EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0342
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION Common principles on national fiscal correction mechanisms
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A nemzeti költségvetési korrekciós mechanizmusok közös elvei
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A nemzeti költségvetési korrekciós mechanizmusok közös elvei
/* COM/2012/0342 final */
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A nemzeti költségvetési korrekciós mechanizmusok közös elvei /* COM/2012/0342 final */
A
BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A
nemzeti költségvetési korrekciós mechanizmusok közös elvei Előzmények Az Európai Unió működéséről
szóló szerződés rögzíti, hogy a tagállamok közös ügynek tekintik
gazdaságpolitikájukat, költségvetési politikájukat pedig a rendezett
államháztartás követelményének megfelelően alakítják ki. A globális gazdasági és
pénzügyi válság felszínre hozta a gazdasági és monetáris unió gazdasági és
költségvetési kormányzásának gyengeségeit. Válaszképpen az Unió új
reformcsomagot fogadott el – az úgynevezett „hatos csomagot” –, amely tavaly
decemberben lépett hatályba. A továbbra is nehéz helyzetben az euróövezeti
tagállamok gazdasági és költségvetési helyzete közötti tovagyűrűző hatások
mértéke és potenciális következményei egyre nyilvánvalóbbá válnak. Ezen okok alapján, 2011.
november 23-án a Bizottság az euróövezeti felügyeleti mechanizmus megerősítését
célzó két további jogiaktus-javaslatot terjesztett elő, illetve közzétette a
stabilitási kötvényekre (eurókötvényekre) vonatkozó zöld könyvet. Az
úgynevezett „kettes csomag” a következő két javaslatot tartalmazza:
Az Európai Parlament és a Tanács rendelete
az előzetes költségvetési tervek monitoringjára és értékelésére, valamint
az euróövezeti tagállamok túlzott hiánya megszüntetésének biztosítására
vonatkozó közös rendelkezésekről,
Az Európai Parlament és a Tanács rendelete
a pénzügyi stabilitásuk tekintetében súlyos nehézségekkel küzdő vagy
súlyos nehézségek által fenyegetett euróövezeti tagállamok gazdasági és
költségvetési felügyeletének megerősítéséről.
Emellett, ezekre az elemekre
építve és az euróövezet stabilitásának megőrzése jegyében a gazdasági és
monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló
szerződés (a továbbiakban: a Szerződés), amelyet huszonöt tagállam írt alá
2012. március 2-án, egy költségvetési paktumot is tartalmaz (a Szerződés III.
címe). A cél, hogy a Szerződésben foglalt kötelezettségek a Szerződés
hatálybalépésétől számított öt éven belül beépüljenek az európai uniós jogba. A költségvetési paktum
részeként a szerződő felek kötelezettséget vállaltak arra, hogy nemzeti jogukba
beépítenek egyebek mellett egy olyan korrekciós mechanizmust, amely a középtávú
célkitűzéstől vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától való jelentős észlelt
eltérés esetén automatikusan életbe lép (a Szerződés 3. cikke (1) bekezdésének
e) pontja és 3. cikkének (2) bekezdése). A Szerződés szerint továbbá (3.
cikk (2) bekezdés) a „szerződő felek az Európai Bizottság által javasolt,
különösen a – rendkívüli körülményekre esetére vonatkozóan is bevezetendő –
korrekciós intézkedés jellegét, nagyságrendjét és időkeretét, valamint a
szabályok betartásának nemzeti szintű felügyeletéért felelős intézmények
szerepét és függetlenségét érintő közös elvek alapján” alkalmazzák a korrekciós
mechanizmust. A Szerződés végrehajtásának
részeként ez a közlemény az Unió általános érdeke jegyében és a gazdasági és
monetáris unió megfelelő működésének biztosítása érdekében került elfogadásra. A közlemény a tagállami
korrekciós mechanizmusok alapját képező közös elveket állapítja meg. A hét
közös elv a Mellékletben található. Az elvek azokat a fő kérdéseket fedik le,
amelyeket a korrekciós mechanizmus kialakítása során figyelembe kell venni.
Ezek közé tartozik a korrekciós mechanizmusok jogi státusza, uniós keretekkel
való összhangja, életbe léptetése, a korrekció jellege (mértéke és ütemezése),
operatív eszközei, az esetleges mentesítési rendelkezések alkalmazása és a
szabályok betartását felügyelő intézmények szerepe és függetlensége. A Szerződés 3. cikke szerint az
országspecifikus fenntarthatósági kockázatokat mérlegelve a Bizottság arra is
javaslatot tesz, mennyi idő áll a szerződő felek rendelkezésére a középtávú
célkitűzésükhöz való gyors közelítésére. Ezen időkeretre vonatkozóan a
Bizottság még idén benyújtja előterjesztését. A stabilitási vagy
konvergenciaprogramok legutóbb aktualizált változatában bemutatott tagállami
konszolidációs tervek természetes kiindulópontot jelentenek a középtávú
célkitűzésekhez való közelítés ütemének meghatározása tekintetében. A
konszolidációs terveket a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek
való megfelelés tekintetében újra kell értékelni. Ennek részeként meg kell
vizsgálni a középtávú célkitűzések megfelelőségét, és a makrogazdasági
kilátások fényében fel kell mérni a kilépési stratégiára vonatkozó elveket,
különös tekintettel az államháztartás helyzetének sebezhetősége vonatkozásában
mutatkozó különbségekre. 1. A korrekciós
mechanizmusokra vonatkozó szabályok jogi státusza és uniós keretrendszerhez
való viszonya A Szerződésnek megfelelően a
korrekciós mechanizmusokra vonatkozó szabályok „kötelező erejű, állandó
jellegű, lehetőség szerint alkotmányos vagy olyan más rendelkezések formájában
[lépnek hatályba a nemzeti jogban], amelyeknek a nemzeti költségvetési
folyamatban való maradéktalan betartása és teljesítése egyéb módon garantált”.
A korrekciós mechanizmusok jogi státuszának tehát olyannak kell lennie, hogy
rendelkezéseiket „rendes” költségvetési jogalkotás révén ne lehessen
módosítani. Emellett, amint az ugyancsak megfogalmazódik a Szerződésben, az 1.
elv megállapítja, hogy a korrekciós mechanizmus „teljes mértékben tiszteletben
tartja a nemzeti parlamentek előjogait”. E sajátosságok azt kívánják
biztosítani, hogy a fiskális szabályok tényleges befolyást gyakoroljanak a
költségvetési politikákra, megőrizve ugyanakkor az alapvető parlamenti
jogköröket. A 2. elv a korrekciós
mechanizmusok és az európai uniós költségvetés-politikai szabályok közötti
összhang szükségességét nyomatékosítja. A költségvetési paktumban
megállapított követelmények egy tágabb, az uniós felügyeleti keretrendszer
nemzeti elismertségét, elfogadását elősegítő törekvés részei, mely törekvés már
a Stabilitási és Növekedési Paktum közelmúltban végrehajtott reformjában (a
„hatos csomagban”) is megnyilvánult. Ennek megfelelően a Szerződés maga is
hivatkozik a költségvetési felügyelet már meglévő fogalmaira, így a „középtávú
célkitűzés”, „az ahhoz vezető korrekciós pálya”, a „jelentős eltérés” és a
„rendkívüli körülmények” fogalmára. A 2. elv megállapítja, hogy a nemzeti
mechanizmusok kialakítása során erősen támaszkodni kell az uniós fogalmakra és
szabályokra, jóllehet a tagállamok által követett módszertanok részletei
tekintetében az országspecifikus tényezők figyelembevétele érdekében megengedhető
némi rugalmasság. 2. A korrekciós
mechanizmusok tartalma: életbe léptetés, a korrekció jellege, operatív
eszközök, mentesítési rendelkezés A 3. elvben foglaltaknak
megfelelően a korrekciós mechanizmusok életbe léptetésére pontosan
behatárolt, a középtávú célkitűzéstől vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától
való jelentős eltérést eredményező körülmények esetén kell sort keríteni. Ez
egyben azt is feltételezi, hogy érvényben vannak azon rendelkezések, amelyek
előre meghatározzák, mikor minősül egy eltérés jelentősnek. A 3. elv ugyanakkor
elismeri, hogy e feltételek teljesülése mellett a szerződő felek eltérő
mechanizmusokat és kritériumokat alkalmazhatnak. Ennek jegyében a
mechanizmusokat életbe léptető küszöbök meghatározhatók uniós szintű kritériumok,
országspecifikus kritériumok vagy mindkettő alapján. Természetes küszöbként
adódnak a jelentős eltérés előfordulását megállapító uniós szintű döntések.
Ugyanakkor – amennyiben tartalmazzák a jelentős eltérés fogalmát –
országspecifikus kritériumok is működhetnek releváns küszöbként, különösen ha
azzal a járulékos előnnyel is rendelkeznek, hogy korábbi időpontban aktiválják
a korrekciós mechanizmust. A 4. elv a korrekció
jellegével, annak mértékével és ütemezésével kapcsolatos. A javasolt elv
konkrét, operatív iránymutatást nyújt, ugyanakkor megfelelő mértékű
rugalmasságot tesz lehetővé. Ennek megfelelően a 4. elv öt
részelvet foglal magában: - Az
első azt hivatott biztosítani, hogy a korrekciós intézkedések mértékét és
ütemezését előre meghatározott szabályok szerint állapítsák meg, korlátozva –
bár nem teljesen megszüntetve – ezáltal a jelentős költségvetési eltérésre
adott válasz kialakítása tekintetében kihasználható mozgásteret. - A
második részelv értelmében minél nagyobb az eltérés, annál nagyobb a korrekció,
az arányosság ésszerű szabályainak megfelelően. - Harmadsorban,
a korrekció meghatározásának referenciapontja a középtávú célkitűzés és a hozzá
vezető korrekciós pálya – ez a részelv a költségvetési paktum szellemét
tükrözi, amely paktum lényegében a középtávú célkitűzés és a hozzá vezető
korrekciós pálya betartásáról szól. Ez azt jelenti, hogy amikor egy, a
korrekciós pályán haladó tagállam esetében eltérés tapasztalható, általában
változatlan időkereten belül kell visszatérnie a középtávú célkitűzéshez. A
középtávú célkitűzéstől induló és attól eltérő tagállamoknak az ésszerűség
határain belül a lehető leggyorsabb idő alatt vissza kell térniük a középtávú
célhoz – ez általában az eltérést követő évet vagy az azt követő évet jelenti.
A referencia-forgatókönyv ugyanakkor a pontos körülmények függvényében nem
zárja ki teljes mértékben a rugalmas megközelítést. - A
negyedik részelv szerint a korrekciós mechanizmusnak a költségvetési
„csúszásokra” adott válaszok esetében gyakran tapasztalható „mozgó célpont
szindróma” megelőzése érdekében biztosítania kell a költségvetési keret
stabilitásának lényegi elemeit. E célból a korrekciós mechanizmusnak
biztosítania kell, hogy a kiigazítási törekvések célkeresztjében még a jelentős
eltérés előtt megállapított költségvetési célok elérése álljon. - Az
ötödik részelv értelmében a korrekció kezdetekor korrekciós tervet kell
elfogadni, amelynek betartása a korrekció időhorizontján belüli költségvetések
tekintetében kötelező, erősítve ezáltal a korrekciós mechanizmus hitelességét. A korrekciós mechanizmus
kialakításának fontos eleme a mechanizmus operatív működése. Az 5. elv
elismeri, hogy e tekintetben kulcsszerepet játszhat az állami kiadások és a
diszkrecionális bevételi intézkedések szabályozása, szem előtt tartva, hogy
ezek az aggregátumok közvetlenebb módon tükrözik a költségvetési hatóságok
diszkrecionális döntéseit, mint a végleges költségvetési eredmények vagy a ciklikusan
kiigazított egyenlegek. Rendszereik kialakítása során a tagállamoknak emellett
kiemelt figyelmet kell fordítaniuk arra, hogy a jelentős költségvetési
eltérésre adott válasz során az államháztartás valamennyi alrendszere vagy azok
egy része koordináltan működjön, ezzel is erősítve a mechanizmus hitelességét.
A koordináció nem szükségképpen jelenti azt, hogy a korrekciót előre
meghatározott mértékben fel osztani a központi kormányzat és a közigazgatás
országos szintnél alacsonyabb szintű elemei között. Erős garanciákat kell
azonban beépíteni annak érdekében, hogy azon államháztartási célok elérését,
melyekért uniós szinten a központi kormányzat felel, ne veszélyeztesse az egyes
alszektorok működése. Az EU felügyeleti
keretrendszerében már régóta érvényesül az a Szerződés által is elismert
szempont, hogy a költségvetési szabályoknak képesnek kell lenniük arra, hogy
reagáljanak a különösen súlyos körülményekre. A 6. elv azt rögzíti, hogy az
esetleges mentesítési rendelkezéseknek az uniós szinten elfogadott
fogalmakra kell támaszkodniuk az egységesség biztosítása és a „rendkívüli
körülmények” túlságosan megengedő meghatározásának megakadályozása érdekében.
További elvárás, hogy az esetleges mentesítési rendelkezés alapján a korrekciós
mechanizmus csupán meghatározott időtartamra legyen felfüggeszthető, és hogy a
felfüggesztést követően a kiigazítás üteme érjen el egy minimális, legalább a
Stabilitási és Növekedési Paktum követelményeinek megfelelő szintet. A
mentesítési rendelkezés hatálya alól kikerülve újabb, a jövőbeli
költségvetésekre kötelező korrekciós tervet kell készíteni. 3. A felügyeleti
intézmények szerepe és függetlensége Bár a korrekciós mechanizmusok
betartásáért elsősorban a költségvetési hatóságok felelnek, a nemzeti felügyeleti
intézmények kijelölése kulcsszerepet játszhat a hitelesség és az
átláthatóság biztosításában, amint azt az utolsó javasolt elv (7. elv)
megállapítja. E szervek feladata lenne a korrekciós mechanizmusok működésének
nemzeti szabályok szerinti értékelése az életbe léptetés és a végrehajtás
különböző szakaszaiban, ideértve a mentesítési rendelkezések esetleges
igénybevételének értékelését is. A „kövesd vagy indokold” elve,
amelynek alapján a felügyeleti intézmények tanácsait az érintett tagállam vagy
betartja, vagy – amennyiben nem követi őket – magyarázattal szolgál az azoktól
való eltérésre, biztosíthatja, hogy az értékeléseket a tagállamok ne hagyhassák
egyszerűen figyelmen kívül, ugyanakkor a felügyeleti intézmények ezzel nem
sértik a költségvetési hatóságok politikaalkotási jogköreit. A felügyeleti intézmények
alapvető sajátossága szervezeti vagy funkcionális függetlenségük, amely
lehetővé teszi, hogy hatékonyan tölthessék be szerepüket a nemzeti
költségvetési politika keretrendszerében. A 7. elv ezzel kapcsolatban több
rendelkezést javasol. Először is, a jobb befogadás érdekében a felügyeleti
intézményeknek illeszkedniük kell a már létező intézményi környezethez és az
országspecifikus igazgatási struktúrákhoz. Másodszor, a funkcionális
függetlenség biztosítása érdekében több kritériumot kell tekintetbe venni. E
testületek működési szabályait, feladatkörét és elszámoltathatósági szabályait
jogi aktusokban kell indokolt megalapozni. Erős garanciákat kell adni a
kinevezések, az erőforrások biztosítása és a feladatkör betöltéséhez szükséges
információkhoz való hozzáférés tekintetében. E feltételek elengedhetetlenül
szükségesek ahhoz, hogy a felügyeleti intézmények eredményesen eleget
tehessenek a korrekciós mechanizmus hitelességének és átláthatóságának őreiként
rájuk háruló feladatoknak. Külön hangsúlyt kell fektetni a nyilvánossággal való
zavartalan kommunikáció biztosítására. MELLÉKLET A
nemzeti pénzügyi korrekciós mechanizmusok közös elvei 1. [Jogi státusz] A korrekciós
mechanizmust kötelező erejű, állandó jellegű, lehetőség szerint alkotmányos
vagy olyan más rendelkezések formájában kell belefoglalni a nemzeti jogba,
amelyeknek a nemzeti költségvetési folyamatban való maradéktalan betartása és
teljesítése egyéb módon garantált. A mechanizmus teljes mértékben tiszteletben
tartja a nemzeti parlamentek előjogait. 2. [Az uniós keretrendszerrel
való összhang] A nemzeti korrekciós mechanizmusok messzemenően támaszkodnak az
uniós költségvetés-politikai keretrendszer fogalomkészletére és
szabályrendszerére. Különösen vonatkozik ez a „jelentős eltérés” fogalmára és
az esetleges mentesítési rendelkezések definiálására. A korrekciónak, annak
mértéke és ütemezése tekintetében összhangban kell állnia a Stabilitási és
Növekedési Paktum keretében az érintett tagállamnak címzett esetleges
ajánlásokkal. 3. [Életbe léptetés] A
korrekciós mechanizmusok életbe léptetésére pontosan behatárolt, a középtávú
célkitűzéstől vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától való jelentős eltérést
eredményező körülmények esetén kerül sor. Az életbe léptetést kiváltó küszöb
meghatározható az Unió által megállapított vagy országspecifikus, a fenti
feltételnek megfelelő kritériumok alapján. Ugyancsak a fenti feltétel
teljesülése esetén mind az eltérések kialakulását megakadályozó költségvetési
célokat kitűző előzetes mechanizmusok, mind a már bekövetkezett eltérések
esetén korrekciókat kiváltó utólagos mechanizmusok is megfelelhetnek a
követelményeknek. 4. [A korrekció jellege] A
korrekció mértékét és ütemezését előre megadott szabályok határozzák meg. A
középtávú célkitűzéstől vagy a hozzá vezető korrekciós pályától való jelentős
eltérés jelentős korrekciót eredményez. A korrekciós mechanizmus
referenciapontja a strukturális egyensúly tervezett időkereten belüli
helyreállítása a középtávú célkitűzést elérő vagy meghaladó értéken, majd annak
megőrzése. A korrekciós mechanizmusnak biztosítania kell a még a jelentős
eltérés előtt megállapított kritikus költségvetési célértékek teljesítését,
biztosítva ezzel, hogy nem alakul ki tartós eltérés azoktól az alapvető
költségvetési céloktól, amelyeket még a jelentős eltérés előtt tűztek ki. A
korrekció kezdetekor a tagállamoknak korrekciós tervet kell elfogadniuk,
amelynek betartása kötelező a korrekciós időszakba eső költségvetések
tekintetében. 5. [Operatív eszközök] A
korrekciós mechanizmus mind a mechanizmus aktiválása, mind a korrekció
végrehajtása tekintetében kiemelt operatív szerepet biztosíthat az állami
kiadásokra és a diszkrecionális adópolitikai intézkedésekre vonatkozó
szabályoknak, feltéve, hogy ezek a szabályok összhangban vannak a középtávú
célkitűzés elérésével és az ahhoz vezető korrekciós pályával. A korrekciós
mechanizmusok kialakítása során figyelmet kell fordítani a költségvetési
kiigazítás több vagy valamennyi államháztartási alszektor közötti
koordinációjára. 6. [Mentesítési rendelkezés] Az
esetleges mentesítési rendelkezések meghatározása során a „rendkívüli
körülmények” Stabilitási és Növekedési Paktumban elfogadott fogalmára kell
támaszkodni. Ez utalhat olyan rendkívüli, az érintett tagállam ellenőrzési
körén kívül eső esemény bekövetkeztére, amely jelentős hatást gyakorol az
államháztartás pénzügyi helyzetére, másrészt vonatkozhat a Stabilitási és
Növekedési Paktumban meghatározott súlyos – akár euróövezeti szintű – gazdasági
visszaesésekkel jellemezhető időszakokra. A korrekciós mechanizmus mentesítési
rendelkezés alapján történő felfüggesztése csak ideiglenes lehet. A korrekciós
mechanizmusnak elő kell irányoznia, hogy a felfüggesztést követően a
strukturális kiigazítás üteme érjen el egy minimális, legalább a Stabilitási és
Növekedési Paktumban megállapított követelményt elérő szintet. A felfüggesztést
követően a tagállamoknak korrekciós tervet kell elfogadniuk, amelynek betartása
kötelező a korrekciós időszakba eső költségvetések tekintetében. 7. [A felügyeleti intézmények
szerepe és függetlensége] A korrekciós mechanizmusok hitelességét és
átláthatóságát független vagy funkcionális autonómiával rendelkező testületek
erősítik. Ezek nyilvános értékelést készítenek a következőkről: a korrekciós
mechanizmus életbe léptetését indokoló körülmények előfordulása; a korrekció
végrehajtásának megfelelősége a nemzeti szabályok és tervek tükrében; a
mentesítési rendelkezések életbe léptetését, meghosszabbítását és
hatályvesztését eredményező körülmények előfordulása. Az érintett tagállamnak
követnie kell az értékelés következtetéseit, vagy ha nem így tesz, nyilvánosan
indokolnia kell az eltérés okát. A felügyeleti intézmények kialakítása során
tekintettel kell lenni a már létező intézményi keretekre és az országspecifikus
igazgatási struktúrákra. Nemzeti jogszabályok által kell garantálni a
testületek magas szintű funkcionális autonómiáját, ezen belül a következőket:
i) jogilag megalapozott működési szabályok; ii) a beavatkozás tilalma, azaz
annak biztosítása, hogy a testületek nem utasíthatók, továbbá annak
biztosítása, hogy lehetőségük legyen megfelelő időben, a nyilvánosság előtt
kommunikálni; iii) tapasztalaton és szakértelmen alapuló kinevezési eljárás;
iv) az előírt feladatok ellátásához szükséges erőforrások és információk
biztosítása.