EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel, 2016.1.27.

COM(2016) 41 final

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

a Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért haladásról

{SWD(2016) 16 final}

1.    BEVEZETÉS

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmust 2007-ben, Románia Európai Unióhoz való csatlakozásakor hozták létre. 1  Megállapodás született, hogy a kulcsfontosságú területeken további erőfeszítésekre van szükség az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem terén tapasztalható hiányosságok kezelése érdekében. Azóta az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült jelentések bemutatják a Románia által elért előrehaladást és arra törekednek, hogy célzott ajánlások révén támogassák a román hatóságokat erőfeszítéseik összpontosításában.

A román társadalomban változatlanul kiemelten fontosak az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem kérdései, amelyek akár széles körű nyilvános tüntetésekhez is vezethetnek. Továbbra is támogatni kell a reform megszilárdítását, így biztosítva a folyamat visszafordíthatatlanságát. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus kiemelt szerepet játszik Romániában, mivel ösztönzőként működik mind a reformok, mind a meggyőző eredmények felmutatása tekintetében. A Tanács folyamatosan és határozottan kiállt a Bizottság következtetései, valamint az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus módszertana mellett 2 . Sok tagállam szintén együttműködött és hozzájárult ezekhez.

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus 2015. évi jelentése szerint számos, folyamatos előrelépést mutató területen érzékelhetők a fenntarthatóság jelei, ilyenek a fő igazságszolgáltatási és feddhetetlenségi intézmények által a magas szinten elkövetett korrupció kezelésére hozott intézkedések, valamint a szakmai színvonal emelkedése az igazságszolgáltatási rendszer egészében. A jelentés ezzel egyidejűleg rámutatott, hogy továbbra is határozottan érezhető, hogy meg kell szilárdítani és további biztosítékokkal kell alátámasztani az előrehaladást, hiszen számos jogalkotási feladat még hátravan, a reformra vonatkozó politikai konszenzust pedig kételyek övezik. A Tanács emellett arra a következtetésre jutott, hogy mindent összevetve a tartós reformok iránti folyamatos politikai elkötelezettség és az igazságszolgáltatás függetlenségének tiszteletben tartása elengedhetetlen az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus céljai tekintetében elért fenntartható eredmények biztosításához 3 .

E jelentés ismét megvizsgálja mindkét tendenciát, hogy felmérje, milyen mértékben szilárdult meg a reform. A jelentés a Bizottság által végzett alapos elemzés eredménye, amely a román hatóságokkal folytatott szoros együttműködésre, valamint a civil társadalom és más érdekelt felek hozzájárulásaira épül. Megvizsgálja, hogy 2016-ban milyen próbatételek várhatók a fenntarthatóság megőrzése terén. Az előrehaladás fenntarthatósága azon jelek egyike, amelyek azt mutatják, hogy nincs többé szükség az együttműködési és ellenőrzési mechanizmushoz hasonló rendszerre. A Bizottság kiemelt figyelmet fordított e szempontokra az idei nyomonkövetési tevékenysége során, és továbbra is támogatást nyújt Romániának a mechanizmus célkitűzéseinek elérése terén. Románia az európai strukturális és beruházási alapok révén már jelenleg is számos területen részesül támogatásban 4 . A Bizottság emellett 2015-ben egy új eszközt is létrehozott: a Strukturálisreform-támogató Szolgálat az uniós tagállamok reformtörekvéseihez nyújt szakmai segítséget számos politikaterületen. A Bizottság arra ösztönzi Romániát, hogy maradéktalanul használjon ki minden rendelkezésre álló lehetőséget.

2.    A ROMÁNAI REFORMFOLYAMAT JELENLEGI ÁLLÁSA

2.1.    Az igazságszolgáltatás függetlensége

Kinevezések

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében kiadott legújabb jelentések rámutattak, hogy az igazságszolgáltatás fő intézményei – a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék, a Közügyek Minisztériuma, az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság és a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa – kulcsszerepet játszanak az igazságszolgáltatási rendszer hitelességének és szakmaiságának a helyes gyakorlat révén történő kiépítésében. Az említett intézmények vezetői – akiket olykor kemény személyes bírálatok értek – egyértelműen fontos szerephez jutottak e tekintetben. Éppen ezért kap nagy hangsúlyt az átlátható és érdemeken alapuló kiválasztási eljárás 5 , amely egyúttal biztosítja a határozott irányítást, a magas rangú kinevezésekbe való politikai beavatkozás elkerülését és az igazságszolgáltatás függetlenségének előmozdítását.

A 2015-ös jelentés fontos próbatételnek nevezte a szervezett bűnözés és terrorizmus elleni nyomozó igazgatóság új főügyészének jelölését 6 . A eljárás végül viszonylag zökkenőmentesen zárult: fokozott átláthatóság és kiszámíthatóság jellemezte (az álláshelyre vonatkozó pályázati felhívás, a feltételek nyilvános közzététele, a jelöltek nevének közzététele), és határozott együttműködésre ösztönözte a jelölt kiválasztásáért felelős igazságügyi minisztert és a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsát. Ennélfogva jó példája volt annak, hogy a kulcsfontosságú hatóságok teljes körű bevonásával végrehajtott világos és megalapozott eljárások miként válhatnak a hiteles kinevezési eljárás legfontosabb tényezőjévé (bár az eljárásoknak kellően erősnek kell lenniük az olyan helyzetek áthidalásához, amikor a fő intézmények nem értenek egyet 7 ).

2016-ban egy sor kulcsfontosságú kinevezés várható, és mind az eljárás, mind az eredmény jelzésértékű lesz arra nézve, hogy az igazságszolgáltatási rendszer mennyire képes lendületben tartani a reformfolyamatot a változások közepette 8 . A Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék elnöke, a legfőbb ügyész és az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság főügyésze egytől egyig olyan tisztség, amely tekintetében világos, nyílt és előre lefektetett eljárásra van szükség 9 .

Hosszú távon kívánatos, hogy a magas rangú ügyészek megalapozott és független kinevezési rendszerét jogszabályban is rögzítsék: jelenleg semmilyen jogi követelmény nem biztosítja a lehető legnagyobb mértékű szakmaiságot és feddhetetlenséget, és a hatályos eljárás egy erős politikai elemet is magában foglal, mivel az igazságügyi miniszter igen lényeges szerephez jut. A múltban alkalmazott kinevezési eljárások heves viták tárgyát képezték és politikai befolyásoltságuk egyértelmű volt. Az Európa Tanács iránymutatását követve az igazságügyi miniszternek és a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának kellene vezető szerepet vállalni az arról folyó vitában, hogy helyénvaló-e a kulcsfontosságú döntést egy miniszter kezében hagyni 10 , különösen az intézmények felsővezetői szintjénél alacsonyabb kinevezések esetén.

A bírák és a bírósági eljárás tiszteletben tartása

Több ismert romániai politikus magas szinten elkövetett korrupció miatti sikeres büntetőeljárás alá vonása és elítélése azt jelzi, hogy az igazságszolgáltatás függetlensége pozitív tendenciát követ, és a bűncselekmények elkövetői nem kerülhetik el az igazságszolgáltatást. Ugyanakkor ez a tendencia bírálatot is kiváltott: továbbra is gyakori, hogy a politikusok és a média kritikusan nyilatkoznak a bírákról és ügyészekről, a bírósági határozatokat pedig nem tartják kellően tiszteletben 11 . Idén növekedett az igazságszolgáltatás függetlenségének megóvására vonatkozó kérelmek száma, miután támadások hangzottak el a médiában, illetve több politikus – köztük a miniszterelnök és a szenátus elnöke – részéről 12 . Ugyanakkor még mindig volt példa az Alkotmánybíróság bíráira való nyomásgyakorlásra is 13 . Amint azt a 2015-ös jelentés is említette, a romániai elnökválasztást követően látszólag elmozdulás történt egy felelősségteljesebb megközelítés felé. Ez azonban tavasszal szertefoszlott, miután az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság (DNA) vizsgálatot indított a miniszterelnökkel szemben. Ennek kapcsán mind a DNA, mind a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék vezetőjét személyes bírálatokkal illették 14 .

A Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa és az Igazságügyi Felügyelőség 2015 során változatlanul kiállt az igazságszolgáltatás függetlenségének, valamint a bírák és ügyészek szakmai hírnevének, függetlenségének és pártatlanságának védelme mellett 15 . Továbbra is több, médiában közvetített vagy politikusok általi támadást jelentettek be a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának, amely ennek nyomán számos bíráló következtetést bocsátott ki. A Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa mindazonáltal nem képes a kezdeti kritikákkal azonos léptékű sajtónyilvánosságot biztosítani sajtóközleményei számára, és az erkölcsi támogatáson túl nem nyújt anyagi vagy jogi támogatást a bírósági jogorvoslatot igénylő bíráknak és ügyészeknek.

Adott esetben a parlamenti hatóságok is szerepet játszhatnak a parlamenti képviselők nyilatkozatainak figyelemmel kísérésében. A Bizottság tavaly annak biztosítását javasolta, „hogy a parlamenti képviselők magatartási kódexe egyértelmű rendelkezéseket foglaljon magában arra vonatkozóan, hogy a parlamenti képviselők és a parlamenti munkafolyamat tiszteletben tartják a bírói kar függetlenségét” 16 . Ezt az ajánlást nem tartották szem előtt. Szintén megjegyezte, hogy az alkotmány esetleges módosításáról szóló vita lehetőséget biztosíthat az igazságszolgáltatás függetlenségének alkotmányos szinten történő megszilárdítására.

Az Alkotmánybíróság és a bírósági határozatok tiszteletben tartása

Az Alkotmánybíróság fontos szerepet játszik a jogállamiság biztosításában és a független igazságszolgáltatási rendszer megszilárdításában. A 2015-ben hozott alkotmánybírósági határozatok közül 24 foglalkozik az új büntető törvénykönyv és büntető eljárásjogi törvénykönyv rendelkezéseivel, továbbá néhány jelentős határozat a hatalmi ágak közötti egyensúlyra és az alapvető jogok tiszteletben tartására vonatkozik. Ezek közé tartozik többek között a Szenátus és a bírói kar közötti, egy előzetes letartóztatás iránti kérelem kapcsán kialakult konfliktus rendezése 17 . A büntető törvénykönyv és büntető eljárásjogi törvénykönyv összefüggésében hozott alkotmánybírósági határozatok közül több is a tisztességes eljárás és a feleket megillető jogok tiszteletben tartásának elősegítését célozta, az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatával összhangban. Bár a bíráknak és ügyészeknek rövid időn belül kellett az alkotmánybírósági határozathoz igazítaniuk gyakorlatukat, az általános vélekedés szerint az ilyen határozatok megerősítik a jogbiztonságot és a peres felek jogait. A Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék jogértelmezéssel kapcsolatos határozatai ugyancsak fontos szerepet játszanak az intézményi fékek és ellensúlyok rendszerében 18 .

2.2. Igazságügyi reform

Új törvénykönyvek

Az új büntető törvénykönyv és büntető eljárásjogi törvénykönyv két éve, 2014. február 1-jén lépett hatályba. Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült 2015-ös jelentés feltételezte, hogy az új törvénykönyvek szilárd jogi környezetben léphetnek majd életbe – ez egyúttal a törvénykönyvek elfogadásának egyik világos célja. Azóta csaknem két év telt el, és a jelek szerint nem történt elmozdulás a szilárd jogi környezet felé.

Az instabilitás állandó forrása volt a törvénykönyvekkel kapcsolatos, ismétlődő parlamenti eljárás. Bizonyos módosítások nélkülözhetetlenek, és a kormány a bírói karral folytatott konzultáció után már 2014 tavaszán módosításokat javasolt az azonosított problémák kezelése érdekében. A parlament azonban mindeddig nem fogadta el a módosításokat. Ezzel egyidejűleg több olyan módosításra fordított figyelmet, amely vita tárgyát képezte. Az igazságügyi hatóságok, a civil társadalom és a tagállamok bírálták a módosításokat, mivel azok hátráltatnák a korrupció elleni küzdelmet és csökkentenék a bűnüldöző hatóságok és a bíróságok vádemelési, illetve szankcionálási képességét. A módosítások némelyike „kilóg a sorból”, másokat a parlament egyik kamarája már jóváhagyott és sürgősségi eljárás keretében foglalkoztak velük, ugyanakkor az igazságügyi minisztérium által javasolt módosítások várólistára kerültek. A tavalyi módosítások némelyike emlékeztet a 2013 decemberében elfogadott módosításokra, bár meg kell jegyezni, hogy a tavalyi módosításokat – a 2013-asokkal ellentétben – a jogalkotó nem hagyta jóvá 19 . A Képviselőháznak – mint döntéshozó kamarának – valamennyi módosítást újra kell tárgyalnia. A megbeszélések a nyári szünetet követően nem folytatódtak, noha azóta újabb módosítások kerültek előterjesztésre. Mindez a fennálló bizonytalanságot táplálja. A parlamentnek az igazságügyi hatóságok által megfogalmazott vélemény elfogadása révén kellene megoldania a helyzetet 20 .

Az Alkotmánybíróság egy sor ítélete lényeges kérdéseket vetett fel a törvénykönyvek vonatkozásában, és azok módosítását indítványozta. A felvetett pontok közül néhány az új törvénykönyvekkel kapcsolatos kulcsfontosságú témákat érint, mint például az az elképzelés, miszerint egy adott ügy technikai kérdéseinek tisztázását célzó előzetes eljárást akár az érintett felek távollétében is le lehetne folytatni. Bár a bírói kar és a kormány késedelem nélkül változtatott gyakorlatán vagy jogszabály-módosítást javasolt, a jogbizonytalanság mindaddig nem zárható ki, amíg a parlament döntést nem hoz a függőben lévő módosításjavaslatokról.

A jogi keretről szóló vitákkal egyidejűleg folytatódott a törvénykönyvek elfogadott formájának végrehajtására irányuló munka. Az általános szemlélet szerint a bírák és ügyészek elégedettek az új jogi kerettel, az igazságszolgáltatási intézmények, a bírák és ügyészek, valamint bírósági tisztviselők pedig további erőfeszítéseket tettek a reform előmozdítása érdekében.

A Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék, a legfőbb ügyész, a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa, az Országos Bírói Intézet és az igazságügyi minisztérium egyaránt konkrét erőfeszítéseket tett, hogy az átmenet megkönnyítése és az akadályok áthidalása érdekében kiterjedt támogatást biztosítson valamennyi bíróság és ügyészség számára 21 . Az igazságügyi miniszter változatlanul fellépett az álláshelyek – különösen a bírósági tisztviselők és vizsgálók – számának bővítése érdekében. Ezt a munkát az Országos Bírói Intézet és az Országos Bírósági Tisztviselőképző Iskola által kínált kiterjedt képzési programok is segítették.

Általánosságban ez a polgári törvénykönyvek végrehajtására is elmondható; átmeneti időszakra van szükség az új törvénykönyv hatálybalépésétől korábbi ügyek megoldására, miközben az új ügyek már csaknem teljesen lezárultak. Tényekkel alátámasztható, hogy a hatékonyabb igazságszolgáltatásra vonatkozó célkitűzés teljesült 22 . Mindazonáltal a tervek szerint 2016. január 1-jétől hatályos rendelkezések végrehajtására vonatkozó logisztikai intézkedések terén nagy a lemaradás 23 ; a szükséges helyiségeknek kevesebb mint egynegyede készült el. Ebből adódóan a polgári perrendtartás vonatkozó rendelkezéseinek hatálybalépését egy évvel elhalasztották. A további késedelem elkerülése céljából fontos, hogy világos terv álljon rendelkezésre, amelyet végre is hajtanak.

Az ítélkezési gyakorlat következetessége

Alkotmányos szerepével összhangban a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék elsődleges felelőssége az ítélkezési gyakorlat következetességének biztosítása és az egységes ítélkezési, illetve joggyakorlat elvének érvényesítése. Ez egyre nagyobb jelentőségre tett szert a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék tevékenységében, egyrészt meghatározott jogi mechanizmusokból adódóan, másrészt olyan munkaszervezési lépések révén, mint a nemzeti szintű találkozók és megbeszélések a fellebbviteli bíróságok, a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa és az Országos Bírói Intézet képviselőivel. Ezeken a találkozókon azon témákra összpontosítanak, amelyek terén eltérő értelmezések vannak, és a közösen kialakított megoldásokat iránymutatások formájában valamennyi bírósághoz eljuttatják.

A Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszéknek két jogi eszköz áll rendelkezésére az ítélkezési gyakorlat következetességének előmozdítására és az egységes jogértelmezés biztosítására: az előzetes döntés és a törvényességi óvás. Az előzetes döntés iránti kérelmek száma változatlanul emelkedik, és a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék szervezeti egységeiben zajló munka egyre nagyobb részét az előzetes kérdések megoldása teszi ki 24 . Ez arra enged következtetni, hogy a mechanizmusok jól működnek, és az alacsonyabb fokú bíróságok bírái élnek is a lehetőséggel. Az egységességet biztosító másik mechanizmus, a törvényességi óvás szintén lényeges mértékben hozzájárul az egységesítéshez 25 . Az új törvénykönyvek homályos rendelkezéseinek tisztázása érdekében érdemes továbbra is ösztönözni az előzetes döntések alkalmazását.

A következetlen bírósági határozatokról szóló bejelentések azonban – mindezen intézkedések és a következetesség felé való kulturális elmozdulásra utaló jelek dacára is – még mindig gyakoriak. Az új törvénykönyvekkel kapcsolatos kérdések némelyike az idő előrehaladtával ugyan valószínűleg megoldódik, a strukturális természetű problémák további figyelmet igényelnek a bírósági vezetők és az egyes bírók és ügyészek részéről, valamint szükségessé teszik a jogászokra is kiterjedő, folyamatos továbbképzést.

Végül az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült jelentések javasolták, hogy egy nyilvános online adatbázis létrehozása révén váljon elérhetővé és visszakereshetővé az összes bírósági határozat. Ez a bírák, ügyészek és minden érintett fél segítségére lenne a hasonló ügyekről és határozatokról való tájékozódásban 26 . Többéves tárgyalási folyamat eredményeként végre elindult a valamennyi bírósági határozat online közzétételét célzó projekt.

A bírói kar fejlesztési stratégiája (2015–2020)

A stratégia végrehajtását célzó, 2015–2020 közötti időszakra szóló cselekvési terv hamarosan elkészül, miután minden érdekelt féllel konzultációra került sor. A cselekvési tervet illetően – amennyiben azt operatív eszközként kívánják használni – rendkívül fontos valamennyi kulcsszereplő közös felelősségvállalása. A cselekvési terv elfogadási folyamata meglehetősen hosszúra nyúlt, és úgy tűnik, új lendületre van szükség. Fontos lesz például annak tisztázása, hogy az új Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa milyen mértékben tekinti irányadónak a cselekvési tervet saját tevékenységére nézve.

Tágabb értelemben véve a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa új tagjainak megválasztása ismét mozgásba hozhatja a reformot 27 . Bár a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának egyes jelenlegi tagjai hivatalban maradnak, fontos lenne, hogy az új Tanács egyértelmű kollektív megközelítést alakítson ki az új programból kiindulva. A jelöltekkel szemben elvárássá kellene tenni, hogy világos elképzelésekkel rendelkezzenek saját szerepüket és az eredményekért való elszámoltathatóságukat illetően. A választási eljárás részeként lehetőséget kell biztosítani a jelölteknek, hogy kifejtsék a reform jövőjével kapcsolatos nézeteiket. Az új Tanácsnak kezelnie kell azt a több bíró és ügyész által is megfogalmazott aggályt, hogy a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa elvesztette a kapcsolatot a szakmával 28 . Több mint ezer bírának, illetve ügyésznek kellett petíciót aláírnia, hogy meggyőzzék a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsát egy valamennyi bíróságot felölelő, a bírák és ügyészek kinevezésének, értékelésének és előléptetésének új rendszeréről szóló konzultáció megrendezésének szükségességéről. A közeljövőben felálló új Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa például azzal bizonyíthatná az átláthatóság és az elszámoltathatóság iránti elkötelezettségét, hogy a bírói és ügyészi kar valamennyi szintről érkező képviselőinek bevonásával, illetve a civil társadalom és a szakmai szövetségek részvételével tartott rendszeres nyilvános megbeszélések keretében készen áll politikáinak és határozatainak ismertetésére és indokolására. A bírói és ügyészi közgyűléseken megvitatandó éves jelentésről való megállapodás a gyakorlatban is bizonyítaná a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának átláthatóbb tevékenységét.

Erőforrás-gazdálkodás és -hatékonyság

Az igazságügyi miniszter sikeresen kiállt az igazságszolgáltatási rendszer reformjának jelentősége mellett, és a kormány többek között 390 további álláshelyet finanszírozott, a költségvetés pedig 2013 óta 46 %-kal növekedett.

Az ilyen erőforrások hatékony kihasználását az igazságszolgáltatási rendszer számára kifejlesztendő, hasznos irányítási eszközök is támogatni fogják. Valamennyi bíróságon statisztikai információs eszközöket vezettek be, amelyek használata elősegíti a szolgáltatásnyújtás minőségének javítását. Egyes bíróságokon további elektronikus eszközök – például a bíráknak és a peres feleknek szóló elektronikus dossziék – tesztelése zajlik. Az igazságszolgáltatási rendszer strukturális reformját az épületek és az informatikai rendszerek korszerűsítésének kell kísérnie. Számos bíróságon már folyamatban vannak az építkezési, illetve felújítási munkálatok, amelyek költségeit a Világbanktól kapott kölcsönökből fedezik.

Mindazonáltal ismét felszínre kerültek a hatékony erőforrás-gazdálkodással kapcsolatos kihívások, amikor a kisméretű bíróságok megszüntetésére irányuló (viszonylag szerény) javaslatról szóló parlamenti tárgyalások holtpontra jutottak. A Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa és az igazságügyi minisztérium számba vette az alternatív megoldásokat, mint például a joghatóságok határainak módosítása az ügyintézési terhek méltányosabb megoszlása érdekében – ez az egyes joghatóságok szintjén eldönthető kérdés. Októberben a kormány jóváhagyta a kolozsvári fellebbviteli bíróság joghatósági területéhez tartozó települések átcsoportosításáról szóló határozatot. Az ügyészségi szintet illetően a legfőbb ügyész javasolta a törvényszéki (másodfokú bírósági) szintű ügyészek átcsoportosítását és az olyan első fokú ügyészi irodák bezárását, amelyek túlságosan kis méretűek vagy munkaterhelésük alacsony. A vonatkozó hatástanulmány 2015 decemberében készült el és megvitatásra vár. A folyamat lezárása és a végrehajtás határideje azonban nem tisztázott.

A polgári törvénykönyv tavalyi módosítása szerint a bírósági ítéleteket érvényesíthetik közvetlenül a végrehajtók, ami az eljárás felgyorsítását szolgálja. Ezeket az előírásokat azonban az Alkotmánybíróság decemberben semmisnek nyilvánította. A Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának beszámolója szerint emelkedett a bíróság előtt lévő peren kívüli végrehajtási ügyek száma. A 2015–2020-as cselekvési terv részeként az ítéletek végrehajtásának javítását célzó lépéseket helyeztek kilátásba – ilyen például egy elektronikus adatbázis létrehozása a végrehajtási eljárások nyomon követésére –, ám egyértelműen látszik, hogy az ítéletek, köztük az államot (vagy a központi, illetve helyi hatóságokat) elmarasztaló jogerős bírósági határozatok végrehajtása továbbra sem zökkenőmentes. Ez a terület lényeges lehet a román kormány közigazgatási korszerűsítést célzó törekvései szempontjából.

2.3. Feddhetetlenség

Az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség és az Országos Feddhetetlenségi Tanács

2015 márciusában lemondott az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség (ANI) elnöke, miután az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság (DNA) vizsgálatot indított ellene 29 . Ezt követően az ANI elnökhelyettese járt el ideiglenes elnökként, majd az Országos Feddhetetlenségi Tanács (NIC) által szervezett versenyvizsga nyomán decemberben megkapta az elnöki kinevezést. Az eljárás hosszadalmas volt ugyan, de a jelek szerint nyílt és átlátható módon zajlott.

A NIC az ANI felügyeletét ellátó szerv. Mandátuma 2014 novemberében lejárt. Az új NIC kinevezésére vonatkozó eljárás kapcsán számos vita bontakozott ki 30 . A kezdeti vitákat sikerült rendezni, és a testület 2015 februárjában megkezdte működését. A NIC a civil társadalom egy képviselőjét választotta meg elnökévé, ami kedvező üzenetet hordoz a függetlenség tekintetében. A NIC fő feladata 2015-ben az ANI új elnökének kiválasztási eljárása volt.

Az ANI a vizsgált időszakban – elnökének lemondása ellenére is – változatlanul nagy számú esetet kezelt 31 . Továbbra is jelentős mennyiségű összeférhetetlenségi, illetve inkompatibilitással kapcsolatos ügyet indított, amelyek sok esetben helyi politikusokat érintettek 32 . Ez rámutat a feddhetetlenségi szabályok nem kielégítő elfogadása vagy akár elutasítása jelentette problémára, amely meglehetősen sok helyi hatóság esetében fennáll, és kihatással van a közbeszerzésekre is 33 .

Az ANI határozatait magas százalékarányban támadják meg bíróság előtt – jelenleg mintegy 3000 ilyen ügy van folyamatban –, ugyanakkor az esetek több mint 80 %-ában a bíróság helybenhagyta az ANI határozatait. A Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék közigazgatási ügyekkel foglalkozó osztálya lépéseket tett a munkaterhelésének kb. 10 %-át kitevő, ANI-val kapcsolatos ügyek elbírálásának felgyorsítása érdekében, és az elbírálás határidejét 18 hónapról megközelítőleg 9 hónapra csökkentette. A büntetőjogi összeférhetetlenségi ügyek tekintetében az ANI még szorosabbra fűzte az ügyészséggel folytatott együttműködést a nyomozások ésszerűsítése és az információcsere előmozdítása céljából.

Az ANI jogerős határozatainak nyomon követése, valamint azok jogerős bírósági ítéletek révén való megerősítése 2015-ben továbbra is megoldatlan kérdés maradt. A parlamentet érintő két ügy jelentős késedelmet szenvedett, és az inkompatibilitást megállapító jogerős határozatok csak az érintett parlamenti képviselő mandátumának lejártakor születtek meg 34 . Az ANI kénytelen volt jogsértési bírságokat kiszabni, illetve értesíteni az ügyészséget 35 . A Bizottság 2015-ös ajánlása, amely annak ismételt megvizsgálására szólít fel, hogy „miként biztosítható a parlamenti képviselők hivatalukból történő felfüggesztését elrendelő bírósági határozatok automatikus parlamenti alkalmazása” tehát továbbra is érvényes.

A közbeszerzések terén előzetes összeférhetetlenségi vizsgálatokat lehetővé tévő „Prevent” informatikai rendszer kidolgozása tovább haladt, és a rendszer életbeléptetése érdemben hozzájárulhat az összeférhetetlenség elkerüléséhez, mivel a közbeszerzési eljárásokban még a kiválasztási folyamat és a szerződés odaítélése előtt automatikusan kiszűri majd az összeférhetetlenséget. Az EU új közbeszerzési irányelveiben foglalt kötelezettségek teljesítése érdekében további jogalkotási és intézményi lépésekre van szükség annak biztosítására, hogy az ellenőrzés valamennyi érintett döntéshozóra kiterjedjen, az összeférhetetlenség irányelvekben szereplő fogalommeghatározásával összhangban 36 . Az irányelvek ezen túlmenően azt is előírják, hogy az illetékes intézményeknek megfelelő jogosítványokkal kell rendelkezniük ahhoz, hogy összeférhetetlenség gyanúja esetén megakadályozzák a szerződés aláírását. Az ANI véleménye szerint a hatáskörébe tartozó valamennyi összeférhetetlenségi ügy meglehetősen egyértelmű, és e rendszer alkalmazásával elkerülhető lenne. Bár a végrehajtás a vártnál hosszabbra nyúlt, a jogszabályt szeptemberben elfogadta a kormány, jelenleg pedig a parlament tárgyal róla. Fontos lesz, hogy a jogszabály érvényesítse azt az elvet, miszerint az ajánlatkérők potenciális összeférhetetlenségről való értesülés esetén kötelesek fellépni. A „Prevent” rendszernek a jogszabály elfogadásakor már működésre késznek kell lennie 37 . A rendszert kezdetben az uniós alapokat érintő közbeszerzésekre alkalmaznák, majd hatókörét rövid időn belül az összes elektronikus közbeszerzésre kiterjesztenék.

A feddhetetlenségi keretszabályozás

Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült 2015-ös jelentés rámutatott, hogy a hatályos szabályok felhígulásának kockázatára való tekintettel felfüggesztették a koherenciát és egyértelműséget szolgáló feddhetetlenségi keretszabályozás kodifikációjára irányuló intézkedéseket 38 . A kodifikáció mindazonáltal kívánatos, amint azt több parlamenti képviselő és Románia elnöke is megerősítette. A parlament egyik kamarája azonban egy olyan módosítást fogadott el, amely gyakorlatilag megszüntetné az inkompatibilisnek minősített választott tisztviselőkre vonatkozó hároméves választhatósági tilalmat – és ennek nyomán ismét felerősödtek az aggályok.

A közelgő, 2016 júniusában esedékes helyhatósági választások, illetve a 2016 novemberére tervezett parlamenti választások kulcsfontosságú próbatételt jelentenek majd. Az új választási törvény nyíltan kimondja, hogy bírói határozat útján a választásból kizárt személyek nem indulhatnak jelöltként a választásokon. Az ANI-nak konkrét felelőssége, hogy valamennyi jelölt vagyonnyilatkozatát megvizsgálja. Ebből a megfontolásból helyi szintű találkozókat kíván tartani a vagyonnyilatkozatokat kezelő felekkel, hogy iránymutatást és tájékoztatást nyújtson számukra az ismétlődő hibákról. Ezen túlmenően törekszik a tájékoztató kampányok kiterjesztésére is, hogy valamennyi jelölt tudatában legyen az esetleges inkompatibilitásnak vagy összeférhetetlenségnek. A jelöltek továbbá kötelesek nyilatkozni arról, hogy teljesítik a jelöltségre vonatkozó jogi követelményeket. Ezt a továbbiakban ellenőrzik, és a választási bizottságoknak, a politikai pártoknak és az állampolgároknak lehetőségük van fellebbezni. A választások lebonyolításáért felelős testületeknek mind országos, mind helyi szinten egyértelmű feladatuk az ANI-val való együttműködés annak biztosítása érdekében, hogy elkerüljék vagy a lehető legkorábban azonosítsák az esetleges jogsértéseket.

Ezzel párhuzamosan az igazságszolgáltatás a meglévő jogi keret egységes értelmezésének előmozdításán fáradozik. A Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék elismerte, hogy az ilyen esetekben – még a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszéken belül is – konkrét aggályok merültek fel a következetességet illetően, és célzott mechanizmusokat léptetett életbe a helyzet kezelésére 39 . Ez az alacsonyabb fokú bíróságok és az ANI számára is támpontot jelentett a jogértelmezési kérdésekben. Az ANI emellett az összes releváns bírósági határozat kódexének összeállításán dolgozik.

2.4. A korrupció elleni küzdelem

A magas szinten elkövetett korrupció kezelése

A magas szinten elkövetett korrupció elleni küzdelemben szerepet vállaló intézmények továbbra is nagy erőfeszítéseket tesznek, és a magas rangú politikusokat és köztisztviselőket érintő ügyekben rendszeresen sor kerül vádemelésekre és vizsgálatok lefolytatására. Az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság (DNA) a lakossági visszajelzések számának növekedéséről számolt be: ez vélhetőleg az intézménybe vetett közbizalmat tükrözi, amit a közvélemény-kutatások is alátámasztanak 40 . A nyilvánosság antikorrupciós intézkedéseket támogató hozzáállása fontos szerepet játszott azokban a tüntetésekben, amelyek 2015 novemberében a miniszterelnök lemondásához vezettek. A DNA 2015 során több mint 1250 személy – köztük a miniszterelnök, korábbi miniszterek, parlamenti képviselők, polgármesterek, megyei önkormányzati elnökök, bírák, ügyészek és egy sor vezető tisztviselő – ellen emelt vádat. Szintén fokozta az említett esetekhez kapcsolódó ideiglenes vagyonbefagyasztást – ezek az intézkedések 452 millió EUR-nyi összeget érintettek.

Sajátos tendencia a korrupció helyi szintű azonosítása. 2013 óta a korrupció vádjával bíróság elé állított helyi tisztviselők között összesen 100 polgármester, több mint 20 megyei önkormányzati elnök és több tucat egyéb helyi tisztviselő volt. A probléma legkifejezőbb megnyilvánulása Bukarest polgármesterének 2015-ös letartóztatása volt.

A tesztfázis során a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék változatlanul fenntartotta szigorú gyakorlatát a korrupciós esetek felgöngyölítése terén. 2015-ben a büntető kamara első fokon 11 magas szinten elkövetett korrupciós ügyet zárt le, az öt bíróból álló tanács pedig végső fokon 11 magas szinten elkövetett korrupciós ügyben hozott ítéletet. A Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék bírái még a sok tanúvallomással és részletes bizonyítékokkal alátámasztott ügyekben is szem előtt tartották, hogy minden fél tekintetében biztosítsák az eljárási jogok tiszteletben tartását. Az eljárásokat viszonylag rövid időn belül lefolytatták: a lezárt ügyek többségét 2014-ben vagy 2015-ben iktatták, a legrégibb ügy pedig 2011-re nyúlik vissza. Az elítélt magas rangú vádlottak közül többen miniszteri, parlamenti képviselői, polgármesteri, bírói vagy ügyészi tisztséget töltöttek be.

A parlament 2015-ben az esetek mintegy egyharmadában elutasította a DNA arra vonatkozó kérelmét, hogy nyomozás indítása vagy az előzetes letartóztatást foganatosító intézkedések alkalmazása céljából függesszék fel egyes parlamenti képviselők mentelmi jogát – ezzel a kérdéssel az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült korábbi jelentések is foglalkoztak. A kérelmek többségét ugyan teljesítették, ám a DNA-tól érkező kérelmek parlamenti elbírálásakor – elsősorban az elutasítások tekintetében – továbbra is hiányoztak az esetek egyértelmű és következetes kezelését elősegítő objektív kritériumok. Továbbra sem állapítottak meg világos szabályokat az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus azon ajánlásának nyomon követésére, miszerint biztosítani kell a vád alá helyezett miniszterek felfüggesztésére vonatkozó alkotmányos szabályok gyors alkalmazását, és fel kell függeszteni azokat a parlamenti képviselőket, akikkel szemben feddhetetlenségi vagy korrupciós ügyben elmarasztaló ítéletet hoztak 41 . Már a 2015-ös jelentés is felhívta rá a figyelmet, hogy bűncselekménnyel megvádolt miniszterek, valamint korrupciós ügyben jogerősen elítélt parlamenti képviselők is hivatalban maradtak – ez a jelenség továbbra is fennáll. A helyzet kezelésére elsősorban egyes politikai pártok, nem pedig a parlament hozott intézkedéseket.

A DNA és az igazságügyi hatóságok prioritásnak tekintették a bírói karon belüli korrupt gyakorlatok elleni fellépést. Az elmúlt évek során egyre több ilyen ügyre derült fény 42 , a bírói kar pedig egyre inkább törekszik példát mutatni a szigorú feddhetetlenségi normák betartása terén. E tekintetben fontos, hogy a bírósági hierarchia figyelmet fordítson a bírák és ügyészek feddhetetlenségét veszélyeztető bármilyen kockázatra, és a bíróságok megfelelő iránymutatást kapjanak a pártatlanságról, az összeférhetetlenségről és az inkompatibilitásról.

A parlamenti képviselők, illetve a bírák és ügyészek feddhetetlensége volt a fő téma az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjának (GRECO) 4. értékelési fordulóján. A GRECO ajánlásainak nyomon követése kulcsfontosságú a fentiekben bemutatott helyzet orvoslása szempontjából 43 .

A korrupció kezelése valamennyi szinten

Jól ismert tény, hogy a korrupciónak a román társadalom egészére kiterjedő kezelése kihívást jelent. Az októberi tragikus kimenetelű bukaresti tűzesetet sokan a helyi korrupció következményének tartották – a problémát valóban kiterjedt bizonyítékok támasztják alá 44 . A korrupció kockázatának kitett területeken – többek között az oktatásban, az egészségügyben és a helyi közbeszerzésben – hozott döntések gyakran közvetlen pénzügyi következményekkel járnak. Az ehhez kapcsolódó ügyek közé sorolható a vizsgaeredmények meghamisítása, a betegbiztosítást érintő csalás és a közbeszerzési eljárások manipulációja. Egy-egy ilyen cselekményben gyakran nagyszámú tisztviselő volt érintett.

A nemzeti antikorrupciós stratégia 45 jelenti az első számú eszközt annak ösztönzésére, hogy az országos és helyi szintű közigazgatások prioritásukká tegyék a megelőző intézkedéseket. A minisztériumokon belül kidolgozott – egyes esetekben uniós források, illetve nem kormányzati szervezetek által is támogatott – konkrét megelőzési projektek továbbra is eredményesen hozzájárulnak a közigazgatási korrupció elleni küzdelemhez 46 . Ugyanakkor látni kell, hogy még ha a stratégiában előirányzott, korrupciót megelőző intézkedéseket meg is hozzák, gyakorlati alkalmazásuk meglehetősen elaprózott, mivel nem kielégítő az intézmények kapacitása, a személyzet tájékozottsága és szakismeretei, és az intézmények vezetősége sem tanúsít megfelelő politikai eltökéltséget. A stratégia korlátozott eredményeit – főként a helyi szint tekintetében – a korrupciós esetek jelentős száma is alátámasztja, és mindez a rendszerszintű korrupció jelenlétére enged következtetni. A DNA igen kevés visszajelzést kapott a korábbi közbeszerzési hatóságtól (ANRMAP), ami az intézményközi együttműködés hiányát tükrözte. Jelenleg folyamatban van a nemzeti antikorrupciós stratégia következő két évre való kiterjesztését előkészítő munka. A stratégia keretében orvosolni kell a felülvizsgálat során azonosított gyenge pontokat, különös figyelmet szentelve a megfelelő humán- és anyagi erőforrásokkal ellátott, hatékony ellenőrző szervek létrehozásának.

A kormány által tervezett átfogó közigazgatási reform ugyancsak lehetőséget biztosít arra, hogy minden közigazgatási szinten hatékonyan végrehajtsák a korrupció leküzdését célzó intézkedéseket.

A hétköznapi korrupció elkövetőinek büntetőeljárás alá vonása tekintetében a 2015-ös jelentésben 47 említett javuló tendencia folytatódott, mindenekelőtt a legfőbb ügyész és a belügyminisztériumon belüli Korrupcióellenes Főigazgatóság tevékenységének köszönhetően 48 . A legfőbb ügyész kiemelt fontosságot tulajdonított az antikorrupciós munkának, amely folytatása szempontjából kulcsfontosságú a megfelelő erőforrások rendelkezésre állása.

A vagyonvisszaszerzést illetően a román kormány júniusban jogszabálytervezetet terjesztett elő egy ügynökség létrehozásáról a bűncselekményekből származó, lefoglalt vagy elkobzott vagyon kezelésére. A parlament jóváhagyta a javaslatot, majd decemberben kihirdették a jogszabályt. Ez jelentős lépés afelé, hogy Románia hosszú idő után végre eleget tegyen a vagyonelkobzást elrendelő határozatok végrehajtásának javítására felszólító bizottsági ajánlásnak (a jelek szerint a vagyonelkobzást elrendelő határozatok értékét tekintve mindössze 10 % a tényleges elkobzások aránya, ami aláássa e szankció visszatartó erejét). Az új ügynökségtől leghamarabb 2016 második felében várhatók érdemi eredmények.

A román hatóságok a Bizottság támogatásával 49 stratégiát dolgoztak ki a közbeszerzési rendszer strukturális javítására és az új uniós szabályokkal való összehangolására, továbbá egy új ügynökséget hoztak létre az előzetes ellenőrzések lebonyolítására. A stratégia kiterjed a feddhetetlenséggel és a korrupcióval kapcsolatos kockázatok kezelésére, és végrehajtása nagyban előmozdítaná a korrupció fő kockázati területét jelentő közbeszerzések javítását 50 .

3. KÖVETKEZTETÉS ÉS AJÁNLÁSOK

A Bizottság által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készített 2014-es és 2015-ös jelentés számos olyan területre mutatott rá, ahol a határozott fellépésnek köszönhetően sikerült megszilárdítani a reformot. E tendencia megőrzése már önmagában is a fenntarthatóság kialakulásának jele. A fő igazságszolgáltatási és feddhetetlenségi intézmények továbbra is lényeges eredményeket mutattak fel a magas szintű korrupció elleni küzdelem terén. Az igazságszolgáltatási rendszer egésze magas szakmai színvonalról tett bizonyságot, ideértve a polgári és büntető törvénykönyv nagymértékű változásához való alkalmazkodási képességet, az ítélkezési gyakorlat egységesítésére való törekvést és a bírói függetlenség megőrzésének szándékát. Románia közeledett az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében megállapított referenciaértékek teljesítéséhez.

Ugyanakkor a 2015-ös jelentésben megfogalmazott ajánlások közül több továbbra is érvényes, ami arra utal, hogy a reformot nem övezi teljes konszenzus – holott ez lenne a tartós javulás záloga. Az igazságszolgáltatás függetlensége és a bírósági határozatok tiszteletben tartása továbbra is aggályos terület. A büntető törvénykönyv reformját a parlament megkérdőjelezte. Továbbra sincsenek objektív kritériumok azon parlamenti határozatok esetében, amelyek arról döntenek, hogy engedélyezik-e a vádhatóság számára a parlamenti képviselők többi állampolgárhoz hasonló kezelését. Az általános korrupciót kezelő intézkedéseket ugyan megerősítették, ám ennek mértéke és a kapcsolódó politikai akarat nem elegendő egy széles körben rendszerszintű problémaként elismert jelenség kezeléséhez. A román társadalomban változatlanul kiemelten fontosak az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem kérdései, amelyek összefüggésében széles körű nyilvános tüntetések alakulhatnak ki, és továbbra is támogatni kell a reform megszilárdítását, így biztosítva a folyamat visszafordíthatatlanságát.

A Bizottság üdvözli az elmúlt év során a román hatóságokkal folytatott konstruktív együttműködést, csakúgy mint a kormány politikai elkötelezettségét a reformfolyamat folytatása és a korrupció elleni küzdelem iránt. 2016 sok szempontból a próbatételek éve lesz. A reformok megszilárdulása tekintetében egyaránt jelzésértékű lesz, hogy a vezető bírói tisztségviselők kinevezése kapcsán milyen mértékben merülnek fel feddhetetlenségi problémák, valamint a soron következő választások összefüggésében mennyire lesz szigorú a jelöltek átvilágítása. Ha a reform az eddigiekhez hasonlóan halad tovább, az szintén a fenntarthatóság jelének tekinthető. A Bizottság várakozással tekint a Romániával folytatandó szoros együttműködés elé, amelynek célja az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus célkitűzéseinek elérése.

A Bizottság felkéri Romániát, hogy lépjen fel az alábbi területeken:

1. A bírói kar függetlensége

A bírói karba vetett közbizalom részben azt tükrözi, hogy a bírói kar készen áll-e független szereplőként megfelelően részt venni Románia irányításában. A nyílt és érdemeken alapuló kinevezési eljárások 2016-ban különösen fontos szerephez jutnak. Fel kell lépni azon jelenség kezelése érdekében, hogy a bírákat és ügyészeket továbbra is sok személyes kritika éri szakmai tevékenységük kapcsán.

Biztosítani kell, hogy a magas rangú bírósági tisztviselők 2016-ban várható kinevezésekor már világos és megalapozott eljárásokat alkalmazzanak. Ez azt jelenti, hogy a döntés meghozatalának különböző lépéseit és a vonatkozó követelményeket már hónapokkal az egyes eljárások kezdete előtt meghatározzák. Az ügyészi kar felső vezetése alatti szinteken eltérő megközelítést kell alkalmazni a kinevezésekben: az újonnan hivatalba lépő vezetőknek meghatározó szerepet kell játszaniuk saját kollégáik kiválasztásában. Garantálni kell valamennyi eljárás átláthatóságát.

Ebből adódóan kívánatos, hogy – a Velencei Bizottság támogatásával – jogszabályilag is rögzítsék a vezető ügyészek megalapozott és független kinevezési rendszerét.

A 2015-ös ajánlással összhangban biztosítani kell, hogy a parlamenti képviselők magatartási kódexe egyértelmű rendelkezéseket tartalmazzon arra vonatkozóan, hogy a parlamenti képviselők és a parlamenti munkafolyamat tiszteletben tartják a bírói kar függetlenségét.

Az újonnan felálló Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának meg kell határoznia, hogy mi módon lehetne megfelelő támogatást nyújtani az igazságszolgáltatás függetlenségét aláásó bírálatokkal szembesülő bíróknak és ügyészeknek.

2. Igazságügyi reform

Folytatni kell a reformok népszerűsítését célzó munkát, mivel a reformoknak köszönhetően javult a bíróságok szakmai színvonala. Ehhez a stabil jogi keret is hozzájárulna. A bíróságok ésszerűsítésére és a bírósági ítéletek nyomon követésének javítására vonatkozó korábbi ajánlások változatlanul érvényesek.

A tavalyi ajánlásoknak megfelelően a román törvénykönyvek reformjának jelenlegi fázisán mihamarabb túl kell lépni, azaz a parlamentben egységes álláspontot kell kialakítani a törvénykönyvek módosításáról, és a kormány által előterjesztett módosításjavaslatok közül kizárólag azokat kell jóváhagyni, amelyek megfelelően figyelembe veszik az igazságszolgáltatási intézmények véleményét.

A kormánynak és a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának egyértelmű tervet kell kidolgoznia, amely biztosítja a Polgári Perrendtartás fennmaradó előírásainak végrehajtására vonatkozó határidők tiszteletben tartását.

Az újonnan hivatalba lépő Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának határozott lépésekkel kell ösztönöznie az átláthatóságot és az elszámoltathatóságot: ez többek között a bírói és ügyészi kar valamennyi szintről érkező képviselőinek bevonásával tartott, rendszeres nyílt találkozókat, a civil társadalommal folytatott állandó párbeszédet és éves jelentések összeállítását jelenti.

3. Feddhetetlenség

A feddhetetlenséget a közélet vezérelvének kell tekinteni, amelynek előmozdításához a jogi keret és a feddhetetlenségi intézmények egyaránt hozzájárulnak. Fontos javítani az inkompatibilitásra vonatkozó szabályok nyilvános elfogadottságát és hatékony végrehajtását, valamint hangsúlyt kell fektetni az inkompatibilitás és az összeférhetetlenség előzetes kiszűrésére.

Továbbra is törekedni kell a következetes ítélkezési gyakorlatra a feddhetetlenségi ügyekben hozott határozatok tekintetében, és a konszolidált ítélkezési gyakorlatot az alacsonyabb fokú bíróságok számára is elérhetővé kell tenni.

Amint az a korábbi ajánlásokban is szerepel, ismételten meg kell vizsgálni, miként biztosítható a parlamenti képviselők hivatalukból történő felfüggesztését elrendelő bírósági határozatok automatikus parlamenti alkalmazása.

A „Prevent” program keretében előzetes összeférhetetlenségi ellenőrzést kell végezni a közbeszerzések esetében.

Intézkedéseket kell hozni annak biztosítása érdekében, hogy a 2016-os helyhatósági és parlamenti választások lebonyolítása során tiszteletben tartsák a feddhetetlenségi szabályokat.

4. A korrupció elleni küzdelem

A korrupció elleni küzdelem megszilárdításának változatlanul az a legfontosabb jele, hogy az igazságszolgáltatási intézmények továbbra is erőfeszítéseket tesznek a magas szinten elkövetett korrupció kezelése érdekében. Gondoskodni kell róla, hogy a korrupcióval kapcsolatos jogszabályok mindenkire egyformán kiterjedjenek és minden szinten alkalmazzák őket.

Maradéktalanul ki kell használni az uniós forrásokat annak érdekében, hogy a nemzeti antikorrupciós stratégia, valamint az általános közigazgatási reformok keretében kiterjesszék a hétköznapi korrupció megelőzését célzó hatékony intézkedéseket.

A vagyonvisszaszerzés hatékonyságának fokozása céljából biztosítani kell, hogy erős vezetőség kerüljön az új vagyon-visszaszerzési ügynökség élére, és az újonnan létrehozott hivatal megfelelő erőforrásokkal rendelkezzen és élvezze a többi intézmény támogatását. A közigazgatás többi szereplőjének egyértelműen elszámoltathatónak kell lennie, amennyiben nem jár el az említett kérdésekben.

Végre kell hajtani az új közbeszerzési stratégiát és cselekvési tervet azáltal, hogy a jogi keret, az intézményi rendszer és a közigazgatási kapacitás szempontjából jól megalapozott antikorrupciós keretet biztosítanak, lépéseket tesznek az összeférhetetlenség megelőzéséért és felderítéséért, valamint egyértelművé teszik, hogy a jogsértések nem maradnak büntetlenül.

A parlamenti képviselők mentelmi jogának felfüggesztésével kapcsolatos döntés és motiváció tekintetében objektív feltételeket kell megállapítani, és gondoskodni kell róla, hogy ne éljenek vissza a mentelmi joggal a korrupciós bűncselekmények kivizsgálásának és büntetőeljárás alá vonásának elkerülése céljából.

(1)

   A Tanács 2006. október 17-i következtetései (13339/06); a Bizottság 2006. december 13-i határozata a Romániában felállítandó együttműködési, valamint az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem területén érvényes külön értékelési kritériumok teljesítése terén elért haladást ellenőrző mechanizmus létrehozásáról (C(2006) 6569 végleges).

(2)

   http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm.

(3)

   http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7281-2015-INIT/hu/pdf

(4)

   A 2007 és 2013 közötti időszakban Románia több projektet hajtott végre a korrupció elleni küzdelem és az igazságügyi reform terén. Az Európai Szociális Alapból (ESZA) nyújtott támogatás összértéke eléri a 16 millió EUR-t. A támogatás fő kedvezményezettjei a közigazgatási, az igazságügyi, az oktatási és az egészségügyi minisztérium. Az Európai Regionális Fejlesztési Alapból (ERFA) származó, mintegy 15 millió EUR összértékű forrásokat a feddhetetlenség ellenőrzésével kapcsolatos projektekre (például a PREVENT előzetes ellenőrzési rendszer), illetve a közbeszerzési hatóság kapacitásbővítése terén végrehajtott intézkedésekre fordították. A 2014–2020 időszakban a közigazgatási kapacitásra vonatkozó program (ESZA) nagyjából 103 millió EUR-s támogatást biztosít az igazságügyi reformot célzó projektek számára, ezen belül 35 millió EUR kifejezetten a korrupció elleni küzdelemre és további 35 millió EUR a közbeszerzés fejlesztésére lett elkülönítve. Az ERFA-forrásokból akár 15 millió EUR-t is fordíthatnak a közbeszerzés terén történő kapacitásbővítésre és szakmai támogatásra, az irányító hatóságok csalásmegelőzési képességének javítására és a Csalás Elleni Küzdelem Főosztályának (DLAF) tevékenységére.

(5)

   COM(2015) 35 final, COM(2014) 37 final, COM(2013) 47 final, COM(2012) 410 final.

(6)

   Az igazgatóság (DIICOT) korábbi főügyésze korrupció vádja miatt előzetes letartóztatásban van, ami rámutat, hogy feltétlenül fel kell göngyölíteni a feddhetetlenségi kérdéseket.

(7)

   Például az ügyészség magas rangú tisztviselőinek 2012–2013-as kinevezése vita tárgyát képezte.

(8)

   A legfőbb ügyész és az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság (DNA) főügyésze: 2016. május, a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék elnöke: 2016. szeptember, a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsa: 2016 utolsó negyedévében esedékes választások.

(9)

   A DIICOT főügyészére vonatkozó jelölési eljárás valamennyi magas rangú ügyészre és helyetteseikre, valamint a Közügyek Minisztériuma és a DNA osztályvezetői szintjére is alkalmazandó. Az igazságügyi miniszternek idén összesen 15 ügyészi tisztségre kell jelöltet választania.

(10)

   A Velencei Bizottság célzott munkába kezdett ezen a területen a helyes egyensúly kialakítása érdekében (lásd: Technikai jelentés, 2.1. szakasz, 6–8. o.).

(11)

   Az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus korábbi jelentéseiben ismertetetteknek megfelelően: COM(2013) 47 final, 4. o.; COM(2014) 37 final, 3. o.; COM(2015) 35 final, 2. o.

(12)

   Technikai jelentés, 2.1. szakasz., 5. o.

(13)

   Például egy folyamatban lévő ügy összefüggésében, amely a román elnök közjogi felelősségrevonásáról szóló 2012-es népszavazás lebonyolítására vonatkozó alkotmánybírósági döntés meghozatalának mikéntjét vizsgálja. Technikai jelentés, 2.1. szakasz., 5. o.

(14)

   Például a Románia elnökének címzett nyílt levélben a Szenátus elnöke – egy első fokon felmentett, ám 6 hónapig előzetes letartóztatásban tartott személy ügyére hivatkozva – indítványozta a Legfelsőbb Semmítő- és Ítélőszék elnökének, valamint a DNA főügyészének visszahívását. Technikai jelentés, 2.1. szakasz., 5. o.

(15)

   Technikai jelentés, 2.1. szakasz, 5–6. o.

(16)

   COM(2015) 35 final, 13. o.; COM(2014) 37 final.

(17)

   Technikai jelentés, 2.1. szakasz., 4. o.

(18)

   Például az arra vonatkozó határozatok, hogy az állami kórházakban dolgozó orvosok közalkalmazottnak számítanak-e.

     Technikai jelentés, 2.1. szakasz., 4. o.

(19)

   A parlament által 2013 decemberében jóváhagyott módosításokat bírálat érte az igazságügyi hatóságok és a nemzetközi közösség részéről, nevezetesen amiatt, hogy a parlament tagjait túl nagy mértékben mentesítették a korrupciós bűncselekményekre – mint például csúszópénz elfogadása, befolyással üzérkedés és hivatali visszaélés – vonatkozó jogszabályok hatálya alól (lásd: COM(2014) 37, 10–11. o.).

(20)

   Technikai jelentés, 2.2. szakasz, 10. o.

(21)

   Technikai jelentés, 2.2. szakasz, 10. o.

(22)

   Technikai jelentés, 2.2. szakasz, 12. o.

(23)

   Nevezetesen helyiségek biztosítása a Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsában az ügyek lefolytatása céljából.

(24)

   A büntetőügyek terén 2015 folyamán 35 előzetes kérdést nyújtottak be, és 33-at tisztáztak, míg 2014-ben 31 előzetes kérdést nyújtottak be és 28 került megoldásra. A polgári és közigazgatási ügyek terén lényeges növekedés tapasztalható: 2015 során 51 előzetes kérdést nyújtottak be és 47-et tisztáztak, míg 2014-ben 17 előzetes kérdést nyújtottak be és 13 került megoldásra.

(25)

   2015-ben a polgárjog terén 18 esetben nyújtottak be óvást és 19 óvási kérelmet zártak le; a büntetőjog terén pedig 6 esetben nyújtottak be óvást és 7 óvási kérelmet zártak le. Ez a mechanizmus eljárási kérdésekben is alkalmazható, ami az előzetes döntésekről nem mondható el.

(26)

   COM(2014) 37 final, 13. o.

(27)

   A Magisztratúra Legfelsőbb Tanácsának tagjait a tervek szerint 2016 őszén választják, az újonnan felálló testület várhatóan 2017 januárjában lép hivatalba. Egyelőre nem egyértelmű, hogy a választás az összes tag újraválasztását jelenti-e vagy csupán azokat a tagokat választják újra, akiknek lejárt a hatéves mandátuma.

(28)

   Technikai jelentés, 2.5. szakasz, 21. o.

(29)

   Az ANI korábbi elnökét a vagyon-visszaszolgáltatási bizottság tagjaként elkövetett hivatali visszaélés miatt vád alá helyezték. Az ügy nem kapcsolódik az Országos Feddhetetlenségi Ügynökségben betöltött hivatalához, azonban a vizsgálat elindításakor haladéktalanul lemondott.

(30)

   COM(2015) 35, 9. o.

(31)

   Technikai jelentés, 3.1. szakasz, 22–23. o. Az ANI teljesítménye összességében nem változott 2014-hez képest.

(32)

   2015-ben az inkompatibilitással kapcsolatos ügyek 84 %-ában, a közigazgatási összeférhetetlenségi ügyek 66 %-ában és a büntetőjogi összeférhetetlenségi ügyek 66 %-ában polgármesterek, alpolgármesterek, valamint helyi és megyei önkormányzati képviselők voltak érintettek.

(33)

   Ezt a tendenciát az Országos Korrupcióellenes Igazgatóság tevékenysége is alátámasztja.

(34)

   Technikai jelentés, 3.4. szakasz, 25. o.

(35)

   Az Országos Feddhetetlenségi Ügynökség bírságot szabott ki a képviselői kamara jogi bizottságának tagjaira, mivel elmulasztották egy olyan, inkompatibilitással kapcsolatos határozat nyomon követését, amelyet nem támadtak meg bíróság előtt.

(36)

   Technikai jelentés, 5.4. szakasz, 37. o.

(37)

   Erre az intézkedésre 23 millió Lei (5,1 millió EUR) költségvetést irányoztak elő, amelyet részben uniós forrásokból finanszíroznak.

(38)

   COM(2015) 35, 9. o.

(39)

   Technikai jelentés, 3.2. szakasz, 23. o.

(40)

   A DNA beszámolója szerint az ügyek 85–90 %-ára lakossági bejelentések nyomán derül fény, 5–10 %-ukat hivatalból vagy más intézmények panaszai nyomán indítják, és nem egész 5 %-uk a hírszerzési szolgálatoktól származó információkon alapul.

(41)

   COM(2013) 47 final, 7. o.

(42)

   Technikai jelentés, 2.4. szakasz, 20. o.

(43)

    http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/default_en.asp

(44)

   Technikai jelentés, 5.1. szakasz, 30. o.

(45)

   http://sna.just.ro

(46)

   Technikai jelentés, 5.2. szakasz, 31. o.

(47)

   COM(2015) 35 final, 11. o.

(48)

   Technikai jelentés, 5.3. szakasz, 33. o.

(49)

   Az új uniós irányelvek végrehajtásával, illetve az európai strukturális és beruházási alapok feltételeinek teljesítésével összefüggésben.

(50)

   A stratégia gyakorlati átültetéséhez a „Prevent” program végrehajtása is hozzájárul (lásd a 9. oldalt).