POIARES MADURO

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2004. szeptember 14.(1)

C‑41/02. sz. ügy

Az Európai Közösségek Bizottsága

kontra

Holland Királyság

„Azonos hatású intézkedések – Egészségvédelem – Adalékanyagokkal dúsított élelmiszerek – Táplálkozási szükséglettől függő forgalomba hozatal”

1.        A jelen ügy újabb lehetőség az áruk szabad mozgása elve és az egészségvédelem követelménye – mindkettő a közösségi jogrend által védett elv – között húzódó konfliktus feloldására. Az Európai Közösségek Bizottsága kötelezettségszegés megállapítása iránt keresetet terjesztett elő a Holland Királyság ellen, amelyben arra hivatkozott, hogy a holland jog egyes élelmiszer-adalékanyagok forgalomba hozatalának szabályozásával és e szabályoknak a közigazgatási és igazságügyi hatóságok általi alkalmazásával megsértette az EK-Szerződés 30. és 36. cikkét (jelenleg, módosítást követően EK 28. és 30. cikk)(2) . A Holland Királyság vitatja a kötelezettségszegést, és szabályozását, valamint a gyakorlatot az egészségvédelem szükségességével igazolja.

I –    A tényállás és az alapeljárás

2.        A Bizottság három, kezdetben különálló eljárást egyesített a jelen keresetben. Az alapeljárás két magán piaci szereplő panasza következtében indult, valamint a Holland Királyság által az 1994. március 23‑i 94/10/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel(3) módosított, a műszaki szabványok és szabályok terén történő információszolgáltatási eljárás megállapításáról szóló, 1984. március 28‑i 83/189/EGK tanácsi irányelv(4) keretében történő jogi szabályozás átvétele kapcsán.

3.        A Kellogg’s arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy a holland hatóságok elutasították a D vitamint, valamint folsavat tartalmazó, gabonából készült reggelire való ételek forgalmazására vonatkozó kérelmét. A Bizottság 1996. június 26‑án felszólító levelet küldött a Holland Királyságnak, amelyben a Kellogg’s ellen alkalmazott elutasítást kifogásolja, mivel nem bizonyítható, hogy a gabonapelyhek forgalmazása veszélyes lenne az egészségre, továbbá a lakosság táplálkozási szükségleteire irányuló bizonyítás szükségessége nem felel meg a közösségi jognak. Mivel a Holland Királyság 1997. május 6‑i válasza nem győzte meg a Bizottságot, ezért az az említett tagállamnak 1997. szeptember 23‑án indokolással ellátott véleményt küldött.

4.        Ezzel egyidejűleg az Inkosport Nederland is panaszt tett a Bizottságnál, mivel a holland hatóságok elutasították az energiaszeletek forgalmazására vonatkozó kérelmét. A Bizottság ebben a tárgyban 1996. június 26‑án felszólító levelet küldött a Holland Királyságnak. Mivel a Holland Királyság erre adott válasza nem bizonyult kielégítőnek, a Bizottság folytatta az eljárást, és 1997. szeptember 23‑án indokolással ellátott véleményt küldött Hollandiának.

5.        A Holland Királyság tájékoztatta a Bizottságot a Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen rendeletről (az élelmiszerekről szóló törvény 1996. május 24‑i végrehajtási rendelete az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokról)(5). Ez a rendelet mentességi eljárást határoz meg a mikrotápanyagok forgalmazására vonatkozó tilalommal szemben, amelynek feltétele egyfelől, hogy a mikrotápanyagok hozzáadásának ártalmatlansága bizonyított legyen, másfelől, hogy az tényleges táplálkozási szükségletet elégítsen ki. Ez a rendelet része az élelmiszertermékek gyártására és forgalmazására vonatkozó holland jogi szabályozásnak.

6.        A vitaminoknak, fluor‑ és jódvegyületeknek, aminosavaknak vagy azok ásványi sóinak az élelmiszerekhez való bármiféle hozzáadása korábban tilos volt(6). Ezt a tilalmat enyhítette az 1996. május 24‑i rendelet, amely engedélyezte a rendelet mellékletében(7) felsorolt vitaminok jelenlétét dúsított élelmiszerekben, amelyek a rendeletben foglalt meghatározás szerint „olyan élelmiszerek, amelyekhez egy vagy több mikrotápanyagot adtak, de amelyeknek nem az az alapvető céljuk, hogy mikrotápanyagokkal ellássanak”(8). A mikrotápanyagok meghatározása a következő: „olyan, az emberi szervezet működéséhez nélkülözhetetlen tápanyagok, amelyeket maga a szervezet nem tud előállítani, és amelyeket csak kis mennyiségben szabad fogyasztani”(9). Egyes mikrotápanyagok azonban egyedi eljárás alá esnek: „az A vitamin retinoid formában, a D vitamin, a folsav, a szelén, a réz és a cink kizárólag helyettesítő termék vagy folyadék hozzáadásával készített élelmiszer előállítása céljából adható dúsított élelmiszerekhez”(10). A holland szabályozás értelmében a helyettesítő termék „olyan dúsított élelmiszer, amely egy létező élelmiszer helyettesítésére szolgál, és arra megjelenését, állagát, ízét, színét, illatát és rendeltetését tekintve a lehető legjobban hasonlít, és amelyhez egy vagy több mikrotápanyagot hozzáadtak olyan mértékben, ami nem haladja meg azt a mennyiséget, amilyen mennyiségben ezek a tápanyagok a helyettesítendő élelmiszerekben természetes formában jelen vannak”(11). A folyadék hozzáadásával készített élelmiszer olyan dúsított élelmiszer, amelyhez annak érdekében adnak hozzá egy vagy több mikrotápanyagot, hogy azok az élelmiszer elkészítése során vagy azután pótolják a mikrotápanyagokban bekövetkezett mennyiségcsökkenést(12).

7.        Mivel a Bizottság úgy vélekedett, hogy ez az eljárás nem összeegyeztethető az áruk szabad mozgása elvével, ezért az 1997. december 22‑i levelével felszólította a holland hatóságokat, hogy adjanak számára felvilágosítást erről a témáról. A Bizottság kifogásait az 1998. augusztus 31‑i indokolással ellátott véleményben, valamint az azt kiegészítő 1998. december 21‑i indokolással ellátott véleményben pontosította. A holland hatóságok válaszukban eltérő álláspontjukat erősítették meg.

8.        Ennek megfelelően a Bizottság a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet nyújtotta be, amelyet a dúsított élelmiszerek forgalmazására vonatkozó holland szabályozásnak az áruk szabad mozgásának elvével való összeegyeztethetetlenségének kifogására alapított, és amely egyfelől a holland hatóságok gyakorlata ellen, másfelől maga a szabályozás ellen irányul.

9.        2004. július 14‑én tárgyalásra került sor, amelynek során a felek előterjeszthették indítványaikat, amelyekben kiemelték a Bíróságnak a jelen ügyre vonatkozó ítélkezési gyakorlatát, különös tekintettel a Bíróságnak a C‑192/01. sz., Bizottság kontra Dánia ügyben 2003. szeptember 23‑án hozott ítéletére(13), ami a szóban forgó ügyben további pontosítást adott.

II – A ügy tárgya

10.      A Holland Királyság ellen indított jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset számos ponton megegyezik azzal az eljárással, amelyet a Bizottság a Dán Királyság ellen indított, és amely ez utóbbi pervesztességével zárult a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben. Azonban míg a dán szabályozás teljes körű volt, a szóban forgó holland szabályozás csak hat tápanyagra vonatkozik(14). Továbbá, a jelen ügyben felmerült fő kérdés különbözik attól, amit a Bíróságnak a dán ügyben kellett eldöntenie, mivel a Holland Királyságban nincs olyan szigorúan meghatározott fogalom a táplálkozási szükségletre, mint ami Dániában van hatályban(15), hanem éppen ellenkezőleg, ezt a kifejezést a Holland Királyság hajlamos az egészségügyi kockázat fogalmához kapcsolni. Tulajdonképpen a Holland Királyság azzal igazolja a sajátos szabályozást, amelyet egyes tápanyagokra alkalmaz, hogy nagyon kicsi a különbség az ajánlott mennyiség és azon mennyiség között, amelynek az elfogyasztása már káros következményekkel jár(16). Ezért ezeknek a tápanyagoknak az élelmiszerekhez való hozzáadása – a Holland Királyság szerint – egészségügyi kockázattal járhat.

11.      Mielőtt részletesen elemeznénk a holland szabályozást, érdemes tisztázni, hogy milyen szempontokat mérlegelt az ítélkezési gyakorlat ebben a témában. A felek egyetértenek abban, hogy egy tagállamban olyan termék forgalmazásának előzetes engedélyeztetése, amely terméknek a többi tagállamban történő forgalmazása engedélyezett, a Szerződés 30. cikke értelmében az áruk szabad mozgására vonatkozó mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek minősül.

12.      Mivel a mikrotápanyagokkal dúsított élelmiszerek forgalmazása közösségi szinten még nem került harmonizálásra(17), a tagállamoknak maradt meg az a lehetőség, hogy azt szabályozzák. A 89/398 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése úgy határozza meg a tápanyagok(18) fogalmát, mint „olyan különleges táplálkozási célokat szolgáló anyagok, mint amilyenek a vitaminok, az ásványi sók, az aminosavak és az egyéb anyagok, amelyeket különleges táplálkozási célokra szánt élelmiszerekhez kívánnak hozzáadni”. A holland szabályozás megkülönböztetés nélkül alkalmazandó mindenfajta élelmiszerre, függetlenül annak eredetétől. A Hollandiában hatályban lévő, a tápanyagokat tartalmazó élelmiszerek forgalmazására vonatkozó előzetes engedélyeztetési eljárás tehát igazolható az egészségvédelem címén, amit a Szerződés 36. cikke az első helyen említ a védett érdekek között(19).

13.      Az ítélkezési gyakorlatból következik, hogy az elemzés, amit annak megállapítása érdekében kell lefolytatni, hogy vajon valamely előzetes engedélyeztetési eljárás a Szerződés 36. cikke szerinti kivételnek minősíthető-e, két lépésből áll, az első annak tanulmányozása, hogy az előzetes engedélyeztetési eljárás érvényességi feltételei fennállnak-e, a második pedig a forgalomba hozatal megtagadására felhozott indok megvizsgálása.

A –    Az előzetes engedélyeztetési eljárás érvényességi feltételei

14.      Mivel a tápanyagok területén nincs közösségi harmonizáció, alapvetően a tagállamokra marad az egészségvédelem szintjének megválasztása. Ennek keretében lehetséges olyan eljárás bevezetése, ami a más tagállamokban engedélyezett élelmiszerek tekintetében előzetes engedélyeztetési eljárást ír elő(20).

15.      Ugyanakkor az előzetes engedélyeztetési eljárás csak akkor egyeztethető össze az áruk szabad mozgása elvével, ha azt a közegészség-védelem indokolja, és ha az arányos az elérni kívánt céllal(21).

16.      Ezért egy ilyen eljárás alkalmazását a szükségesség indokával kell alátámasztani(22). Az előzetes eljárásnak az a fajtája, amelyet le lehet folytatni, szintén ellenőrzésre kerül, annak elkerülése érdekében, hogy a vitaminokat tartalmazó élelmiszerek forgalmazása ne legyen még nehezebb azáltal, hogy azokat automatikusan gyógyszerként sorolják be(23). Az előzetes engedélyeztetési eljárás alkalmazási körét a lehető legjobban le kell szűkíteni. Amennyiben a kereskedelmet kevésbé korlátozó eljárással szintén elérhető az egészségvédelem célja, úgy azt az eljárást kell előnyben részesíteni(24).

17.      Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint(25) a Bíróság elismerte a tápanyagokra vonatkozó előzetes, nemzeti engedélyeztetési eljárás jogszerűségét. Ugyanis ezek a tápanyagok, de legalábbis azok közül néhány, veszélyesek lehetnek az egészségre. Továbbá a témára vonatkozó közösségi szabályozás a következőképpen rendelkezik: az emberi fogyasztásra szánt élelmiszerekben felhasználásra engedélyezett élelmiszer-adalékanyagokra vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló keret-irányelv alapján a Tanács az Élelmiszerügyi Állandó Bizottsággal történt konzultációt követően minősített többséggel intézkedéseket fogadhat el az adalékanyagok pontos megjelölése és engedélyezett felhasználása vonatkozásában(26). A tagállamok kötelesek engedélyezni azokat az adalékanyagokat, amelyek a keret-irányelv rendelkezéseinek megfelelnek(27). Viszont jogszerűnek tűnik, hogy szabadon meghatározhatják az azon adalékanyagokra vonatkozó szabályokat, különös tekintettel a veszélyességi küszöb szintjét, amelyekre a végrehajtási rendeletek nem vonatkoznak. Ebben a vonatkozásban jogszerűnek tűnik, hogy a tagállamok előzetes engedélyeztetési eljárást vezessenek be az olyan adalékanyagok alkalmazása tekintetében, amelyeknek a túlzott mértékű fogyasztása egészségkárosító lehet. Megállapítható, hogy a Bíróság érvelése a peszticidek vagy a fertőtlenítőszerek előzetes engedélyeztetési eljárásának a közösségi joggal való összeegyeztethetőségét illetően hasonló(28).

18.      Ha az egészségvédelem érdekében az előzetes engedélyeztetési eljárás bevezetésének szükségessége megalapozott, akkor azt is meg kell a továbbiakban vizsgálni, hogy ez az eljárás összeegyeztethető-e az arányosság elvével.

19.      Az arányosság vizsgálata tekintetében négy eljárási feltétel került meghatározásra az előzetes engedélyeztetési eljárás igazolására. A Bíróság felügyeli, hogy a nemzeti eljárás nem jelenti egy másik tagállamban már lefolytatott eljárás megismétlését(29). Az alkalmazandó szabályokat világosan közzé kell tenni annak érdekében, hogy a gazdasági szereplők megfelelően hozzáférjenek az említett eljáráshoz(30). Továbbá, az eljárás nem tekinthető az áruk szabad mozgása elvével összeegyeztethetőnek, ha az általa igényelt idő és költségek olyan mértékűek, hogy amiatt a gazdasági szereplők lemondanak annak igénybevételéről(31). Végül, az engedélyezés elutasításáról szóló határozatoknak bírósági úton megfellebbezhetőknek kell lenniük(32). Ezek a feltételek azonban nem csak az egészségvédelemre vonatkoznak(33).

B –    Az előzetes vizsgálat alá tartozó élelmiszerek forgalomba hozatalára vonatkozó engedélyezési feltétel

20.       Az arányosság elve azonban nemcsak a tagállamok által bevezetett előzetes engedélyeztetési eljárás fent említett formai eljárási követelményeinek előírását jelenti, hanem annak igazolását is megköveteli, hogy a tagállamok megfelelő indokkal rendelkeznek az élelmiszerek forgalomba hozatalának engedélyezése vagy megtiltása terén. Ugyanis a nemzeti eljárás során hozott döntéseknek az arányosság elvével való megfelelőségének vizsgálata a tiltó döntésekre koncentrál, mivel ezek a kereskedelmet leginkább korlátozó intézkedések(34).

21.      A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint valamely előzetes eljárás eredményeként meghozott, kereskedelmet tiltó döntés csak abban az esetben jogszerű, ha az ténylegesen fennálló egészségügyi kockázaton alapul. Ilyen kockázat fennállása megállapítható „a legújabb tudományos adatok alapján, amelyek a tiltó döntés meghozatala időpontjában rendelkezésre állnak”(35).

22.      Az egészségügyi kockázatot „a kockázatra vonatkozó részletes vizsgálattal”(36) kell alátámasztani, figyelemmel „a nemzeti táplálkozási szokásokra és a nemzetközi tudományos kutatások eredményeire”(37). Ez tehát csak akkor alapozhatja meg a forgalmazás megtiltását, ha a kockázatelemzés eredménye azt igazolja(38).

23.       A Bíróság korábbi ítélkezési gyakorlatából is kiolvasható olyan kockázatelemzés szükségessége, ami kimutatja a szóban forgó anyagnak az egészségre való veszélyességét,. A Muller(39)‑ és a Bellon(40)‑ügyben hozott ítéletekben például a Bíróság már utalt a „nemzetközi kutatások eredményeire”.

24.      Egy termékhez köthető kockázat két tényező figyelembevételével állapítható meg: „az egyik tényező az egyes tápanyagoknak élelmiszerekhez való hozzáadásával az emberi egészséget veszélyeztető hatások lehetőségének mérlegelése, a másik a lehetséges hatások súlyossági foka(41).” A halálos kockázat kimutatása, még ha annak lehetősége csekély is, igazolhatja az egészséget védő intézkedések elfogadását. Ugyanígy az alacsony, de majdnem biztosan bekövetkező kockázat is jogalkotói lépéseket vonhat maga után.

25.      Az egyes tagállamokban különböző kockázatok létezhetnek a „nemzeti táplálkozási szokások”(42) ténye miatt. A táplálkozási szokások olyan mértékben különbözhetnek, hogy egy tápanyag összfogyasztásának mértéke tagállamonként eltérhet. Ebből kifolyólag egy adalékanyag forgalmazásának tilalma az egyik tagállamban igazolható lehet akkor is, ha az egy másik tagállamban engedélyezett.

26.      Ugyanakkor az is megállapítható, hogy a táplálkozási szükséglet nem lehet az egyetlen kritérium annak megítélésekor, hogy egy tápanyag forgalomba hozatalát a tagállam engedélyezi, vagy sem(43). Ennélfogva, az egészségügyi kockázat hiánya esetén az olyan érvelés, amely szerint az adott tápanyaggal kapcsolatban nincs nemzeti táplálkozási szükséglet, nem igazolhatja a forgalomba hozatal megtiltását. Másfelől viszont ha a szükséglet megállapítható és nem áll fenn egészségügyi kockázat, akkor a tagállam köteles engedélyezni a szóban forgó tápanyag forgalomba hozatalát(44).

27.      Amennyiben a rendelkezésre álló tudományos adatok a szóban forgó termék elfogyasztásával bekövetkező tényleges és biztos egészségügyi kockázatot jeleznek, akkor a termék forgalomba hozatalának megtiltása megfelel a közösségi jognak, mivel az egészség védelme ilyen esetben megelőzi az áruk szabad mozgásának elvét.

28.      Ellenkező esetben, ha bizonytalanság áll fenn a kockázat fennforgását vagy kiterjedését illetően, a kockázati küszöb, amelyet a tagállamnak a forgalomba hozatal megtiltásának igazolása miatt meg kell állapítania, nincs egyértelműen meghatározva(45). Az ítélkezési gyakorlat csak egy negatív feltételt állapított meg: nem elegendő hipotetikus megállapításokra hivatkozni a tudományos bizonytalanság megalapozása érdekében(46). Ez megerősíti azt, hogy a tudományos bizonytalanság kimutatására csak a kockázatok értékelési folyamatának végén kerülhet sor.

29.      A Holland Királyság az elővigyázatosság elvére hivatkozik a termelők azon kérelmének elutasítása alátámasztásaként, amely kérelem a jelen eljárásban szereplő hat olyan tápanyag valamelyikének élelmiszerekhez való hozzáadására irányul, amelyek nem elégítik ki a lakosság táplálkozási szükségletének kritériumát. Igaz az, hogy a kockázatokkal kapcsolatos tudományos bizonytalanság fennállása lehetőséget teremt az elővigyázatosság elvének alkalmazására. Az áruk szabad mozgása és az egészségvédelem közötti egyensúly megteremtése keretében ez az elv azt jelenti, hogy az egészségvédelem érdekében intézkedéseket lehet elfogadni – ha bizonytalanság marad a kockázat fennforgása vagy kiterjedése tekintetében – még azelőtt, mielőtt az említett kockázat létezése és súlyossága ténylegesen kimutatható lenne(47). Az egészségvédelem tehát igazolhatja a forgalomba hozatal tilalmát, amit azonban felül kell vizsgálni, ha a hivatkozott bizonytalanság a tudomány fejlődése következtében megszűnik(48). Így az elővigyázatosság elve csak akkor igazolja az áruk szabad mozgását korlátozó intézkedések elfogadását, ha a kockázat bekövetkezése esetén fennforog a tényleges egészségkárosodás lehetősége(49).

30.      Az elővigyázatosság elvének alkalmazása eltérő következményeket von maga után, attól függően, hogy azt a közösségi intézmények alkalmazzák, vagy a tagállamok. Ha ugyanis valamely tagállam hivatkozik az elővigyázatosság elvére, a döntése az egységes piac széttagozódásához vezet. Továbbá ha az elfogadott intézkedést nem is piacvédelmi megfontolások ösztönözték, a többi tagállam álláspontját akkor sem veszik figyelembe, ellentétben azzal, amikor valamely közösségi intézmény fogad el egy döntést az elővigyázatosság elve alapján(50). Ezzel magyarázható véleményem szerint a Bíróság ítélkezési gyakorlata, ami arra törekszik, hogy szigorúan körülhatárolja az elővigyázatosság elvének alkalmazhatóságát, ha arra a tagállamok hivatkoznak.

31.      Az elővigyázatosság elvével szemben felmerült kifogások a kockázati küszöb meghatározásának hiányát és a meghozott határozatot követő eljárásra helyezett túl nagy hangsúlyt nehezményezik(51). Továbbá attól tartanak, hogy egy ilyen elv azt az illúziót kelti, hogy elérhető a „zéró kockázat”. Az elővigyázatosság elvével szemben az is felhozható, hogy az nem veszi figyelembe a védelmi intézkedések által okozott költségeket, csak az egészség által elért előnyöket.

32.      Igaz az, hogy az elővigyázatosság elvének alkalmazása nem alapozható kizárólag valamely tudományos elemzésre. Az elfogadható kockázat meghatározásának politikai vetülete nem kerülne figyelembevételre, ha a jogi értékelés kizárólag előzetes tudományos kockázatelemzéseken alapulna. Ebben a vonatkozásban a közösségi bíró által gyakorolt ellenőrzésnek arra kell-e korlátozódnia, hogy a döntéshozatal különböző szakaszainak lefolyását felügyeli, vagy a lefolytatott tudományos elemzések minőségét értékeli, vagy esetleg, hogy a politikának a tudományhoz viszonyított mozgásterét ellenőrzi? Ezzel kapcsolatban Meg kell jegyezni azt, hogy a 178/2002 rendelet különbséget tesz kockázatelemzés és kockázatkezelés között, az elsőt a tudományhoz tartozónak, míg a másodikat a politikától függőnek tartja. Hasonlóképpen, a nemzeti hatóságok bizonyos döntési szabadsággal rendelkeznek a tudományos kockázatelemzés fényében hozott döntéseket illetően. Egyébként az ítélkezési gyakorlat elfogadja azt, hogy egy, a kockázatkezelés témájában közösségi szinten hozott döntés a tudományos elemzések végkövetkeztetéseitől eltávolodhat(52).

33.      Ebben a vonatkozásban háromféle, az elővigyázatosság elvéhez kapcsolódó állásfoglalás különböztethető meg, amelyek a politikai értékelés különböző szintjeit foglalják magukban. Először is lehetséges, hogy a bizonytalanság az egymásnak ellentmondó tudományos eredményekből ered(53). Másodszor, tudományos bizonyosság elérése érdekében szükséges lehet olyan adatok összegyűjtése, amelyek nem állnak rendelkezésre, mert például a termék újdonsága miatt még nem ismerhető annak minden, az egészségre gyakorolt hatása. Az utolsó feltételezés szerint a tudományos bizonyosság elérésének lehetetlensége anyagi okokra vezethető vissza, ugyanis a tudományos kutatások vagy egy jogszabályi intézkedés elfogadásának költségei elrettentő hatással bírnak. Az elővigyázatosság elvének alkalmazásával kapcsolatban vizsgált érvelések az elsőtől a harmadikig növekvő mértékben engednek teret a politikai megfontolásoknak. Ezeknek a megfontolásoknak világosaknak és a tudományos elemzésektől eltérőeknek kell lenniük. Ezzel egyidejűleg, a fent említett indokok kapcsán – miszerint fennáll a belső piac töredezésének kockázata, továbbá valamennyi, az intézkedéssel potenciálisan érintett tagállam érdekének figyelmen kívül hagyása –, a tagállamoknak biztosított mérlegelési jogkör abban a kérdésben, hogy ezt az elvet alkalmazzák-e, annál korlátozottabb, minél jobban eltávolodnak a tudományos elemzéstől, és minél inkább politikai nézeten alapulnak. Ezért az a nézet nem megalapozott, hogy a tagállamok eljárhatnak a második vagy a harmadik esetben.

34.      Az elővigyázatosság elve alapján meghozott döntés megfelelő ellenőrzése érdekében a döntésekkel kapcsolatban két feltételt kell kikötni. Először is, az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően, az egészségvédelem érdekében hozott nemzeti intézkedés elfogadását megelőzően a döntéshozatali eljárásban tudományos elemzés bemutatása szükséges, azzal, hogy a tudományos tanulmány minőségére kiemelt figyelmet kell fordítani(54). Másodszor, a döntések indokolásának világosan tükröznie kell az elfogadott politikai választásokat, elkülönítve azokat a tudományos eredményektől, amelyeken alapulnak, azért, hogy minden polgár azonosítani tudja azokat(55). Az arányosság elvének ellenőrzése keretében a Bíróságnak azt kell megvizsgálnia, hogy a tagállamok tiszteletben tartják-e ezt a két feltételt.

III – Álláspont

35.      Amint az korábban kifejtésre került, a holland jog főszabályként megtiltja az A vitamin retinoid formában, a D vitamin, a folsav, a szelén, a réz és a cink élelmiszerekhez való hozzáadását, kivéve helyettesítő termék vagy folyadék hozzáadásával készített élelmiszer esetén(56). A jóléti, egészségügyi és kulturális miniszter azonban jogosult olyan mentesítés kibocsátására, amely a forgalomba hozatal engedélyezését jelenti. A miniszter döntése ellen jogorvoslattal lehet élni. Ezen közigazgatási eljárás befejeztével az érintett fél fellebbezéssel élhet a College van Beroep voor het Bedrijfsleven előtt (gazdasági ügyek fellebbviteli kollégiuma)(57).

36.      A Bizottság kifogása elsősorban a holland gyakorlat ellen irányul, mivel az illetékes hatóságok következetesen elutasítják az érintett hat tápanyag valamelyikét tartalmazó élelmiszerek forgalmazására vonatkozó mentesség kiadását. Elsőként ennek a kifogásnak a megalapozottságát tanulmányozom. Ezen vizsgálat eredményeként lehetséges lesz annak megállapítása, hogy az áruk szabad mozgásának elvével összeegyeztethető-e a holland szabályozás, ami sajátos előzetes engedélyeztetési eljárásnak veti alá ezt a hat tápanyagot.

A –    A holland hatóságok gyakorlatának vizsgálata

37.      A jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás alapvetően a holland hatóságok gyakorlatára vonatkozik, amelyek következetesen elutasítják(58) a jelen eljárásban érintett hat tápanyagot tartalmazó élelmiszerek forgalmazását. A tárgyaláson a Bizottság kifejtette, hogy ez az egyetlen kifogás három részre osztható fel. Egyrészt, a Holland Királysággal szemben felvethető, hogy az engedélyezés iránti kérelmet két együttes feltételnek vetette alá: az egészségre való ártalmatlanság és a táplálkozási szükséglet kielégítése. Másrészt, az illetékes holland hatóságok döntéseiket nem az eléjük terjesztett egyedi ügy részletes elemzésére alapítják. Végül, a bizonyítékokkal kapcsolatos költségmegosztás is bírálható, mivel az kizárólag a forgalomba hozatal engedélyezését kérelmező élelmiszer-termelőt terheli, azonban a forgalmazást megtagadó tagállamnak kellene bebizonyítania a szóban forgó anyag veszélyességét.

38.      Először azt érdemes kiemelni, hogy a holland gyakorlat a szabályozó hatóságok (az egészségügyi minisztérium és azon belül a fellebbviteli bizottság) valamint az igazságügyi hatóságok (a College van Beroep voor het Bedrijfleven) eljárása, amelyek számos alkalommal megállapították(59), hogy egyes tápanyagok, amelyek nem felelnek meg a holland lakosság táplálkozási szükségleteinek, szükségszerűen kockázatot jelentenek az egészségre, mivel a különbség az ajánlott mennyiség és azon elfogyasztott mennyiség között, ami káros hatásokkal járhat, nagyon kicsi.

39.      A felek nem értenek egyet abban a kérdésben, hogy a holland lakosság táplálkozási szükségletére vonatkozó feltétel független-e az ártalmatlanság feltételétől. Míg a Bizottság hangsúlyozza, hogy az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokra vonatkozó rendelet indokolásából, valamint a hatóságok gyakorlatából egyaránt következik, hogy önálló és együttesen fennálló feltételekről van szó, addig a Holland Királyság álláspontja szerint a táplálkozási szükséglet csak egy eleme az ártalmatlanságra vonatkozó általános értékelésnek.

40.      A Holland Királyság fő érve az, hogy a szóban forgó tápanyagok veszélyessége abból ered, hogy kicsi a különbség az ajánlott mennyiség és azon mennyiség között, amelynek az elfogyasztása veszélyes ezen hat tápanyag vonatkozásában. A Holland Királyság a Bíróságnak előadott észrevételeiben kifejti, hogy a kockázatelemzést „az ajánlott napi bevitel, a toxikológiai plafon és a szokásos (átlagos) élelemadag alapján” végezték(60). A lakosság táplálkozási szükséglete és az egészséget fenyegető kockázat közötti kapcsolat fennállása indokolja szerinte a fogyasztó által összesen elfogyasztott tápanyagok figyelembevételét.

41.      Elsősorban azt kell itt kiemelni, hogy ha ez a következtetés pontos is a szóban forgó tápanyagok esetén, a következtetés igazsága nem bizonyított egyenként, valamennyi tápanyag vonatkozásában, ahogyan azt látni fogjuk a kifogás második részének vizsgálata során.

42.      Másodsorban, a kapcsolat a táplálkozási szükséglet – ami a holland lakosság táplálkozási szokásairól készült tanulmány segítségével került megállapításra – és a szóban forgó tápanyagok veszélyessége között önmagában véve problematikus. Még ha a vitaminok és egyéb tápanyagok ajánlott napi mennyisége alapján megállapított táplálkozási szükségletre való hivatkozás egyértelmű is, és a gazdasági szereplőknek jogbiztonságot nyújt(61), az akkor sem szolgálhat általános és automatikus feltételként a tápanyagok veszélyességének megítélése során. Veszélyességük egyenként különbözik az egyéni jellegzetességük függvényében(62). A jelen eljárásban az ajánlott mennyiség és azon mennyiség közötti kicsi különbség, ami fölött egészségügyi kockázatok merülhetnek fel, kétségkívül nem egyforma minden tápanyag vonatkozásában és minden körülmények között, a túlfogyasztás nem eredményez – sem jellegét, sem intenzitását tekintve – hasonló egészségügyi kockázatot minden érintett tápanyag esetén(63).

43.      Következésképpen az ajánlott napi mennyiségre való utalás, mint olyan küszöb, amely fölött egy tápanyag potenciális veszélyt jelent az egészségre, nem releváns mutatószám, mivel közvetlenül nem köthető az egyes tápanyagokra vonatkozó sajátos kockázatokhoz. Ebben a vonatkozásban tehát megállapítható a kötelezettségszegés.

44.      Térjünk rá a Bizottság kifogásának második részére, amely az esetről esetre megkövetelt tudományos elemzéssel foglalkozik. Ugyanis a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik az, hogy az áruk szabad mozgásának bármilyen, az egészségvédelem címén történő korlátozását az esetről esetre elvégzett pontos tudományos kockázatelemzésre kell alapozni(64). A Holland Királyság hasonlóan értelmezi az ítélkezési gyakorlatot, de fenntartja, hogy eleget tett ennek a feltételnek, és az elővigyázatosság elvének alkalmazása megalapozott volt. Az ügy irataiból kitűnik, hogy a Holland Királyság azt az egészségügyi kockázatot vette figyelembe, amelyet a folsav és a D vitamin fogyasztása okozhat.

45.      A folsavat illetően a Holland Királyság az Európai Unió Scientific Committee on Food 2000. november 28‑i jelentésére hivatkozik(65). Megemlíti továbbá az egészségügy-miniszter kérése alapján a holland egészségügyi tanács által 1998. július 23‑án készített véleményt(66), amely szerint az élelmiszerek folsavval történő dúsítása számos kockázatot jelenthet. Azonban ezek a kockázatok jellegüket és intenzitásukat tekintve nem kerülnek pontosan kifejtésre(67). Az egészségügyi tanács véleményének összefoglalásában arra a megállapításra jut, hogy a lakosság folsavfogyasztását elővigyázatossági intézkedésekkel kell korlátozni mindaddig, amíg ennek a tápanyagnak az ártalmatlansága nem kerül bebizonyításra.

46.      A D vitamint illetően a Holland Királyság megelégszik annak megállapításával, hogy a túlfogyasztás veszélyes lehet az egészségre, anélkül, hogy ezt az állítást bármilyen tudományos tanulmánnyal alátámasztaná. Különösen a „kálcium túlzott beépülése és a mérgezés általánosabb tünetei” kockázatára hivatkozik(68).

47.      Ebben a vonatkozásban, anélkül, hogy a Bíróságnak vizsgálnia kellene az elvégzett tudományos elemzések minőségét, világos az, hogy ezek az elemzések nem vezetnek azon egészségügyi kockázatok egyértelmű megállapításához, amelyeket a szóban forgó tápanyagok túlfogyasztása okozhat. Az idézett tanulmányok nem jelzik sem a kockázatok bekövetkezésének lehetőségét, sem azt a küszöböt, amelytől kezdve azok bekövetkezhetnek(69). A szóban forgó tápanyagok miatt bekövetkező kockázatokra vonatkozó tudományos bizonyosság hiányában a Holland Királyság nem hivatkozhatott az elővigyázatosság elvére politikájának igazolása érdekében.

48.      Az eljárás tárgyát képező hat tápanyag egészségügyi kockázatai elemzése kapcsán a Holland Királyság egy 1992‑ben készült fogyasztói tanulmányt is idéz(70). Ez a tanulmány a holland lakosság által fogyasztott összes vitaminra és tápanyagra vonatkozik, és nem csak arra a hatra, amelyekre a holland szabályozás egyedi eljárást alkalmazott.

49.      Bár a Holland Királyság által végzett tanulmány hasznos lehet az érintett hat tápanyag által okozott sajátos egészségügyi kockázatok elemzésének kiegészítéséhez, ez a tanulmány nem léphet utóbbi helyébe. Ez ugyanis csak finomítani tudja az egyes tápanyagokkal kapcsolatos tanulmányt annak bemutatásával, hogy melyek a holland lakosság egyedi táplálkozási szokásai.

50.      Mivel azok a tudományos tények, amelyekre a Holland Királyság hivatkozik a jelen eljárással érintett hat tápanyag fogyasztásával okozott kockázatok alátámasztására, nem foglalnak magukban olyan tudományos elemzést, amely ezeknek a kockázatoknak a jelentőségét és súlyosságát azonosítja, ezért azok nem alapozzák meg az elővigyázatosság elvének alkalmazását. Megállapítható tehát, hogy a Holland Királysággal szemben felrótt kötelezettségszegés fennáll a kifogás második részét illetően.

51.      A Bizottság a kifogás harmadik részében azt állítja, hogy a holland gyakorlat ellentétes az arányosság elvével, mivel az egyes tápanyagok ártalmatlanságának bebizonyítása kapcsán felmerülő költségeket kizárólag a kérelmezőre hárítja, nem pedig a tagállamra.

52.      A Holland Királyság bírálja ezt a felvetést, utalva az előzetes engedélyeztetési eljárás jellegére, amelynek során a kérelmező természetesen köteles információkat szolgáltatni arról a termékről, amit forgalmazni kíván, anélkül azonban, hogy az a bizonyítási teher áthárítását jelentené.

53.      Mivel az a Holland Királyság kötelezettsége, hogy igazolja valamely termék forgalmazásának megtiltását olyan érvekkel, amelyek a termék veszélyességét előzetesen, tudományos egyedi kockázatelemzéssel megalapozzák, ezért nem beszélhetünk ebben a vonatkozásban a bizonyítási teher áthárításáról. Ugyanis a Holland Királyság csak akkor hozhat tiltó rendelkezést, ha bizonyítékot szolgáltat azzal kapcsolatban, hogy a szóban forgó anyag egészségügyi kockázatot jelent(71). A kötelezettségszegés tehát ezen a ponton nem áll fenn.

54.      Összefoglalva, a fent hivatkozott indokok miatt a holland gyakorlatot a Szerződés 30. és 36. cikkével ellentétesnek kell tekinteni, mivel nem összeegyeztethető az arányosság elvével egyrészről amiatt, hogy a veszélyességet kizárólag a táplálkozási szükséglet alapján állapítja meg, másrészről amiatt, hogy nem a tápanyagokra egyenként elvégzett előzetes, tudományos kockázatelemzésen alapszik.

B –    A holland szabályozás vizsgálata

55.      Szögezzük le ismét, hogy a Bizottság által előterjesztett kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset hatálya arra a sajátos eljárásra irányul, amelyet a következő hat tápanyagra alkalmaznak: az A vitamin retinoid formában, a D vitamin, a szelén, a folsav, a cink és a réz(72).

56.      A Bizottság által a Holland Királysággal szemben felrótt kötelezettségszegés nem kizárólag a holland hatóságok gyakorlatára irányul, azaz a hatályos jogszabályok alkalmazási módjára, hanem magára a szabályozásra is. Első látásra nehéz megkülönböztetni a jogi szöveget az annak alkalmazásával megbízott hatóság által elfogadott értelmezésétől. Ráadásul a Bizottság kifogása nem elég világos. Úgy tűnik, lényegében az a kifogása a holland szabályozással szemben, hogy a szóban forgó hat tápanyag veszélyességét illetően vélelmet állít fel. Így a hat tápanyag valamelyikét tartalmazó élelmiszer forgalmazására engedélyt kapni nemcsak a holland hatóságok gyakorlata miatt lehetetlen, hanem azért is, mert a hatályos jogszabályok nem adnak teret más értelmezésnek.

57.      A Bizottság vitatja magát az előzetes engedélyeztetési eljárást a hat tápanyag vonatkozásában, és úgy véli, hogy az élelmiszereken elhelyezett címke – amely szükség esetén jelzi, hogy az élelmiszer tartalmazza-e az adott tápanyagokat – elegendő a közegészség védelme és a fogyasztók tájékoztatása céljára.

58.      Ezzel ellentétben a Holland Királyság úgy véli, hogy a termékek felcímkézése nem képes megakadályozni azt a kockázatot, hogy a lakosság vagy annak egyes csoportjai az egyes tápanyagok fogyasztása során túllépjék az elfogadható szintet, mivel még a legjobban tájékozott fogyasztó sem képes arra, hogy felmérje az általa naponta elfogyasztott tápanyagok összes mennyiségét.

59.      Ebben a vonatkozásban számomra úgy tűnik, hogy ha a holland szabályozás tiszteletben tartja az arányosság elvét, a tápanyagokkal dúsított élelmiszerek előzetes engedélyeztetés alá vonása – az állandó ítélkezési gyakorlat szerint – elfogadható, még akkor is, ha az az áruk szabad mozgásának korlátozását jelenti(73). A Holland Királyság azon érvelése, hogy a fogyasztók számára lehetetlen az elfogyasztott tápanyagok összes mennyiségének ismerete, meggyőző. Továbbá, a címkézés főszabály szerint arra szolgál, hogy tájékoztassa a fogyasztót, és nem arra, hogy az egészségét védje.

60.      Azonban az ügy irataiból az következik, hogy a szóban forgó holland szabályozás egyfelől nem követeli meg egyedi kockázatelemzés előzetes meglétét a forgalmazás elutasításának megalapozásához, másfelől a táplálkozási szükséglet feltételének kiemelt súlyt biztosít a tápanyag veszélyességének megállapítása során.

61.      Következésképpen indítványozom annak megállapítását, hogy a Holland Királyság – szabályozásának a jelen ügy szerinti elfogadásával és hatályban tartásával, miszerint hat tápanyagra egyedi előzetes engedélyeztetési eljárást alkalmaz – a Szerződés 30. és 36. cikkében foglalt kötelezettségeit megszegte, amennyiben szabályozása a tápanyagok veszélyességét a holland lakosság táplálkozási szükségletének kritériumára alapítja, és nem írja elő az egyes tápanyagok által okozott sajátos kockázatok előzetes elemzésének biztosítását.

IV – Végkövetkeztetések

62.      Mindezeket követően a Bíróságnak azt javaslom, hogy a következőképpen döntsön:

„1)      mivel olyan mentességi eljárást alkalmazott, amely alapján más tagállamokban jogszerűen előállított és forgalmazott, A vitaminnal (retinoid formájában), D vitaminnal, folsavval, szelénnel, rézzel vagy cinkkel dúsított élelmiszerek, amelyek nem helyettesítő termékek, sem folyadék hozzáadásával készített félkész élelmiszerek, az 1992. december 10‑i Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (az élelmiszerekről szóló törvény végrehajtási rendelete az élelmiszerek készítéséről és kezeléséről) és az 1996. május 24‑i Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen (az élelmiszerekről szóló törvény végrehajtási rendelete az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokról) értelmében nem forgalmazhatók a holland piacon, a Holland Királyság nem teljesítette az EK‑Szerződés 30. és 36. cikkéből (jelenleg, módosítást követően EK 28. és EK 30. cikk) eredő kötelezettségeit, amennyiben gyakorlata a tápanyagok veszélyességét a lakosság táplálkozási szükségletének kritériumára alapítja, és nem írja elő az egyes tápanyagok által okozott sajátos kockázatok előzetes elemzését.

2)      a Holland Királyság, mivel olyan jogszabályt fogadott el az élelmiszer-adalékanyagokról (az élelmiszerek készítéséről és kezeléséről szóló 1992. december 10‑i rendelet és az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokról szóló 1996. május 24‑i rendelet), amely alapján más tagállamokban jogszerűen előállított és forgalmazott, A vitaminnal (retinoid formájában), D vitaminnal, folsavval, szelénnel, rézzel vagy cinkkel dúsított olyan élelmiszerek, amelyek a fent hivatkozott rendeletek értelmében nem helyettesítő termékek, sem folyadék hozzáadásával készített félkész élelmiszerek, nem forgalmazhatók a holland piacon, nem teljesítette az EK‑Szerződés 30. és 36. cikkéből eredő kötelezettségeit, amennyiben szabályozása a tápanyagok veszélyességét a lakosság táplálkozási szükségletének kritériumára alapítja, és nem írja elő az egyes tápanyagok által okozott sajátos kockázatok előzetes elemzését.”

---

1 – Eredeti nyelv: portugál.

---

2 – Tekintve, hogy a szóban forgó jogi ügy 1999. május 1. előtti, a vonatkozó rendelkezések az Amszterdami Szerződés hatálybalépésénél korábbiak.

---

3 – HL 1994., L 100., 30. o.

---

4 – HL 1983., L 109., 8. o.

---

5 – Stbl. 1996., 311. o., a továbbiakban: az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokra vonatkozó rendelet.

---

6 – Az 1992. december 10‑i Warenwetsbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen 10. cikke (az élelmiszerekről szóló törvény végrehajtási rendelete az élelmiszerek készítéséről és kezeléséről) (Stbl. 1992., 678. o.).

---

7 – Az 1996. május 24‑i rendelet 10. cikke módosítja az élelmiszerek készítéséről és kezeléséről szóló törvény végrehajtási rendeletének 10. cikkét. A módosított rendelet a továbbiakban: az élelmiszerek készítéséről és kezeléséről szóló rendelet.

---

8 – Az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokra vonatkozó rendelet 1. cikke (1) bekezdésének b) pontja.

---

9 – Az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokra vonatkozó rendelet 1. cikke (1) bekezdésének a) pontja.

---

10 – Az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokra vonatkozó rendelet 5. cikke.

---

11 – Az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokra vonatkozó rendelet 1. cikke (1) bekezdésének c) pontja.

---

12 – Lásd az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokra vonatkozó rendelet 1. cikke (1) bekezdésének d) pontja szövegezését.

---

13 – C‑192/01 (EBHT 0000., 0. o. )

---

14 – Az A vitamin retinoid formában, a D vitamin, a folsav, a szelén, a réz és a cink az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokra vonatkozó rendelet 5. cikke alapján.

---

15 – A dán közigazgatási gyakorlat szerint az adalékanyagok élelmiszerekhez való hozzáadása csak meghatározott esetekben engedélyezett: táplálkozási vagy technológiai szükséglet esetén, helyettesítő termékhez való hozzáadás esetén, vagy speciális élelmezési célok esetén (a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 11. pontja).

---

16 – Az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokra vonatkozó rendelet indokolása, amelyet a kereset 37. pontja említ.

---

17 – Részleges harmonizáció született a különleges táplálkozási célokra szánt élelmiszerek vonatkozásában a legutóbb az 1999. június 7‑i 1999/41/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított (HL 1999. L 172., 38. o.), a különleges táplálkozási célokra szánt élelmiszerekre vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 1989. május 3‑i 89/398/EGK tanácsi irányelv révén (HL 1989. L 186., 27. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 10. kötet, 9. o.), valamint az étrend-kiegészítőkről szóló, 2002. június 10‑i 2002/46/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv révén (HL 2002. L 183., 51. o.). Az 1994. június 30‑i 94/34/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 1994. L 237., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 13. kötet, 286. o.) módosított, az emberi fogyasztásra szánt élelmiszerekben felhasználásra engedélyezett élelmiszer-adalékanyagokra vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 1988. december 21‑i 89/107/EGK tanácsi irányelvet (HL 1989. L 40., 27. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 9. kötet, 311. o., a továbbiakban: a 89/107 irányelv) az 1. cikk 3. pontjának d) alpontja értelmében nem kell alkalmazni az élelmiszerekhez tápanyagként hozzáadott anyagok (például ásványi anyagok, nyomelemek vagy vitaminok) esetében.

---

18 – A továbbiakban a „tápanyag” kifejezést a mikrotápanyag kifejezés szinonimájaként használom.

---

19 – A 104/75. sz. De Peijper‑ügyben 1976. május 20‑án hozott ítélet (EBHT 1976., 613. o.) 15. pontja és a C‑320/93. sz. Ortscheit‑ügyben 1994. november 10‑én hozott ítélet (EBHT 1994., I‑5143.) 16. pontja: „a 36. cikk által védett javak és érdekek között az egészség és az emberek élete foglalja el az első helyet”.

---

20 – A fent hivatkozott C‑192/01. sz., Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 42. pontja és az ott hivatkozott ítéletek.

---

21 – Lásd például a 174/82. sz. Sandoz‑ügyben 1983. július 14‑én hozott ítélet (EBHT 1983., 2445. o.) 18. pontját és legutóbb a C‑443/02. sz. Schreiber‑ügyben 2004. július 15‑én hozott ítéletet (EBHT 0000., 0. o.).

---

22 – A C‑420/01. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2003. június 19‑én hozott ítélet (EBHT 2003., I‑6445.) 31. pontja és a C‑270/02. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2004. február 5‑én hozott ítélet (EBHT 0000., 0. o. 22–24. pontja.

---

23 – Ebben a vonatkozásban a Németországi Szövetségi Köztársaság és az Osztrák Köztársaság által elfogadott általános és következetes megközelítést, amely kizárólag az ajánlott napi mennyiségen alapult, és nem az egyes vitaminok, vitamincsoportok vagy az egyes ásványi anyagok veszélyességén, az EK‑Szerződés 30. és 36. cikkével összeegyeztethetetlennek minősítették: a C‑387/99. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet (EBHT 0000., 0. o.) 78. és 79. pontja és a C‑150/00. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyben hozott ítélet (EBHT 0000. 0. o.) 96. pontja.

---

24 – Lásd különösen a C‑24/00. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. február 5‑én hozott ítélet (EBHT 0000., 0. o.) 75. pontját.

---

25 – Lásd például az 53/80. sz. Eyssen‑ügyben 1981. február 5‑én hozott ítéletet (EBHT 1980., 409. o.), a fent hivatkozott Sandoz‑ügyben hozott ítéletet, a 247/84. sz. Motte-ügyben 1985. december 10‑én hozott ítéletet (EBHT 1985., 3887. o.) és a 304/84. sz. Muller és társai ügyben 1986. május 6‑án hozott ítéletet (EBHT 1986., 1511. o.), amelyek szerint a közösségi jog nem akadályozza meg, hogy a nemzeti szabályozás, előzetes hatósági engedély hiányában, megtiltsa vitaminokkal dúsított élelmiszerek forgalmazását.

---

26 – A 89/107 irányelv 11. cikke.

---

27– A 89/107 irányelv 12. cikkének (2) bekezdése: „A tagállamok nem tilthatják meg, nem korlátozhatják és nem akadályozhatják az élelmiszer-adalékanyagok forgalmazását […], ha azok megfelelnek ezen irányelv rendelkezéseinek”.

---

28– Eszerint a 94/83. sz. Heijn‑ügyben 1984. szeptember 19‑én hozott ítélet (EBHT 1984., 3263. o.) 17. pontjában a Bíróság megállapítja, hogy „a peszticidek jelentős kockázatot jelentenek az emberek, az állatok és növények egészségére, amely közösségi szinten is elismerésre került, különösen a fent hivatkozott 76/895 tanácsi rendelet 5. preambulumbekezdésében, amely szerint »a peszticidek nemcsak kedvező hatást gyakorolnak a növénytermelésre, mivel ezek általában veszélyes mellékhatásokkal rendelkező toxikus anyagok vagy készítmények«”. Lásd legutóbb a fent hivatkozott Schreiber‑ügyben hozott ítéletet, amely szerint a természetes molyirtó hatással rendelkező vöröscédrusfa-darabka forgalomba hozatalának engedélyezését előíró tagállami jogszabály összeegyeztethető a közösségi joggal. A fertőtlenítőszereket illetően lásd a 272/80. sz. Frans-Nederlands Maatschappij voor Biologische Producten ügyben 1981. december 17‑én hozott ítéletet (EBHT 1981., 3277. o.).

---

29 – A C‑293/94. sz. Brandsma‑ügyben 1996. június 27‑én hozott ítélet (EBHT 1996., I‑3159. o.) 12. pontja és a C‑400/96. sz. Harpegnies‑ügyben 1998. szeptember 17‑én hozott ítélet (EBHT 1998., I‑5121. o.) 35. pontja.

---

30 – A fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 53. pontja és a fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 36. és 37. pontja.

---

31 – Lásd például a C‑95/01. sz., Greenham és Abel ügyben 2004. február 5‑én hozott ítélet (EBHT 0000., 0. o.) 50. pontját.

---

32 – Lásd például a fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. február 5‑én hozott ítélet 26. pontját.

---

33 – A szabványosítás témájában született Canal Satélite ügyben hozott ítélet hasonlóan alkalmazza az arányosság elvét az előzetes engedélyeztetési eljárásra (a C‑390/99. sz. Canal Satélite Digital ügyben 2002. január 22‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑607. o.] 43. pontja).

---

34 – A fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 48. pontja.

---

35 – A fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 48. pontja.

---

36 – A fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 47. pontja, lásd még a C‑17/93. sz. Van der Veldt-ügyben 1994. július 14‑én hozott ítélet (EBHT 1994., I‑3537. o.) 17. pontját: a hivatkozott kockázatot „nem az általános vélekedés mércéjével kell megállapítani, hanem az állandó tudományos kutatások alapján”.

---

37 – A fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 46. pontja.

---

38 – A tagállamoktól elvárt kockázatelemzés fontos az élelmezési politika meghatározásához, amely közösségi szinten is megjelenik a az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszer-biztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszer-biztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 2002. január 28‑i 178/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2002. L 31., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 463. o.) 6. cikkének (1) bekezdésében, miszerint: „az élelmiszerjognak a kockázatelemzésre kell támaszkodnia […]”.

---

39 – A 25. lábjegyzetben hivatkozott ítélet 24. pontja.

---

40 – A C‑42/90. sz. Bellon‑ügyben 1990. december 13‑án hozott ítélet (EBHT 1990., I‑4863. o.) 17. pontja.

---

41 – A fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 48. pontja; lásd továbbá a 178/2002. rendelet 3. cikkének (9) bekezdését, ami a kockázatot úgy határozza meg, mint „egy veszély következményeként jelentkező, egészségkárosító hatás és a hatás súlyosságának valószínűsége”. Ugyanis párhuzamosság mutatkozik a belső piac alapelvei alól való mentesség feltételeivel, egyfelől ha van harmonizációs intézkedés (ebben az esetben az EK 95. cikk (5) bekezdése vagy az alkalmazandó irányelvben vagy rendeletben foglalt védzáradék alapján), másfelől, ha az hiányzik (az EK 30. cikke alapján). Lásd ebben a vonatkozásban Mortelmans, K. „The relationship between the treaty rules and community measures for the establishment and functioning of the internal market – towards a concordance rule” 39 CMLRev 2002, 1303. o.

---

42– Lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 54. pontját: „egy tagállam lakosságának táplálkozási szükséglete mint kritérium szerepet játszhat az élelmiszerekhez hozzáadott tápanyagok által okozott kockázat részletes értékelési folyamatában”. Gulmann főtanácsnok a C‑95/89. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyre vonatkozó, 1992. április 8‑án ismertetett indítványa 26. pontjában (1992. július 16‑án hozott ítélet, EBHT 1992., I‑4545. o.) a következő értelmet adja ennek a kifejezésnek: „azt kell megállapítani, hogy az importáló tagállamban a szóban forgó termék vonatkozásában fennálló speciális táplálkozási szokás okozhat-e egészségügyi problémákat abban a tagállamban”. Lásd továbbá Joerges, C. „Scientific Expertise in Social Regulation and the European Court of Justice: Legal Frameworks for Denationalized Governance Structures”, Integrating Scientific Expertise into Regulatory Decision-Making, 1997., szerkesztők: Joerges, C., Ladeur, K.‑H., és Vos, E., 295. o. (320. o.).

---

43 – Lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 54. pontját: „Ugyanakkor az ilyen szükséglet hiánya önmagában nem indokolhatja az EK 30. cikk alapján a más tagállamokban jogszerűen előállított és/vagy forgalmazott élelmiszerek forgalmazásának teljes tilalmát”, továbbá a fent hivatkozott Greenham és Abel ügyben hozott ítélet 46. pontját. Ezek az ítéletek pontosították a korábbi ítélkezési gyakorlatot, ami néha úgy tűnt, hogy önálló szerepet adott a táplálkozási szükséglet kritériumának, és azt sugallta, hogy egy adalékanyag veszélyessége nem az egyetlen olyan feltétel, amit figyelembe kell venni az engedélyezésről való döntés során (lásd különösen a 25. lábjegyzetben hivatkozott Motte és Muller és társai ügyben hozott ítélet 21. és 25. pontját). Érveléseikben a felek kizárólag a 21. lábjegyzetben hivatkozott Sandoz‑ügyben hozott ítélet 20. pontjára hivatkoznak.

---

44 – A C‑13/91. sz. és a C‑113/91. sz. Debus‑ügyben 1992. június 4‑én hozott ítélet (EBHT 1992., I‑3617. o.) 17. pontja és a 178/84. sz., Bizottság kontra Németország, ún. „sörtisztasági törvény”‑ügyben 1987. március 12‑én hozott ítélet (EBHT 1987., 1227. o.) 44. pontja.

---

45 – Lásd a nizin okozta kockázatokkal kapcsolatos tudományos bizonytalanság fejlődését illetően a 25. lábjegyzetben hivatkozott Eyssen‑ügyben hozott ítélet 13. pontját.

---

46 – Lásd a C‑236/01. sz., Monsanto Agricoltura Italia és társai ügyben 2003. szeptember 9‑én hozott ítélet (EBHT 0000., 0. o.) 106. pontját, valamint az EFTA Bíróságának az EFTA Surveillance Authority kontra Norway ügyben 2001. április 5‑én hozott ítéletének (Report of EFTA Court 2000-2001, 73. o.) 36–38. pontját.

---

47 – Lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 52. pontját: „Ha lehetetlennek bizonyul pontosan meghatározni a hivatkozott kockázat fennforgását vagy kiterjedését a lefolytatott tanulmányok elégtelen, nem meggyőző vagy pontatlan jellege miatt, de a közegészséget ténylegesen fenyegető károsodás lehetősége megmarad abban az esetben, ha a kockázat bekövetkezik, akkor az elővigyázatosság elve igazolja a korlátozó intézkedések elfogadását”. Lásd továbbá a fent hivatkozott Greenham és Abel ügyben hozott ítélet 48. pontját, valamint a Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 56. pontját. Ez a megfogalmazás szerepel a Bíróság ítélkezési gyakorlatában a tagállamok által elfogadott védintézkedéseket illetően: lásd például a fent hivatkozott Monsanto Agricoltura Italia és társai ügyben hozott ítélet 111. pontját, és a C‑157/96. sz., National Farmers’ Union és társai ügyben 1998. május 5‑én hozott ítélet (EBHT 1998., I‑2211. o.) 63. pontját, valamint a C‑180/96. sz., Egyesült Királyság kontra Bizottság ügyben hozott ítélet (EBHT 1998., I‑2265. o.) 99. pontját.

---

48 – A tagállamok azon kötelezettsége, hogy jogszabályaikat felülvizsgálják a tudomány fejlődésével párhuzamosan, a 28. lábjegyzetben hivatkozott Heijn‑ügyben hozott ítélet 18. pontjában került kijelentésre, valamint a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben 2003. június 19‑én hozott ítélet 32. pontjában. Egyébként egy ilyen felülvizsgálatot a 178/2002. rendelet 7. cikke is előír.

---

49 – Lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítélet 52. pontját. Az EK 95. cikk (5) bekezdésének keretében a Bíróság az elővigyázatosság elve alkalmazásának jogszerűsége megítélése kérdésében azt kívánta meg, hogy „a nemzeti hatóságok számára rendelkezésre álló kockázatmérlegelések sajátos jelzőszámokat tartalmazzanak, amelyek – a tudományos bizonytalanság kizárása nélkül – lehetővé teszik ésszerű következtetések levonását a rendelkezésre álló legmegbízhatóbb tudományos eredmények és a nemzetközi kutatások legújabb eredményei alapján abban a kérdésben, hogy ezen intézkedések elfogadása szükséges-e annak érdekében, hogy az emberi egészségre potenciális kockázatot jelentő új élelmiszerek ne kerüljenek forgalomba a piacon” (a 46. lábjegyzetben hivatkozott Monsanto Agricoltura Italia és társai ügyben hozott ítélet 113. pontja).

---

50 – Lásd ebben a témában Joerges, C. 42. lábjegyzetben hivatkozott cikkét: „Member states are requested to design their legislation in a way that enables integration of scientific findings and they are bound to give credit to scientific analyses undertaken beyond their territories” (307. o.). Ugyanebben a cikkben: „societies granting freedoms or imposing regulatory burdens must consider the adverse extraterritorial effects of their policies” (322. o.).

---

51 – Fisher, E., Precaution, Precaution Everywhere: Developing a ‘Common Understanding’ of the Precautionary Principle on the European Community, 9 Maastricht Journal of Comparative Law, 2002., 7. o.; Majone, G., What Price Safety? The Precautionary Principle and its Policy Implications, JCMS 2002., 40. kötet, 89. o.

---

52 – Csak a tudományos elemzések figyelembevétele elvárás. Lásd ebben a témában a C‑3/00. sz., Dánia kontra Bizottság ügyben 2003. március 20‑án hozott ítélet (EBHT 2003., I‑2643. o.) 114. pontját.

---

53 – Van Gerven főtanácsnok hivatkozik erre a kérdésre a C‑290/90. sz., Bizottság kontra Németország ügyre vonatkozó indítványa 5. pontjában (1992. május 20‑án hozott ítélet, EBHT 1992., I‑3317. o.): „ha a Bizottság hajlamos kételkedni a tagállam által szolgáltatott adatokban, akkor hasonlóképpen kell eljárnia az ugyanannyira hihető tények vonatkozásában is”. Mivel nincs hierarchia felállítva az egyes kutatószervek között, nehezen állapítható meg, hogy mivel igazolható egyik következtetés követése a másikkal szemben, amikor azok között eltérés mutatkozik.

---

54 – Ezen eljárási feltételt Cruz Vilaça, J.L. elemezte a The Precautionary Principle in EC Law című cikkében, European Public Law, 2004. június, 369. o. A Bíróság szükségesnek találhatja annak meghatározását, hogy milyen fajta tanulmányt tekint relevánsnak. Ebben a vonatkozásban az amerikai joggyakorlat ellentétes hozzáállása figyelhető meg a szabályozó hatóságok által irányított vizsgálatokkal (lásd például az Egyesült Államok Legfelső Bíróságának ítéleteit: Industrial Union Dept. kontra American Petrol. Inst., 448 U.S. 607 [1980] és Whitman, administrator of Environmental Protection Agency kontra American Trucking, decided February 27, 2001), illetve a legutóbbi, egészségügyi és növény-egészségügyi intézkedések alkalmazásáról szóló megállapodás kérdésében folytatott eljárásokban a fellebbviteli szerv által lefolytatott részletesebb elemzéssel szemben (a WTO fellebbviteli szervének jelentése az alábbi ügyekben: a Húsra és húskészítményekre (hormonokra) vonatkozó közösségi intézkedések, WT/DS26/AB/R, Japán – A mezőgazdasági termékekre vonatkozó intézkedések, WT/DS/76/8/AB/R, Az azbesztre és az azbesztet tartalmazó termékekre vonatkozó közösségi intézkedések, WT/DS135/AB/R).

---

55 – Azaz a tudomány nem szolgáltathat „alibit” a politikai jellegű döntésekhez. Lásd ebben a témában: Shapiro, M., The Frontiers of Science Doctrine: American Experience with the Judicial Control of Science-Based Decision Making, lásd a 42. lábjegyzetben hivatkozott Integrating Scientific Expertise into Regulatory Decision-Making, 325. o.

---

56 – Az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokra vonatkozó rendelet 5. cikke.

---

57 – Az élelmiszerekről szóló törvény 23. cikke.

---

58 – A tárgyaláson a Holland Királyság képviselője jelezte, hogy 2000‑ben jóváhagyásra került egy forgalmazási engedély. Elismerte azonban, hogy addig az időpontig, ami későbbi, mint a legutóbbi indokolással ellátott véleményben előírt időtartam lejárta, egyetlen engedélyt sem adtak ki.

---

59 – A Bizottság megemlít keresetében számos eljárást, ami a holland hatóságok részéről az engedélyezés elutasításához vezetett: a Kellogg’s gabonapelyhek és az Inkosport Nederland energiaszeletei csak két példa ezek közül.

---

60 – Ellenkérelem, 7. pont.

---

61 – Geelhoed főtanácsnoknak a C‑387/99. sz., Bizottság kontra Németország és Bizottság kontra Ausztria ügyre vonatkozó, 2002. május 16‑án ismertetett indítványának 56. pontja (2004. április 29‑én hozott, fent hivatkozott ítéletek).

---

62 – Lásd megfelelően a fent hivatkozott 2004. április 29‑i Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 60. pontját és a Bizottság kontra Ausztria ügyben hozott ítélet 95. pontját.

---

63 – Ezek a különbségek a D vitamin vagy az A vitamin túlfogyasztása által okozott kockázatokra vonatkozó, a Holland Királyság által szolgáltatott adatokból következnek. Lehet továbbá hivatkozni az emberi élelmezés tudományos bizottságának jelentésére (31. sorozat), az Európai Közösség számára a tápanyagokról és az energiabevitelről 1992. december 11‑én kiadott véleményre. Ebből a véleményből következik, hogy az egészségre vonatkozó veszélyességi küszöb cink esetén körülbelül háromszorosa a lakossági referenciabevitelnek (PRI), D vitamin esetén ötszöröse a PRI‑nek, A vitamin, a réz és a szelén esetén tízszerese a PRI‑nek, és a folát esetén körülbelül huszonötszöröse a PRI‑nek.

---

64 – A fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben hozott ítéleten túl meg lehet említeni a fent hivatkozott, a francia szabályozással kapcsolatos Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. február 5‑én hozott ítéletet, a fent hivatkozott Greenham és Abel ügyben hozott ítéletet, és az olasz szabályozásról Bizottság kontra Olaszország ügyben 2003. június 19‑én és a Bizottság kontra Olaszország ügyben 2004 február 5‑én hozott ítéletet.

---

65 – Ellenkérelem, 9. pont.

---

66 – Ellenkérelem, 11. pont.

---

67 – A Holland Királyság által hivatkozott tények különösen a terhes nőkre és az idős emberekre vonatkoznak.

---

68 – Ellenkérelem, 14. pont.

---

69 – A fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. február 5‑én hozott ítélet 61. pontja.

---

70 – A Holland Királyságnak a tárgyaláson előterjesztett indítványa szerint ilyen tanulmány elvégzésére ötévente sor kerül, ami alapján lehetséges a hatályos jogszabályok naprakésszé tétele.

---

71 – Lásd például a 40. lábjegyzetben hivatkozott Bellon‑ügyben hozott ítélet 16. pontját.

---

72 – Az élelmiszerekhez hozzáadott mikrotápanyagokra vonatkozó rendelet 5. cikke.

---

73 – Lásd különösen a 21. lábjegyzetben hivatkozott Sandoz‑ügyben hozott ítélet 17. pontját; a 25. lábjegyzetben hivatkozott Muller és társai ügyben hozott ítélet 23. pontját; a C‑95/89. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 1992. július 16‑án hozott ítélet (EBHT 1992., I‑4545. o.) 8–10. pontját; a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ügyben 2003. szeptember 23‑án hozott ítélet 44. pontját és a fent hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet 70. pontját.