A Régiók Európai Bizottsága véleménye – A helyi és regionális önkormányzatok igazgatási kapacitásainak javítása a 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó beruházások és strukturális reformok megerősítése érdekében

(2020/C 79/05)

Előadó

:

Manuela BORA (IT/PES), Marche régió közgyűlésének tagja, tanácsnok

VÉLEMÉNY

A RÉGIÓK EURÓPAI BIZOTTSÁGA

Megfelelő igazgatási kapacitás biztosítása az uniós városok és régiók számára: a kihívás

1.

hangsúlyozza, hogy az igazgatási kapacitás a hosszú távú uniós szakpolitikai célkitűzések megvalósításához szükséges beruházások és reformok sikeres végrehajtásának kulcsfontosságú eleme. Az Európa 2020 stratégia lejártát követően ezeket a hosszú távú célkitűzéseket össze kell hangolni a fenntartható fejlődés célkitűzéseinek végrehajtásával, amelyeknek elsőbbséget kell élvezniük az igazgatási kapacitás szempontjából releváns olyan gazdasági kormányzási rendszerekkel szemben, mint például az európai szemeszter folyamata. Hangsúlyozza továbbá, hogy meg kell erősíteni a helyi és regionális önkormányzatok adminisztratív kapacitását az új zöld megállapodás végrehajtása során kezelendő környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos kihívások tekintetében;

2.

megjegyzi, hogy a helyi és regionális önkormányzatok fontos szerepet játszanak a tagállamokon belüli hatáskörmegosztásban, és hogy az EU-ban a közberuházások több mint feléért az önkormányzatok felelnek, miközben jelentős multiplikátorhatást gyakorolnak a magánberuházásokra; hangsúlyozza, hogy a helyi és regionális önkormányzatok jobb igazgatási kapacitása elősegítené a helyi közpolitikák hatékonyabb végrehajtását, melyek előfeltételei a polgárok helyi, regionális, nemzeti és uniós intézményekbe vetett bizalmának;

3.

hangsúlyozza, hogy 2017 januárja óta az RB legalább 38 véleményben és állásfoglalásban foglalkozott azzal, hogy a helyi és regionális önkormányzatok igazgatási kapacitását számos területen meg kell erősíteni, ideértve a kohéziós politikát, az ESBA-t/az InvestEU-t és az egységes piacra vonatkozó programot is (1). Felhívja egyben a figyelmet az európai szemeszterről szóló és a 2020. évi éves növekedési jelentésre előretekintő, 2019. október 9-i állásfoglalására (2);

4.

hangsúlyozza, hogy a 2019. évi országspecifikus ajánlások összes alpontjának 12 %-a foglalkozik a helyi és regionális önkormányzatok igazgatási kapacitását érintő kihívásokkal (3) 17 tagállamot illetően;

5.

úgy ítéli meg, hogy az igazgatási kapacitás fejlesztése rendszerszintű kihívás. Ez a kihívás a következőket érinti: a) humán erőforrások (ideértve a személyzethiányt, a magas képzettséget igénylő álláshelyek betöltésének nehézségeit, a házon belüli műszaki kompetencia elégtelenségét, a teljesítményalapú díjazás elégtelenségét, a magánszektorbeliekhez képest alacsonyabb béreket, a köztisztviselők digitális készségekkel kapcsolatos képzési igényeit, a magas képzettséget igénylő, valamint technikai feladatok elvégzésére való képességet és az EU működésének és finanszírozási lehetőségeinek ismeretét); b) rendszerek és eljárások; valamint c) hálózatépítés külső szereplőkkel;

6.

megjegyzi, hogy – a szubszidiaritás elvével összhangban – a közigazgatás minőségéért a tagállamokon belüli különféle kormányzati szintek felelnek. Az EU azonban kiegészítő szerepet tölthet be azzal, hogy közelíti a normákat olyan jogalkotási és koordinációs folyamatok segítségével, mint például az európai szemeszter, illetve lehetővé teszi a bevált gyakorlatok cseréjét, továbbá támogatja a hatékonyságot és az innovációt a közigazgatásban és az igazgatási kapacitás kiépítésében, a kormányzat minden szintjén. Az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokkal összefüggésben a közigazgatás minőségéhez fontos jogalap lehet az Európai Unió működéséről szóló szerződés 14. cikke;

A jelenlegi többéves pénzügyi keret értékelése

7.

rámutat arra, hogy a jelenlegi többéves pénzügyi keretben az EU a kohéziós politika, a strukturálisreform-támogató program, valamint számos más – többek között az EBB által irányított és a helyi és regionális önkormányzatok beruházásait támogató (4) – eszköz és program révén támogatta a helyi és regionális önkormányzatok kapacitásépítését (5);

8.

sajnálatát fejezi ki a helyi és regionális önkormányzatok kapacitásépítése céljából rendelkezésre álló uniós források teljes összegére és tényleges felhasználására, valamint ezek általános hatására vonatkozó átlátható információ hiánya miatt (6), és kéri az Európai Bizottságot, hogy a lehető leghamarabb bocsássa rendelkezésre ezeket az információkat; javasolja továbbá, hogy a strukturálisreform-támogató program éves ellenőrzési jelentése tartalmazzon egy állandó részt a helyi és regionális önkormányzatoknak a program kedvezményezettjeiként történő bevonásáról;

9.

megjegyzi, hogy a rendelkezésre álló információk szerint a jelenlegi többéves pénzügyi keretben nem használták fel kellő mértékben az önkormányzatok kapacitásépítése számára rendelkezésre álló uniós forrásokat, ha figyelembe vesszük a helyi és regionális önkormányzatok szerepét a jelenlegi hatáskörmegosztásban, valamint a helyi és regionális önkormányzatoknak címzett országspecifikus ajánlások számát (7). Ami azt a két programot illeti, amelyeknek a helyi és regionális önkormányzatok szintén közvetlen kedvezményezettjei lehetnek, a rendelkezésre álló információk szerint: a) az önkormányzatok az esb-alapok 11. tematikus célkitűzése keretében rendelkezésre álló kapacitásépítési támogatásnak a 15 %-át kapták meg; és b) az esb-alapok tagállami kezdeményezésre elérhető technikai segítségnyújtását, amely az alapok felhasználásával kapcsolatos kapacitásépítést is támogathatja, a helyi és regionális önkormányzatok nem használták fel számottevő mértékben;

10.

úgy véli, hogy célszerű lenne olyan további elemeket beépíteni az uniós alapokkal kapcsolatos jogszabályokba, amelyekkel még inkább lehetővé válna, hogy – az integrált projekteken túl is – egyazon projekt keretében különböző típusú európai alapokat kombináljanak;

11.

hangsúlyozza, hogy a helyi és regionális önkormányzatoknak a strukturálisreform-támogató programba való bevonásáról nem áll rendelkezésre elegendő információ. A nem hivatalos becslések szerint a strukturálisreform-támogató program keretében beérkezett projekteknek csak körülbelül 6 %-a érintett helyi és regionális önkormányzatokat, ami egy nagyon alacsony százalékos arány, tekintve, hogy az összes országspecifikus ajánlás 55 %-a közvetlenül vagy közvetve a helyi és regionális önkormányzatoknak szól. Ezért sajnálja, hogy a helyi és regionális önkormányzatok csak a nemzeti kormányukon keresztül férhetnek hozzá a strukturálisreform-támogató programhoz;

12.

úgy véli, hogy a következők akadályozhatják a helyi és regionális önkormányzatokat az uniós kapacitásépítési támogatás igénybevételében: nem ismerik a meglévő lehetőségeket; nem rendelkeznek a támogatás igényléséhez szükséges készségekkel; nehézségekbe ütközik a társfinanszírozás; túlságosan nagyok az adminisztrációs terhek; valamint nem támogatják őket a nemzeti kormányok;

13.

megjegyzi, hogy a közigazgatás minőségében mutatkozó különbségek a tagállamok között „lassan elmosódnak” (8). Megállapítja, hogy az uniós kohéziós politika szerepet játszott ebben a folyamatban, különösen azokban a tagállamokban, ahol az alapokból finanszírozzák az összes állami beruházások legalább felét. Hangsúlyozza, hogy az Európai Bizottság által kezdeményezett technikai segítségnyújtás képviselte közel a felét az arra fordított eszközöknek, hogy minden szinten hatékonyabb legyen az esb-alapok irányításához szükséges kapacitásépítés (9);

14.

hangsúlyozza, hogy az állami intézmények minősége országon belül is eltérő lehet, amint azt a Világbank Doing Business megközelítése is mutatja. Egyetért továbbá az Európai Parlamenttel abban, hogy „különösen a lemaradt régiók esetében gyakran nehézségekbe ütközik a finanszírozáshoz való hozzáférés vagy annak igénybevétele [az állami szféra reformja céljából], bürokratikus problémák, valamint az adminisztratív kapacitás problémái vagy szabálytalanságok miatt”, ezért a Parlamenthez hasonlóan reméli, hogy „a tagállamok olyan konkrét reformokat fognak végrehajtani, amelyek lehetővé teszik a helyes ügyintézés elvének alkalmazását és elősegítik a bírósági eljárások felgyorsítását” (10);

15.

hangsúlyozza, hogy az elégtelen igazgatási kapacitás problémáját alkalmanként a túlzott adminisztratív terhet jelentő eljárások is fokozzák. E tekintetben aggályainak ad hangot az e-szolgáltatási kártyára, az értesítési eljárásra és az arányossági tesztre vonatkozóan a szolgáltatási csomagban foglalt uniós javaslatokkal, valamint az uniós és a nemzeti közbeszerzési jogszabályokból fakadó további adminisztratív terhekkel kapcsolatban;

Javaslatok a következő többéves pénzügyi keret alá tartozó intézkedésekre

16.

fontosnak tartja, hogy a helyi és regionális önkormányzatok a megosztott irányítás alatt álló politikai eszközök révén továbbra is közvetlenül hozzáférhessenek a kapacitásépítés megfelelő finanszírozásához (azaz nem kevesebbhez, mint a 2014–2020-as időszakban). Ezért javasolja, hogy a 2021–2027-es időszakra javasolt közös rendelkezésekről szóló rendelet 32. cikke vagy az ERFA-ról/a Kohéziós Alapról szóló rendeletre irányuló javaslat 2. cikke minden operatív programban irányozzon elő olyan intézkedéseket, amelyek célja a közigazgatási szervek és az érdekelt felek kapacitásának fejlesztése minden szinten, és nem kizárólag az esb-alapok irányításával összefüggésben;

17.

utal egyfelől a (2021–2027-es) közös rendelkezésekről szóló rendeletjavaslat tárgyában kidolgozott véleményére (11), amely szerint az ERFA-ban és a Kohéziós Alapban a technikai segítségnyújtás átalányösszegét (31. cikk) 5 %-ra kell növelni, másfelől a következő ERFA-ról/Kohéziós Alapról szóló véleményére (12), amely további finanszírozást javasol kapacitásépítés céljára, többek között a fenntartható fejlődési célok szükséges helyi szintű érvényesítése érdekében, végül pedig az ESZA+-ról szóló véleményére (13), amelyben javasolja, hogy a 11. tematikus célkitűzés a 2020 utáni időszakban is érvényben maradjon;

18.

kiemelten fontosnak tartja a tudás és a bevált gyakorlatok terjesztését, ilyenek Olaszország tervei a közigazgatás erősítésére (14), a Polgármesterek Klíma- és Energiaügyi Szövetsége, valamint az Interreg európai régióközi együttműködési projektjei. Üdvözli az Európai Bizottság TAIEX-REGIO PEER 2 PEER kezdeményezéseit, az integritási megállapodásokat és a kísérleti kezdeményezést, együttműködésben az OECD-vel, amely ütemterveket szorgalmaz az igazgatási kapacitás mielőbbi kiépítésére a 2020 utáni időszakban;

19.

felhívja a figyelmet arra, hogy a helyi és regionális választott képviselőknek szóló Erasmus program (15) létrehozására irányuló javaslata fontos lehet az igazgatási kapacitás javítása szempontjából;

20.

úgy véli, jobban lehetővé kellene tenni, hogy a kirendelt nemzeti szakértőkre és a nemzeti szakértők szakmai továbbképzésére vonatkozó programok, illetve a közigazgatási dolgozókat célzó Erasmus program keretében a tagállami helyi és regionális szerveknél dolgozó köztisztviselők ideiglenes jelleggel részt vehessenek a különböző uniós intézmények, szervek és ügynökségek napi munkájában;

21.

hangsúlyozza, hogy a kapacitásépítő programok nemzeti és regionális társfinanszírozását mentesíteni kell a Stabilitási és Növekedési Paktumban a költségvetési hiányra vonatkozóan megállapított felső határ alkalmazása alól;

22.

úgy véli, hogy a helyi és regionális közigazgatási szervek kötelesek végrehajtani területükön a fenntartható fejlődési célokat, ehhez pedig fontos, hogy az RB támogassa a 17. célkitűzést (Partnerség a célok eléréséért). Az egyre inkább összekapcsolt világban az információcseréhez és a közszférában megvalósuló innovációk előmozdításához elengedhetetlen a technológiákhoz való hozzáférés javítása és a helyi és regionális önkormányzatok ismereteinek bővítése;

Jobb kormányzás és egyszerűsítés

23.

úgy véli, hogy az EU hosszú távú célja a helyi és regionális önkormányzatok intézményi és igazgatási kapacitásának fenntartható fejlesztése kell, hogy legyen; hangsúlyozza, hogy ez hosszú távú tervezést igényel, ugyanakkor fennáll annak a veszélye, hogy kompromisszumokat kell kötni a tagállamok rövid távú technikai segítségnyújtás iránti kérelmei miatt;

24.

megismétli, hogy a Polgármesterek Szövetsége kulcsfontosságú eszköz a helyi és regionális önkormányzatok támogatására a klímasemlegességre való átállás során. Rámutat azonban arra, hogy az adminisztratív kapacitás hiánya az egyik fő akadálya a Szövetség sikeresebb végrehajtásának és különösen annak, hogy a helyi és regionális önkormányzatok részesüljenek az energiahatékonysági felújítási projektek kedvező finanszírozási feltételeinek előnyeiből;

25.

hangsúlyozza, hogy koordinációra és szinergiára van szükség az EU által finanszírozott, meglévő kapacitásépítő eszközök között, ezeket az eszközöket pedig átlátható módon és időben nyomon kell követni és értékelni kell; e tekintetben megismétli ajánlását (16), mely szerint az Európai Bizottságnak egységes iránymutatás-csomagot kellene közzétennie a kapacitásépítést illetően, amely az összes érintett uniós programra vonatkozna;

26.

sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy az alapok kezelésének nagyobb mértékű egyszerűsítése érdekében tett erőfeszítések nem hozták meg a várt eredményeket. Ez nagyon komoly akadály, amely korlátozza a közreműködő szervezetek és különösen a támogatások kedvezményezettjeinek kapacitását. Közelmúltban készült tanulmányok becslései szerint az igazgatási költségek az ERFA esetében az átlagos programköltségek 3 %-át, a Kohéziós Alap esetében pedig 2,2 %-át teszik ki;

27.

hangsúlyozza, hogy valamennyi kormányzati szintre vonatkozó kapacitásépítésről szóló fejezeteket kellene beépíteni az éves növekedési jelentésbe, az országjelentésekbe és a nemzeti reformprogramokba. A szükségleteknek és a kapcsolódó, valamennyi kormányzati szintre vonatkozó kapacitásépítő politikáknak az értékelése segítségével a nemzeti reformprogramok stratégiai koordinációs eszközzé válhatnának. Egyetért az Európai Parlament azon javaslatával, mely szerint az éves növekedési jelentésben ismét külön fejezetet kell szánni a közigazgatásnak és a kormányzásnak (17);

28.

úgy véli, hogy a helyi és regionális önkormányzatok, illetve azok nemzeti szervezeteinek európai szemeszterben való – partnerségen és többszintű kormányzáson alapuló – közvetlen, strukturált részvétele lehetővé tenné a szóban forgó önkormányzatok számára a kapacitásépítési igények felmérését, valamint a hosszú távú célok és politikák megfogalmazását, megerősítené felelősségvállalásukat és ösztönözné a fellépést. A helyi és regionális önkormányzatokat, illetve azok nemzeti szervezeteit teljes értékű partnerként be kell vonni az európai szemeszterbe egy jogilag kötelező érvényű európai magatartási kódex révén (18), annál is inkább, mivel most a szemeszter – az országjelentések D. melléklete segítségével – iránymutatásokat ad a kohéziós politika programozására vonatkozóan (19). Ez lehetővé tenné a helyi és regionális önkormányzatok számára, hogy a szemeszter ciklusa keretében elősegítsék az uniós politikák sikeres hozzáigazítását a tényleges területi különbségekhez és a konkrét kihívásokhoz;

29.

figyelembe véve az Európai Bizottság következő, 2021–2027 közötti időszakra vonatkozó egyszerűsítési javaslatait, valamint a kohéziós politikának a különböző uniós finanszírozási források ötvözésével történő végrehajtását, fontosnak tart egy közös tervezésen keresztül megvalósuló integrált megközelítést, ezáltal segítve a különböző eszközök – például az integrált területi beruházás és a közösségvezérelt helyi fejlesztés – alkalmazását, melyek magukban foglalják a helyi és regionális önkormányzatok bevonását a döntéshozatalba és a végrehajtási folyamatba;

30.

osztja az Európai Parlament aggodalmát, mely szerint az Európai Bizottság „a közigazgatás tekintetében sem egységes és közös értékelési kerettel, sem szisztematikus adatgyűjtési módszerrel nem rendelkezik”, és kéri az Európai Bizottságot, hogy dolgozza ki ezeket az eszközöket;

31.

azt ajánlja, hogy az új reformtámogató program legyen közvetlenül elérhető a helyi és regionális önkormányzatok számára, és határozottabban fókuszáljon a közigazgatás minőségének javítására és a kapacitásépítés támogatására minden kormányzati szinten. Utal azon ajánlásaira, amelyek szerint a reformtámogató program irányításának partnerségen és többszintű kormányzáson kell alapulnia (20). Kéri, hogy a reformtámogató program keretének egy részét a helyi és regionális önkormányzatok által igényelt projektek számára különítsék el. Javasolja, hogy mindaddig, amíg a tagállamok csak a nemzeti szintű kapcsolattartó pontokon keresztül férnek hozzá a strukturálisreform-támogató programhoz, folyamatosan ösztönözzék és kövessék nyomon a helyi és regionális önkormányzatok kérelmeit;

32.

hangsúlyozza a digitalizáció és az e-kormányzás fontosságát, ideértve a digitális regionális központokat és a nyílt adatplatformokat is, és egyetért az EP azon véleményével, hogy „a közigazgatásokon belül olyan innovatív folyamatokat kell támogatni, amelyek elősegítik a jobb összekapcsolódást és a digitalizálást, továbbá a […] minőségi digitális szolgáltatásokat” (21).

---

(1)  Sok egyéb ilyen terület van még, köztük a fenntartható fejlődési célok, a környezetvédelmi cselekvési program, az intelligens falvak, a makroregionális stratégiák, az EGAA, az Erasmus+, a Digitális Európa program (a digitális központjaival együtt), az intelligens szakosodási stratégiák, a közös kötelezettségvállalás és a LULUCF rendelet, a Menekültügyi és Migrációs Alap, a mesterséges intelligencia Európa számára, a kék gazdaság, valamint az éghajlatváltozásról szóló Párizsi Megállapodás teljeskörű végrehajtása az egyes országokban.

(2)  https://memportal.cor.europa.eu/Handlers/ViewDoc.ashx?doc=COR-2019-03856-00-00-RES-TRA-HU.docx.

(3)  Az országspecifikus ajánlások RB által elvégzett területi elemzése

(https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/welcome.aspx#).

(4)  https://eiah.eib.org/index.

(5)  Lásd az RB megbízásából a helyi és regionális önkormányzatok igazgatási kapacitásáról készült, a strukturális reformok és a hatékonyabb európai gazdasági kormányzás lehetőségeit és kihívásait vizsgáló tanulmányt (angol nyelven: https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Documents/publi-file/AdminCapacity/AdminCapacity.pdf), valamint a közszféra reformjáról szóló és az uniós költségvetésnek e reform ösztönzésére való felhasználását vizsgáló EP-tanulmányt (angol nyelven: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/572696/IPOL_STU(2016)572696_EN.pdf).

(6)  „Administrative capacity of local and regional authorities: Opportunities and challenges for structural reforms and a more effective European economic governance”, az RB megbízásából készített tanulmány, 2018. október (https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Administrative-capacity/AdminCapacity.pdf).

(7)  Lásd a 11. lábjegyzetben említett dokumentumokat.

(8)  Egy, a 2017. évi európai kormányzási minőségi mutató (EQI) megállapításain alapuló, nemrégiben készült európai parlamenti kutatószolgálati jelentés szerint a keleti régiókban jelentős javulás volt tapasztalható az előző évekhez képest, míg egyes déli régiók a hanyatlás jeleit mutatták (http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_BRI(2018)628244).

(9)  Ezeket a kezdeményezéseket az Európai Bizottság kohéziós politikával kapcsolatos weboldalainak e külön részében mutatják be: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/.

(10)  http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2019-0012&format=XML&language=HU.

(11)  Elfogadva: 2018.12.5. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03593-00-00-ac-tra-hu.docx/content).

(12)  Elfogadva: 2018.12.5. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03594-00-00-ac-tra-hu.docx/content).

(13)  Elfogadva: 2018.12.5. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03597-00-00-ac-tra-hu.docx/content).

(14)  http://www.pra.gov.it/cosa-sono/.

(15)  Elfogadva: 2018.1.31. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2017-01298-00-00-ac-tra-hu.docx/content).

(16)  A 2017–2020-as időszakra szóló strukturálisreform-támogató programról szóló vélemény, elfogadva: 2016.4.7. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-01214-00-00-ac-tra-hu.docx/content).

(17)  Az EP 2019. január 15-i állásfoglalása: „Az uniós költségvetés közszféra reformjára való felhasználásának értékelése” (http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_HU.html).

(18)  „Az európai szemeszter irányításának javítása: a helyi és regionális önkormányzatok bevonására vonatkozó magatartási kódex” című vélemény, elfogadva: 2017.5.11. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-05386-00-00-ac-tra-hu.docx/content).

(19)  „Az európai szemeszter és a kohéziós politika: a strukturális reformok és a hosszú távú beruházások összehangolása” című vélemény, elfogadva: 2019.4.10. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-05504-00-00-ac-tra-hu.docx/content).

(20)  „A strukturálisreform-támogató program és az európai beruházásstabilizáló funkció” című vélemény, elfogadva: 2018.12.5.

(https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03764-00-00-ac-tra-hu.docx/content).

(21)  Az EP 2019. január 15-i állásfoglalása: „Az uniós költségvetés közszféra reformjára való felhasználásának értékelése”, http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_HU.html.