EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel, 2015.11.16.

COM(2015) 800 final

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE

2016. ÉVI KÖLTSÉGVETÉSITERV-JAVASLATOK: ÁTFOGÓ ÉRTÉKELÉS

Tartalomjegyzék

1. Bevezetés

2. Költségvetési kiigazítás az euróövezetben a nemzeti költségvetésiterv-javaslatok alapján

3. Az egyes költségvetésiterv-javaslatok áttekintése

1. Bevezetés

A nemzeti fiskális politikák gazdasági és monetáris unión belüli koordinációjának javítása céljából az uniós jog előírja, hogy az euróövezeti tagállamok október 15-ig nyújtsák be a Bizottságnak a következő évre vonatkozó költségvetésiterv-javaslatukat 1 . E javaslatokban a tagállamok összefoglalják a nemzeti parlamentek elé terjesztett költségvetés-tervezeteket. A Bizottság minden egyes tervet véleményez, aminek keretében értékeli, hogy a terv megfelel-e az adott ország Stabilitási és Növekedési Paktumból fakadó kötelezettségeinek. A Bizottság emellett egy általános értékelést is összeállít az euróövezet egészének költségvetési helyzetéről és kilátásairól. Ezt az értékelést ez a közlemény tartalmazza.

A „kettes csomag” rendelkezéseivel összhangban október 15-ig tizenhat euróövezeti tagállam küldte el a Bizottságnak 2016. évi költségvetésiterv-javaslatát. A makrogazdasági kiigazítási program hatálya alá tartozó euróövezeti tagállamoknak, azaz Görögországnak és Ciprusnak nem volt kötelező ilyen dokumentumot benyújtania, mivel a kiigazítási program amúgy is biztosítja költségvetési folyamataik szigorú nyomon követését. Spanyolország már szeptemberben benyújtotta a költségvetésiterv-javaslatát, és a Bizottság október 12-én el is fogadta az erre vonatkozó véleményét.

Portugália a jogszabályi rendelkezésektől eltérően nem nyújtotta be a költségvetésiterv-javaslatát. Korábban ilyen nem fordult elő, és nem ismétlődhet meg ez a mulasztás. Még a gazdaságpolitika változatlanságát tartalmazó – választások esetén elfogadhatónak tekinthető – költségvetésiterv-javaslat is értékes és átlátható információkat közöl a mögöttes költségvetési trendekről, ami megkönnyíti az euróövezet átfogó költségvetési irányvonalának közös vizsgálatát, és biztosítja a tagállamok egyenlő kezelését.

Amellett, hogy tiszteletben tartják a tagállamok költségvetési autonómiáját, a Bizottság által megfogalmazott vélemények mindenekelőtt a nemzeti kormányok és parlamentek számára biztosítanak objektív szakpolitikai tanácsadást, megkönnyítve annak értékelését, hogy a költségvetés-tervezetek mennyiben felelnek meg az uniós költségvetési szabályoknak. A „kettes csomag” rendelkezései alapján átfogó eszközrendszer áll rendelkezésre, amely – a Szerződés szándékának megfelelően – lehetővé teszi a költségvetési politika közös érdekű ügyként való kezelését.

Emellett 2015 júliusában a Tanács felkérte az eurócsoportot, hogy a növekedésbarát és differenciált költségvetési politika biztosítása érdekében kövesse nyomon és hangolja össze az euróövezeti tagállamok költségvetési politikáit és az euróövezet együttes költségvetési irányvonalát 2 . A Tanács azt ajánlotta, hogy az euróövezeti tagállamok – a Stabilitási és Növekedési Paktum előírásai teljesítésének sérelme nélkül – „koordinálják a költségvetési politikákat annak biztosítása érdekében, hogy az összesített euróövezeti költségvetési irányvonal összhangban legyen a fenntarthatósági kockázatokkal és a konjunkturális körülményekkel”. Ez az ajánlás alapot szolgáltat a bizottsági értékeléshez.

E közlemény célja kettős. Egyrészt a költségvetésiterv-javaslatok horizontális értékelése alapján összesített képet ad az euróövezet költségvetési politikájáról. Ez az eljárás a stabilitási programok tavasszal végrehajtott horizontális értékeléséhez hasonlít, de a fókusz a következő éven van, nem pedig a középtávú költségvetési terveken. Másrészt az országok szintjén ad áttekintést a költségvetésiterv-javaslatokról, miközben kifejti a Bizottság által a költségvetésiterv-javaslatok értékelésénél használt megközelítést, mindenekelőtt a Stabilitási és Növekedési Paktum előírásainak való megfelelés tekintetében. Az értékelés ahhoz igazodóan differenciált, hogy az adott tagállam a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós vagy korrekciós ágához tartozik-e, továbbá az értékelés figyelembe veszi a Paktumnak az államadósság szintjére és dinamikájára vonatkozó előírásait is.

2. Költségvetési kiigazítás az euróövezetben a nemzeti költségvetésiterv-javaslatok alapján

Általános megállapítások

A gazdasági és pénzügyi válságból való kilábalás egyre inkább érzékelhetővé válik az euróövezetben. A tervekben szereplő makrogazdasági feltevések alapján a GDP 2015-ben 1,7 %-kal nő a tizenhat érintett euróövezeti tagállamban (EA-16), ami valamivel meghaladja a stabilitási programok (SP) benyújtásakor, azaz 2015. áprilisában várt 1,4 %-ot (1. táblázat). 2016 tekintetében a növekedési kilátások alapvetően megegyeznek a tavaszi helyzettel: az érintett 16 euróövezeti országra vonatkozóan 1,9 %-os növekedést jeleznek előre, szemben a stabilitási programok alapján várt 1,8 %-kal. A várhatóan fokozódó ütemű gazdasági élénküléssel csökken a tényleges és a potenciális kibocsátás közötti különbség. A tervek alapján az EA-16 övezeten belül a kibocsátási rés várhatóan a potenciális GDP –1,5 %-a lesz 2015-ben, majd 2016-ban –0,75 %-ra csökken, míg 2013-ban még 2,5 %-ot tett ki. A tagállamok túlnyomó többségében jól érzékelhető ez a trend, ugyanakkor az egyes országok között különbségek tapasztalhatók. Az előrejelzések továbbra is alacsony inflációt mutatnak, ez tavasz óta érdemben nem változott. A költségvetésiterv-javaslatok szerint az infláció mértéke 2015-ben 0,4 % lesz, míg 2016-ban az inflációs ráta mértéke az előrejelzések szerint 1,1 %-ra növekszik (ez megfelel a stabilitási programok alapján várt értéknek).

A várakozások szerint az összesített államháztartási hiány idén és jövőre is tovább csökken. Az EA-16 övezetre vonatkozóan a GDP-arányos hiány az előrejelzések szerint 2015-ben 1,9 % lesz, szemben az előző évi 2,4 %-kal 3 . A tervek alapján az összesített GDP-arányos hiány 2016-ban 1,7 %-ra, azaz csak kis mértékben csökken. Ez nincs összhangban a stabilitási programokban 2016-ra előre jelzett 0,4 százalékpontos csökkentéssel. A némileg módosított makrogazdasági kilátásokkal együtt ez arra enged következtetni, hogy a hiány kisebb mértékű csökkentésének hátterében alacsonyabb mértékű költségvetési kiigazítás állhat (lásd lent). Mindazonáltal a menekültügyi válsággal összefüggő költségek növekedése egyes tagállamokban valószínűleg hozzájárul ahhoz, hogy kisebb mértékű hiánycsökkentés várható.

A költségvetésiterv-javaslatokból kirajzolódó összesített strukturális egyenleg változása alapján megerősítést nyer, hogy a konszolidáció megvalósítása 2015–2016 folyamán továbbra is szünetel. Ez nagyjából összhangban van a 2015–2016-os időszak egészére vonatkozóan a stabilitási programokban közölt előrejelzésekkel (az akkori várakozások szerint a strukturális egyenleg 2015-ben és 2016-ban egyaránt változatlan marad). A stabilitási programok valójában a tagállamok által az előző ősszel benyújtott költségvetésiterv-javaslatokban közölt adatokat tükrözték, és ezek az adatok azt jelezték, hogy a konszolidáció 2014-es leállása 2015-re is áthúzódik. A költségvetésiterv-javaslatok szerint a strukturális egyenlegben jelenleg (a GDP 0,25 %-ának megfelelő) javulást várnak 2015-ben, amelyet viszont a GDP 0,25 %-ának megfelelő mértékű romlás követ majd a következő évben 4 . A költségvetési konszolidáció fokozatosan javuló, jóllehet továbbra is bizonytalan gazdasági kilátások és szűkülő kibocsátási rés mellett szünetel. Figyelembe véve azt is, hogy mindössze hat tagállam (a legnagyobb gazdaságok közül pedig csupán egy) tervezi azt, hogy 2016 elejére eleget tesz a középtávú költségvetési céljának vagy meg is haladja azt 5 , 2016-ban a tervezett strukturális kiigazítás várhatóan elmarad a Stabilitási és Növekedési Paktum által előírt mértéktől. Ugyanakkor e tekintetben az aggregált kiigazítás csak szemléltetőnek tekinthető, mivel nem tükrözi a Stabilitási és Növekedési Paktum követelményei tekintetében a tagállamok között mutatkozó jelentős különbségeket, amelyeket a Bizottság az országspecifikus értékelésekben vesz figyelembe.

A 2014-ben a GDP 92 %-ának megfelelő értéken tetőző összesített adósságráta a tervek szerint 2015-ben és 2016-ban is csekély mértékben csökkenni fog, és ez nagyjából összhangban van a stabilitási programokat alátámasztó előrejelzésekkel. Ennek hátterében a nominális GDP-növekedés és negatív SFA-tételek állnak (ami azt jelenti, hogy az adósságot államháztartási hiánytól eltérő tételekkel tervezik csökkenteni) 6 . A 2016-ra várt, a GDP 89 %-ának megfelelő összesített adósságráta széles skálán mozgó tagállami adatokból áll össze. Az egyes tagállamok adósságrátája az Olaszországban a GDP 131 %-ának megfelelő értéktől az Észtországban valamivel a GDP 10 %-a alatti értékig terjed. Az összesített érték nem tartalmazza három nagy adóssággal rendelkező ország  Görögország, Ciprus és Portugália – adatait. 

1. táblázat: Az EA-16 gazdasági és költségvetési aggregátumainak áttekintése (2015–2016)

A menekültügyi válság hatása

Néhány esetben a költségvetésiterv-javaslatokban kitérnek a menekültek rendkívüli beáramlásának költségvetési hatásaira is (Ausztria, Belgium, Németország és Olaszország). Bár a költségvetésiterv-javaslatok kézenfekvő lehetőséget kínáltak a menekültekkel összefüggő esetleges költségvetési kiadásokra vonatkozó információk közlésére, e rendkívüli esemény sajátos jellegéből fakadóan 7 , valamint annak következtében, hogy a költségvetésiterv-javaslatok az euróövezeti tagállamokra korlátozódnak, más tagállamok a vonatkozó információikat más dokumentumokon keresztül fogják benyújtani. Ez többek között azért is szükséges, mert a menekültügyi helyzet a gyakorlatban most is folyamatosan változik.

A Stabilitási és Növekedési Paktum rugalmassági rendelkezései a Paktum prevenciós és korrekciós ágában egyaránt lehetőséget biztosítanak a kormányzat ellenőrzésén kívül álló eseményekkel összefüggő rendkívüli kiadások figyelembevételére. A Paktum prevenciós ága kifejezetten rendelkezik arról, hogy a középtávú költségvetési cél eléréshez szükséges költségvetési kiigazítási pályától előzetesen átmeneti eltérések engedélyezhetők, illetve a tényadatok alapján utólagosan figyelmen kívül hagyhatók, feltéve, hogy az eltérés i. rendkívüli, ii. az érintett tagállam által nem befolyásolható, iii. az államháztartás helyzetére jelentős hatást gyakoroló esemény eredményeként áll elő és iv. az eltérés középtávon nem veszélyezteti az államháztartás fenntarthatóságát. A korrekciós ág hasonló rendelkezést tartalmaz a túlzotthiány-eljárás elindításával kapcsolatban, amikor az érintett tagállam ellenőrzésén kívül álló, az államháztartás pénzügyi helyzetét jelentősen befolyásoló rendkívüli esemény eredményeként jelentkező túlzott hiányt kivételesnek tekintendőnek minősíti, feltéve, hogy a hiány a GDP 3 %-ának megfelelő értékhez közel marad. A menekültek beáramlásával összefüggő rendkívüli kiadások figyelembe vehetők a túlzotthiány-eljárás keretében kiadott ajánlásnak való megfelelés érdekében hozott „eredményes intézkedések” értékelésekor is.

Hangsúlyozni kell, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum kiigazítási követelményei – a prevenciós és a korrekciós ágban egyaránt – a strukturális egyenleg változásaként vannak meghatározva. Következésképp a „rendkívüli eseményekre” vonatkozó rendelkezések szerinti engedmények (kizárólag) olyan mértékben alkalmazhatók, amennyire ezek az események a strukturális egyenleg éves változását – az esemény be nem következtéhez viszonyítva – befolyásolják. A Bizottság tehát elvben alkalmazni fogja a Stabilitási és Növekedési Paktum e rendelkezéseit a 2015-re és 2016-ra vonatkozó követelményektől való – a menekültek előző évhez viszonyított rendkívüli beáramlásából fakadó, az említett két évben felmerülő többletköltségek miatti – átmeneti eltérések (utólagos) értékelésekor. Indokolt esetben a költségvetésiterv-javaslatokról alkotott bizottsági vélemény tényszerűen bemutatja, miként befolyásolná a megfelelés értékelését, ha korrigálnák azt a menekültekkel összefüggő kiadásokkal.

A Bizottság – a figyelembe vehető összegekre is kiterjedő – végső értékelését eseti alapon fogja elvégezni, az érintett tagállamok hatóságai által közölt tényadatok alapján. A menekültek beáramlásával összefüggő kiadásokat nem fogják egyszeri tételeknek tekinteni, mivel a többletkiadások nem szükségszerűen átmenetiek és egyszeriek. A szóban forgó kiadásoknak közvetlenül kapcsolódniuk kell a menekültek beáramlásához, és annak közvetlen következményeként kell előállniuk (pl. menedékhelyek és igazgatási költségek, a menekültek helyi fogadása, szállítása stb.), és az érintett uniós alapokból (és általában az uniós költségvetésből) nyújtott céltámogatások nélkül értelmezendők.

A költségvetési kiigazítás összetétele

A költségvetésiterv-javaslatok az euróövezet egészére vonatkozóan 2015–2016-ban csupán korlátozott mértékű változást jeleznek az államháztartás összetételében (lásd az 5. melléklet A5.5. táblázatát és A5.1a-b. ábráját). Az államháztartási kiadások GDP-hez viszonyított aránya a tervek szerint 0,6 százalékponttal csökken 2016-ban. Mindazonáltal e látszólag nagy csökkenés elsősorban konjunkturális körülményeknek tudható be. A gazdasági ciklus hatásával kiigazított kiadási ráta ténylegesen csak 0,25 százalékpontnak megfelelő csökkenést mutat. E csökkenés mértékét meghaladják a tervezett adócsökkentések, ami a ciklikusan kiigazított bevételi ráta nagyobb fokú csökkenésében tükröződik (–0,5 százalékpont 2016-ban). Ezzel összefüggésben elmondható, a kiadásoknak a potenciális kibocsátás arányában történő csökkentésére irányuló tagállami tervek végrehajtása összességében jórészt nem valósult meg az elmúlt néhány év folyamán. A Bizottság 2015. őszi előrejelzése (a továbbiakban: a Bizottság előrejelzése) megerősíti a költségvetésiterv-javaslatokban a strukturális kiadási ráta tekintetében várt kis mértékű és a strukturális bevételi ráta tekintetében várt nagyobb mértékű csökkenést. A költségvetésiterv-javaslatok és a Bizottság előrejelzése alapján egyaránt alapvetően egységesnek adódó adórugalmasság azt mutatja, hogy a bevételek csökkenését kormányzati intézkedések okozzák (lásd az 5. melléklet A5.6. táblázatát).

A költségvetésiterv-javaslatokban közölt összesített kiadási tervek növekedésbarát jellegét vizsgálva megállapítható, hogy a tervezett kiigazítás várhatóan nem fogja lerontani a középtávú növekedési kilátásokat, ugyanakkor a kiadáscsökkentés tekintetében lehetne a növekedést kevésbé hátrányosan érintő intézkedéseket hozni. A kiadási kategóriák legtöbbje esetében a kibocsátás arányában kifejezve csökkenést terveznek. A legjelentősebb csökkentések a munkavállalói jövedelmeket, a szociális juttatásokat és a kormányzati áru- és szolgáltatás-beszerzéseket érintik (lásd az 5. melléklet A5.2 ábráját). Emellett a tagállamok jelentős megtakarításokat érnek el a kamatkiadásokon (miként az részletesebben bemutatásra kerül a következő szakaszban). Mivel a legproduktívabb kiadások nem elsődlegesen érintettek, a tervezett kiigazítás várhatóan nem fogja lerontani a középtávú növekedési kilátásokat, ugyanakkor a kiadáscsökkentés tekintetében lehetne a növekedést kevésbé hátrányosan érintő intézkedéseket hozni. A tervek szerint például a tőkekiadások is csökkennek. A Bizottság előrejelzése nagyjából összhangban van a költségvetésiterv-javaslatokkal, és megerősíti, hogy a legjelentősebb csökkentésekre a szociális juttatásoknál és a közszférában dolgozók béreinél kerül majd sor, ugyanakkor a Bizottság előrejelzése kisebb mértékű visszaesést prognosztizál a kormányzat áru- és szolgáltatás-beszerzéseinél. Továbbá a Bizottság előrejelzése a költségvetésiterv-javaslatokhoz képest némileg jelentősebb csökkenést vetít előre a kamatkiadások tekintetében.

A költségvetésiterv-javaslatokban bemutatott intézkedések 2015-ben csak mérsékelt hatást fejtenek ki az adók összetételére az EA-16 övezet egészét tekintve. Várhatóan a három fő adókategória (közvetett adók, közvetlen adók és társadalombiztosítási járulékok) mindegyike csökkenni fog GDP-arányosan, ugyanakkor relatív súlyuk nem változik számottevően. A bevételi oldalon a Bizottság előrejelzése összhangban van a költségvetésiterv-javaslatokkal (lásd az 5. melléklet A5.3. ábráját).

Mindazonáltal a költségvetésiterv-javaslatokból egyértelműen látszik, hogy az euróövezeti tagállamok tisztában vannak a munka adóterhelése csökkentésének előnyeivel, és ezzel összefüggésben számos tagállam különböző konkrét intézkedéseket tervez vagy hajt végre (2. táblázat). Jóllehet a kihívásokhoz képest számos intézkedés viszonylag szerény léptékűnek tűnik, a tagállamok némelyikének költségvetésiterv-javaslata a munkát terhelő adók csökkentése terén ambiciózus csomagokat tartalmaz, amelyek várhatóan jelentős pozitív hatást gyakorolnak majd a növekedésre és a foglalkoztatásra. A legjelentősebb reformintézkedéseket azokban a tagállamokban hajtják végre, amelyekben jelenleg az uniós átlaghoz képest viszonylag magas a munkát terhelő adók mértéke, így például Ausztriában, Belgiumban és Franciaországban. Ezzel párhuzamosan olyan tagállamokban is hoznak ezzel kapcsolatos intézkedéseket, amelyekben viszonylag alacsonyak a munkát terhelő adók. Az intézkedések általában jól irányzottak, azokra a csoportokra összpontosulnak, amelyek számára a legnagyobb foglalkoztatási akadályt a munkát terhelő adók magas mértéke jelenti. A gyakorlatban ez többnyire az alacsony jövedelmi szinteket terhelő adók csökkentését jelenti, aminek keretében számos tagállam növeli az adómentességet biztosító kedvezményeket, míg más tagállamok csökkentik az adókulcsokat vagy eltolják az adósávokat, hogy így csökkentsék az alacsony jövedelmű munkavállalók adóterhét. A tagállamok egy része a közepes jövedelmű munkavállalók adóterheit is csökkenti, a költségvetésiterv-javaslatokban néhány helyen előirányzott adónövelés pedig a magasabb jövedelmű munkavállalókat érinti. A költségvetésiterv-javaslatok a legtöbb esetben nem közölnek részleteket a munkát terhelő adók csökkentésének finanszírozásáról. Legalább az esetek egy részében nem látszik biztosítottnak az adócsökkentési intézkedések teljes körű vagy tartós finanszírozása.

A Bizottság 2015. őszi előrejelzése és a költségvetésiterv-javaslatok

Az általános gazdasági és költségvetési kilátásokra vonatkozóan a Bizottság előrejelzése nagy vonalakban megerősíti a tizenhat költségvetésiterv-javaslatból kirajzolódó képet. A Bizottság előrejelzése a nehezebbnek ígérkező világgazdasági körülmények között a mérsékelt gazdasági élénkülés folytatódását vetíti előre. A Bizottság előrejelzése szerint a reál GDP növekedése 2015-ben 1,6 % lesz, majd 2016-ban 1,8 %-ra erősödik. A belső keresletet jelenleg az alacsony olajárak, a továbbra is viszonylag alacsony euroátváltási árfolyamok, a laza monetáris politika, valamint az alapvetően semleges költségvetési irányvonal támogatja. A belső kereslet alapvető dinamikája viszont változatlanul lassú. Romlottak a világgazdasági feltételek, ez különösen Kínában és még néhány más feltörekvő gazdaságban érzékelhető, egyúttal a világkereskedelem dinamikája is jelentősen csökkent. Emellett számos fejlemény – például a világkereskedelem további visszaesése, a feltörekvő gazdaságok lassulásának vártnál erősebb tovagyűrűző hatásai vagy a pénzügyi piacokon keresztül kibontakozó fertőzés – a Bizottság által vártnál alacsonyabb növekedést eredményezhet.

A Bizottság előrejelzésében a tényleges és a potenciális kibocsátás közötti rés folytatódó szűkülése is a javuló gazdasági feltételeket tükrözi. A 2014-ben a potenciális GDP 2,25 %-nak megfelelő mértékű negatív kibocsátási rés idén várhatóan 1,75 %-ra, 2016-ban pedig 1 %-ra szűkül.

A növekedési kilátások javulása nem tükröződik az árak alakulásában, mivel összesített szinten az inflációs kilátások változatlanul alacsony inflációt jeleznek előre. A Bizottság előrejelzése szerint a HICP-infláció mértéke idén csupán 0,1 % lesz, amely 2016-ban várhatóan 1 %-ra nő a fokozatosan bezáródó kibocsátási rés és a rendkívül laza monetáris politika következményeként. A tagállamok közötti nem elhanyagolható különbségek ellenére a várakozások szerint a kamatlábak 2016-ban is történelmi mélypontjuknak megfelelő alacsony szinteken maradnak. Ezzel egyidejűleg valószínű, hogy a megtakarítások beruházásokhoz viszonyított nagy többlete 2016-ban is fennmarad, és az euróövezet külső egyenlege az előrejelzés szerint a GDP 3,6 %-ának megfelelő többletet mutat majd, amely éppen csak alatta marad majd a 2015-re várt (a GDP 3,7 %-ának megfelelő) értéknek. Ez a külső többlet – amely értékében kifejezve az egyik legnagyobb a világon – csak részben tudható be az alacsonyabb euroátváltási árfolyamoknak és az alacsony nyersanyagáraknak. A többlet egyúttal a belső kereslet hiányára is utal, továbbá azt jelzi, hogy az élénkülés nagy mértékben külső tényezők függvénye.

A GDP 2,0 %-ának megfelelő 2015. évi összesített államháztartási hiány 2016-ra várhatóan a GDP 1,7 %-ának megfelelő értékre csökken, ugyanakkor a strukturális egyenleg idén nem változik, 2016-ban pedig valamelyest romlik. Mindazonáltal a strukturális egyenleg javulásának 2015-ös elmaradására vonatkozó bizottsági előrejelzés figyelembe veszi a kamatkiadások várt csökkenését is, ami abból fakad, hogy az államkötvények hozamai 2013 vége óta jelentősen lecsökkentek, 2015 első felében pedig történelmi mélypontra jutottak. Az alacsonyabb kamatlábak eredményeként az euróövezeti tagállamok által kifizetett kamatok összességében csökkentek az elmúlt néhány évben, mivel a kamatlábak lecsökkenése óta nagy összegű adósságot újítottak meg (4. melléklet).

Ily módon összesített szinten az elsődleges strukturális egyenleg a becslések szerint a GDP 0,5 %-ának megfelelő értékkel romlik 2015-ben. Ehhez hasonlóan a Bizottság arra számít, hogy a 2016-ra várt enyhe strukturális romlás számottevőbbé válik (a GDP –0,25 %-a) az elsődleges egyenleg alapján vizsgálva. A történelmi mélypontjukon lévő kamatlábaknak köszönhetően az államadósságon keletkező egyszeri megtakarítások lehetőséget kínálnak a tagállamoknak arra, hogy legfontosabb célként konszolidálják államháztartásukat és – az adott tagállam egyedi helyzetétől függően – infrastrukturális beruházásokat valósítsanak meg, és megreformálják gazdaságaikat 11 .

Miközben az euróövezeti hiányra vonatkozó összesített kép tekintetében a költségvetésiterv-javaslatok és a Bizottság előrejelzése alapvetően egybevág, – országonként eltérő okokból kifolyólag – relatíve nagyobb lehet az egyes költségvetésiterv-javaslatok és a Bizottság hiány-előrejelzése közötti különbség. A Bizottság előrejelzése szerint az országok többségében a költségvetésiterv-javaslatokhoz képest magasabb lesz a hiány, és e tekintetben a legnagyobb eltérések Spanyolországban, Belgiumban és Szlovákiában várhatók (lásd az 5. melléklet A5.1. táblázatát ás A5.4. ábráját). Az előrejelzések további pozitív irányú eltérései mind 0,3 százalékpontos tartományon belül vannak, ugyanakkor Németország, Észtország és Finnország esetében a Bizottság alacsonyabb hiányt jelez előre.

A Bizottság némileg magasabb összesített adósságot jelez előre, mint a tagállamok. Miközben az összesített adósságráta továbbra is nagyon magas szinten van, a Bizottság arra számít, hogy az adósságráta idén és jövőre is csökkenni fog, 2016-ra elérve a GDP 90 %-ának megfelelő szintet. Egyúttal azt is figyelembe kell venni, hogy az euróövezeti adósságcsökkentés nagy része Németországhoz köthető. Ha Németországot kivesszük a számításokból, az összesített adósságráta a Bizottság előrejelzése szerint csak stabilizálódik 2016-ban a GDP 100 %-ának megfelelő értéken. Ebben az esetben is nagyobb lehet a költségvetésiterv-javaslatok és a Bizottság előrejelzése közötti különbség tagállami szinten, aminek oka országonként eltérő. Nagyobb eltérések Spanyolország és Írország esetében látszódnak (lásd az 5. melléklet A5.3. táblázatát és az A5.5. ábráját) Az előrejelzések eltérései a legtöbb esetben a GDP nulla és 1 %-a között mozognak.

Az összesített euróövezeti adósságráta nem értékelhető a Stabilitási és Növekedési Paktum adósság-követelményeinek való megfelelés alapján, mivel az az euróövezeti tagállamok eltérő helyzetben vannak a Stabilitási és Növekedési Paktum tekintetében 12 . Mindazonáltal a költségvetésiterv-javaslatot benyújtó euróövezeti tagállamok közül nyolcra alkalmazni kell az adósságcsökkentési referenciaértéket. A Bizottság előrejelzése szerint az érintett nyolc ország közül hat várhatóan meg fog felelni a referenciaértéknek.

Az euróövezeti költségvetési kiigazítás értékelése

A 2014-től kezdődően gyakorlatilag szünetelő költségvetési konszolidáció nyomán a strukturális költségvetési kiigazítás mértékét illetően a Bizottság előrejelzése megerősíti, hogy 2016-ban folytatódik az alapvetően semleges költségvetési irányvonal az euróövezetben. Ezt megerősíti a diszkrecionális költségvetési kiigazítás számbavételére épülő alternatív módszer is, amely 2015-ben és 2016-ban egyaránt némileg romló költségvetési helyzetet vetít előre.

Ami az összesített szintű költségvetési irányvonal megfelelőségét illeti, a 2015–2016-os időszak költségvetéseinek irányvonalát az államháztartás hosszú távú fenntarthatósága és a rövid távú makrogazdasági stabilizáció kettős céljának tükrében kell vizsgálni. A hosszú távú fenntarthatóság érdekében az államadósságot fenntartható pályára kell helyezni és ott kell tartani, amihez figyelembe kell venni az adósság jelenlegi szintjét és a népesség elöregedésével összefüggésben előre vetített jövőbeli kiadásokat 13 . A makrogazdasági stabilizáció rövid és középtávon a kibocsátási rés megfelelő ütemű bezárásával írható le, ugyanakkor a jelenlegi helyzetben a stabilizációhoz hozzátartozik az is, hogy a növekedés külső forrásaitól belső forrásokra kell átállni. A jelenlegi monetáris politikai helyzetben korlátozott a célok eléréséhez rendelkezésre álló makrogazdasági eszköztár, mivel a nagyon alacsony infláció mellett a nominális kamatlábak a nullához közeli határértéknél vannak, emiatt még nagyobb hangsúly helyeződik a fiskális politikára. Az összesített euróövezeti költségvetési irányvonalat vizsgálva a felmerülő fenntarthatósági kockázatok és a konjunkturális körülmények a továbbra is magas adósságráta további csökkentésének szükségessége irányába mutatnak, amit a gazdaságélénkülés hátráltatása és prociklikus gazdaságpolitikai intézkedések nélkül kell megvalósítani. Ezzel összefüggésben a Bizottság előzetes számításai azt mutatják, hogy a 2016-ra előrevetített – az országspecifikus ajánlásokban előírtaknak megfelelő és a fenntarthatósági indikátorok alapján indokolt – mérsékelt konszolidáció összhangban lenne a kibocsátási rés csökkentésével. Ezzel szemben a kibocsátási rés gyorsabb ütemű bezárására irányuló költségvetési irányvonal a fenntarthatóság javításának rovására menne, és nem lenne összeegyeztethető a Stabilitási és Növekedési Paktum követelményeinek való megfeleléssel.

E két célkitűzést mérlegelve a következő évre várt, nagyjából semleges euróövezeti költségvetési irányvonal alapvetően helyénvalónak tűnik, különösen a történelmi mélypontjukon lévő kamatok és magas külső többlet figyelembevételével, amelyek szerint szükség lenne némi keresletoldali támogatásra. Ezzel egyidejűleg az alacsony kamatterhekből származó megtakarítások nem tartós jellege miatt kockázatot jelenthet, ha ezeket a megtakarításokat a kormányzati kiadások tartós növelésére vagy adócsökkentésre használják fel.

A fenntarthatósággal kapcsolatos aggályokat az euróövezet strukturális egyenlegére vonatkozóan a Bizottság 2016-ra vonatkozó előrejelzésében prognosztizált kis mértékű romlás is alátámasztja, és a romló strukturális egyenlegek elmaradhatnak a Stabilitási és Növekedési Paktum alapján az euróövezeti tagállamok részére előírt átlagos kiigazítás mértékétől 14 . Továbbá, mindennek hátterében a fenntarthatósági problémákkal küzdő tagállamok által végrehajtani tervezett rendkívül kis mértékű vagy éppen negatív kiigazítás áll, amit más tagállamokban pedig a rendelkezésre álló költségvetési mozgástér továbbra sem kielégítő hasznosítása tetéz.

3. Az egyes költségvetésiterv-javaslatok áttekintése

A költségvetésiterv-javaslatokról kialakított bizottsági vélemények a terveknek a Stabilitási és Növekedési Paktummal való összeegyeztethetőségére és az ez alapján kiadott ajánlásoknak való megfelelésre összpontosítanak. A túlzotthiány-eljárás alá tartozó tagállamok esetében a bizottsági vélemény azt értékeli, hogy az államháztartási és a strukturális hiányra vonatkozóan meghatározott célokat illetően milyen előrelépés történt a túlzott hiány kiigazítása terén. A Paktum prevenciós ágához tartozó tagállamok esetében a középtávú költségvetési célnak való megfelelést vagy a cél felé tett haladást, valamint az adósságszabálynak való megfelelést véleményében a Bizottság abból a szempontból értékeli, hogy a terv összhangban van-e Stabilitási és Növekedési Paktummal és a Tanács által a tagállamokhoz intézett júliusi országspecifikus költségvetési ajánlásokkal.

Portugália kivételével a kiigazítási program hatálya alá nem tartozó euróövezeti tagállamok mindegyike benyújtotta költségvetésiterv-javaslatát október 15-ig. Egy változatlan szakpolitikát feltételező költségvetésiterv-javaslat benyújtásának elmulasztásával Portugália nem tett eleget a „kettes csomag” szabályainak, ezért a Bizottság felszólítja Portugáliát, hogy a lehető leghamarabb nyújtson be teljes körű költségvetésiterv-javaslatot. Spanyolország már szeptemberben benyújtotta a költségvetésiterv-javaslatát, és a Bizottság október 12-én el is fogadta az erre vonatkozó véleményét.

A Bizottság a költségvetésiterv-javaslatok egyikével kapcsolatban sem állapította meg a kötelezettségek – 473/2013/EU rendelet 7. cikkének (2) bekezdése szerinti – „különösen súlyos megsértését”. Mindazonáltal több benyújtott terv is aggodalomra ad okot.

A 2a. és a 2b. táblázat az egyes országok költségvetésiterv-javaslatairól alkotott, november 16-án elfogadott bizottsági vélemények szerinti értékeléseket foglalja össze a költségvetési irányításhoz kapcsolódó reformok terén elért haladásról alkotott értékeléssel együtt. Az értékelések a Bizottság 2015. őszi előrejelzésén alapulnak. Az összehasonlítás megkönnyítése érdekében a tervek értékelése három fő kategóriában került összefoglalásra. A kategóriák jelentése eltér annak függvényében, hogy túlzotthiány-eljárás alá tartozó tagállamról van-e szó vagy sem.

Megfelel: A Bizottság előrejelzése alapján nincs szükség arra, hogy a tagállam a nemzeti költségvetési eljárásban a Stabilitási és Növekedési Paktumnak való megfelelés érdekében módosítsa a költségvetés-tervezetet.

Nagyjából megfelel: A Bizottság felkéri a hatóságokat, hogy a nemzeti költségvetési folyamat keretében tegyék meg a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a 2016. évi költségvetés megfeleljen a Stabilitási és Növekedési Paktumnak a következő indokolás alapján:

A túlzotthiány-eljárás hatálya alá tartozó tagállamok esetében: Miközben a Bizottság előrejelzése szerint az államháztartási hiányra vonatkozó célt sikerül elérni, a költségvetési kiigazítás terén az ajánlott mértékhez képest számottevő elmaradás van, amely veszélyezteti a túlzotthiány-eljárás keretében megfogalmazott ajánlásnak való megfelelést.

A Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágához tartozó tagállamok esetében: A Bizottság előrejelzése szerint fennáll a kockázata annak, hogy a költségvetésiterv-javaslat némi eltérést eredményez a középtávú költségvetési céltól vagy az ahhoz vezető kiigazítási pályától, de a követelménytől való elmaradás nem jelent jelentős eltérést a szükséges kiigazítástól. Az értékelés szerint ezek a tagállamok megfelelnek az adósságcsökkentési referenciaértéknek (amennyiben az alkalmazandó).

Potenciálisan nem felel meg: a Bizottság előrejelzése alapján a költségvetésiterv-javaslat várhatóan nem biztosítja a Stabilitási és Növekedési Paktum követelményeinek való megfelelést. A Bizottság ezért felkéri ezen országok hatóságait, hogy a nemzeti költségvetési folyamat keretében tegyék meg a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a 2016. évi költségvetés megfeleljen a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak a következő indokolás alapján:

A túlzotthiány-eljárás hatálya alá tartozó tagállamok esetében: A Bizottság 2016-ra vonatkozó előrejelzése – amennyiben utólag igazolást nyer – a túlzotthiány-eljárás következő szakaszba léptetéséhez vezethet, mivel az előrejelzés szerint sem az ajánlott költségvetési kiigazítás, sem az ajánlott hiánycél nem teljesül.

A Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágához tartozó tagállamok esetében: A Bizottság előrejelzése szerint 2016-ban jelentős eltérés lesz a középtávú költségvetési céltól vagy a középtávú költségvetési célhoz vezető kiigazítási pályától és/vagy az ország nem felel meg az államadósság-csökkentési referenciaértéknek (amennyiben az alkalmazandó).

A Bizottságnak „A Stabilitási és Növekedési Paktum hatályos szabályai által biztosított rugalmasság legjobb kihasználása” című, 2015. január 13-i közleménye nyomán költségvetésiterv-javaslatában Olaszország és Finnország 15 strukturális reformokra és a beruházásokra vonatkozó rendelkezés alapján rugalmassági eltérést kért a középtávú költségvetési célhoz vezető kiigazítási pályától. Meg kell jegyezni, hogy a rugalmassági eltérés engedélyezésére ebben a szakaszban az európai szemeszter rendes ciklusán kívül kerülne sor, és ez eltérést jelentene a Stabilitási és Növekedési Paktum keretei közötti rugalmasságról szóló közleményben rögzített folyamattól. Mindenesetre a hiányra vonatkozóan a GDP 3 %-aként meghatározott referenciaértékhez viszonyítva nincs elegendő biztonsági tartalék, a jelenlegi értékelés szerint Finnország nem jogosult a 2016 tekintetében igényelt átmeneti eltérésre. Olaszország esetében a Bizottság előrejelzése alapján úgy tűnik, hogy a beruházásokra vonatkozó rendelkezéssel összefüggő jogosultsági feltételek teljesíthetők. A Bizottság ezt figyelembe fogja venni a következő stabilitási program értékelésekor. A Bizottság külön vizsgálni fogja, hogy a kiigazítási pályától való eltérést ténylegesen a beruházások növelése céljából veszik-e igénybe, továbbá megvizsgálja a középtávú költségvetési cél felé vezető kiigazítási pálya folytatására vonatkozó terveket. A Bizottság megvizsgálja továbbá, hogy a strukturális reformok terén elért haladás összhangban van-e a Tanács ajánlásaival.

Ezenfelül néhány esetben (Ausztria, Belgium, Németország és Olaszország) a költségvetésiterv-javaslatok kitérnek a menekültek rendkívüli beáramlásának költségvetési hatásaira is. A fentiekben bemutatottak szerint a Stabilitási és Növekedési Paktumba ágyazott rugalmasság a prevenciós és a korrekciós ágban egyaránt lehetővé teszi a járulékos (egyik évről a másikra jelentkező), a kormányzat által nem befolyásolható rendkívüli eseményekhez (például a beáramló menekültek számának rendkívüli emelkedéséhez) kapcsolódó kivételes többletkiadások figyelembevételét. A Bizottság – a figyelembe vehető összegekre is kiterjedő – végső értékelését az érintett tagállamok hatóságai által közölt tényadatok alapján, a 2015-re és 2016-ra vonatkozó követelményektől való átmeneti eltérés (utólagos) értékelésekor fogja elvégezni.

A Bizottság előzetesen értékelte továbbá a 2015. évi országspecifikus ajánlásokban a költségvetési irányításra vonatkozóan körvonalazott reformoknak való általános megfelelés mértékét. A költségvetésiterv-javaslatokról megfogalmazott értékelések öt tág kategóriába csoportosítva kerültek összefoglalásra. Ezek a következők:

Nincs haladás: A tagállam nem jelentett be, illetve nem fogadott el intézkedéseket a releváns országspecifikus ajánlás végrehajtása érdekében.

Korlátozott haladás: A tagállam jelentett be intézkedéseket a releváns országspecifikus ajánlás végrehajtása érdekében, de úgy tűnik, hogy ezek az intézkedések nem elegendőek és/vagy elfogadásuk/végrehajtásuk kockázatoknak van kitéve.

Némi haladás: A tagállam jelentett be, vagy fogadott el intézkedéseket a releváns országspecifikus ajánlás végrehajtása érdekében. Ezek az intézkedések ígéretesek, de eddig még nem került sor az összes intézkedés végrehajtására, és a végrehajtás nem minden esetben biztosított.

Jelentős haladás: A tagállam fogadott el intézkedéseket, amelyek többségét végrehajtották. Ezek az intézkedések jelentősek a releváns országspecifikus ajánlás végrehajtása szempontjából.

Maradéktalanul végrehajtva: A tagállam olyan intézkedéseket fogadott el és hajtott végre, amelyek megfelelően végrehajtják a releváns országspecifikus ajánlást.

A 2015. évi országspecifikus ajánlások végrehajtásának terén elért haladás átfogó értékelésére a 2016. évi országjelentések és a Bizottság által 2016. májusában elfogadandó 2016. évi országspecifikus ajánlások keretében kerül sor.

 
2a. táblázat: Az egyes költségvetésiterv-javaslatokra vonatkozó bizottsági vélemények áttekintése a jelenleg a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágához tartozó tagállamok tekintetében

* Az EUMSZ 126. cikkének (3) bekezdése szerinti, 2015. február 27-i jelentés megállapította, hogy az adósságkritérium akkor teljesítettnek volt tekinthető.

** Amennyiben menekültek rendkívüli beáramlásának költségvetési hatását nem vennék figyelembe az értékelés során, az ajánlott kiigazítási pályától való várható eltérés már nem lenne jelentős mértékű.

*** Mivel a 2014-re vonatkozóan jelentett hiány, valamint a 2015-re tervezett hiány és adósság meghaladta a Szerződés szerinti referenciaértéket, a Bizottság 2015. november 16-án az EUMSZ 126. cikkének (3) bekezdése szerinti jelentést adott ki, amelyben megállapította, hogy mind a hiányra, mind az adósságra vonatkozó kritérium teljesítettnek tekintendő.

2b. táblázat: Az egyes költségvetésiterv-javaslatokra vonatkozó bizottsági vélemények áttekintése a jelenleg a Stabilitási és Növekedési Paktum korrekciós ágához tartozó tagállamok tekintetében

* Az ország jelenleg a korrekciós ághoz tartozik, ugyanakkor 2016-tól a preventív ághoz sorolható át, amennyiben a korrekciót időben és fenntartható módon megvalósítja.

** Spanyolország költségvetésiterv-javaslatára vonatkozó véleményét a Bizottság október 12-én fogadta el. Portugália október 15-ig nem nyújtotta be a 2016-ra vonatkozó költségvetésiterv-javaslatát.

(1)

     A költségvetésiterv-javaslatok monitoringjára és értékelésére, valamint az euróövezeti tagállamok túlzott hiánya kiigazításának biztosítására vonatkozó közös rendelkezésekről szóló 473/2013/EU rendeletben meghatározottak szerint. A rendelet a 2013 májusában hatályba lépett „kettes csomag” jogszabályainak egyike.

(2)

     A Tanács 2015. július 14-i ajánlása a hivatalos pénznemként az eurót használó tagállamok gazdaságpolitikáira vonatkozó átfogó iránymutatások végrehajtásáról (HL C 272., 2015.8.18., 100. o.).

(3)

     A tagállami tervekre való hivatkozáskor a 2014-es évre vonatkozó adatok a költségvetésiterv-javaslatokban közölt számokon alapulnak, így azok nem feltétlenül veszik figyelembe az Eurostat által a 2015. őszi EDP-jelentés keretében felülvizsgált adatokat.

(4)

     A strukturális költségvetési pozíció 2016-ra várt, összesített szintű romlását megerősíti a diszkrecionális költségvetési kiigazítás számbavételére épülő alternatív módszer (DFE) is, amely a költségvetésiterv-javaslatok alapján enyhén negatív kiigazítást prognosztizál, szemben a stabilitási programok idején előre jelzett, a GDP 0,25 %-ának megfelelő mértékkel (lásd az 5. melléklet A5.7 táblázatát). Az elemzési célokra kidolgozott DFE a költségvetési irányvonal alternatív indikátorának tekinthető, és elkülönül a Stabilitási és Növekedési Paktumnak való megfelelés értékelésére használt mutatóktól. Míg a bevételi oldalon a DFE alulról felfelé építkező megközelítést, addig a kiadási oldalon alapvetően egy felülről lefelé építkező megközelítést követ. További információkért lásd a „Report on Public Finances in EMU 2013” (2013. évi jelentés a GMU államháztartásairól) III. részét, European Economy, 2013., 4. szám.

(5)

   Németország, Észtország, Litvánia, Luxembourg, Hollandia és Ausztria. Emellett két tagállam, nevezetesen Spanyolország és Franciaország várhatóan jövőre is a túlzotthiány-eljárás hatálya alatt marad.

(6)

     Az összesített adósságráta tervezett csökkentésének mértéke sokkal kisebb, ha Németországot kivesszük az aggregált mutatóból (a 2015–2016-os időszak egészében mindössze –0,7 százalékpont –2,5 százalékpont helyett).

(7)

     A menekültek megnövekedett számával összefüggésben 2015-ben várható kiadásokról Finnország egy levélben is közölt információkat, felhívva ebben a figyelmet az EUMSZ 126. cikkének (3) bekezdése szerinti jelentésével összefüggésben figyelembe veendő egyéb tényezőkre.

(8)

      http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/eurogroup/2014/07/07/ .

(9)

    http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/144872.pdf .

(10)

      http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/09/12-eurogroup-statement-structural-reform/ .

(11)

     Ezeket az elveket 2015. október 5-én az eurócsoport is megerősítette: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/eurogroup/2015/10/05/ .

(12)

     A Stabilitási és Növekedési Paktumnak az egyes tagállamok tekintetében alkalmazandó adósság-követelményei eltérőek annak függvényében, hogy a korrekciós ághoz vagy a prevenciós ághoz tartozó tagállamról van-e szó, illetve, hogy az adott tagállam adósságrátája a GDP 60 %-ának megfelelő érték alatt vagy fölött van-e.

(13)

     A Bizottság S1 fenntarthatósági indikátora – amely azt mutatja, hogy a 2016–2021 közötti időszakban mekkora teljes összegű kiigazításra van szükség ahhoz, hogy 2030-ra az adósságráta a GDP 60 %-a legyen, és amely figyelembe veszi a népesség elöregedésével kapcsolatos függő kötelezettségeket is – szerint 2016-ban és a rákövetkező években a GDP megközelítőleg 0,25 %-ának megfelelő kiigazításra lesz szükség.

(14)

     Az euróövezetre vonatkozó összesített kiigazítási szükséglet kiszámítása számos tényező és különösen a kiigazítási szükségletet túlteljesítők kezelése, valamint a korrekciós ághoz tartozó tagállamokra érvényes államháztartási vagy strukturális kiigazításra vonatkozó céllal kapcsolatos feltevések miatt összetett feladat. Mindazonáltal a korrekciós ágban referenciaértékként a GDP 0,5 %-ának megfelelő mértékben előírt minimális strukturális javulás, illetve a prevenciós ágban előírt hasonló kiigazítási referenciaérték tükrében a Bizottság által az euróövezetre vonatkozóan előre vetített kis mértékű romlás minden bizonnyal elmarad az összesített követelménynek megfelelő mértéktől.

(15)

     Finnország a 2015. szeptember 28-án a költségvetésiterv-javaslatával együtt benyújtott frissített stabilitási programja részeként hivatalosan kérelmezte a rugalmassági rendelkezés alkalmazását.

EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel, 2015.11.16.

COM(2015) 800 final

MELLÉKLETEK

a következőhöz:

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE

2016. évi költségetésiterv-javaslatok: Átfogó értékelés

1. MELLÉKLET: A költségvetésiterv-javaslatok országspecifikus értékelése

A Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágához tartozó tagállamok

Az országra vonatkozó kötelezettségeknek megfelelő terv

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágához és az adósságszabály hatálya alá tartozó Németország költségvetésiterv-javaslata megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek. Németország kedvező költségvetési helyzete várhatóan lehetőséget kínál arra is, hogy az ország – az európai szemeszter keretében tett tanácsi ajánlásoknak megfelelően – tovább növelje az infrastruktúrával, oktatással és kutatással kapcsolatos közberuházásokat, valamint fedezze a menedékkérők jelentős beáramlásából fakadó azon többletkiadásokat, amelyeket a költségvetési tervekben még nem lehetett teljes mértékben figyelembe venni. A Bizottság úgy véli továbbá, hogy Németország korlátozott haladást ért el a Tanács által a költségvetési irányításra vonatkozóan a 2015. évi európai szemeszter keretében elfogadott országspecifikus ajánlások tekintetében, és felkéri a hatóságokat, hogy gyorsítsák fel az előrelépést.

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a prevenciós ághoz tartozó Észtország költségvetésiterv-javaslata megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek.

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a prevenciós ághoz tartozó Luxemburg költségvetésiterv-javaslata megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek. A Bizottság úgy véli továbbá, hogy Luxemburg korlátozott haladást ért el a Tanács által a költségvetési irányításra vonatkozóan a 2015. évi európai szemeszter keretében elfogadott országspecifikus ajánlások tekintetében, és felkéri a hatóságokat, hogy gyorsítsák fel az előrelépést.

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágához és az (átmeneti) adósságszabály hatálya alá tartozó Hollandia költségvetésiterv-javaslata megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek. A Bizottság felkéri a hatóságokat a 2016. évi költségvetés szigorú végrehajtására. A Bizottság úgy véli továbbá, hogy Hollandia némi haladást ért el a Tanács által a költségvetési irányításra vonatkozóan a 2015. évi európai szemeszter keretében elfogadott országspecifikus ajánlások tekintetében, és felkéri a hatóságokat, hogy tegyenek további előrelépést.

A szlovák hatóságok által rendelkezésre bocsátott kiegészítő információk figyelembe vétele után a Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a prevenciós ághoz tartozó Szlovákia költségvetésiterv-javaslata megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek. A Bizottság felkéri a hatóságokat a 2016. évi költségvetés szigorú végrehajtására. A Bizottság úgy véli továbbá, hogy Szlovákia korlátozott haladást ért el a Tanács által a költségvetési irányításra vonatkozóan a 2015. évi európai szemeszter keretében elfogadott országspecifikus ajánlások tekintetében, és felkéri a hatóságokat, hogy gyorsítsák fel az előrelépést.

Nagyjából megfelelő tervek

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágához és az átmeneti adósságszabály hatálya alá tartozó Belgium költségvetésiterv-javaslata nagyjából megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek. A Bizottság 2015. őszi előrejelzése alapján fennáll a veszélye annak, hogy az ország valamelyest eltér a középtávú költségvetési cél eléréséhez szükséges kiigazítási pályától. A Bizottság ezért felkéri a hatóságokat, hogy a nemzeti költségvetési folyamat keretében tegyék meg a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a 2016. évi költségvetés megfeleljen a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak. A Bizottság úgy véli továbbá, hogy Belgium némi haladást ért el a Tanács által a költségvetési irányításra (ideértve a nyugdíjrendszert, a költségvetési keretet és az adórendszert is) vonatkozóan a 2015. évi európai szemeszter keretében elfogadott országspecifikus ajánlások tekintetében, és felkéri a hatóságokat, hogy tegyenek további előrelépést.

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a prevenciós ághoz tartozó Lettország költségvetésiterv-javaslata nagyjából megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek. A Bizottság 2015. őszi előrejelzése alapján fennáll a veszélye annak, hogy az ország valamelyest eltér a középtávú költségvetési cél eléréséhez szükséges kiigazítási pályától. A Bizottság ezért felkéri a hatóságokat, hogy a nemzeti költségvetési folyamat keretében tegyék meg a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a 2016. évi költségvetés megfeleljen a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak.

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágához és az adósságszabály hatálya alá tartozó Málta költségvetésiterv-javaslata nagyjából megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek. A Bizottság 2015. őszi előrejelzése alapján fennáll a veszélye annak, hogy az ország valamelyest eltér a középtávú költségvetési cél eléréséhez szükséges kiigazítási pályától. A Bizottság ezért felhívja a hatóságokat, hogy a nemzeti költségvetési folyamat keretében tegyék meg a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a 2016. évi költségvetés megfeleljen a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak. A Bizottság úgy véli továbbá, hogy Málta némi haladást ért el a Tanács által a költségvetési irányításra vonatkozóan a 2015. évi európai szemeszter keretében elfogadott országspecifikus ajánlások tekintetében, és felkéri a hatóságokat, hogy tegyenek további előrelépést.

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a prevenciós ághoz tartozó Finnország költségvetésiterv-javaslata nagyjából megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek. Fennáll a veszélye annak, hogy az ország 2015-ben és 2016-ban valamelyest eltér a középtávú költségvetési cél eléréséhez szükséges kiigazítási pályától. A Bizottság felkéri a hatóságokat, hogy a nemzeti költségvetési folyamat keretében tegyék meg a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a 2016. évi költségvetés megfeleljen a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak. A Bizottság úgy véli továbbá, hogy Finnország korlátozott haladást ért el a Tanács által a költségvetési irányításra vonatkozóan a 2015. évi európai szemeszter keretében elfogadott országspecifikus ajánlások tekintetében, és felkéri a hatóságokat, hogy gyorsítsák fel az előrelépést.

Potenciálisan nem megfelelő tervek

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a prevenciós ághoz és az átmeneti adósságszabály hatálya alá tartozó Olaszország költségvetésiterv-javaslata potenciálisan nem felel meg a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek. A Bizottság 2015. őszi előrejelzése alapján fennáll a veszélye annak, hogy az ország 2016-ban jelentősen eltér a középtávú költségvetési cél eléréséhez szükséges kiigazítási pályától. A Bizottság – különösen a következő stabilitási program értékelésének összefüggésében – továbbra is szoros figyelemmel kíséri Olaszország Stabilitási és Növekedési Paktumból fakadó kötelezettségeknek való megfelelését. A középtávú költségvetési cél teljesítéséhez előírt kiigazítási pályától való potenciális eltérés átfogó értékelésének összefüggésében a Bizottság figyelembe veszi az Olaszországnak a Stabilitási és Növekedési Paktum keretében biztosított rugalmasságra való esetleges jogosultságával kapcsolatos, fent ismertetett megfontolásokat. Külön meg fogják vizsgálni, hogy a kiigazítási pályától való eltérést ténylegesen a beruházások növelésére használják-e; vannak-e hiteles tervek arra vonatkozóan, hogy az ország hogyan térjen vissza a középtávú költségvetési cél teljesítéséhez előírt kiigazítási pályára; valamint milyen előrelépés született a strukturálisreform-menetrend terén, a Tanács ajánlásainak figyelembe vételével. A Bizottság ezért felkéri a hatóságokat, hogy a nemzeti költségvetési folyamat keretében tegyék meg a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a 2016. évi költségvetés megfeleljen a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak. A Bizottság úgy véli továbbá, hogy Olaszország némi haladást ért el a Tanács által a költségvetési irányításra vonatkozóan a 2015. évi európai szemeszter keretében elfogadott országspecifikus ajánlások tekintetében, és felkéri a hatóságokat, hogy tegyenek további előrelépést.

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a prevenciós ág hatálya alá tartozó Litvánia költségvetésiterv-javaslata potenciálisan nem felel meg a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek. A Bizottság 2015. évi őszi előrejelzése szerint a középtávú költségvetési cél elérését célzó előírt kiigazítás nem valósul meg, és 2016-ban a középtávú céltól való jelentős eltérés várható. A Bizottság ezért felkéri a hatóságokat, hogy a nemzeti költségvetési folyamat keretében tegyék meg a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a 2016. évi költségvetés megfeleljen a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak. A Bizottság úgy véli továbbá, hogy Litvánia korlátozott haladást ért el a Tanács által a költségvetési irányításra vonatkozóan a 2015. évi európai szemeszter keretében elfogadott országspecifikus ajánlások tekintetében, és felkéri a hatóságokat, hogy gyorsítsák fel az előrelépést.

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a prevenciós ághoz és az (átmeneti) adósságszabály hatálya alá tartozó Ausztria költségvetésiterv-javaslata potenciálisan nem felel meg a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek. A Bizottság őszi előrejelzése a középtávú költségvetési céltól való jelentős eltérés kockázatát vetíti előre 2016-ra. Ha azonban az értékelés során eltekintünk a rendkívüli menekülthullám jelenleg becsült költségvetési hatásától, az előre jelzett eltérés már nem jelentős. A Bizottság felkéri a hatóságokat, hogy a nemzeti költségvetési folyamat keretében tegyék meg a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a 2016. évi költségvetés megfeleljen a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak. A Bizottság úgy véli továbbá, hogy Ausztria korlátozott haladást ért el a Tanács által a költségvetési irányításra vonatkozóan a 2015. évi európai szemeszter keretében elfogadott országspecifikus ajánlások tekintetében, és felkéri a hatóságokat, hogy gyorsítsák fel az előrelépést.

A Stabilitási és Növekedési Paktum korrekciós ágához tartozó tagállamok

Nagyjából megfelelő tervek

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a Paktum korrekciós ágához tartozó – és a túlzott hiány megfelelő időben történő és tartós kiigazítása esetén 2016-tól esetleg a prevenciós ágba kerülő – Írország költségvetésiterv-javaslata nagyjából megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek. A Bizottság előrejelzése szerint különösen a kiadási referenciaérték tekintetében várható némi eltérés 2016-ban. A Bizottság ezenfelül megjegyzi, hogy a 2015 utolsó három hónapjára előre jelzett állami többletkiadásokra olyan helyzetben kerül sor, amikor az ír gazdaság már rendkívül gyors ütemben fejlődik. A Bizottság ezért emlékeztet a túlzotthiány-eljárás keretében tett 2010. december 7-i tanácsi ajánlásban és az európai szemeszter összefüggésében nyújtott korábbi iránymutatásokra, amelyek értelmében a rendkívüli bevételeket az adósságcsökkentés felgyorsítására kell felhasználni, és felkéri a hatóságokat, hogy a nemzeti költségvetési folyamat keretében tegyék meg a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a 2016. évi költségvetés megfeleljen a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak. A Bizottság úgy véli továbbá, hogy Írország némi haladást ért el a Tanács által a költségvetési irányításra vonatkozóan a 2015. évi európai szemeszter keretében elfogadott országspecifikus ajánlások tekintetében, és felkéri a hatóságokat, hogy tegyenek további előrelépést e téren.

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a Paktum korrekciós ágához tartozó Franciaország költségvetésiterv-javaslata az államháztartási hiánycél alapján nagyjából megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek, jóllehet az előrejelzés szerint a költségvetési konszolidáció minden mérőszám alapján jelentősen elmarad majd az ajánlott szinttől. A költségvetési stratégia 2014-es hiány vártnál jobb alakulásán és javuló ciklikus feltételeken alapszik, ami veszélybe sodorja a 2015. március 10-i tanácsi ajánlásnak való megfelelést. A Bizottság ezért felkéri a hatóságokat, hogy a nemzeti költségvetési folyamat keretében tegyék meg a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a 2016. évi költségvetés megfeleljen a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak. A Bizottság úgy véli továbbá, hogy Franciaország némi haladást ért el a Tanács által a költségvetési irányításra vonatkozóan a 2015. évi európai szemeszter keretében elfogadott országspecifikus ajánlások tekintetében, és felkéri a hatóságokat, hogy tegyenek további előrelépést.

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a Paktum korrekciós ágához tartozó – és a túlzott hiány megfelelő időben történő és tartós kiigazítása esetén 2016-tól esetleg a prevenciós ágba kerülő – Szlovénia költségvetésiterv-javaslata nagyjából megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek. Fennáll annak a kockázata, hogy a tagállam 2016-ban némileg, de közel jelentős mértékben, el fog térni a középtávú cél teljesítéséhez előírt kiigazítási pályától. A Bizottság ezért felhívja a hatóságokat, hogy a nemzeti költségvetési folyamat keretében tegyék meg a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a 2016. évi költségvetés megfeleljen a Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak. A Bizottság úgy véli továbbá, hogy Szlovénia némi haladást ért el a Tanács által a költségvetési irányításra vonatkozóan a 2015. évi európai szemeszter keretében elfogadott országspecifikus ajánlások tekintetében, és felkéri a hatóságokat, hogy tegyenek további előrelépést.

Potenciálisan nem megfelelő tervek

A Bizottság úgy véli, hogy a jelenleg a Paktum korrekciós ágához tartozó Spanyolország költségvetésiterv-javaslata potenciálisan nem felel meg a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek. A túlzott hiány 2016-ra – azaz a túlzotthiány-eljárás keretében kiadott 2013. évi ajánlásban kitűzött határidőre – megvalósítandó korrekciója érdekében az államháztartási hiánynak a költségvetésiterv-javaslatban tervezett javulása elsősorban a megindult nominális GDP-növekedésre támaszkodik, amelynek alapjául 2016-ra nézve némileg optimista növekedési előrejelzések szolgálnak. Emellett a költségvetésterv-javaslatban a kiadások visszafogása is szerepel, de a tervezett megtakarítások egy része konkrét intézkedésekkel még nincs alátámasztva. Az előrejelzés szerint a költségvetési konszolidáció minden mérési módszer alapján jelentősen el fog maradni az ajánlott szinttől. A Bizottság eseti előrejelzése alapján Spanyolország várhatóan nem tudja majd biztosítani túlzotthiány-eljárás keretében kiadott 2013. évi ajánlásban megállapított költségvetési céloknak való megfelelést. A Bizottság ezért felkéri a hatóságokat a 2015. évi költségvetés szigorú végrehajtására, továbbá arra, hogy a nemzeti költségvetési folyamat keretében tegyék meg a szükséges intézkedéseket annak biztosításához, hogy a 2016. évi költségvetés megfeleljen a Stabilitási és Növekedési Paktumnak. Tekintettel a fent említett megfelelési kockázatokra, valamint arra, hogy a költségvetésiterv-javaslat nem tartalmaz naprakész és teljes körűen kidolgozott intézkedéseket a regionális kormányzatokra vonatkozóan, a Bizottság felkéri a nemzeti hatóságokat, hogy az új kormány hivatalba lépését követően a lehető leggyorsabban nyújtsák be a költségvetésiterv-javaslat frissített, a teljes körűen kidolgozott regionális intézkedéseket is tartalmazó változatát. A Bizottság úgy véli továbbá, hogy Spanyolország némi haladást ért el a Tanács által a költségvetési irányításra vonatkozóan a 2015. évi európai szemeszter keretében elfogadott országspecifikus ajánlások tekintetében, és felkéri a hatóságokat, hogy tegyenek további előrelépést.

2. MELLÉKLET: A 2015. őszi bizottsági előrejelzés módszertana és kiinduló feltételezései

A 473/2013/EU rendelet 7. cikkének (4) bekezdése szerint az általános értékeléshez csatolni kell „a Bizottság szolgálatai által az egyes tagállamokra vonatkozóan készített legfrissebb gazdasági előrejelzések módszertanát (a modellekkel együtt) és feltételezéseit – beleértve az összesített költségvetési intézkedések gazdasági növekedésre gyakorolt hatására vonatkozó becsléseket is”. A Bizottság szolgálatai által függetlenül készített 2015. őszi előrejelzés kiinduló feltételezéseit maga az előrejelzés ismerteti 1 .

A 2014-ig szóló költségvetési adatok a tagállamok 2015. október 1-jéig a Bizottságnak megküldött és az Eurostat által október 21-én hitelesített adatain alapulnak. Az Eurostat visszavonta a Portugália költségvetési hiányra vonatkozóan benyújtott adatainak minőségével kapcsolatban – a Novo Banco 2014. évi újratőkésítésének statisztikai hatásával kapcsolatos bizonytalanságok miatt – a 2015. áprilisi Eurostat-sajtóközleményben közzétett fenntartásait. Az Eurostat nem módosította a 2015. őszi bejelentési időszakban a tagállamok által szolgáltatott adatokat. Az Eurostat fenntartást fejezett ki az Ausztria által benyújtott adatok minőségére vonatkozóan; e fenntartás azzal kapcsolatos, hogy Ausztria nem tartotta magát teljes mértékben az ESA 2010-ben előírt, a kiadások és bevételek eredményszemléletű rögzítésére vonatkozó szabályoknak.

Az őszi előrejelzés elkészítése során a Bizottság az Eurostat 2009. július 15-i határozatának megfelelően vette figyelembe a pénzügyi stabilitást támogató intézkedéseket 2 . Az érintett tagállam ellenkező értelmű bejelentése hiányában az elegendő részletességgel ismert tőkejuttatásokat az előrejelzés pénzügyi műveletként veszi számba, azaz az államadósságot növelő, de a hiányt nem érintő tételként. A banki kötelezettségekre és betétekre vállalt állami garanciák nem minősülnek állami kiadásnak, kivéve, ha azokat az előrejelzés véglegesítésének időpontjáig lehívták. Meg kell jegyezni azonban, hogy a kormányok vagy a kormányzati szektorhoz tartozó más szervezetek által a bankoknak nyújtott hitelek általában államadósság-növelő tételek.

2016-ra vonatkozóan a Bizottság figyelembe vette a már elfogadott vagy a nemzeti parlamenteknek benyújtott költségvetéseket, és számolt minden egyéb, kellő részletességgel ismert intézkedéssel. Az előrejelzés tükröz minden olyan információt, amelyet az október közepéig benyújtott költségvetésiterv-javaslatok tartalmaznak. 2017-re vonatkozóan az előrejelzés a szakpolitikai irányvonal változatlanságát feltételezi, azaz a bevételi és kiadási folyamatok extrapolációjával és a kellő részletességgel ismert intézkedések beszámításával történt.

Az államháztartási hiányra vonatkozó, európai szinten összesített 2015–2017-es adatokat nem konszolidált alapon számítottuk (azaz nem korrigáltuk őket a kormányközi hitelekkel). Az idősorok konzisztenciáját biztosítandó, a visszamenőleges adatokat ugyanilyen alapon mutatjuk be. Ennek eredményeként az euróövezet 2014. évi GDP-arányos államadóssága 2,4 százalékponttal magasabb, mint az Eurostat 2015. október 21-i 186/2015. számú sajtóközleményében 3 közzétett konszolidált államadósság-ráta. Az egyes tagállamokra vonatkozó 2015–2017-es államadósság-előrejelzések tartalmazzák az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz 4 (EFSF) számára nyújtott garanciák, a más tagállamoknak nyújtott bilaterális kölcsönök, illetve az Európai Stabilitási Mechanizmusban (ESM) vállalt, az előrejelzés véglegesítésének időpontjában tervezett tőkerészesedés-befizetések hatását.

A Bizottság 2015. őszi előrejelzése szerint a 2016. évre vonatkozó költségvetésiterv-javaslatokba foglalt költségvetési intézkedések összesítve a GDP körülbelül 0,1 %-ával emelik az összesített hiányt. A kiadáscsökkentés a becslések szerint a GDP 0,2 %-át teszi ki, míg a bevételi intézkedések összesítve hozzávetőleg a GDP 0,3 %-ának megfelelő hiánynövelő hatással járnak. Összességében a növekedésre gyakorolt mechanikus hatás rövid távon elenyésző (0,1 százalékpont alatti) lesz.

Ezt az előrejelzést azonban némi óvatossággal kell kezelni:

A kezeletlenül maradó monetáris egyensúlyhiányok növelhetik a pénzügyi eszközök sérülékenységét, ezáltal magasabb felárakhoz és hitelkamatlábakhoz vezethetnek, ami negatívan hat a növekedésre.

A rendelet a költségvetésiterv-javaslatokban bemutatott intézkedések hatásának értékelését irányozza elő. Ezért az értékelés nem terjed ki a költségvetésiterv-javaslat benyújtását megelőzően hozott és hatályba lépő intézkedésekre (jóllehet ezek az előrejelzést befolyásolhatják).

A 2016-ban hatályossá váló intézkedések kompenzálhatják a hatályos, 2015-ben egyszeri hatásokat okozó intézkedéseket és a kiadások trendszerű emelkedését. Az egyszeri hatások a Bizottság szerint 2015-ben az EA–16 szintjén összesítve a GDP 0,0%-át teszik ki, míg a szakpolitikai intézkedések nélküli (a ciklikusan kiigazított kiadási arány változásában kifejezett) trendszerű kiadásnövekedés a GDP 0%-ának felel meg.

3. MELLÉKLET: Érzékenységelemzés

A 473/2013/EU rendelet 7. cikke szerint „az általános értékelés olyan érzékenységi elemzéseket tartalmaz, amelyek jelzik az államháztartás fenntarthatóságához kapcsolódó kockázatokat kedvezőtlen gazdasági, pénzügyi vagy költségvetési fejlemények esetén”. Ebben a mellékletben ennek megfelelően az esetleges (növekedésre, kamatlábakra és az államháztartás elsődleges egyenlegére ható) makrogazdasági sokkok államadósság helyzetére gyakorolt hatását elemezzük, sztochasztikus szimulációval meghatározott adósságprognózisok eredményeire támaszkodva 5 . Az elemzés segít felmérni egyrészt a nominális GDP-növekedés lefelé és felfelé mutató kockázatainak az államadósság dinamikájára gyakorolt lehetséges hatását, a pozitív/negatív fejlemények pénzügyi piacokra és ezen keresztül az államháztartás alacsonyabb/magasabb finanszírozási költségeire gyakorolt hatását, valamint az államháztartás helyzetére kiható költségvetési sokkokat. Azon alapforgatókönyv, amelyekre a sokkokat alkalmaztuk, megfelel a Bizottság őszi előrejelzésében és a tagállamok költségvetésiterv-javaslataiban szereplő makrofiskális előrejelzéseknek.

A sztochasztikus szimuláció esetében a makrogazdasági feltételek jövőbeli bizonytalanságát az államadósság dinamikájának elemzésében a „központi” adósságpályától való eltérések jelzik, mely pálya a két alábbi, az EA–16-ra vonatkozó ábrán a Bizottság 2015. őszi előrejelzésében levő forgatókönyvnek és a költségvetésiterv-javaslatokból (DPB) körvonalazódó forgatókönyvnek felel meg (mindkét esetben a költségvetés-politikai irányvonal változatlanságára vonatkozó szokásos feltételezéssel élve az előrejelzés időhorizontján túl) 6 . A lehetséges adósságpályáknak az ábrákon látható kúpszerű eloszlása a központi forgatókönyvhöz használt makrogazdasági feltételekben (rövid és hosszú távú állampapír-kamatlábak, növekedési ráta, az államháztartás elsődleges egyenlege) szimulált sokkok eredményeként áll elő. A kúp a mögöttes makrogazdasági feltételek széles halmazára vonatkozó szimulációkat képezi le, mely mintegy 2000 sokkszimulációt tartalmaz a növekedésre, a kamatlábakra és az elsődleges egyenlegre. A sokkok mérete és korrelációja a változók múltban jellemző alakulását tükrözi 7 . Ez azt jelenti, hogy a módszertan a bizonytalanságot nem valós időben ragadja meg, és az a jelenlegi helyzetben magasabb lehet, különösen a kibocsátási rés tekintetében. Az ennek eredményeként előálló, az alábbi ábrákon látható legyezőábrák tehát az EA–16 adósságdinamikájára vonatkozó, a növekedést, kamatlábakat és elsődleges egyenleget érő, a múltban megfigyelt méretű és korrelációjú sokkok esetleges bekövetkeztének figyelembevételével kalkulált valószínűségi információkat szolgáltatnak.

A legyezőábrákon szaggatott vonal jelzi a központi forgatókönyv alapján kirajzolódó adósságpályát (amely körül a makrogazdasági sokkokat modelleztük), míg a kúp közepén húzódó vastag vonal a sokkok szimulálásával kapott lehetséges adósságpálya-halmazt osztja ketté (annak medián értéke). Maga a kúp a növekedésre, a kamatlábakra és az elsődleges egyenlegre szimulált 2000 sokk eredményeként kapott lehetséges adósságpályák 80%-át tartalmazza (azaz a kúpot határoló alsó és felső vonal az eloszlás 10., illetve 90. percentilisét jelzi), így a megjelölt terület nem tartalmazza a szélsőséges (kevésbé valószínű) sokkok (tail events) szimulációjának eredményeként előálló adósságpályákat (az összes 20%-át). A kúpon belül eltérő színnel jelzett területek a lehetséges adósságpályák teljes eloszlásának különböző szegmenseit képviselik. A 40. és 60. percentilis által határolt sötétkék terület az összes lehetséges adósságpálya központi forgatókönyvhöz legközelebb eső 20%-át foglalja magában.

A3.1. ábra: A sztochasztikus adósságpálya-prognózisok legyezőábrája a bizottsági előrejelzés és a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) forgatókönyve alapján

Forrás: A Bizottság 2015. őszi előrejelzése, a 2016. évre vonatkozó költségvetésiterv-javaslatok, valamint a bizottsági szolgálatok számításai.

A legyezőábrák szerint mind a bizottsági, mind a DBP-forgatókönyv alapján körülbelül 50%-os a valószínűsége annak, hogy kedvezőtlen makrogazdasági sokk esetén az EA–16 2016. évi GDP-arányos államadóssága a vártnál nagyobb lesz 8 . Az EA–16 2016. évi államadóssága az elsődleges államháztartási egyenleg, a növekedés és a pénzügyi piaci feltételek lefelé és felfelé mutató kockázatait egyaránt figyelembe véve mindkét forgatókönyv alapján 80%-os valószínűséggel (mivel a kúp az összes szimulált adósságpálya 80%-át tartalmazza) a GDP 87 %-a és 94–95 %-a közé esik. A szimulált adósságráták 2016-os alsó és felső határértékei kissé magasabbak a bizottsági forgatókönyv alapján, mint a DBP-forgatókönyv szerint; ennek oka a kiindulópontként szolgáló két központi előrejelzés közötti csekély eltérés (a Bizottság 91 % fölötti, a költségvetésiterv-javaslatokban szereplő forgatókönyv pedig 90,4 %-os adósságrátát jelez előre).

A 2016-ot, azaz a jelenlegi költségvetésiterv-javaslatok időhorizontját követő évekre a szimuláció eredményei szerint a bizottsági forgatókönyv és a DBP-forgatókönyv alapján számolt, a sokkokat tükröző adósságpályák különbsége korlátozott marad. A legyezőábrán figyelembe vett előrejelzési időhorizont végére (2020) 50% a valószínűsége a bizottsági forgatókönyv alapján 84 %-ot, a DBP-forgatókönyv alapján pedig 85 %-ot meghaladó GDP-arányos adósságnak. E csekély különbség főleg a DBP-forgatókönyvben a bizottságihoz képest magasabb legutolsó előre jelzett értéken konstansnak vett elsődleges strukturális többletnek tudható be.

Meg kell jegyezni, hogy mivel a sokkok mérete és korrelációja a változók historikus alakulását tükrözi, a módszertan nem valós időben ragadja meg a – különösen a kibocsátási rés értékelése esetében esetleg fennálló – bizonytalanságot. A kibocsátási résre vonatkozó becslések jelentős – gyakran a valóságban véltnél alacsonyabb potenciális kibocsátási rés irányába történő – módosításával kapcsolatos múltbeli tapasztalatokat figyelembe véve elmondható, hogy mindez további forrásoldali kockázatot jelent a jövőbeli adósságpályára nézve, amit a korábbi elemzés nem tükröz.

4. MELLÉKLET: A jelenlegi, alacsony kamatlábbal jellemzett környezet

Legújabb fejlemények

Az euróövezetbeli államkötvényhozamok 2013 vége óta jelentősen visszaestek, 2015 első felében pedig történelmi mélypontra jutottak, majd a nyári hónapok alatt valamelyest növekedtek. A hozamok ugyanakkor továbbra is jóval a hosszú távú átlagaik alatt maradnak: az euróövezet négy legnagyobb tagállama esetében a tízéves ráták jelenleg 0,51 % és 1,64 % közöttiek 9 .

Az alacsonyabb kamatok miatt az elmúlt néhány évben az államháztartás teljes kamatkiadásai is visszaestek. Az EA–16 egészét tekintve a kamatkiadás a GDP 2,9 %-ának megfelelő 2012-es értékről 2015-ben a GDP 2,3 %-ára csökkent, és – az ebben az évben beérkezett költségvetésiterv-javaslatok alapján – idén várhatóan változatlan marad. A 2012–2016 közötti időszakban a legnagyobb mértékű kamatkiadás-visszaesés Írország (a GDP -1,1 %-a), Olaszország (-1,0 %), Belgium (-0,9 %) és Németország (-0,8 %) esetében mutatkozik, és ugyanezen időszakban egyedül Szlovéniában nőtt (a GDP 0,9 %-ával), az államadósság jelentős megnövekedésével. A Bizottság 2015. őszi előrejelzése nagyjából megfelel a tagállamok várakozásainak, 2016-ra vonatkozóan a legnagyobb különbségek a GDP 0,1 %-ának megfelelő mértékűek.

A tagállamok nagy része nem számított a kamatlábak meredek visszaesésére és a kamatkiadások ebből következő csökkenésére. Az évről évre benyújtott stabilitási programokat és az idén benyújtott költségvetésiterv-javaslatokat vizsgálva az alacsony kamattal jellemzett jelenlegi környezetben nagyobb figyelmet kapnak a (nem várt) megtakarítások. Az EA–16 összesített szintjén a 2013-ban benyújtott stabilitási programok előrejelzései szerint a 2012–2016 közötti időszakban a GDP 0,1 %-ával emelkednek a kamatkiadások. A 2014-ben és 2015-ben benyújtott stabilitási programok viszont – a kamatlábak visszaesését fokozatosan figyelembe véve – azt jelezték előre, hogy a fenti időszakban a GDP 0,2 %-ával (2014-es stabilitási programok) és 0,7 %-ával (2015-ös stabilitási programok) csökkennek a kamatkiadások. Utóbbi előrejelzést a költségvetésiterv-javaslatok is megerősítik. Jóllehet olyan tényezőknek, mint például az adósságdinamika, az adósság lejárati szerkezete, valamint a statisztikai átsorolás (pl. a nemzeti számlák ESA 2010 standardjáról történő átállás) is lehetett szerepük, a kamatkiadás-előrejelzések egymást követő felülvizsgálatai mindenekelőtt a kamatlábak nem várt csökkenését tükrözik.

Következmények az államháztartásra nézve

A kamatkiadás fokozatos visszaesésével párhuzamosan sokkal kisebb mértékű javulás mutatkozik a strukturális elsődleges egyenleg által mért közép-távú költségvetési pozíciót illetően. A 2013. évi stabilitási programok előrejelzései szerint az EA–16 strukturális elsődleges egyenlege a 2012–2016 közötti időszakban a GDP 1,75 %-ával javul (A4.1. ábra). A költségvetésiterv-javaslatok adatai szerint valójában a GDP 0,25 %-ának megfelelő javulás várható. Ebből összesítve azt vonhatjuk le, hogy a strukturális elsődleges hiány tervezett csökkentésének nagy része nem valósult meg. Az elmaradt hiánycsökkentés mértéke ugyanakkor meghaladta a tagállamok által ugyanezen időszakban fizetett kamatokon elért megtakarítás mértékét.

A4.1. ábra: A strukturális (elsődleges) egyenleg és a kamatkiadás változása a 2012–2016 közötti időszakban, a kormánytervek szerint

Megjegyzés: Az ábra a strukturális elsődleges egyenlegben, a kamatkiadásban és a strukturális egyenlegben bekövetkező kumulatív változásokat mutatja a 2012–16 közötti időszakban, az EA–16-ban, a 2013., 2014. és 2015. évi stabilitási programok (SP13, SP14 és SP15), valamint az idei költségvetésiterv-javaslatok (DBP16) adatai szerint.

Forrás: A tagállamok programjai/tervei, valamint a bizottsági szolgálatok számításai.

Az összesített (elsődleges) strukturális egyenleg csekély mértékű javulására a tartósan alacsony infláció és alacsony kibocsátásnövekedés által jellemezhető tágabb környezetben került sor, ami cserébe kihatott az államháztartásra. A kamatlábak visszaesése az elmúlt évek nagyon alacsony nominális GDP-növekedéséhez kapcsolódik. Utóbbi különböző csatornákon keresztül kedvezőtlenül hatott az egyenlegekre, aminek következtésben a bevételek sokkal nagyobb mértékben csökkentek, mint az elsődleges kiadások (ha utóbbi egyáltalán csökkent). Előfordulhat, hogy ezt nem vették teljes mértékben figyelembe az egyenleg ciklikus hatásokat – például a gazdasági növekedésre adott abnormális bevételreakciót vagy a kiadások árfejleményeket követő alakulásában mutatkozó rugalmatlanságokat – figyelembe vevő standard kiigazításánál. Továbbá, az alacsony nominális GDP-növekedés közvetlenül kihatott a GDP-arányos államadósságra. Összességében a vártnál rosszabb elsődleges egyenlegek a vártnál valószínűleg magasabb hólabdahatással – amely azt méri, hogy a kamatkiadás és a gazdasági növekedés együttesen milyen hatást gyakorol az államadósság arányának megváltozására – együtt sokkal kedvezőtlenebb képet mutatnak, mintha a kamatkiadás alakulását külön néznénk.

Kilátások és sebezhetőség

Az euróövezetben az adósságszolgálat költsége várhatóan az elkövetkező években is történelmi mélyponton marad. A kamatlábak visszaesése óta jelentős összegű adósságállományt újítottak meg, az államkötvény-hozamok pedig várhatóan még egy ideig viszonylag alacsonyak maradnak, a visszafogott növekedési kilátások, a magánszféra biztonságos eszközök iránti erőteljes igénye, valamint az EKB kiterjesztett (legkésőbb 2016 szeptemberéig végrehajtandó) eszközvásárló programjának fényében.

A kamatlábak jövőbeni alakulása az adósság lejárati szerkezetétől függően különbözően hat majd a kamatfizetésekre. A fennálló adósságnak az elkövetkező években megújítandó hányada jelzést adhat arról, hogy az egyes tagállamok milyen mértékben számíthatnak az alacsony kamatokból származó előnyökre, ha a helyzet változatlan marad, és fordítva, rávilagít arra, hogy a tagállamokat mennyire érintheti a kamatok jelentős megemelkedése. E tekintetben a helyzet országonként elég jelentősen eltérő képet mutat, a fennálló adósság 2018-ig megújítandó hányada 0 %-tól (Luxemburg) 44 %-ig (Spanyolország) terjed (ld. A4.2. ábra)  10 . Emellett a tagállamoknak az esetlegesen felmerülő jövőbeni hiányokat is finanszírozniuk kell.

A4.2. ábra: A 2018-ig lejáró adósság százaléka

Megjegyzés: A lejáró államadóssággal kapcsolatos 2015. szeptember 18-i adatok Hatály: Központi kormányzat.

Forrás: A Bloomberg és a bizottsági szolgálatok számításai.

Úgy tekinthető, hogy a tagállamok középtávú tervei viszonylag óvatos feltételezéseken alapulnak. A 2015-ben benyújtott stabilitási programok következetesnek tűntek a hosszú távú állampapír-hozam fokozatos növekedésével, ami a tagállamok között eltérő mértékben ugyan, de ésszerű feltételezésnek tekinthető 11 . Úgy tűnt, hogy számos magas államadóssággal rendelkező ország különösen kiszolgáltatott a kamatlábkockázatoknak. Ellenben, azon valószínűtlen forgatókönyv alapján, miszerint a kamatlábak már a programok időhorizontjának végére, azaz 2018-ig visszaállnak a 2000–10-es szintekre, 2018-ban az euróövezet egészét tekintve, a programokhoz képest a GDP mintegy 0,5 %-ával lenne magasabb a kamatkiadás. Sőt, egy stresszforgatókönyvet feltételezve, amennyiben a kamatlábak az államadósság-válság tetőzésekor rögzített szintekre állnak vissza, a kamatkiadás emelkedése még magasabb lenne.

5. MELLÉKLET: Ábrák és táblázatok

A5.1. táblázat: Az államháztartási hiányra vonatkozó célok a stabilitási programok (SP), a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) és a Bizottság 2015. évi őszi előrejelzése (COM) szerint (EA–16; a GDP %-ában)

A5.2a. táblázat: A strukturális egyenleg várható változása a stabilitási programok (SP), a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) és a Bizottság 2015. évi őszi előrejelzése (COM) szerint (EA16; a GDP %-ában) 12

A5.2b. táblázat: A strukturális elsődleges egyenleg várható változása a stabilitási programok (SP), a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) és a Bizottság 2015. évi őszi előrejelzése (COM) szerint (EA16; a GDP %-ában) 13

A5.3. táblázat: A GDP-arányos államadósság a stabilitási programok (SP), a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) és a Bizottság 2015. évi őszi előrejelzése (COM) szerint (EA-16; a GDP %-ában)

A5.4. táblázat: A reál GDP növekedése a stabilitási programok (SP), a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) és a Bizottság 2015. évi őszi előrejelzése (COM) szerint (EA-16; %)

A5.5. táblázat: A költségvetési konszolidáció összetétele 2015-ben és 2016-ban a stabilitási programok (SP), a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) és a Bizottság 2015. őszi előrejelzése (COM) szerint (EA-16) 14

A5.6. táblázat: A 2016. évi bevételi előrejelzések alapjául szolgáló rövid távú rugalmasságok az EA–16-ban: a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) összehasonlítva a Bizottság 2015. őszi előrejelzésével (COM), valamint az OECD-adatokkal

Megjegyzés: A költségvetésiterv-javaslatokból és a bizottsági előrejelzésből eredő rugalmasságok és az OECD által meghatározott rugalmasságok összehasonlítása során kellő óvatossággal kell eljárni. Míg az első kettő esetében a GDP-növekedéshez viszonyított nettó rugalmasságokról van szó, az utóbbiak kiszámítása – szigorúan véve – a kibocsátási résre tekintettel történik. A különbségek általánosságban csekélyek.

A5.7. táblázat: Diszkrecionális költségvetési kiigazítás: a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) összehasonlítva a Bizottság 2015. őszi előrejelzésével (COM), valamint a stabilitási programokkal (SP) 15

A5.1a. ábra: A kiadási arányok előre jelzett változása 2016-ban (EA-16): a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) összehasonlítva a Bizottság 2015. évi őszi előrejelzésével (COM)

Az ábra a kiadási arányok (bal skála) 2015 és 2016 közötti változásait mutatja. A jobb oldali skálán ábrázolt kiadási szint a Bizottság 2015. évi kiadásiarány-előrejelzését mutatja. Ez csak csekély mértékben tér el azon DBP-becslésektől, amelyekből a DBP alapján a kiadás változását kiszámították.

A5.1b. ábra: A bevételi arányok előre jelzett változása 2016-ban (EA-16): a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) összehasonlítva a Bizottság 2015. évi őszi előrejelzésével (COM)

Az ábra a bevételi arányok (bal skála) 2015 és 2016 közötti változását mutatja. A jobb oldali skálán ábrázolt bevételi szint a Bizottság 2015. évi bevételiarány-előrejelzését mutatja. Ez csak csekély mértékben tér el azon DBP-becslésektől, amelyekből a DBP alapján a bevétel változását kiszámították.

A5.2. ábra: A fő kiadástípusok előre jelzett változásai 2016-ban (EA–16; a GDP %-ában): a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) összehasonlítva a Bizottság 2015. őszi előrejelzésével (COM)

Az ábra a fő kiadástípusok hozzájárulását mutatja a kiadások GDP-hez viszonyított arányaiban bekövetkező előre jelzett változásokhoz.

A5.3. ábra: Az adóbevételek fő típusainak előre jelzett változásai 2016-ban (EA–16; a GDP %-ában): a költségvetésiterv-javaslatok (DBP) összehasonlítva a Bizottság 2015. évi őszi előrejelzésével (COM)

Az ábra a fő bevételelemek hozzájárulását mutatja a bevételek GDP-hez viszonyított arányaiban bekövetkező előre jelzett változásokhoz.

A5.4. ábra: A Bizottság 2015. őszi előrejelzésében és a költségvetésiterv-javaslatokban 2016-ra előre jelzett államháztartási egyenleg összehasonlítása (a GDP %-ában)

Az ábra a 2016. évi nominális költségvetési egyenlegeket mutatja a Bizottság előrejelzése (vízszintes tengely) és a költségvetésiterv-javaslatok adatai (függőleges tengely) szerint. A vonal fölött (alatt) elhelyezkedő tagállamok azok, amelyek esetében a bizottsági előrejelzés magasabb (alacsonyabb) nominális egyenleget prognosztizál, mint a költségvetésiterv-javaslatok.

A5.5. ábra: A Bizottság 2015. őszi előrejelzése és a költségvetésiterv-javaslatok szerint 2016-ra várt államadósság-ráta eltérésének összetevői (a GDP %-ában)

Az ábra az adósság GDP-hez viszonyított arányában előre jelzett különbségeket bontja le a következő összetevőkre: bázishatás különbsége, elsődleges egyenleg, SFA-tételek és hólabdahatás. A hólabdahatás az előre jelzett növekedési ráták és a kamatráták közötti különbséget jelzi.

(1)

     A Bizottság 2015. őszi előrejelzésének alapjául szolgáló módszertani feltételezések a következő címen érhetők el: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/forecasts/index_en.htm ).

(2)

     Elérhető az alábbi weboldalon: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2041337/FT-Eurostat-Decision-9-July-2009-3--final-.pdf .

(3)

     Elérhető az alábbi weboldalon: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7036737/2-21102015-AP-EN.pdf .

(4)

     Az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz műveleteinek statisztikai nyilvántartásáról szóló 2011. január 27-i Eurostat-határozatnak megfelelően, amely az alábbi weboldalon érhető el: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5034386/2-27012011-AP-EN.PDF .

(5)

     A sztochasztikus államadósság-prognózisok alkalmazott módszertanát az Európai Bizottság 2012. évi pénzügyi fenntarthatósági jelentésének 3.3.3. szakasza, illetve a következő tanulmány mutatja be: „Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries” (A historikus variancia-kovariancia mátrix módszerével készült, az uniós tagállamokra vonatkozó sztochasztikus államadósság-prognózisok) (Katia Berti, European Economy, Economic Paper 480. szám, 2013).

(6)

     Ez azt jelenti, hogy az-EA–16 elsődleges strukturális egyenlegét a legutóbbi előre jelzett értéken – azaz a költségvetésiterv-javaslatok szerinti 2016-os forgatókönyv alapján valamivel 1% fölötti, a 2017-re vonatkozó bizottsági előrejelzés szerint pedig 1%-os többletként – állandónak feltételezzük az előrejelzés teljes időhorizontján.

(7)

     Feltételeztük, hogy a sokkok normális együttes eloszlást követnek.

(8)

     2016-ra vonatkozóan a központi forgatókönyvet illusztráló szaggatott vonal mindkét legyezőábrán egybeesik a költségvetésiterv-javaslatok és az Európai Bizottság forgatókönyvében az eloszlás 50. percentilisét jelző vonallal, ami azt jelenti, hogy a GDP-arányos adósság összes lehetséges értékének 50 %-a magasabb lenne az előre jelzettnél 2016-ban).

(9)

     10 éves kötvényhozam, a 2015. október 23. 18:25-i adatok szerint Forrás: Bloomberg.

(10)

     A lejáró államadóssággal kapcsolatos 2015. szeptember 18-i adatok Hatály: Központi kormányzat. Forrás: Bloomberg. Felhívjuk a figyelmet arra, hogy egyes országok, például Spanyolország esetében, ezen adatok a más szervek által kibocsátott, és a központi kormányzat által garantált kötvényeket is magukban foglalják, ami kihathat az országok közötti összehasonlításokra.

(11)

     További információkért ld. a 2015. évi stabilitási és konvergenciaprogramok áttekintését („The 2015 Stability and Convergence Programmes: an Overview”) a 2015. július 2-i European Economy intézményi dokumentumban.

(12)

   A Bizottság szolgálatai a közösen elfogadott módszertan szerint, a programokban/tervekben szereplő információk alapján újraszámították a stabilitási programokból és a költségvetésiterv-javaslatokból fakadó, egyszeri és az átmeneti intézkedéseket nem tartalmazó, ciklikusan kiigazított egyenlegeket.

(13)

   A Bizottság szolgálatai a közösen elfogadott módszertan szerint, a programokban/tervekben szereplő információk alapján újraszámították a stabilitási programokból és a költségvetésiterv-javaslatokból fakadó, egyszeri és az átmeneti intézkedéseket nem tartalmazó, ciklikusan kiigazított elsődleges egyenlegeket.

(14)

   A Bizottság szolgálatai a közösen elfogadott módszertan szerint, a programokban/tervekben szereplő információk alapján újraszámították a stabilitási programokból és a költségvetésiterv-javaslatokból fakadó, egyszeri és az átmeneti intézkedéseket nem tartalmazó ciklikusan kiigazított GDP-arányos bevételeket és -kiadásokat, valamint a ciklikusan kiigazított egyenlegeket.

(15)

   A diszkrecionális költségvetési kiigazítás a költségvetési irányvonal elemzési célokra kifejlesztett, a Stabilitási és Növekedési Paktum keretében végzett megfelelésértékeléshez használt mutatóktól különálló alternatív mutatója. A bevételi oldalon lentről felfelé, a kiadási oldalon pedig elsősorban fentről lefelé irányuló megközelítést alkalmaz. További információkért ld. a GMU államháztartásairól szóló 2013. évi jelentés („Report on Public Finances in EMU 2013”) III. részét , European Economy, 4. szám, 2013.