19.8.2016   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 303/109

Előadó:

Giuseppe IULIANO

Társelőadó:

Cristian PÎRVULESCU

1.1

Az EGSZB általában véve támogatja a rendeletek módosítására irányuló európai bizottsági javaslatokat, de néhány észrevételt kíván fűzni hozzájuk.

1.2

A határok több tagállam által elrendelt lezárása súlyosan veszélyezteti a szabad mozgáshoz való jog gyakorlását. Az európai intézményeknek szavatolniuk kell a schengeni rendszer megfelelő működését. 2016. február 17-i plenáris ülésén az EGSZB fontos állásfoglalást (1) fogadott el a schengeni térség védelmében, amelyben kérte a Tanácsot és a tagállamokat, hogy biztosítsák a mozgás szabadságát, valamint a schengeni térség megerősítését és bővítését.

1.3

Fontos, hogy a schengeni szabályokat valamennyi tagállam egyformán alkalmazza; ennek érdekében újabb, jogilag kötelező erejű intézkedéseket kell elfogadni. Az EGSZB ugyanakkor nem ért egyet az Európai Bizottság azon javaslatával, amelynek célja az uniós polgárok szisztematikus és kötelező ellenőrzésének bevezetése a schengeni térség külső határain, mivel ez a rendelkezés korlátozza az egyik alapvető szabadság gyakorlását.

1.4

A schengeni rendszer megfelelő működésének szavatolása érdekében helyénvaló, hogy a külső határokat, amelyek közös határok, az EU és a tagállamok közösen igazgassák. Az EGSZB volt az első olyan intézmény, amely javasolta egy európai határőrség felállítását.

1.5

A Frontex megbízatásának megerősítésére irányuló javaslat mellett – amely az ügynökség számára új csapatok és egy 1 500 alkalmazottból és szakértőből álló gyorsreagálású tartalékállomány biztosítását irányozza elő – javítani kell a Frontex irányításának és fellépéseinek átláthatóságát, valamint az ügynökség elszámoltathatóságát.

1.6

Tökéletesíteni kell a Frontex ügynökség és a nemzeti hatóságok közötti együttműködést. Az ügynökségnek meg kell erősítenie a kockázatelemzési központot, amihez összekötő tisztviselőket küldhet ki a tagállamokba, és olyan megbízatással rendelkezhet, amely lehetővé teszi számára a műveleti képesség és a rendelkezésre álló erőforrások értékelését. Az Uniónak biztosítania kell, hogy a tagállamok együttműködjenek az ügynökség által a határokon végrehajtott műveletekben.

1.7

Az Európai Bizottság javaslatában a legérzékenyebb kérdés az az intézkedés, hogy az ügynökségnek akkor is jogában állna beavatkozni, ha az érintett tagállam nem kér segítségnyújtást. Az EGSZB egyetért azzal, hogy az Európai Bizottság határozhasson az ügynökség külső határokon történő közbelépéséről, de kizárólag sürgős helyzetekben és átlátható eljárás alapján, amely magában foglalja az európai jogalkotók (a Parlament és a Tanács) azonnali értesítését.

1.8

Javítani kell a határok ellenőrzése, a partok felügyelete, a tengerbiztonság, a tengeri mentés, a vámügyek és a halászat területén illetékes különböző ügynökségek és intézmények közötti koordinációt. Ügyelni kell azonban arra, hogy ezek a szervek teljes egészében megőrizzék a vonatkozó megbízatásaikat. Ezzel összefüggésben az EGSZB azt javasolja, hogy a rendelet egy „Európai Határőrségre” utaljon, és a „Parti Őrség” kerüljön törlésre (2).

1.9

El kell kerülni, hogy a határok ellenőrzése „katonai jellegűvé” váljon. A határőrségnek polgári rendőrségi, nem pedig katonai jellegűnek kell lennie.

1.10

Amikor emberek élete vagy biztonsága forog veszélyben az Unió külső – akár tengeri, akár szárazföldi – határain, a határőrség és a helyszínen működő többi szerv elsődleges kötelessége az emberek mentése és megfelelő segítése. Az EGSZB megjegyzi, hogy az elmúlt hónapokban számos, a szomszédságunkban zajló konfliktusok miatt lakóhelyét elhagyni kényszerült személy lelte halálát az EU partjainál vagy határainál anélkül, hogy a hatóságok végrehajtották volna a szükséges mentési és védelmi műveleteket.

1.11

Az EGSZB úgy véli, hogy a külső határok igazgatásának javítására irányuló európai bizottsági javaslatnak javára válna, ha azt a közös európai menekültügyi rendszer átdolgozásával párhuzamosan fogadnák el. A jelenlegi válság oka az, hogy az EU nem képes megvalósítani a közös európai menekültügyi rendszert, és megfelelő védelmet biztosítani a határainknál megjelenő, lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek és menedékkérők százezrei számára. Egyes kormányok elutasították az Európai Bizottság javaslatait és a Tanács határozatait a migránsok Unión belüli áthelyezésére és a migránsoknak az EU határain kívülről történő áttelepítésére irányuló programok bevezetésére vonatkozóan, és megtagadták a Szerződés és a nemzetközi jog alapján rájuk háruló kötelezettségek teljesítését.

1.12

Az EGSZB hangsúlyozza, hogy a határőrizetért felelős hatóságok számos alkalommal nem tartották tiszteletben a visszaküldés tilalmának elvét, amely kifejezetten benne foglaltatik a nemzetközi menekültügyi jogban és a Szerződésben. Az EGSZB javasolja, hogy a külső határokra vonatkozó új, integrált rendszer keretében jobb biztosítékok álljanak rendelkezésre az emberi jogok tiszteletben tartására vonatkozóan.

1.13

Az alapvető jogok védelme tekintetében az ügynökséggel történő együttműködés érdekében az EGSZB javasolja, hogy egy képviselője helyet foglalhasson az e kérdéskörrel foglalkozó konzultatív fórum tagjai között. Javasolja továbbá az alapjogi tisztviselő hatásköreinek megerősítését annak érdekében, hogy az saját kezdeményezésére is eljárhasson, valamint szorgalmazza az európai ombudsman által javasolt jogorvoslati mechanizmus bevezetését.

1.14

Az EGSZB felhívja a figyelmet arra, hogy jelenleg a konfliktusok miatt lakóhelyüket elhagyni kényszerült és az Unió területére érkező, kísérő nélküli kiskorúak ezrei vannak magukra hagyva és nélkülöznek minden védelmet az Unión belül, és javasolja, hogy az Európai Bizottság hozzon azonnali intézkedéseket a védelmük érdekében.

2.1

A 2007/2004/EK rendelet létrehozta az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökséget (Frontex).

2.2

Az EGSZB erre vonatkozóan véleményt (3) dolgozott ki, amelyben üdvözölte a Frontex felállítását, emlékeztetve arra, hogy az Unió határain biztosítani kell a menedékhez való jogot (a visszaküldés tilalmának elve) és az alapvető jogok védelmét.

2.3

Ezt követően a 863/2007/EK rendelet bevezette a „gyorsreagálású határvédelmi csapatok” felállítására szolgáló eljárást, és ezen eljárás tekintetében módosította a 2007/2004/EK rendeletet, valamint meghatározta a kiküldött határőrök feladatait és hatásköreit. A rendelet módosítása nyomán a tagállamok kérhetik, hogy az ügynökség keretében vessenek be a területükön más tagállamok különlegesen kiképzett szakértőiből álló gyorsreagálású határvédelmi csapatokat.

2.4

Az EGSZB véleményt (4) dolgozott ki, amelyben üdvözölte a rendelet naprakésszé tételét. Ugyanakkor felhívta a figyelmet arra, hogy jobban kell védeni az emberi jogokat és a menedékhez való jogot. Emellett óva intett a külső határok felügyeletével és ellenőrzésével kapcsolatos tevékenységek „katonai jellegűvé” válásától is.

2.5

A „visszatérési irányelv” néven ismert 2008/115/EK irányelv megállapította a tagállamok által a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésére vonatkozóan alkalmazandó közös normákat és eljárásokat, „összhangban a[z] […] alapvető jogokkal […], beleértve a menekültek védelmét és az emberi jogi kötelezettségeket”.

2.6

A Frontexre vonatkozó legutóbbi módosítás 2011 októberében történt, megnyitva az utat az előtt, hogy a határok ellenőrzése az EU és a tagállamok közös felelőssége legyen, és integrált határigazgatás kerüljön bevezetésre. Ekkor kezdődött meg az európai határőrizeti csapatok felállítása, de továbbra is valamely tagállamnak kell kérnie az ügynökségtől a segítségnyújtást. A Frontex visszatérési műveletekben betöltött szerepét szintén megerősítették, emellett javítottak az alapvető jogok védelmére vonatkozó megbízatásán.

3.1

Az Európai Bizottság Európai Határ- és Parti Őrség létrehozására irányuló javaslata az európai migrációs stratégiában előirányzott, az EU külső határai igazgatásának és biztonságának megerősítését célzó intézkedések részét képezi, reagálva arra, hogy a belügyminiszterek 2015. november 20-i felhívásának (5) megfelelően megerősített biztonsági ellenőrzésekre van szükség az EU külső határain.

3.2

Az Európai Határ- és Parti Őrséget a Frontexből kialakított Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség és a tagállami szintű határigazgatásért felelős hatóságok fogják alkotni, amelyek továbbra is ellátják a mindennapi igazgatási feladatokat.

3.3

Az új Európai Határ- és Parti Őrség rendelkezni fog egy 1 500 alkalmazottból és szakértőből álló, három napon belül bevethető gyorsreagálású tartalékállománnyal, valamint egy technikai eszközállománnyal, emellett nyomonkövetési és felügyeleti funkciót fog kapni, beavatkozási jog fogja megilletni, feladata lesz a partok felügyelete, és megbízatása ki fog terjedni a harmadik országokban való működésre, biztosítani fogja a magas szintű belső biztonságot, és döntőbb szerepet fog játszani a visszatérés tekintetében. A visszatérés vonatkozásában egy egységesített európai úti okmány fogja biztosítani, hogy a harmadik országok jobban befogadják a visszatérőket.

3.4

Az Európai Bizottság más intézkedéseket is javasolt az Unió külső határainak igazgatása és a belső határok nélküli schengeni térség védelme érdekében. Az európai polgárok biztonságának további fokozása céljából azt javasolja, hogy a vonatkozó adatbázisok lekérdezése révén szisztematikusan ellenőrizzenek minden, a schengeni térségbe belépő vagy onnan kilépő személyt. A javaslatok elősegítik a migrációs áramlás hatékonyabb kezelését, az Európai Unió belső biztonságának javítását és a személyek szabad mozgására vonatkozó alapelv megőrzését.

3.5

Az Európai Bizottság javaslatot tesz a Schengeni határ-ellenőrzési kódex célirányos módosítására, kötelezővé téve az uniós polgárok valamennyi külső – szárazföldi, tengeri és légi – határon történő szisztematikus ellenőrzését, amelynek során olyan adatbázisokat kérdeznének le, mint a Schengeni Információs Rendszer, az Interpol ellopott és elvesztett úti okmányokról vezetett adatbázisa, valamint a vonatkozó nemzeti rendszerek. A javaslat emellett szükségesnek tartja az uniós polgárok útleveleiben foglalt biometrikus adatok ellenőrzését abban az esetben, ha kétség merül fel az útlevél hitelességével vagy birtoklásának jogszerűségével kapcsolatban. Az ellenőrzés mostantól az Európai Unió területéről való kilépéskor is kötelező lenne.

4.1

Az Európai Migrációs Fórum (6)2015. január 26–27-i ülésén a civil társadalom Európai Bizottság és EGSZB által meghívott képviselői vitát folytattak az európai intézményekkel a Földközi-tengeren kialakult humanitárius vészhelyzetről és a vegyes összetételű migrációs áramlatról, amellyel egyaránt érkeznek gazdasági bevándorlók és menedékkérők. A fórum következtetései alapján az Európai Bizottság több kezdeményezést is elfogadott a menekültügyi és határigazgatási politikák javítására irányulóan. Az EGSZB ugyanakkor sajnálja, hogy a Tanács a maga részéről nem vette figyelembe ezeket a következtetéseket. A jelenleg fennálló problémák közül többet el lehetett volna kerülni, ha az azokra vonatkozó ajánlásokat végrehajtották volna.

4.2

A mostani válság világosan rámutat a külső határok igazgatási modelljének korlátaira és a Frontex jelenlegi megbízatásának elégtelen voltára. Az EGSZB több véleményében (7) is javasolta, hogy az EU tekintse közös határoknak a schengeni térség külső határait, és igazgatásukért az EU és a tagállamok ennek megfelelően közösen viseljenek felelősséget.

4.3

Az EGSZB volt az első olyan intézmény, amely javasolta egy európai határőrség felállítását. Emellett javaslatokat (8) dolgozott ki annak érdekében, hogy a határellenőrzések és a visszatérési politika keretében biztosított legyen az alapvető jogok védelme.

4.4

Az EGSZB véleménye szerint a külső határok igazgatásának javítására irányuló európai bizottsági javaslatokat a közös európai menekültügyi rendszer átdolgozásával párhuzamosan kellene elfogadni. A lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek bizonyos országok külső határainál történő tömeges megjelenése jelenleg meghaladja e tagállamok cselekvőképességét, és nyilvánvalóan rámutat arra, hogy a dublini rendszer nem képes a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek és a menedékkérők tömeges érkezésének kezelésére. Helyénvaló lenne megosztani és egyetemlegesen viselni a felelősséget. Az EGSZB az alábbi javaslatokat teszi:

4.4.1

az EU-nak végre kell hajtania a sürgősségi áthelyezési tervet, és be kell vezetnie az állandó áthelyezésre irányuló, az Európai Tanács által 2015. szeptember 22-én jóváhagyott mechanizmust;

4.4.2

harmadik országokkal és az ENSZ Menekültügyi Főbiztosának Hivatalával együttműködve bővíteni kell a menekülteknek az EU határain kívülről történő áttelepítésére és Unión belüli letelepítésére irányuló programokat;

4.4.3

újabb programokat kell indítani az Unión belüli áthelyezésre irányulóan, pénzügyi ösztönzőket kínálva a részt vevő tagállamoknak. Az áthelyezési mechanizmusnak állandónak és hatékonynak kell lennie, és egy elosztási kulcson kell alapulnia.

4.4.4

Az EGSZB más alkalmakkor (9) már rámutatott arra, hogy módosítani kell a dublini rendszert, és olyan eszközt kell a helyébe léptetni, amely jobban biztosítja az Unión belüli szolidaritást, figyelembe veszi a menedékkérők kívánságait, valamint biztosítja a felelősség tagállamok közötti megosztását.

4.5

Az Európai Bizottság javaslata erősíti az ügynökség szerepét a visszatérési műveletek vonatkozásában. Az EGSZB felhívja a figyelmet a következőkre:

4.5.1

a kiutasítás igazgatási eljárását egyénenként kell lefolytatni, és valamennyi, ennek alávetett személy számára biztosítani kell, hogy benyújthassa észrevételeit a közigazgatási vagy igazságügyi hatóságokhoz;

4.5.2

a Charta kifejezetten tiltja a kollektív kiutasítást, és rögzíti, hogy „senki sem toloncolható ki vagy utasítható ki olyan államba, vagy adható ki olyan államnak, ahol komolyan fenyegeti az a veszély, hogy halálra ítélik, kínozzák, vagy más embertelen bánásmódnak vagy büntetésnek vetik alá” (a visszaküldés tilalmának elve).

4.5.3

Az EGSZB már hangoztatta (10), hogy az EU Törökországot a menedékjog szempontjából nem tekintheti biztonságos országnak. Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosának Hivatala és különböző nem kormányzati szervezetek kijelentették, hogy az EU és Törökország között a közelmúltban megkötött megállapodás nem tartja be teljes mértékben a nemzetközi menekültügyi jogszabályokat, hiszen „a menekülteknek védelemre, nem pedig kiutasításra van szükségük” (11). Macedóniának az a döntése, hogy lezárta határait a menekültek előtt, szintúgy megsérti a menedékjogot.

4.6

Az EGSZB üdvözli, hogy a Frontex-rendelet 2011. októberi reformja keretében létrejött az alapjogi kérdésekkel foglalkozó konzultatív fórum és az alapjogi tisztviselő munkaköre, továbbá hogy az új rendeletjavaslatban tekintetbe vették az EGSZB bizonyos javaslatait (12), amelyek célja az alapvető jogok külső határoknál történő védelme.

5.1

Az EGSZB olyan, egyszerre integrált és megelőző jellegű megközelítést szorgalmaz, amely az Unió határainál tapasztalható mozgással kapcsolatos adatok gondos elemzésére helyezi a hangsúlyt, és képes előre jelezni, hol és mikor lehet szükségük segítségre a nemzeti hatóságoknak. Emellett ki kell dolgozni egy sor iránymutatást és mutatót, amelyek képesek tükrözni, hogy ez az integrált rendszer mennyiben teljesítette a rábízott összetett feladatot. A schengeni rendszerrel kapcsolatos tapasztalatok és a vonatkozó értékelési eljárások fontosak egy hasonló információkezelési és operatív intézkedési mechanizmus felépítéséhez.

5.2

Az ügynökség kötelező erejű határozatait és beavatkozáshoz való jogát illetően az EGSZB úgy véli, hogy jóllehet ezek a rendelkezések nélkülözhetetlenek, az Uniónak minden szükséges eszközt fel kell használnia annak biztosítása érdekében, hogy a tagállamok az említett ügynökség minden, határoknál végzett műveletében együttműködjenek. Az EGSZB egyetért azzal, hogy az Európai Bizottság határozhasson az ügynökség külső határokon történő közbelépéséről, de kizárólag sürgős helyzetekben és átlátható eljárás alapján, amely magában foglalja az európai jogalkotók (a Parlament és a Tanács) azonnali értesítését. Ez alapvető ahhoz, hogy a határigazgatás integrált és összehangolt megközelítése sikeres legyen, ám emellett az átláthatóság javítására is szükség van, és konszolidálni kell az ügynökségnek az irányításával és a fellépéseivel kapcsolatos elszámoltathatóságát is.

5.3

Az EGSZB véleménye szerint fokozni kell a partok felügyelete, a határellenőrzés, a vámügyek, a tengerbiztonság, a tengeri kutatás és mentés, a környezetvédelem és a halászat területén hatáskörökkel rendelkező különféle ügynökségek közötti koordinációt. El lehet kerülni az átfedéseket és megtakarításokat lehet elérni, legalább az uniós költségvetés szintjén. Ügyelni kell azonban arra, hogy a különböző ügynökségek és intézmények teljes egészében megőrizzék a vonatkozó megbízatásaikat, és el kell kerülni, hogy egy, a biztonságot szavatolni hivatott, fölérendelt szervezet alá tartozzanak.

5.4

Az EGSZB üdvözli az 1 500 szakértőből (határőrből) álló Európai Határőrség felállítására irányuló javaslatot. A testület mérete idővel, a szükségletek fényében módosítható. Fontos tényező, hogy milyen gyorsan fogják kiküldeni ezeket a határőröket a határ menti övezetekbe, és azok miként fognak együttműködni a kollégáikkal.

5.5

Operatív felkészítésüknek másik alapvető eleme a képzés. Az EGSZB véleménye szerint az Európai Határőrség és a tagállamok határőreit egyaránt képzésben kell részesíteni. Az ügynökségnek vezető szerepet kell vállalnia a képzésben és a bevált gyakorlatok valamennyi tagállam határőrei közötti átadásában. A képzési programok folyamán különös figyelmet kell fordítani az alapvető jogokra, tekintettel arra, hogy a határőrök az elsők, akikkel a többségében rendkívül kiszolgáltatott helyzetben lévő menekültek és bevándorlók kapcsolatba kerülnek.

5.6

Pozitív elem, hogy az ügynökség részt vesz a visszatérési műveletekben. Mivel ez a politika nagy figyelmet fog kapni a jövőben, előfordulhat, hogy az ügynökség erre szánt erőforrásai nem elegendőek. A közlemény megfogalmazásánál és operatív szinten egyaránt egyértelművé kell tenni, hogy milyen módon vesz részt az ügynökség a visszatérési fellépésekben, különös tekintettel arra, amikor az ügynökség saját kezdeményezésére indít műveleteket. Emellett az ügynökségnek gondoskodnia kell arról, hogy a részvételével zajló visszatérési műveletek során teljes körűen tartsák tiszteletben az érintett személyek alapvető jogait (13).

5.7

Az ügynökségnek együtt kell működnie az érintett hatóságokkal, hogy megfelelő fogadási feltételeket lehessen biztosítani a visszatérésre kötelezett személyeknek, a biztonságukat érintő körülményeket is ideértve. Az EGSZB véleménye szerint a visszafogadási megállapodások harmadik országokkal történő aláírásának előfeltétele az emberi jogok tiszteletben tartása, és egyetlen tagállam, illetve az Unió egésze sem írhat alá visszafogadási egyezményt olyan harmadik országokkal, amelyek nem ratifikálták az emberi jogok védelmére irányuló alapvető nemzetközi eszközöket, vagy szisztematikusan megsértették azokat (14).

5.8

Az ügynökségnek kiemelten kell kezelnie az alapvető jogok védelmét. Ezek a jogok mindenkire vonatkoznak, nem csupán az uniós polgárokra. A menedékkérőket és a bevándorlókat védi az emberi jogok európai egyezménye és az Európai Unió Alapjogi Chartája (15). Az EGSZB konkrétabban aggodalmát fejezi ki az alapvető jogok harmadik országokban végrehajtott műveletek során történő tiszteletben tartásával kapcsolatban, a megkülönböztetésmentesség elvének az Unió területére történő belépéskor végrehajtott ellenőrzéseknél való alkalmazását, a kollektív kiutasításokat, valamint a bevándorlók és menedékkérők emberi jogokat megsértő országokba történő kiutasítását tekintve, továbbá a különösen kiszolgáltatott személyek, köztük a nők és a kísérő nélküli kiskorúak védelmét illetően.

5.9

Annak biztosítása érdekében, hogy az alapvető jogok védelme megkapja a szükséges figyelmet és támogatást, az EGSZB kész lenne támogatni az ügynökséget azzal, hogy képviselteti magát az alapjogi kérdésekkel foglalkozó konzultatív fórumban. Emellett javasolja, hogy az ügynökség legyen nyitott a saját eljárásainak és műveleteinek független értékelése iránt. Ami a belső szervezeti felépítést illeti, az EGSZB elegendőnek tartaná egy alapvető jogokért felelős tisztviselő kinevezését, amennyiben szilárd munkaszervezetet, valamint jelentős felelősségi köröket és erőforrásokat biztosítanak számára.

5.10

Az EGSZB támogatja és szükségesnek tartja egy új, harmadik országok állampolgárainak kiállítandó európai úti okmány bevezetését, amelyet az őket érintő visszatérési műveleteknél alkalmaznának.

5.11

Az EGSZB véleménye szerint módosítani lehetne a schengeni határellenőrzési kódexet, amennyiben megtennék az ahhoz szükséges erőfeszítéseket, hogy az akár a schengeni térségből, akár azon kívülről származó uniós polgárok esetében alkalmazott ellenőrzések ne akadályozzák az alapvető szabadságaik részét képező mobilitásukat. A többé-kevésbé fejlett technológiai eszközök segítségével végzett ellenőrzések általánossá tétele veszélyeztetheti a schengeni rendszer fenntarthatóságát.

5.12

Az EGSZB ismételten rá kíván mutatni arra, hogy minden szinten és minden tevékenység vonatkozásában nyitni kell a civil társadalom felé. Emlékeztet arra, hogy a civil társadalom és a polgárok alapvető szerepet játszottak abban, hogy ne alakuljon ki még súlyosabb helyzet humanitárius szempontból akár a tagállamok felségvizein, akár azok területén. Az EGSZB kiemelten fontosnak tartja a civil társadalom számára biztosított támogatást, tekintettel arra, hogy az – bár erőforrásai igen korlátozottak – rendkívüli helyzetekben igyekszik segítséget nyújtani.