52013DC0049

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK

a REACH-rendelet 117. cikkének (4) bekezdése és a CLP-rendelet 46. cikkének (2) bekezdése alapján, valamint a REACH-rendelet egyes elemeinek annak 75. cikke (2) bekezdése, valamint 138. cikke (2), (3) és (6) bekezdése szerinti felülvizsgálata

(EGT-vonatkozású szöveg)

1.           Bevezetés

A REACH-rendelet[1] (a továbbiakban: „REACH” vagy „REACH-rendelet”) 2007. június 1-jén lépett hatályba, és azzal a céllal hozták létre, hogy biztosítsa az emberi egészség és a környezet védelmének magas szintjét, valamint a versenyképesség és az innováció fokozása mellett biztosítsa az anyagok belső piaci szabad forgalmát, továbbá hogy a vegyi kockázatok kezelésének felelősségét a hatóságokról az ágazatra helyezze át. Elfogadásakor a REACH valamennyi érdekelt fél számára komoly kihívást jelentett és fontos kérdéseket vetett fel. A REACH előírta a következőket: új együttműködési formák létrehozása a vállalatok közötti információmegosztás területén; az információáramlás javítása az ellátási lánc egészében; valamint olyan eszközök kifejlesztése, amelyek iránymutatással szolgálnak a vállalatok és a hatóságok számára, és segítik őket a végrehajtásban.

A REACH hatálybalépése után öt évvel a végrehajtás kulcsfontosságú mérföldköveit elértük. Sikerként könyvelhető el az első, 2010-es regisztrációs határidő: az ipar a 4300 anyagot érintően benyújtott 24 675 regisztrálási dokumentációval teljesítette kötelezettségeit. Ennek eredményeképpen a kockázatkezelés céljára rendelkezésre álló adatok minősége jelentősen javult, és ezáltal jelentős mértékben csökkent a regisztrált anyagok névleges kockázata. A hatóságok is teljesítették feladatukat: például a valamennyi tagállamban elérhető információs szolgálatok hálózatán keresztül több ezer – többnyire a kkv-ktől érkező – kérdést válaszoltak meg. A 2007-ben létrejött Európai Vegyianyag-ügynökség (a továbbiakban: ECHA) ma már teljes körűen működik. A már említett időszakban a Bizottság 330 millió EUR-t bocsátott rendelkezésre az állatkísérletek alternatív módszereinek kidolgozását célzó kutatás és egyéb tevékenységek finanszírozására.

A Bizottságnak öt évvel a rendelet hatálybalépését követően számos jelentéstételi és felülvizsgálati kötelezettségnek kell eleget tennie, amelyeket e jelentéssel teljesít. A jelentés emellett lehetőséget biztosít a Bizottság számára a REACH működésére vonatkozó általánosabb értékelésekben tett megállapítások közzétételére. A jelentést kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum[2] további részleteket tartalmaz az e jelentésben megfogalmazott következtetések és ajánlások alapját képező megállapításokkal kapcsolatban.

A REACH szerint[3] a Bizottságnak jelentést kell készítenie a rendelet működése során szerzett tapasztalatokról, valamint az alternatív vizsgálati módszerek fejlesztésére és értékelésére a Bizottság által rendelkezésre bocsátott finanszírozásról. A REACH azt is előírja a Bizottság számára, hogy vizsgálja felül a kis mennyiségű anyagok regisztrálására vonatkozó követelményeket, adott esetben számoljon be arról, hogy szükséges-e egyes polimertípusok regisztrálása, vizsgálja meg, hogy az egyéb vonatkozó uniós rendelkezésekkel való átfedések elkerülése érdekében szükség van-e a REACH hatályának módosítására, valamint végezze el az ECHA tevékenységének felülvizsgálatát.

2.           Általános következtetések a REACH célkitűzéseinek elérésével kapcsolatban

2.1.        Az emberi egészség és a környezet

A REACH elfogadásának célja az emberi egészség és a környezet magas szintű védelmének biztosítása, beleértve az anyagokkal kapcsolatos veszélyek felmérésére szolgáló alternatív módszerek támogatását és az anyagok belső piaci szabad forgalmát a versenyképesség és innováció ösztönzése mellett. A REACH kulcsfontosságú eleme a fenntartható fejlődésről szóló 2002-es világszintű csúcstalálkozón elfogadott végrehajtási tervvel kapcsolatos uniós kötelezettségvállalásnak, amely azt kívánja biztosítani, hogy 2020-ra a vegyi anyagok előállítása és felhasználása oly módon történjen, hogy az emberi egészségre és a környezetre gyakorolt jelentős káros hatásuk a lehető legkisebb legyen.

A REACH létrehozza az anyagok regisztrálásának rendszerét. A regisztráció során az anyagokkal kapcsolatos veszélyekre vonatkozó információt feltüntetve dokumentálni kell az anyagok biztonságos használatát, így lehetővé válik a regisztrálók számára, hogy az anyagot osztályozzák és címkével lássák el, azonosítsák a szükséges kockázatkezelési intézkedéseket; így az ellátási lánc összes résztvevője számára elérhetővé válnak ezek az információk. 10 tonna fölötti mennyiség esetén a regisztrálóknak kémiai biztonsági értékelést kell végezniük annak megállapítására, hogy szükség van-e további kockázatcsökkentő intézkedésekre.

A REACH javítja az egyes anyagok ellenőrzését. Olyan korlátozásokat ír elő, amelyek célja az ágazat által nem megfelelően ellenőrzött kockázatok ellenőrzése. Az egészség és a környezet vonatkozásában az engedélyezési eljárás célja, hogy biztosítsa a különös aggodalomra okot adó anyagokból (SVHC) eredő kockázatok ellenőrzését, és hogy ezeket az anyagokat – amennyiben gazdaságilag és műszakilag kivitelezhető – fokozatosan megfelelő alternatív anyagok váltsák fel.

Bár e célok elérése laboratóriumi állatkísérleteket tesz szükségessé, a REACH részletes előírásokat tartalmaz az állatkísérletek számának csökkentésére vonatkozóan, és ösztönzőket biztosít a veszélyek értékelésére szolgáló alternatív módszerek alkalmazásának és kifejlesztésének előmozdítása érdekében.

Összefoglalva a REACH egészségügyi és környezetvédelmi célkitűzése várhatóan a következők révén fog megvalósulni: 1. az anyagok tulajdonságainak és felhasználási módjainak jobb ismerete, ami jobb biztonsági és ellenőrzési intézkedéseket, az expozíció és ezáltal az emberi egészségre és a környezetre gyakorolt negatív hatás csökkenését eredményezi; és 2. a különös aggodalomra okot adó anyagok helyett kevésbé veszélyes, alternatív anyagok és technológiák használata.

2.1.1.     A REACH-rendelettel szembeni elvárások

A lehetséges egészségügyi és környezetvédelmi előnyöket (a továbbiakban: „előnyök”) a REACH 2003-as hatásvizsgálatában[4] értékeltük. A REACH által biztosított előnyök a megfelelő kockázatcsökkentő intézkedéseknek elsősorban maga az ágazat általi, másodsorban pedig a hatósági rendelkezések nyomán történő alkalmazásából származnak, melynek feltétele az anyagok felhasználására és az azokhoz kapcsolódó veszélyekre vonatkozó információk módszeres gyűjtése és előállítása.

A hatásvizsgálat bemutatta, hogy az említett kockázatcsökkentő intézkedések révén hosszú távon milyen mértékű egészségügyi előnyökkel lehet számolni. Az eredeti becslések szerint a REACH közegészségre kifejtett pozitív hatását a végrehajtás megkezdése után 10 évvel, azaz 2018-tól lehetne észlelni, teljes mértékben további 20 év alatt érvényesülnének, a REACH révén megvalósuló összes egészségügyi haszon pedig, amelyet (jelenértéken) 50 milliárd EUR nagyságrendűre becsülnek, 30 év alatt lenne elérhető. Egy másik tanulmány becslése szerint a REACH hosszú távú környezetvédelmi előnyei már 25 év alatt elérik az 50 milliárd EUR-t (jelenértéken)[5]. A módszertani nehézségek ellenére az általános következtetés az volt, hogy a REACH-től várt előnyök messze meghaladják az azzal járó költségeket.

2.1.2.     Eredmények

Mint várható volt, öt évvel a REACH hatálybalépését követően még túl korai lenne számszerűsíteni az eredményeket. Ehelyett a Bizottság minőségi információk és reprezentatív mennyiségi mutatók alapján a már most is megfigyelhető tendenciákat vizsgálta.

A Bizottság felülvizsgálta az említett kulcsfontosságú, már működő és a pozitív hatások kibontakoztatása szempontjából különösen fontos ösztönző tényezőket, nevezetesen: regisztráció, információáramlás az ellátási láncban, engedélyezés és korlátozások. A Bizottság megvizsgálta az előnyök kibontakozását elősegítő intézkedéseket is, úgymint: a dokumentációk értékelése, iránymutatás, ellenőrzések és végrehajtási tevékenységek.

A Bizottság megállapítja, hogy:

– a több információnak köszönhetően módosulnak, sőt többnyire szigorodnak a besorolási kritériumok. A kockázatértékeléshez rendelkezésre álló információk minősége máris javult a REACH előtti helyzethez képest;

– az ellátási láncban való információáramlás javulása és a biztonsági adatlapok finomítása révén megfelelőbb kockázatkezelési intézkedések születtek, ami által érezhetően csökkent a névleges kockázat, és aminek a végfelhasználók, így például az árucikkek előállítói is használt látták;

– a különös aggodalomra okot adó anyagokra vonatkozó kötelezettségek bővítése, pl. az anyagok jelöltlistája és az engedélyezési eljárás, egyre inkább azt eredményezik, hogy ezeket az anyagokat az ellátási láncban más anyagokkal váltják fel.

Így a REACH emberi egészséget és a környezetet érintő célkitűzései terén már látszik a haladás. Ez a tendencia a többi kulcsfontosságú ösztönző tényező teljes kibontakozásával várhatóan felgyorsul majd. A Bizottság azonban rámutat néhány olyan alapvető hiányosságra, amely akadályozhatja az előnyök megvalósítását:

– az ECHA beszámolója szerint sok regisztrálási dokumentáció hibás adatokat tartalmaz, adott esetben az anyag azonosítója sem megfelelő;

– az ECHA beszámolója szerint a regisztrálók által a perzisztens, bioakkumulatív és mérgező (PBT) és a nagyon perzisztens és nagyon bioakkumulatív (vPvB) tulajdonságra vonatkozóan végzett értékelés nem kielégítő;

– az ágazat visszajelzése szerint problémák tapasztalhatók a kibővített biztonsági adatlap tartalmával és formátumával kapcsolatban.

A Bizottság ezért:

a)      felkéri az ágazatot, hogy elsősorban a regisztrálási dokumentációk minőségének javításán dolgozzon: prioritásként szüntesse meg a hibás regisztrációkat és szükség esetén azonnal frissítse azokat;

b)      arra bátorítja az ECHA-t és a tagállamokat, hogy fokozottabb erőfeszítéseket tegyenek arra, hogy a dokumentációkkal kapcsolatos tájékoztatási követelményeket betartassák;

c)      arra bátorítja az ECHA-t és az ágazatot, hogy orvosolják a kibővített biztonsági adatlapok elkészítésével, terjesztésével és használatával kapcsolatos problémákat, és ezáltal segítsék elő, hogy az adatlap a kockázatkezelés egyik legfőbb eszközévé váljon;

d)      az ECHA-val együttműködésben további gyakorlati tapasztalatokat gyűjt arra nézve, hogy miként lehetne javítani az anyagok azonosításának és az azonosság meghatározásának alapjául szolgáló kritériumokat. A Bizottság adott esetben intézkedéseket javasolhat, beleértve a végrehajtási rendelkezéseket is;

e)      a tagállamokkal és az ECHA-val együttműködve fokozza erőfeszítéseit, hogy a kockázatkezelési elemző eszköz (RMO) segítségével azonosítani lehessen a különös aggodalomra okot adó, figyelmet érdemlő anyagokat.

2.2.        Belső piac és verseny

1999 és 2009 között az EU vegyipara az összes ipari ágazat átlagánál kicsivel nagyobb mértékben nőtt, és többé-kevésbé kiheverte a 2008-as válságot. Az ágazat kereskedelmi mérlege pozitív, és különösen jól teljesít a különleges vegyi anyagok magas haszonkulcsú ágazataiban.

2003-ban, amikor a REACH-rendelet még csak javaslat formájában létezett, az EU képviselte a világ legnagyobb vegyianyagpiacát, ahol a világ vegyianyag-értékesítésének körülbelül 30 %-a zajlott. Napjainkban ugyanez az arány körülbelül 21 %, a legnagyobb vegyianyagpiac pedig Kína lett. Ugyanakkor az uniós vegyipar továbbra is a világ legnagyobb exportőre, és forgalma abszolút értékben növekedett.

A vegyipar növekedését és versenyképességét igen nagy mértékben befolyásolja a belső piac, amelynek további harmonizációjához a REACH is hozzájárult. Az ágazat elismeri, hogy a belső piac gazdasági szempontból kedvező hatással van rá, még akkor is, ha egyes akadályok továbbra is fennállnak. Ebben az összefüggésben a Bizottság emlékezteti a tagállamokat arra, hogy a REACH valamennyi rendelkezését fontos egységesen és harmonizált módon értelmezni, így az árucikkekben használt, különös aggodalomra okot adó anyagok koncentrációjára vonatkozó 0,1 %-os küszöbértéket[6] is. E rendelkezések Bizottság általi értelmezésének, valamint valamely tagállam ellen a Szerződésekből eredő kötelezettségeinek elmulasztása miatt folyamatban lévő eljárásoknak a sérelme nélkül a Bizottság felkéri a tagállamokat és a többi érdekelt felet, hogy számszerűsítsék a REACH jelenlegi rendelkezéseinek potenciális környezeti és egészségügyi hatásait, ha vannak ilyenek.

A REACH-hez kapcsolódó regisztrálási költségek miatt egyes vállalatok úgy döntöttek, hogy bizonyos anyagok esetében lemondanak a piaci részvételről; ilyen esetekben nőtt a piaci koncentráció és emelkedtek az árak. Ennek pozitív hatása is lehet: a vegyi anyagok beszállítóinak nagyobb mértékű szakosodása és az új üzleti modellek (pl. a vegyianyaglízing) alkalmazása növelheti a biztonságot. Egyes ellátási láncok átalakításának szükségessége olyan lehetőségeket teremt, amelyeket a kkv-k pénzügyi és szervezeti korlátaikra való tekintettel megfelelő támogatás hiányában valószínűleg kevésbé tudnak kihasználni.

A regisztrációs kötelezettség hatással van a továbbfelhasználókra is, akik általában kevésbé vannak tisztában a REACH területén betöltött szerepükkel. Helyzetüket továbbra is folyamatosan figyelemmel kell kísérni, különösen a jövőbeni regisztrációs határidők tekintetében. Különös figyelmet kell fordítani az árucikkeket előállítók helyzetére és a REACH-rendelettel kapcsolatos adminisztratív költségekre. Mivel a továbbfelhasználók nagy többsége kis- és középvállalkozás, a REACH végrehajtásának javítása keretében rájuk kell összpontosítani.

A kkv-k jelentős része feltehetően nincs tisztában a REACH-hez kötődő szerepével és kötelezettségeivel, és azoknak, amelyek tisztában vannak vele, pontatlan lehet a feladataik köréről alkotott elképzelésük, ezért az e vállalkozásoknak nyújtott támogatás és iránymutatás további cselekvést igényel. Az Európai Bizottságnak a REACH kkv-kra gyakorolt hatásával kapcsolatos aggodalmát az a nemrégiben készült felmérés is megerősítette, amelyben a kkv-k a REACH-rendeletet a legnagyobb terhet jelentő 10 közösségi jogszabály közé sorolták[7].

A Bizottság a fentiekre tekintettel:

a)      megvizsgálja, hogy – különösen a kkv-k esetében – hogyan lehet mérsékelni a rendelet pénzügyi hatását többek között a regisztrációs díjak megoszlásának felülvizsgálata révén azzal a céllal, hogy a kis- és középvállalkozások nagyobb kedvezményben részesüljenek, továbbá felkéri az ECHA-t, hogy nyújtson konkrétabb iránymutatást az átláthatóság, a megkülönböztetésmentesség és a méltányos költségmegosztás tekintetében; a rendelet kkv-kra gyakorolt hatásának mérséklésére vonatkozó konkrétabb bizottsági ajánlások e jelentés mellékletében találhatók;

b)      ösztönzi az ECHA-t és az ágazatot, hogy az anyaginformációs cserefórum (SIEF) keretében foglalkozzanak az átláthatósággal, a tájékoztatással és a költségmegosztással kapcsolatos aggodalmakkal, szorosabban működjenek együtt az eljárások egyszerűbbé tétele érdekében, és dolgozzanak ki a felhasználók igényeinek jobban megfelelő útmutatást, mindeközben különös figyelmet szentelve a kkv-knak és a költségeknek;

c)      megállapítja, hogy egyes országok a REACH bizonyos elveit beépítik a vegyi anyagokra vonatkozó jogszabályaikba; elismeri, hogy az EU és a kulcsfontosságú piacok szabályozása közötti eltérések továbbra is fennállnak, ami hatással lehet az EU külső versenyképességére; nemzetközi viszonylatban továbbra is a REACH-hez igazodó jogszabályok elfogadását fogja támogatni;

d)      elismeri azokat a kihívásokat, melyekkel sok olyan vállalkozásnak (beleértve a továbbfelhasználókat is) szembe kell néznie, amelyek számára 2013-ban és 2018-ban első ízben lesz kötelező a regisztráció és a kapcsolódó kötelezettségek teljesítése. Ezért a soron következő regisztrációs határidőket megelőzően a rendelkezésére álló eszközökkel figyelemmel fogja kísérni az ágazat felkészültségét. Ezenkívül ösztönzi a tagállamokat és az ECHA-t, hogy fokozzák az ágazat e fontos mérföldköveket érintő felkészülését támogató erőfeszítéseiket.

2.3.        Innováció

A REACH célul tűzi ki az innováció serkentését. Az ellátási láncbeli információáramlás révén a vegyipari vállalatok új információkat szerezhetnek ügyfeleikről és azok igényeiről. Sok vállalat arról számol be, hogy ezen információk jó hatással vannak az innovációra. A regisztráció céljából összegyűjtött információk inspirációval szolgálnak a létező anyagok innovatív felhasználásával kapcsolatban.

A REACH általában egyenlően kezeli az új és a bevezetett anyagokat, így kedvező hatást gyakorol az új anyagokat érintő kutatásra. Az elvárásoknak megfelelően a REACH elfogadása előtt nőtt az új anyagok regisztrációinak száma.

A REACH másik innovációösztönző eleme a termék- és folyamatorientált kutatás és fejlesztés (PPORD) regisztrálási kötelezettség alóli mentesítése. Mindezt az ágazat általában örömmel fogadta, de a Bizottság megjegyzi, hogy mindmáig csak kevés kkv végez termék- és folyamatorientált kutatást és fejlesztést.

Összefoglalva: a REACH-rendelet teljesíti az innovációra vonatkozó célkitűzést, még akkor is, ha például a K+F intenzitása tekintetében még most is megvan egyfelől az EU, másfelől az Egyesült Államok, illetve Japán közötti szakadék, és a feltörekvő gazdaságok részéről is egyre fokozódik a nyomás. A Bizottság – különösen az új technológiai területeken – továbbra is nyomon fogja követni a REACH innovációra gyakorolt hatását, és 2015. január 1-jéig jelentést készít erről.

3.           Általános jelentés a REACH végrehajtása során szerzett tapasztalatokról

3.1.        A tagállamok jelentései a REACH végrehajtásáról

A 117. cikk (1) bekezdése arra kötelezte a tagállamokat, hogy 2010. június 1-jéig készítsenek jelentést a REACH saját területükön való végrehajtásáról.

Minden tagállam kijelölt illetékes hatóságokat. Mivel 7 tagállamban egynél több hatóságot is kijelöltek, az EU és az EGT területén összesen 40 illetékes hatóság működik.

Az illetékes hatóságok valamennyi REACH-folyamatban fontos szerepet játszanak. A hatóságok, a Bizottság és más érdekelt felek közötti hatékony kommunikáció és együttműködés kulcsfontosságú szerepet játszik a REACH zökkenőmentes és egységes végrehajtásában. A tagállami jelentések azt mutatják, hogy legtöbbjüknek pozitívak az együttműködéssel kapcsolatos tapasztalatai.

A jelentések rámutatnak arra is, hogy az illetékes hatóságok úgy vélik, a feladataik ellátásához rendelkezésükre álló források és készségek korlátozottak.

A végrehajtás a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozik, és mindegyik tagállam kijelölt végrehajtó hatóságot. A tagállamok eddigi ellenőrzési tevékenységei a következőkre terjedtek ki: gyártók (az ellenőrzések 37 %-a), importőrök (23 %), egyedüli képviselők (3 %) és továbbfelhasználók (36 %). Az uniós szinten egységesebb végrehajtás biztosítása érdekében a REACH az ECHA-n belül létrehozta a végrehajtással kapcsolatos információcseréért felelős fórumot. E fórum hasznos együttműködési platformnak bizonyult.

A Bizottság:

a)      segít az illetékes hatóságoknak a házon belüli szakértelem javításában, pl. a rendelet innovációra és a versenyképességre kifejtett hatásának értékelésére szolgáló eszközök kidolgozása és megosztása révén;

b)      felhívja a tagállamokat, hogy jobb koordináció és tudásmegosztás révén maximalizálják a rendelkezésre álló erőforrások felhasználásának hatékonyságát. A végrehajtás tekintetében célirányos intézkedéseket kell hozni és ki kell aknázni a más uniós jogszabályokból adódó szinergiákat;

c)      a fórummal együttműködve végrehajtási mutatókat dolgoz ki, és felszólítja a tagállamokat, hogy folyamatosan ellenőrizzék a végrehajtás hatékonyságát;

d)      javítja a jelentéstételi sablont, és pontosítja a vámhatóságoknak a REACH végrehajtásában betöltendő szerepét.

3.2.        Az ECHA jelentése a REACH és a CLP végrehajtásáról

Az ECHA az első jelentését a 117. cikk (2) bekezdésével összhangban 2011 júniusában nyújtotta be. A jelentésből kiderül, hogy mind a szabályozó hatóságok, mind az ágazat lényegében eleget tett kötelezettségeinek, és a REACH összességében jól működik. Mindazonáltal az eddigi tapasztalatokból levonható néhány tanulság.

Az ECHA a REACH és a CLP végrehajtása területén meghatározott három nagyobb, javításra szoruló területet:

– az ágazatnak teljes körűen felelősséget kell vállalnia a regisztrálási dokumentációkért, és azok ECHA-hoz való benyújtását követően is proaktív módon javítania kell azok minőségét.

– több figyelmet kell fordítani az anyagokra és azok biztonságos használatára vonatkozó információknak az ellátási lánc mentén való hatékony kommunikációjára. Az ennek eléréséhez szükséges forrásokat meg kell erősíteni, és tovább kell fejleszteni és finomítani kell az ezt támogató eszközöket.

– A források korlátozott volta miatt fontos hatékonyan rangsorolni a REACH és a CLP keretében való további fellépés tekintetében megfontolandó anyagokat. Elő kell segíteni a regisztrációs adatok további felhasználását annak érdekében, hogy a hatóságok rendelkezésére álló forrásokat a lehető legnagyobb mértékben az anyagok használatának biztonságosabbá tételére lehessen összpontosítani.

A REACH valamennyi területén adódtak nehézségek, amelyeknek egy része a végrehajtás optimalizálásával kiküszöbölhető, míg mások esetében a REACH módosítására irányuló bizottsági javaslatra lenne szükség. Az ECHA arra a következtetésre jutott, hogy az ágazatnak most elsősorban stabilitásra és kiszámíthatóságra van szüksége, ezért rövid távon nem támogatja a REACH módosítását.

3.3.        Állatkísérletek

Az alternatív vizsgálati módszereket illetően az ECHA a 117. cikk (3) bekezdése szerinti jelentésében a következő fontosabb megállapításokat teszi:

– a regisztrálási dokumentációk 90 %át közösen nyújtottak be, és az adatok megosztása terén megfelelő előrelépés tapasztalható;

– a regisztrálók széles körben éltek a vizsgálatok mellőzését lehetővé tevő jelenlegi rendelkezésekkel;

– aggodalomra ad okot az állatkísérletek el nem végzése kapcsán benyújtott indokolások minősége;

– a regisztrálók általában nem javasolták szükségtelen vizsgálatok elvégzését;

– a vizsgálati javaslatok rendszere jól működik;

– a vártnál kevesebb vizsgálati javaslat érkezett, bár részben azért, mert az alternatív megközelítéseket nem megfelelő módon fogadták el; valamint

– 107 magasabb szintű állatkísérletet a jelek szerint vizsgálati javaslat nélkül végeztek el.

A 2007 és 2011 közötti időszakban a Bizottság összesen 330 millió EUR-t különített el alternatív vizsgálati módszerek fejlesztésére és értékelésére. Kilenc tagállam illetékes hatósága jelentett be 100 000 EUR-t meghaladó éves kiadást e területen. A kiadások bontását a szolgálati munkadokumentum ismerteti. Folytatni kell az erőfeszítéseket, mert még mindig nem áll rendelkezésre elég alternatíva egyes komplex toxikológiai végpontok helyettesítésére. További figyelmet kell fordítani az eredmények szabályozásban történő felhasználására és a felhasználók oktatására is.

A Bizottság azt ajánlja, hogy:

a)      az ECHA az alternatív módszerek alkalmazásához benyújtott indokolások minőségének javítása érdekében folytassa a dokumentációk értékelése, valamint az ágazatnak nyújtott jobb útmutatásra és az ágazattal való kommunikáció javítására irányuló erőfeszítéseit; valamint

b)      az ECHA értékelje a vizsgálati javaslatokra vonatkozó nyilvános konzultációk hatékonyságát; e nyilvános konzultációk keretében nagyobb hangsúlyt kell helyezni az alternatív megközelítésekre, és új, releváns információkat kell előállítani.

c)      a tagállamok gondoskodjanak a vizsgálati javaslatokra vonatkozó követelményeknek való megfelelésről.

A Bizottság az alternatív módszerek fejlesztésének ösztönzése érdekében nyomon fogja követni az azok kutatásához nyújtott források felhasználását, összhangban a vegyi anyagok kombinált hatásáról szóló bizottság közlemény[8] idevágó részében foglaltakkal, figyelembe véve a szabályozásban történő felhasználás szükségességét. A Bizottság az azt igénylő területeken nemzetközi és ágazatközi koordinációt is végez majd.

3.4.        Az 1–10 tonna mennyiségű anyagokra vonatkozó regisztrálási kötelezettség felülvizsgálata és egyes polimertípusok regisztrálásának szükségessége

Megvizsgáltuk, hogy az 1–10 tonna mennyiségű anyagokra vonatkozó regisztrálási kötelezettség alkalmas-e az emberi egészséget és a környezetet érintő kockázatok azonosítására. Az értékelés kiterjedt azon végpontok beazonosítására, amelyek az emberi egészségre vagy a környezetre gyakorolt hatás tekintetében a CLP szerinti osztályokba sorolás feltételeinek megfelelnek, továbbá a megfelelő kockázatkezelési intézkedések azonosítására. A Bizottság megerősíti, hogy a vonatkozó tájékoztatási követelmények kevesebb információ megadását írják elő, mint az OECD információs adatkészletének (SIDS) dokumentációi esetében, amit a kémiai biztonsági jelentésre vonatkozó követelmény hiánya magyaráz.

Az Európai Bizottságnak jelenleg nem áll rendelkezésére elegendő információ a REACH innovációra és versenyképességre gyakorolt hatásáról ahhoz, hogy a kis mennyiségben előállított anyagok esetében alkalmazandó tájékoztatási követelmények módosítására javaslatot tegyen.

A Bizottság jelenleg vizsgálja egyes polimertípusok regisztrálásának szükségességét. Ebben az esetben is több információra lenne szükség annak megállapításához, hogy szükséges-e, illetve megvalósítható-e a jelenlegi követelmények módosítása.

A Bizottság – a lehetséges előnyöket és a költségeket is figyelembe véve – a tagállamokkal és a többi érdekelt féllel együttműködésben folytatja a munkát ezeken a területeken, és amennyiben szükségesnek látja, 2015. január 1-jéig javaslatot terjeszt elő.

3.5.        Osztályozás, címkézés és csomagolás (CLP)

A CLP-rendelet[9] meghatározza a vegyi anyagok és keverékek osztályozására, címkézésére és csomagolására vonatkozó uniós szintű szabályokat. A rendelet fő célkitűzése annak meghatározása, hogy egy anyag vagy keverék rendelkezik-e a veszélyesként való besorolást szükségessé tevő tulajdonságokkal, valamint az, hogy összehangolja a felhasználók tájékoztatását szolgáló szabványos szimbólumokat, mondatokat és csomagolási feltételeket. Ezeket az információkat az anyagok REACH regisztrálási dokumentációjában meg kell adni.

A CLP végrehajtása szorosan kapcsolódik a REACH végrehajtásához, és mindkettő hasonló kihívásokat jelent. A tagállamok a CLP keretében végzendő ellenőrzéseket gyakran a REACH-ben előírt ellenőrzések részeként bonyolítják le. Ezenkívül az ECHA által irányított, végrehajtással kapcsolatos információcseréért felelős fórum mindkét rendeletből fakadóan lát el feladatokat. A CLP és a REACH célkitűzéseinek az EU egész területén történő megvalósítása következetes és összehangolt megközelítést tesz szükségessé a végrehajtásban.

A CLP 46. cikkének (2) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy rendszeresen számoljanak be a hatósági ellenőrzések eredményeiről és más meghozott végrehajtási intézkedésekről. Az első benyújtott jelentések a 2009. januártól 2011. júniusig terjedő időszakra vonatkoznak. Összesen 26 tagállam nyújtott be jelentést, amelyek azonban jelentős eltéréseket mutattak a részletesség és a kezelt problémák körének tekintetében.

A legtöbb tagállam együttműködik, egyeztet és információkat cserél a többi tagállammal, valamint megfelelő szankciókat alkalmaz a CLP-rendelet végrehajtása érdekében. A legtöbb országban a fórum által kialakított stratégiához illeszkedő végrehajtási stratégiát is találunk. Az elmúlt három évben folyamatosan nőtt az egyes termékek és a megfelelésre kötelezett vállalatok tekintetében végzett ellenőrzések száma. A további fejlesztést igénylő problématerületeken lényegesen javítható lenne a jogi előírásoknak való megfelelés (a megfelelési arány általában 70 %), és a jelentéseket benyújtó tagállamok között további harmonizáció szükséges.

A jelentéstételi kötelezettségnek köszönhetően – a CLP elfogadását megelőző állapottal szemben – a Bizottság és valamennyi tagállam naprakész információkkal rendelkezik a végrehajtási tevékenységekről és a megfelelési arányokról. Így a végrehajtási tevékenységeket a problémás területekre lehet összpontosítani és közös végrehajtási stratégiákat lehet kifejleszteni. Az EU egész területén szerzett tapasztalatok kiaknázása érdekében azonban szükségessé válhat, hogy a tagállamok a jövőben további forrásokat biztosítsanak a végrehajtás és a rendszeres jelentéstétel céljaira.

A fórum CLP-re vonatkozó végrehajtási stratégiája továbbfejlesztésének köszönhetően várhatóan hatékonyabb lesz a végrehajtás, és javulni fog a megfelelési arány. A stratégiának összehangolt és célzott végrehajtási projekteket és a különösen a kis- és középvállalkozásokra irányuló tudatosságnövelést célzó elemet is tartalmaznia kell.

4.           Az ECHA tevékenységének felülvizsgálata

A Bizottság megvizsgálta az ECHA:

– eredményességét: azaz milyen mértékben sikerült elérni a kitűzött célokat;

– hatékonyságát: azaz milyen mértékben lehetett a kívánt eredményeket ésszerű költségek mellett elérni;

– gazdaságosságát: azaz milyen mértékben álltak rendelkezésre a szükséges források a kellő időben, a megfelelő mennyiségben és minőségben, valamint a lehető legjobb áron.

A Bizottság ezenkívül megvizsgálta az ECHA szerepkörét, az általa képviselt hozzáadott értéket, érdekelt felek általi elfogadhatóságát és földrajzi helyét.

A felülvizsgálat a következőkre terjedt ki: az ECHA tevékenységének megkezdése, a REACH-ben előírt két fontos határidő, valamint egy, a CLP-ben meghatározott kulcsfontosságú határidő. Az anyagok értékelése azonban még nem kezdődött meg, és eddig engedély iránti kérelmek sem érkeztek.

Az ECHA beindítása a gyorsan és hatékonyan lebonyolított felvételi eljárásnak, a munkatársak és a vezetőség komoly elkötelezettségének és a finn hatóságok támogatásának köszönhetően sikeresen zajlott.

Az ECHA a legtöbb kulcsfontosságú célkitűzését teljesítette, így eredményesnek tekinthető – ezt alátámasztja az érdekelt felek visszajelzése is, többségük szerint ugyanis az ECHA jól teljesíti feladatát. Az ECHA – létrehozását követően – eredményesen kezelte az előzetes regisztrációt és a regisztrációt, továbbá lefektette az engedélyezéshez és a korlátozásokhoz kapcsolódó feladatainak elvégzéséhez szükséges alapokat. Elkészítette a szükséges iránymutatások többségét, útjára indította a REACH és a CLP végrehajtását segítő nemzeti információs szolgálatok hálózatát és a fórumot. Az adatok terjesztése, az ECHA honlapján elérhető keresőeszközök használhatósága, az illetékes hatóságok és a Bizottságnak nyújtott adatszolgáltatás, valamint általában a kommunikáció és az átláthatóság azonban eredményesebb lehetett volna.

Az indulást követő években az ECHA számára egyértelműen az elvárt eredmények teljesítése volt a prioritás, és mindeközben előre nem látható körülmények között is megállta a helyét. Ezenkívül az ECHA a REACH-ben nem kifejezetten előírt tevékenységeket is végzett, hogy támogassa az ágazatot kötelezettségei teljesítésében, például kampányt szervezett az anyaginformációs cserefórumok (SIEF-ek) létrehozásának és irányításának témájában, valamint az igazgatói kapcsolattartó csoport[10] ülésein való részvétellel kapcsolatban. A Bizottság megállapítja, hogy a kiegészítő tevékenységek miatt csökkent az általános hatékonyság, de elismeri, hogy az eredményekre való összpontosítás jó választás volt az ECHA részéről, és az általános hatékonyság szempontjából előnyösnek bizonyult.

Az ECHA-t az ágazatbeli érdekelt felek iránti kitartó elkötelezettsége miatt az a kritika érte, hogy nekik igyekszik kedvezni akár más érdekelt felek kárára is. Ugyanakkor vitathatatlan, hogy az ECHA munkájának eredményessége és a REACH sikeressége abban mutatkozik meg, hogy az egyes vállalkozások képesek-e teljesíteni kötelezettségeiket, valamint abban, hogy az ágazat egésze mennyire érzi magát elkötelezettnek. A Bizottság meglátása szerint az ECHA ebben az esetben is indokoltan összpontosított a kezdeti szakaszban való eredményességre. Teljes mértékben tisztában lévén az érdekelt felek sokféleségével és a gyakran egymásnak ellentmondó elvárásaikkal, a Bizottság továbbra is bízik benne, hogy az ECHA megtalálja a megfelelő egyensúlyt a függetlenség és az érdekelt felek bevonása között, tekintettel arra, hogy mára teljes körűen működő testületként tekintenek rá.

Az ECHA bebizonyította, hogy képes rugalmasan eljárni. A költségvetési tervezés és előrejelzések is megfelelőek voltak. Az ECHA megmutatta operatív alkalmazkodóképességét is: új helyzetekkel szembesülve kockázatkezelési megközelítés alkalmazásával, adott esetben a források újraallokálásával reagált, és késznek mutatkozott a tanulásra és az alkalmazkodásra.

A Bizottság úgy véli, hogy az ECHA-nak mostantól a REACH technikai és adminisztratív irányításában neki szánt központi szerepet kell betöltenie. Az ECHA tevékenységének felülvizsgálata keretében gyűjtött tapasztalatok alapján a Bizottság felhívja az ECHA-t, hogy:

a)      például a feladatok további priorizálása és az ECHA-szervek közötti együttműködés javítása révén fokozza hatékonyságát és gazdaságosságát;

b)      folytassa és fejlessze az érdekelt felek bevonására irányuló tevékenységeket, külön célcsoportként kezelve a kkv-ket és figyelembe véve azok különleges igényeit;

c)      ahol lehetséges és az információk bizalmas kezelésére vonatkozó szabályok alapján megengedhető, javítsa a Bizottságnak és a tagállami hatóságoknak nyújtott információ- és adatszolgáltatást.

Mivel a Bizottság ajánlásait az ECHA számára elkülönített, már meglévő források felhasználásával kell végrehajtani, e források nem lépik túl az elkövetkező évekre már elkülönített keretet, így nincsenek hatással a folyó költségvetésre.

5.           A REACH hatályának felülvizsgálata

A Bizottság az átfedések azonosítása és értékelése céljából megvizsgálta a REACH és több mint száz más uniós jogszabály kapcsolódási pontjait.

A Bizottság összességében azon a véleményen van, hogy a REACH hatályát megfelelően állapították meg, és nem tapasztalhatók jelentős átfedések az egyéb európai uniós jogszabályokkal. Néhány kisebb, illetve potenciális átfedésre még ezzel együtt is fény derült. Ebben az összefüggésben átfedésen azt értettük, amikor egyszerre két uniós jogszabály is tartalmaz rendelkezéseket egy adott helyzetre vonatkozóan, ami jogbizonytalansághoz vezethet; továbbá átfedésnek számít az is, amikor a jogszabályi előírások indokolatlan terhet rónak a felelős személyekre.

A regisztráció területén kevés kisebb, illetve potenciális átfedést tárt fel a vizsgálat. Ezek kezelése eseti alapon fog történni. A korlátozások területén, ahol az ágazatspecifikus uniós jogszabályok korlátozó rendelkezéseket állapítanak meg egyes anyagokra vagy anyagkategóriákra vonatkozóan, néhány kisebb átfedés mutatkozott. Figyelembe véve, hogy anyagokra vonatkozó korlátozásokat több uniós jogszabály is tartalmaz, a Bizottság megítélése szerint célszerű felkérni az ECHA-t, hogy készítsen jegyzéket az uniós joganyagban az egyes anyagokra vonatkozó összes hatályban lévő korlátozásról.

A Bizottság a következők révén törekedni fog arra, hogy minimálisra csökkentse, illetve kizárja az átfedéseket és potenciális átfedéseket:

a)      felkéri az ECHA-t, hogy adott esetben módosítsa útmutatásait; valamint

b)      végrehajtja a REACH-ben és az egyéb ágazatspecifikus uniós jogszabályok végrehajtására vonatkozó jogi aktusokban foglalt rendelkezéseket, amikor a jövőbeni korlátozásokról és engedélyköteles anyagokról dönt.

Valahányszor a REACH-rendelet és más vonatkozó uniós jogszabályok felülvizsgálatra kerülnek a jövőben, a Bizottság intézkedéseket fog kidolgozni azokra a fennmaradó területekre, ahol átfedéseket állapítottak meg.

Az átfedések feltárásán túlmenően a Bizottság azonosított néhány olyan területet is, ahol a REACH-folyamatok alapján szerzett információk az ágazatspecifikus uniós jogszabályok követelményeinek összefüggésében is felhasználhatók lennének. Hasonlóképpen az EU ágazatspecifikus jogszabályai alapján összegyűjtött információk is felhasználhatók lennének a REACH céljaira[11].

6.           Nanoanyagok

A nanoanyagokra vonatkozó második szabályozásbeli áttekintés következtetése szerint: „Összességében a Bizottság továbbra is meg van győződve arról, hogy az anyagként vagy keverékként előforduló nanoanyagok kockázatértékeléséhez a REACH nyújtja a lehető legjobb keretet, ugyanakkor bebizonyosodott, hogy az adott kereten belül további részletes előírásokra van szükség a nanoanyagok vonatkozásában. A Bizottság néhány REACH-melléklet módosítását helyezi kilátásba, és arra ösztönzi az ECHA-t, hogy 2013-at követően fejlessze tovább a regisztrációkra vonatkozó iránymutatásokat.”

A Bizottság hatásvizsgálatot készít a vonatkozó szabályozási opciókról, különösen a REACH-mellékletek módosításának lehetőségéről annak érdekében, hogy tovább pontosítsa a nanoanyagok kezelésének és a biztonsági információk regisztrálási dokumentációkban való feltüntetésének módját. Adott esetben a Bizottság 2013 decemberéig javaslatot terjeszt elő végrehajtási jogi aktus elfogadására.

7.           Következtetések

A fenti megállapítások alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a REACH jól működik, és a jelenleg értékelhető valamennyi célkitűzést teljesíti. A felülvizsgálat alapján néhány apróbb kiigazítás indokoltnak látszik, mivel azonban fontos szempont a jogi stabilitás és kiszámíthatóság biztosítása, a Bizottság végső soron nem kíván a REACH rendelkező részének módosítására irányuló javaslatot tenni.

A jelenlegi keretek között azonban csökkenteni kell a REACH kkv-kra gyakorolt hatását. E jelentés melléklete tartalmazza az e célt szolgáló intézkedéseket.

A végrehajtás minden szinten véghez vitt további optimalizálása révén számos más lehetőség adódik a REACH működésének további javítására, amint azt ebben a jelentésben, részletesebben pedig a szolgálati munkadokumentumban kifejtjük. Ennek eléréséhez minden szereplő részéről komoly elkötelezettség szükséges; ezért a Bizottság kötelezettséget vállal arra, hogy a REACH sikeres végrehajtása érdekében folytatja a közös munkát a tagállamokkal, az ECHA-val és az érdekelt felekkel.

Melléklet

Az Európai Bizottság konkrét ajánlásai a REACH-rendelet miatt a kkv-kra háruló adminisztratív terhek oly módon történő csökkentésére, hogy azok továbbra is képesek legyenek a rendeletben foglalt kötelezettségeik teljesítésére

· A Bizottság arra ösztönzi az ECHA-t, hogy anyaginformációs cserefórumok (SIEF-ek) létrehozása és működtetése révén nyújtson konkrétabb iránymutatást az átláthatóság, a megkülönböztetésmentesség és tisztességes költségmegosztás témájában. A felülvizsgálat során konkrét problémákra derült fény a vezető regisztrálók hatásköreivel kapcsolatban; ezt a szerepet egyre többször a nagyobb vállalatok töltik be. A szóban forgó hatáskörök adott esetben a „hozzáférési felhatalmazásokra” vonatkozó átalánydíj kiszabásában és a SIEF-ek igazgatásáért kiszabott aránytalan díjakban nyilvánulnak meg. Meg kell erősíteni a SIEF-ek gazdasági szempontból hatékony igazgatását szolgáló ösztönzőket.

· Jelenleg folyik a díjszabályozásról szóló rendelet felülvizsgálata, melynek során felhasználásra kerülnek a REACH általános felülvizsgálatának eredményei is, különösen a REACH-hez kapcsolódó költségek, valamint a versenyképességet és az innovációt befolyásoló hatások terén. A díjszabályozásról szóló rendelet felülvizsgálatának fő célja a kkv-kat sújtó költségek csökkentése.

· Az ECHA-nak és az ágazatnak felhasználóorientáltabb iránymutatást kell nyújtania, különös tekintettel a kkv-k igényeire. A felülvizsgálat során fény derült egy konkrét problémára: a REACH végrehajtásának támogatására hatalmas mennyiségű iránymutatást fejlesztettek ki, ám ezeknek csak töredéke irányul vállalatok konkrét csoportjaira. A REACH előírásai az ellátási lánc számos különböző vállalattípusát érintik, ami miatt sok esetben meglehetősen összetett útmutatók jöttek létre.

· Az ECHA-nak az ágazattal együttműködésben, az ellátási láncon belüli kötelező információcsere keretében javítania kell a szellemi tulajdonjog védelmére vonatkozó iránymutatást. A közös regisztrálás területén szintén konkrét probléma mutatkozott, mivel a regisztrálás során olyan, bizalmas üzleti információk kerülhetnek nyilvánosságra, amelyek egyes vállalatok puszta működésének alapját képezik. Pontosabb iránymutatásra van szükség ahhoz, hogy az ágazatban elterjedjenek a bevált gyakorlatok azzal kapcsolatban, hogy mely információkat kell védeni, és hogyan érhető el a megfelelő szintű védelem.

· Hasonlóképpen az ECHA alakítson ki – különösen a kkv-kat és a kevesebb tapasztalattal rendelkező vállalatokat célzó – jobb útmutatást a felhasználási leírók rendszerének használatára vonatkozóan. Jelenleg a kkv-k sok esetben külső támogatásra szorulnak, amely növeli a megfeleléssel kapcsolatos költségeiket. A rendszer nem megfelelő használata jelentős különbségeket okozhat ugyanazon anyag szállítói között az anyagok felhasználására vonatkozó feltételek tekintetében, ami nehezíti a szállítók közötti váltást, megnöveli a költségeket, és hátrányosan befolyásolja az ellátás egyenletességét.

· Az ECHA-nak és a nemzeti REACH információs szolgálatoknak konkrét tevékenységeket és útmutatást kell kidolgozniuk a REACH-folyamatok K+F-be és más innovációs folyamatokba való korai integrálására. Néhány innovatív vállalkozás aggodalmának adott hangot a szabályozási bizonytalanságot illetően. Bár a REACH-ben számos innovációbarát mechanizmus is jelen van, és az ECHA tekintélyes mennyiségű tájékoztató anyagot állít elő és tesz közzé az interneten a konkrét kötelezettségekkel kapcsolatban, hatékony módszerekkel fel kell hívni a figyelmet a szóban forgó mechanizmusokra és információforrásokra az innovatív vállalkozások körében.

· A Bizottság továbbra is az Enterprise Europe Networköt (EEN) fogja felhasználni arra, hogy növelje a REACH ismertségét és javítsa az információáramlást az ellátási láncban. A REACH sokféle vállalattípust érint, az európai vállalkozások jelentős része minősül továbbfelhasználónak. A kkv-k jelentős része vélhetően nincs tisztában a rendeletből fakadó szerepével és kötelezettségeivel, és azoknak, amelyek tisztában vannak vele, pontatlan lehet a feladataik köréről alkotott elképzelésük. Ezért a jövőben bővíteni kell a meglévő EEN-platformokon és a nemzeti REACH információs szolgálatokon keresztül megvalósuló tájékoztató és tudatosságnövelő tevékenységeket.

· Végezetül a Bizottság továbbra is nyomon fogja követni a REACH végrehajtásából fakadóan a kkv-ket sújtó adminisztratív költségeket, valamint a felelős végrehajtó intézmények által a kkv-k számára nyújtott technikai és jogi segítségnyújtás mennyiségét és minőségét.

[1]               HL L 396., 2006.12.30., 1–849. o.

[2]               SWD(2013)25.

[3]               75. cikk (2) bekezdés, 117. cikk (4) bekezdés, 138. cikk (2), (3) és (6) bekezdés.

[4]               Bizottsági szolgálati munkadokumentum, a REACH-ről szóló kibővített hatásvizsgálat, Európai Bizottság, COM(2003) 644, 2003.10.29.

[5]               Tanulmány: „The impact of REACH on the environment and human health” (A REACH környezetre és az emberi egészségre gyakorolt hatása), DHI, 2005. szeptember. Készült az Európai Bizottság megbízásából.

[6]               A 7. és 33. cikkben említett 0,1 tömegszázalékos koncentrációküszöb.

[7]               Az Európai Bizottság által szervezett, 2012. szeptember 28-tól december 21-ig tartó nyilvános konzultáció: „Melyik az a tíz uniós jogszabály, amely a legnagyobb terhet rója a kkv-kra?”.

[8]               A Bizottság „Vegyi anyagok kombinált hatása – Kémiai elegyek” című közleménye […], Európai Bizottság, (COM/2012/0252), 5.2.(4) i. és 5.2.(4) ii. pont.

[9]               Az Európai Parlament és a Tanács 2008. december 16-i 1272/2008/EK rendelete az anyagok és keverékek osztályozásáról, címkézéséről és csomagolásáról, a 67/548/EGK és az 1999/45/EK irányelv módosításáról és hatályon kívül helyezéséről, valamint az 1907/2006/EK rendelet módosításáról (HL L 353., 2008.12.31., 1. o.).

[10]             E tevékenységekre vonatkozó információkat az ECHA az általános éves jelentései a ECHA honlapján: www.echa.europa.eu

[11]             A REACH és más uniós jogszabályok közötti szinergiákra példákat a bizottsági szolgálati munkadokumentum 1.1. címe tartalmaz.