelősséget kell vállalniuk azért, és biztosítaniuk kell azt, hogy ezek a munkavállalók a székhely szerinti tagállamban jogszerűen tartózkodnak, és munkafeltételeik megfelelnek a szociális jogszabályoknak. Amennyiben a jogbiztonság mint a közérdektől elkülönült indok felhívható, amelyről kétségeim vannak, nem igazolhatja ezt azzal, hogy ezek az előzetes ellenőrzések előre biztosítják a másik tagállam szolgáltatóitól a megkívánt egyértelműséget. Inkább abból kell kiindulni, hogy a bona fide vállalkozások a székhely szerinti tagállam bevándorlás területén alkalmazott jogszabályainak és szociális jogszabályoknak a figyelembevételével működnek. A fogadó tagállam alkalmazhatja szociális jogszabályait a másik tagállam szolgáltatójára annyiban, hogy kiegészítő védelmet nyújt a szolgáltató székhelye szerinti tagállam jogához képest(27). Ilyen körülmények között inkább helyénvaló, hogy a fogadó tagállam megelégedjen a szolgáltató által nyújtott információnak a tevékenységnek a fogadó tagállamban történő megkezdésekor való ellenőrzésével, represszív intézkedéseket téve, amennyiben az szükségesnek mutatkozik.

29.      Ezért arra az eredményre jutok, hogy – mivel a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalóknak szolgáltatás nyújtása céljából másik tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltatók általi kiküldetését német területen megelőző engedélyezési eljárástól teszi függővé – a Németországi Szövetségi Köztársaság megsértette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.

D –    Ugyanazon munkaadónál legalább egy éven keresztül történő alkalmazás követelménye

30.      A Bizottság álláspontja szerint az a tény, hogy a szolgáltató csak olyan harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalókat küldhet ki, akik a szolgáltatás Németországban történő nyújtását megelőzően legalább egy éve alkalmazásban állnak, egyértelműen a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását jelenti. Ez a követelmény nem felel meg a Vander Elst‑ítéletben meghatározott feltételnek, amely szerint a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalónak a szolgáltatónál „szabályszerűen és tartósan” kell alkalmazásban állnia. A Bizottság ugyanakkor megjegyzi, hogy a szabályszerű és tartós alkalmazás nem a Bíróság által felállított külön követelmény, hanem pusztán az ügyben a nemzeti bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés szövegéből következik. Arra a tényre is hivatkozik, hogy a Bíróság a Bizottság kontra Luxemburg ítéletben kifejezetten elutasította egy hasonló követelmény igazolását a szociális védelem indokai alapján(28).

31.      A német kormány előadja, hogy ugyanazon szolgáltatónál az egy éven keresztül történő alkalmazás követelményét úgy kell tekinteni, mint a „szabályszerűen és tartósan” történő alkalmazásnak a Bíróság által a Vander Elst‑ítéletben kimondott feltételének alkalmazását. A követelmény megfelelő és hatékony eszköz a munkavállalók védelméről szóló nemzeti és közösségi szabályozás végrehajtásának biztosítására, és a szociális vagy munkabérdömping megakadályozására. Ezek a célok összhangban vannak a 96/71 irányelvvel. Az is szükséges továbbá, hogy a tagállamok előjogait biztosítsák a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók munkaerőpiacaikra történő belépésének ellenőrzése vonatkozásában.

32.      A német kormány azt állítja, hogy a Bizottság tévesen von párhuzamot a Bizottság kontra Luxemburg ügyben hozott ítélet és a jelen ügy között, mivel ott a Bíróság azért jutott arra a megállapításra, hogy a luxemburgi rendelkezések aránytalanok – és ezért ellentétesek az EK 49. cikkel –, mert a munkavállalási engedély mellett, halmozottan, az előzetes munkavégzési időtartamot és bankgarancia nyújtását is megkövetelték. Arra is rámutat, hogy a Bíróság Vander Elst‑ítéletének végrehajtására vonatkozó vizsgálat során a K.4. bizottságban egyetértés volt afelől, hogy az egy éven keresztül történő előzetes alkalmazás azt jelzi, hogy a származás szerinti tagállamban a munkavállaló szabályszerű és tartós alkalmazásban áll. Továbbá maga a Bizottság a harmadik államokban honos munkavállalóknak a határokon átnyúló szolgáltatások keretében történő kiküldetése feltételeiről szóló irányelvről szóló javaslatában(29) azt az álláspontot fogadta el, hogy az előzetes munkavégzés időtartama nem lehet kevesebb, mint hat hónap. A német kormány végül kinyilvánítja arra irányuló szándékát, hogy a legalább egy éven keresztül történő előzetes alkalmazás követelményét egy rugalmasabb feltétellel helyettesíti, pl. azzal, hogy az előzetes alkalmazás időtartamát a területén nyújtott szolgáltatás tartamához viszonyítva állapítja meg.

33.      Az EK 49. cikkel való összeegyeztethetőség kérdésével az azonos munkaadónál történő meghatározott időtartamú előzetes alkalmazás követelménye vonatkozásában a Bíróság már foglalkozott a Bizottság kontra Luxemburg ítéletben(30). Az ügyben a Bíróság megállapította, hogy „[…] a kollektív munkavállalási engedély kibocsátásának attól történő függővé tétele, hogy az érintett munkavállalók és a kiküldő vállalkozás között legalább hat hónappal a luxemburgi kiküldetést megelőzően hatályba lépett munkaszerződés álljon fenn, meghaladja azt, ami a szolgáltatásnyújtás harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók kiküldetése révén történő végzésének szükséges feltételeként megkövetelhető a szociális védelem céljának érdekében”(31).

34.      A különleges engedély megszerzéséhez a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalóknak Németországba történő kiküldetéséhez abból a célból, hogy ott szolgáltatást nyújtsanak, nem követelik meg határozatlan időre szóló munkaszerződés fennállását, azonban az a követelmény, hogy a szolgáltató állandó munkaerő‑állományához kell tartozni, amely abban az esetben áll fenn, ha a munkavállalót ugyanaz a vállalkozás legalább egy éve alkalmazza, olyan előírás, amely szigorúbb, mint amelyet Luxemburg megkövetelt. A Bíróság álláspontjának fényében a Bizottság kontra Luxemburg ítéletben ezt a követelményt, amelyet a különleges engedélyezési eljárással összefüggésben alkalmaznak mint a különleges engedély megszerzésének feltételét, a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók kiküldetéséhez abból a célból, hogy Németországban szolgáltatást nyújtsanak, nem lehet a hivatkozott cél elérésére alkalmas eszköznek minősíteni.

35.      A német kormány előadja, hogy ezt a követelményt annak biztosítására írták elő, hogy az érintett munkavállalók megismerjék a munkajog vonatkozó szabályait, és biztosítva legyen saját, a nemzeti munkaerőpiacra történő belépés ellenőrzésére vonatkozó jogos érdeke, azonban nem világos, hogy a meghatározott idejű előzetes alkalmazás hogyan járul hozzá vagy mennyiben szükséges e célok eléréséhez. Mindenesetre a munkavállalók kiküldetésének jellege olyan, ahogy azt a Bíróság ismételten kifejtette, hogy az érintett munkavállalók kiküldetésük teljesítését követően visszatérnek a szolgáltató székhelye szerinti országba, és nem szándékoznak belépni a tagállam munkaerőpiacára, ahol a szolgáltatást nyújtják(32).

36.      A német kormány által hivatkozott szociális dömping problémájával más eszközökkel is meg lehet küzdeni, tekintettel arra a tényre, hogy a Bíróság elismerte, hogy – a munkáltató székhelyétől függetlenül – a tagállamok a minimálbérre vonatkozó jogszabályaik, valamint az érdekképviseleti szervek között létrejött kollektív szerződések hatályát kiterjeszthetik azon munkavállalókra, akik ha csak ideiglenesen is, de a területükön végeznek munkát.(33) A 96/71 irányelv további garanciákat tartalmaz e tekintetben.

37.      A német kormány arra irányuló kísérletét, hogy különbséget tegyen az általa alkalmazott eljárás és a Bizottság kontra Luxemburg ítéletben vitatott követelmények között, azon az alapon, hogy a Bíróság állítólagosan csak e követelmények halmozott hatása miatt állapította meg azok összeegyeztethetetlenségét az EK 49. cikkel, el kell utasítani. Egyrészt minden egyes, Luxemburg által alkalmazott követelmény korlátozta a szolgáltatásnyújtás szabadságát, másrészt a különleges eljárással összefüggésben előírt feltételek is halmozottan alkalmazandóak.

38.      Általában a Vander Elst‑ítélet közelebbi vizsgálatánál felmerül a kérdés, hogy vajon feltehető‑e, hogy a Bíróság ebben az ítéletben valóban egy konkrét feltételt állapított meg, és ha ez az eset áll fenn, akkor miben áll ez a feltétel. Ahogy arra Bizottság rámutatott, amikor a Bíróság az ítélet rendelkező részében megemlítette, hogy a szolgáltató által alkalmazott harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók „szabályszerű és tartós” alkalmazásban álltak, a Bíróság lényegében csupán megismételte a nemzeti bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés szövegét. Ez arra utalhat, hogy a Bíróság e tekintetben nem kívánt egyedi előírást felállítani.

39.      Másrészről, a Bíróság érvelésében különös jelentőséget tulajdonított annak a ténynek, hogy a Vander Elst‑ítéletben az érintett munkavállalók jogszerűen tartózkodtak a származás szerinti országban (Belgium), ahol munkavállalási engedélyt kaptak, és érvényes munkaszerződéssel rendelkeztek. Mivel helyzetüket teljes mértékben a belga jog szabályozta, ezért nem merült fel a munkavállalók kihasználásának és a vállalkozások közötti verseny torzításának jelentős veszélye.

40.      Úgy tűnik, hogy a Bíróság hangsúlyozta annak biztosítása szükségességét, hogy más tagállamban történő szolgáltatás nyújtása céljából csak olyan harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók legyenek kiküldhetők, akik a szolgáltató székhelye szerinti tagállamban jogszerűen tartózkodnak, és e szolgáltató őket ebben a tagállamban jogszerűen alkalmazza, anélkül hogy a fogadó tagállam e két szempont tekintetében további korlátozásokat alkalmazna. A Bíróság egyik feltétel teljesítését sem tette függővé a tartózkodási időtől vagy a munkavállalás idejétől. Ez azt jelenti, hogy a származás szerinti tagállamban történő „tartós” alkalmazásnak nem tulajdonított jelentőséget, nem úgy, mint Luxemburg, a Németországi Szövetségi Köztársaság, sőt a K.4. bizottság.

41.      A „tartós alkalmazásban” állás szempontjának ezért álláspontom szerint nincs önálló jelentése. A munkaviszony jogszerűségének kérdésére annak a tagállamnak a joga ad választ, amely a munkaszerződést szabályozza. Ebből következően az a tagállam, ahol a szolgáltatást nyújtják, nem jogosult arra, hogy – a másik tagállamban letelepedett szolgáltató által kiküldött munkavállaló munkajogi helyzetének jogszerűsége megállapítása vonatkozásában – saját feltételeit alkalmazza. A fogadó tagállam csak azt ellenőrizheti, hogy a területére kiküldött harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók, akiket egy másik tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozás azzal a céllal küld ki, hogy ott szolgáltatást nyújtsanak, a kiküldő tagállamban az ott alkalmazott jog szerint jogszerűen tartózkodnak és jogszerűen alkalmazásban állnak.(34)

42.      Következésképpen, a fentiek alapján összeegyeztethetetlen az EK 49. cikkel az a követelmény, miszerint a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalónak a Németországba szolgáltatás nyújtása céljából történő kiküldetéséhez a kiküldő vállalkozás állandó munkaerő‑állományához kell tartoznia, és ez abban az esetben áll fenn, ha a munkavállaló legalább egy éve e vállalkozás alkalmazásában áll.

V –    Végkövetkeztetések

43.      A fenti megfontolásokra figyelemmel azt javasolom, hogy a Bíróság:

1) állapítsa meg, hogy mivel

–        a területére szolgáltatás nyújtása céljából kiküldendő harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók kiküldetését előzetes engedélyezési eljárástól teszi függővé, és

–        megköveteli, hogy az érintett munkavállaló a Németországban szolgáltatást nyújtó vállalkozásnak az állandó munkaerő‑állományához tartozzon, ami abban az esetben áll fenn, ha a munkavállaló legalább egy éve alkalmazásban áll,

a Németországi Szövetségi Köztársaság nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;

2) kötelezze a Németországi Szövetségi Köztársaságot a költségek viselésére.

---

1 – Eredeti nyelv: angol.

---

2 – A C‑43/93. sz., Vander Els ügyben 1994. augusztus 9‑én hozott ítélet (EBHT 1994., I‑3803. o.). Lásd alább a 11. pontot.

---

3 – A munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló, 1996. december 16‑i 96/71/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 18., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 2. kötet, 431. o.) (a továbbiakban: 96/71 irányelv).

---

4 – A harmadik államokban honos munkavállalóknak a határokon átnyúló szolgáltatások keretében történő kiküldetése feltételeiről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvről szóló javaslat (HL 1999. C 67., 12. o.); amelyet módosított a 2000. május 8‑i COM (2000) 271 végleges számú kiegészítés.

---

5 – A COM (2004) 542 végleges számú határozat 8. pontjának (2) bekezdése.

---

6 – Lásd többek között a C‑445/03. sz., Bizottság kontra Luxemburg ügyben 2004. október 21‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑10207. o.) 20. pontját, a C‑369/96. sz. és C‑376/96. sz., Arblade és Leloup egyesített ügyekben 1999. november 23‑án hozott ítélet (EBHT 1999., I‑8453. o.) 33. pontját, és a 2. lábjegyzetben hivatkozott Vander Elst‑ítélet 14. pontját.

---

7 – Lásd többek között az előző lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Luxemburg ítélet 21. pontját; és az előző lábjegyzetben hivatkozott Arblade és Leloup ítélet 34. és 35. pontját.

---

8 – A C‑113/89. sz. Rush Portuguesa ügyben 1990. március 27‑én hozott ítélet (EBHT 1990., I‑1417. o.) 17. pontja.

---

9 – Hivatkozás a 2. lábjegyzetben.

---

10 – Az ítélet 18. pontja.

---

11 – Az ítélet 24. pontja.

---

12 – Az ítélet 25. pontja.

---

13 – Az ítélet rendelkező része; dőlt betűs kiemelés tőlem.

---

14 – A 6. lábjegyzetben hivatkozott C‑369/96. sz. és C‑376/96. sz., Arblade és Leloup egyesített ügyekben hozott ítélet 36–38. pontja.

---

15 – Hivatkozás a 6. lábjegyzetben.

---

16 – Lásd az ítélet 30–36. pontját.

---

17 – A külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló, 2001. március 15‑i 539/2001 tanácsi rendelet (HL L 81., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 4. kötet, 65. o.).

---

18 – Hivatkozás a 2. lábjegyzetben.

---

19 – Hivatkozás a 6. lábjegyzetben.

---

20 – A Vander Elst‑ítélet 15. pontja és a Bizottság kontra Luxemburg ítélet 24. pontja.

---

21 – A 8. lábjegyzetben hivatkozott ítélet 17. pontja.

---

22 – Lásd a fenti 8. pontot és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.

---

23 – A 8. lábjegyzetben hivatkozott ítélet 17. pontja.

---

24 – A 6. lábjegyzetben hivatkozott ítélet 38. pontja.

---

25 – A 8. lábjegyzetben hivatkozott Rush Portuguesa ítélet 17. pontja.

---

26 – A 6. lábjegyzetben hivatkozott ítélet 31. pontja.

---

27 – Lásd különösen a 8. lábjegyzetben hivatkozott Rush Portuguesa ítélet 18. pontját, és a 6. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Luxemburg ítélet 29. pontját.

---

28 – A 6. lábjegyzetben hivatkozott ítélet 32. pontja.

---

29 – Hivatkozás a 4. lábjegyzetben.

---

30 – Hivatkozás a 6. lábjegyzetben.

---

31 – Az ítélet 32. pontja.

---

32 – Lásd többek között a 8. lábjegyzetben hivatkozott Rush Portuguesa ítélet 15. pontját és a 6. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Luxemburg ítélet 38. pontját.

---

33 – Lásd többek között a 6. lábjegyzetben hivatkozott Arblade és Leloup ítélet 41. pontját.

---

34 – Tesauro főtanácsnok a 6. lábjegyzetben hivatkozott Vander Elst‑ügyben előterjesztett indítványának 27. pontjában hasonló álláspontot fogad el.