28.4.2015   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 140/32

1.

úgy véli, hogy a demokrácia, az emberi jogok és a jogállamiság jelenti azt a három pillért, amelyre – jellegétől és kialakításától függetlenül – minden jogrendnek támaszkodnia kell. A demokrácia „kollektív jog”, az emberi jogok pedig sérthetetlen egyéni jogok, melyeket minden körülmények között szavatolni kell, még akkor is, ha az érvényben lévő demokrácia nem teljes vagy tökéletes. A jogállamiság elve és az ezekből következő gyakorlatok nélkülözhetetlenek a demokrácia megvalósításához és az emberi jogok szavatolásához. Az RB ezért kifejezetten üdvözli az Európai Bizottság javaslatát egy olyan keret létrehozására az EU-ban, amely a jogállamiság védelmét szolgálja, és amely – a tagállamok egymás iránti bizalmának, illetve a tagállamok és az uniós polgárok közötti bizalomnak a megalapozásaképpen – elengedhetetlen az európai integrációhoz. Egy ilyen egységes keret nemcsak a tagállamok, hanem a helyi és a regionális önkormányzatok számára is hasznos, mivel azok a gyakorlatban komoly felelősséggel rendelkeznek az alapjogok és alapvető szabadságok megvalósítása terén;

2.

rámutat arra, hogy az emberi jogok mint olyan alapjogok, melyek együtt járnak az emberi méltóság tiszteletével, minden intézményi szerkezetnél fontosabbak és lényegében ezek kiindulópontját jelentik;

3.

megjegyzi, hogy bár a jogállamiságnak nincs egységes meghatározása, az európai jogi hagyomány szerint e központi fogalom alapját a következő három elv képezi: (1) a polgárok minden törvényi kötelezettsége – és következésképpen ezek betartatása – a törvényekre kell hogy támaszkodjon, és nem függhet a végrehajtó hatalom részéről vagy bármiféle mérlegelési jogkör alapján hozott önkényes vagy egyoldalú döntéstől – (2) a polgárok és a végrehajtó hatalom közötti vitákat egy semleges és független bírói kar rendezi a rendes döntéshozatali eljárás szerint – (3) a polgárok alapjogait (a személy és a véleményalkotás szabadsága, gyülekezési szabadság stb.) tiszteletben kell tartani, világosan meg kell határozni, egyértelmű alapvető jogszabályokra kell építeni, és nem szabad őket homályos alkotmányjogi koncepcióktól, nyilatkozatoktól vagy biztosítékoktól, illetve önkényes értelmezésektől függővé tenni. Ezek az elvek kétféleképpen fejtik ki hatásukat. Egyfelől a kormányoknak világosan megfogalmazott és közzétett, megalapozott jogi elvekre épülő, tisztességesen és átláthatóan alkalmazott törvényekkel és szabályokkal összhangban kell gyakorolniuk hatásköreiket, másfelől igazodniuk kell saját alkotmányukhoz és a törvényekhez, amelyeknek alá vannak rendelve;

4.

megítélése szerint a szubszidiaritás fontos elvét (EUSZ 5. cikk (3) bekezdés) szintén alapvetőnek és iránymutatónak kell tekinteni, ha az alapjogok védelmét a többszintű kormányzás oldaláról közelítjük meg;

5.

utal arra, hogy elfogadása óta az emberi jogok európai egyezménye és az Európai Unió Alapjogi Chartája – mint időközben legfejlettebb idevonatkozó keret – képezi maga az Unió, minden tagállam és minden irányítási szint kötelező alapját, amelyre a jogállamiság elveinek és ezek érvényesítésének támaszkodnia kell;

6.

megjegyzi, hogy a többszintű kormányzás elképzelését, ahogy azt az EU számára, de azon túlmutatóan az Európa Tanácshoz tartozó térség számára is kidolgozták, az inspirálta, hogy lezajlott és továbbra is folyamatban van egy szükséges evolúció, amelynek során az EU-ban a „kormányzás” terén a felülről lefelé haladó („top down”) modellről egy inkluzívabb modell felé mozdulunk el, ennek keretében pedig összeérnek az alulról felfelé („bottom up”) és a felülről lefelé („top down”) haladó kezdeményezések, és tartalommal töltjük meg a szubszidiaritás két dimenzióját: a „vertikálisat” – megerősítve a regionális és helyi választott képviselők részvételét, közös felelősségét és partnerségét, illetve a „horizontálisat” – minden szakpolitikai területen közös felelősséggel ruházva fel a társadalom egyéb (társadalmi-gazdasági, oktatási, egészségügyi, kulturális) szereplőit, akik ezt magukra is vállalják. A „többszintű kormányzás” többszereplős és többszintű kormányzást jelent. A regionális és helyi közigazgatás nap mint nap szembesül olyan nemzeti és európai szintű eseményekkel, intézkedésekkel és hatásokkal, melyek számos területen meghatározzák a cselekvési lehetőségeket az egész földrészen, sőt az egész világon. A jogállamiság az Európai Unió szervezetében is több szintet fog át, és ezért a szintek közötti kölcsönhatások tekintetében is védelemre szorul. Az esélyegyenlőség, majd végül a társadalmi beilleszkedés politikája figyelembe veszi a globalizáció konkrét valóságát és az ebből a foglalkoztatási esélyek és a jóléti állam szolgáltatásaihoz való hozzáférés tekintetében adódó kihívásokat. Minden tagállami rendszernek megvan a maga előtörténete és modellje, de egyre inkább körvonalazódnak a transznacionális minőségi követelmények. Végül létrejön az alapjogok, köztük a szociális jogok európai térsége, amely többrétegűségre és horizontális keresztkötésekre támaszkodik;

7.

úgy véli, hogy a többszintű kormányzás segítségével kezelhetők az olyan konkrét helyzetek, amelyekben veszélybe kerül a jogállamiság, és kompenzálhatók egyes hiányosságok, például az információ, a kapacitás, a pénzügyi eszközök, az adminisztratív lehetőségek és a politikai hatás hiánya azáltal, hogy a helyi és regionális önkormányzatokat bevonják a jogállamiság elveinek felügyeletébe és érvényesítésébe az EU-ban. Ez a megközelítés egyben erőteljesebb részvételi demokráciát, jobb átláthatóságot és elszámoltathatóságot eredményez, és fontosabb helyet biztosít a polgároknak. A jogállamiság védelme tehát eszköz arra, hogy közelebb vigyük Európát a polgárokhoz és ők is közeledjenek Európához, mindezt azzal a céllal, hogy – amint azt a többszintű kormányzásról szóló fehér könyv is írja – megvalósuljon „az Unió, a tagállamok, valamint a regionális és helyi önkormányzatok partnerségen alapuló összehangolt [cselekvése], amelynek célja az Európai Unió politikáinak kidolgozása és végrehajtása”;

8.

utal arra, hogy a többszintű kormányzásról szóló, 2009. évi fehér könyvből kiindulva fokozatosan megvalósult ez az elképzelés, amire nyilvánvalóan utal a Régiók Európai Bizottsága által 2012-ben elfogadott nyomonkövetési véleményünk, de több szervezett workshop, a kidolgozott eredménytábla és a többszintű kormányzás nemrégiben elkészült chartája is. Amellett, hogy a koncepció egyre inkább teret nyer a különféle szakpolitikákban és több partner körében is népszerű, első eredményei az európai strukturális és beruházási alapokra vonatkozó általános szabályokban és az ezt követő magatartási kódexben is felfedezhetőek;

9.

megjegyzi, hogy közleményében az Európai Bizottság határozottan kimondja, hogy a jogállamiság minden modern demokrácia gerince, egyben azoknak az alapelveknek az egyike, amelyek a tagállamok közös alkotmányozási hagyományaiból erednek, és ilyen értelemben az Uniónak mint a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségnek az alapját képező legfontosabb értékek közé sorolható (az EUMSZ 2. cikke, a Szerződés preambuluma és az Európai Unió Alapjogi Chartája). Az újonnan javasolt keret célja, hogy elhárítsa a jogállamiságot érő jövőbeli fenyegetéseket, míg az EUSZ 7. cikkében meghatározott mechanizmusok a hatálybalépés feltételeinek teljesülése esetén hatályba nem lépnek, de az EUMSZ 258. cikkéből következő meglévő szabálysértési eljárásokat a keret nem érinti;

10.

megjegyzi, hogy így az új jogi keret horizontális, tagállamokon átnyúló megközelítést vezet be arra az esetre, amikor állami szereplők fellépése következtében veszélybe kerülhet a közös uniós értékek kerete és a jelenlegi szabálysértési eljárások nem oldják meg a helyzetet. Következésképpen a jogállamiságnak mint az EU meghatározó közös értékének megerősítése elengedhetetlen ahhoz, hogy elérjük az alapvető értékek védelmével – és ezen belül sarkalatos elemként az alapjogok védelmével – kapcsolatban kitűzött célokat;

11.

fontosnak tartja, hogy a három szakaszból álló eljárást tartalmazó új keret orvosoljon egy hiányosságot és lehetőséget teremtsen arra, hogy az uniós intézmények felmérjék a jogállamiság helyzetét és esetlegesen fellépjenek, ha fennáll az a kockázat, hogy egy tagállam a saját intézkedéseivel rendszerszerű fenyegetést generál a jogállamiságra nézve. Ezért az új mechanizmus három lépésről rendelkezik: (1) objektív és gondos helyzetértékelés az érintett tagállamban – (2) ajánlások azonnali és konkrét intézkedésekre a jogállamiságot érő fenyegetések megelőzése érdekében, ha időközben nem született megnyugtató megoldás – (3) az érintett tagállamban hozott intézkedések felügyelete a tagállamnak címzett ajánlás nyomon követéseképpen. Rendkívül fontos, hogy ebbe az érintett tagállammal folytatott párbeszéden alapuló eljárásba minél előbb bevonják a különböző kormányzási szinteket – köztük a helyi és regionális szintet –, illetve a civil társadalmat;

12.

rámutat arra, hogy elsőként a regionális és helyi önkormányzatok szembesülnek közvetlenül a számos területen nap mint nap felmerülő feladatokkal és gondokkal, amelyek közvetlen hatást gyakorolhatnak a jogállami eljárásokra és ezáltal bizonyos alapjogok érvényesíthetőségére is. Ilyenek a gazdasági problémák, a munkanélküliség, a környezet és az éghajlatváltozás – hogy csak néhányat említsünk. Az önkormányzatok különleges szerepe szakértelmükből is adódik, amely lehetővé teszi számukra, hogy idejekorán felismerjék a jogállamiságot esetlegesen fenyegető rendszerszintű jelenségeket, de eredményorientáltságukból is következik, amit az európai politikában mindig szem előtt kell tartani. Különösen igaz ez globalizált világunkban, ahol a migráció és a mobilitás újraszőtte a kultúrák közötti kapcsolatokat, és egy plurális társadalomhoz vezetett, amelynek tagjai más-más értékeket vallanak a magukénak és eltérő vallások hívei, ez pedig leginkább a helyi közösségekben érezhető. Csak úgy lehet eredményeket elérni a jogállamiság és az alapjogok védelme terén, ha minden kormányzati szint – ki-ki a maga hatáskörére és felelősségére támaszkodva – együttműködik, megfelelően össze van kapcsolva és gondoskodik saját hozzájárulásáról, és ezt összehangolja a többiekével. Több területen kialakult az a meggyőződés, hogy a jobb eredmények érdekében tényeken alapuló („evidence based”) és a helyi körülményekből kiinduló („place based”) politikákra van szükség. És ez kétségtelenül érvényes az alapjogok védelmére is. E jogok megerősítése kedvezően hat a társadalmi és gazdasági fejlődésre. Az emberekhez legközelebbi szinten hozott döntések erősítik a bizalmat egymás iránt, ahogy a közösség iránt is, amelyben élünk;

13.

megállapítja, hogy az alapjogokról és a jogállamiság megerősítéséről szóló uniós vita néhány év alatt meglepően szorosan összefonódott a többszintű kormányzás paradigmájával. A 2012-es nyomonkövetési véleményünkben ismertetett működési elvek, a kidolgozott eredménytábla és különösen a többszintű kormányzás chartája szintén alapvetően fontos eszközök ahhoz, hogy ezt az elképzelést átültessük a gyakorlatba;

14.

megállapítja, hogy azok az alapértékek, melyeket „Európa” (azaz nemcsak az EU és az Európa Tanács, hanem a mértékadó nemzeti hagyományok összessége is) képvisel, nem csupán a demokratikus jogrendre vonatkoznak, de arra a politikára is, amelyet a szóban forgó értékek tényleges megvalósíthatósága érdekében alkalmaznak. Ezt a perspektívát végiggondolva teljesen más megvilágításba kerül a regionális és helyi önkormányzatok helyzete. Így ugyanis ezek az intézmények nem kizárólag arra szolgálnak, hogy végrehajtsák a nemzeti (és európai) jogszabályokat és szakpolitikai intézkedéseket (felülről lefelé – „top down” – haladva), hanem teljes értékű szereplők is, akikre politikai felelősség hárul a tekintetben, hogy meghatározott kereteken belül és a helyi körülményekhez igazodva megalkossanak egy integrált politikát. Ebben pedig nemcsak politikai és polgárjogokról van szó, de gazdasági és szociális jogokról is (pl. oktatás, munka, egészségügy, jólét, lakhatás);

15.

rámutat arra, hogy a regionális és helyi önkormányzatok azt a kormányzati szintet képviselik, amely elsőként szembesül a tagállami alapjogi problémákkal. Nekik kell foglalkozniuk azokkal a személyekkel, csoportokkal vagy „kategóriákkal”, akik a jogállamiság elveinek megsértése vagy az alapjogok korlátozásai esetén elsőként érintettek. E tekintetben kiemelt kérdés a teljes lakosság egyetemes alapjogainak szavatolása, függetlenül a kifejezetten az uniós polgárokra érvényes jogoktól és szolgáltatásokról;

16.

megítélése szerint az alapjogokat, például a teljes értékű foglalkoztatásra és társadalmi emancipációra vonatkozó esélyegyenlőséget ezért rendszerszerűen, megfelelő támogató intézkedésekkel kell előmozdítani. Ebből a szempontból a regionális és helyi önkormányzatok – a tagállami és európai kormányzati szintekkel és a civil társadalommal együtt – teljes értékű partnerek a szociális jogállam megvalósítását célzó stratégiai mozgalomban;

17.

úgy véli, hogy az alapjogok esetleges megsértésével kapcsolatos aggodalmakat rendszerszintű politikai akarattá kell fejleszteni, amelynek célja a jogállamiság pozitív értelemben is történő megvalósítása az Európai Unióban és annak tagállamaiban. Ezért a jogállamiság kizárólag jogvédő koncepciójáról egy dinamikus koncepcióra kell átállni, amelyben az alapjogok szakpolitikai intézkedések révén társadalmilag is konkretizálódnak. Ezt a szempontot még nem domborítja ki eléggé az Európai Bizottság, amely (túlságosan) visszafogottan kezeli a tagállamok „belügyeit”, és új keretstratégiájában főként a tényleges kötelezettségszegési eljárás egyik rugalmasabb alternatíváját kívánja létrehozni, hogy már egy korai szakaszban felléphessen. Ebben a tekintetben a többszintű kormányzás lassan általánosan elfogadott eszméje hasznos koncepciónak bizonyulhat. Az európai bizottsági közlemény (többek között a Velencei Bizottságra tett utalással) utat nyit egy ilyen proaktív szemlélet felé, amelybe azonban ahhoz, hogy kifejthesse hatását, be kell vonni az érintett államok különböző kormányzati szintjeit és civil társadalmát;

18.

úgy ítéli meg, hogy a regionális és helyi önkormányzatok az európai és tagállami kormányzási szinteknek alapvetően fontos partnerei abban, hogy a civil társadalommal karöltve ne csak megvédjék a modern jogállamiságot, de aktív és stratégiai módon, saját szakpolitikai kezdeményezéseikkel a kialakításában is részt vegyenek. Ez minden kormányzási szint legfontosabb feladata. Az ez alól rendszeresen kibúvó szereplők megsértik az Alapjogi Chartát és letérnek az európai fejlődés útjáról;

19.

meggyőződése, hogy az alapjogok határozottabb érvényesítése érdekében tiszteletben kell tartani a regionális és helyi önkormányzatok kulcsfontosságú szerepét e jogok szavatolásában, aminek mindig összhangban kell állnia az adott szokásokkal és az adott alkotmánnyal;

20.

úgy véli, hogy a regionális és helyi önkormányzatok számára lehetővé kell tenni, hogy közvetlenül az Európai Bizottsághoz forduljanak, ha úgy látják, hogy veszélybe kerülhet a jogállamiság. Az Európai Bizottságnak ehhez megfelelő struktúrákat kellene létrehoznia;

21.

azt vallja, hogy az alapjogok védelme nem kizárólag az Európai Bizottság dolga: az Európai Parlament részéről is hasonlóan aktív hozzájárulásra van szükség. Ha a jogállamiságot veszély fenyegeti, szükség van arra, hogy uniós szinten, a helyi és regionális önkormányzatok bevonásával egy olyan megfelelő parlamenti nyilvánosságot hozzanak létre, amely hozzájárul a helyzet megvizsgálásához;

22.

megjegyzi ugyanakkor, hogy regionális, illetve helyi szinten is megkülönböztethető egy vertikális és horizontális dimenzió. Ez utóbbi a köz- és magánkezdeményezések együttműködésére utal például a társadalmi-gazdasági fejlesztésben, illetve a képzési, egészségügyi és gondozási szolgáltatások terén;

23.

megjegyzi, hogy a regionális és helyi önkormányzatok – különösen a jogalkotási hatáskörrel rendelkezők – közvetlenül felelősek azért, hogy tartalommal töltsenek meg bizonyos alapjogokat, és ehhez általános stratégiai irányvonalakat dolgoztak ki. Ez konkrét polgárjogokat is érint, ha a szólásszabadság, a gyülekezési és cselekvési szabadság, illetve a szabad és tisztességes választásokon való részvétel szavatolásáról, és általánosabban a helyi és regionális közösségen belül a megkülönböztetés minden formája elleni fellépésről van szó. Ennek megfelelően az emberi jogok nyilvánvaló sérelme esetén a regionális és helyi önkormányzatok nemcsak közvetítők, hanem saját maguknak is konkrét iránymutatásokat kell kidolgozniuk és alkalmazniuk e jogok érvényesítése érdekében;

24.

megjegyzi, hogy a klasszikus uniós megközelítés abból indul ki, hogy régióinkat, városainkat és településeinket uniós polgárok népesítik be, és így a megkülönböztetésmentesség más tagállamok polgárainak jogaira összpontosít, pedig a szociológiai valóság – különösen a nagyvárosokban – nyilvánvalóan sokkal összetettebb. A társadalmi integrációt csak a képviseleti és részvételi demokrácia különböző típusainak mint a közösség együttéléséhez alapul szolgáló platformoknak a segítségével lehet elérni, megőrizve egyben a helyi történelmi és kulturális örökséget is. Tehát ha minden lakost be akarunk vonni, akkor ki kell terjeszteni a „polgárjog” („citizenship”) meghatározását (lásd az Európa Tanács 2008-as fehér könyvét a kultúrák közötti párbeszédről): „A polgárjog a legtágabb értelemben az adott közösség kulturális, társadalmi és gazdasági életében és közösségi ügyeiben másokkal együtt való részvételre való jog, sőt kötelesség is”. Hasonlóan vélekedik A. Papisca professzor a „Nova Civitasról”;

25.

úgy véli, hogy az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége (FRA) által az alapjogokra vonatkozóan javasolt uniós stratégiai keret segítségével a fent említetteknek megfelelően ténylegesen össze lehet kapcsolni a horizontális és vertikális dimenziókat, hogy kialakulhasson egy tetterős részvétel, együttműködés és koordináció. Ennek jegyében lehetővé kellene tenni az alapjogi ügynökség számára, hogy felülvizsgálhassa, tiszteletben tartják-e a jogállamiság elvét és az alapvető jogokat az uniós tagállamokban, és szükség esetén riaszthasson ezzel kapcsolatban;

26.

fontosnak tartja, hogy az FRA és az Európa Tanács folyamatosan gondoskodjon a szakértelemről, különösen a regionális és helyi önkormányzatok felé;

27.

megítélése szerint az alapjogok védelméhez kiindulási pontként kimondottan hozzá kell rendelni a többszintű kormányzás koncepcióját;

28.

úgy véli, hogy a regionális és/vagy helyi önkormányzatokat ösztönözni kell arra, hogy:

29.

megvizsgálhatná, hogy az alábbi javaslatok hozzájárulnának-e a jogállamiság védelméhez az Európai Unióban: