52007DC0301

HU

Brüsszel, 6.6.2007

COM(2007) 301 végleges

ZÖLD KÖNYV

a jövőbeni Közös Európai Menekültügyi Rendszerről

(előterjesztő: a Bizottság)

ZÖLD KÖNYV

a jövőbeni Közös Európai Menekültügyi Rendszerről

1. Bevezetés

A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége szerves részeként létrehozandó Közös Európai Menekültügyi Rendszer (KEMR) abból az elképzelésből ered, hogy az Európai Uniót a menekültek számára a Genfi Egyezmény teljes és mindenre kiterjedő alkalmazásán és az összes tagállam által vallott, közös humanitárius értékeken alapuló, egységes védelmi területté kellene tenni. A hágai program cselekvési terve értelmében a KEMR-re vonatkozó javaslatot 2010 végéig kell elfogadni.

A Bizottság elkötelezte magát e nagyra törő cél megvalósítása mellett, ezért most átfogó konzultációs eljárást indít arról, milyen is legyen a kialakítandó Közös Európai Menekültügyi Rendszer. E zöld könyv célja, hogy számba vegye: a jelenlegi uniós jogi keretek értelmében milyen választási lehetőségek állnak rendelkezésre a KEMR kialakításának második szakaszában.

Amint azt a hágai program meghatározta és a tamperei program is megerősítette, a KEMR kialakítása alapvetően közös menekültügyi eljárás és egységes, az egész Európai Unióban érvényes jogállás létrehozását jelenti. A végső, uniós szinten megvalósítandó cél tehát az egyenlő feltételek megteremtése, azaz olyan rendszer, amely a valóban védelemre szorulóknak valamennyi tagállamban, egyforma feltételek mellett nyújt magas szintű védelmet, de egyúttal tisztességesen és hatékonyan tud foglalkozni azokkal is, akikről bebizonyosodik, hogy nem szorulnak védelemre.

Az első szakaszban kitűzött cél a tagállamok jogi kereteinek a tisztességességet, hatékonyságot és átláthatóságot biztosító közös minimumszabályok alapján történő összehangolása volt. Az 1999 és 2006 közötti időszakban jelentős haladást sikerült elérni, különösen a jelenlegi vívmányokat megtestesítő, a KEMR alapját lefektető négy fő jogi eszköz elfogadása révén [1]. A Bizottság biztosítani fogja, hogy a már elfogadott jogi eszközöket a tagállamok időben átültessék és eredményesen végrehajtsák.

Az első szakasz intézkedéseinek és kezdeményezéseinek értékelése még folyamatban van, de mivel a 2010-es elfogadáshoz időben be kell terjeszteni a második szakaszra vonatkozó javaslatokat, már most alapvetően fontos mélységében átgondolni és megvitatni a KEMR jövőbeni felépítését. A tájékozott véleményformálás és vita érdekében azonban a zöld könyv előkészítése során figyelembe vették mindazokat az információkat, amelyek az első szakasz intézkedéseinek végrehajtásával és a gyakorlat során felderített hiányosságokkal kapcsolatban már rendelkezésre álltak. E széles körű gondolkodási folyamat és az értékelés eredményeit aztán majd időben egybeszerkesztik ahhoz, hogy a KEMR 2010-ig történő kiépítése érdekében a közeljövőben elvégzendő munkához alapul szolgálhasson.

A második szakaszban célként kellene kitűzni a magasabb színvonalú közös, illetve az Unió különböző államaiban biztosított egyenlőbb védelemnyújtást, valamint az uniós tagállamok közötti nagyobb fokú szolidaritás biztosítását.

E második szakaszban fontos, hogy összehangolt, átfogó menekültügyi szemlélet alakuljon ki, amely a menekültügyi eljárás minden vonatkozását fejleszteni kívánja – kezdve onnan, hogy valaki védelmet kér az EU-ban, egészen addig, amíg a nemzetközi védelemre szorulók számára tartós megoldást nem sikerül találni.

E szemlélettel összhangban alapvető jelentőségű, hogy 1) javuljanak a feltételek, amelyek mellett az EU-ban védelmet kérők eredményesen nyújthatják be és érvényesíthetik kérelmeiket, illetve kaphatnak megfelelő választ egyéni szükségleteikre, valamint hogy 2) a menekültügyi eljárásban részt vevő valamennyi érdekelt fél képességeit olyan szintre fejlesszék, hogy sikeresen el tudják látni feladataikat, javítva ezáltal az eljárás általános színvonalát. Biztosítani kell továbbá a nemzeti menekültügyi hatóságok számára a megfelelő eszközöket ahhoz, hogy hatékonyan kezelhessék a menekültáramlásokat, és eredményesen megakadályozhassák a csalásokat és visszaéléseket, megőrizve ily módon a menekültügyi rendszer integritását és hitelességét.

E célkitűzések eléréséhez meg kell szüntetni a jelenlegi menekültügyi vívmányokban található hiányosságokat, és folytatni kell a magas szintű jogharmonizációt. A tagállamok gyakorlati együttműködésére vonatkozó kísérő intézkedéscsomag végrehajtása segítségével harmonizálni kell a menekültügyi gyakorlatot is.

Sürgetően szükség van továbbá a menekültügy területén tanúsított fokozott szolidaritásra annak érdekében, hogy az Európai Unióban a menedékjog iránti kérelmek feldolgozásáért és a védelem nyújtásáért való felelősséget a tagállamok egyenlően osszák meg. Fel kell kutatni annak lehetőségeit is, hogyan járulhatna hozzá az Európai Unió még inkább egy hozzáférhetőbb, igazságosabb és eredményesebb nemzetközi védelmi rendszer kialakításához.

2. Jogalkotási eszközök

2.1. A menedékjog iránti kérelmek feldolgozása

A 2005/85/EK tanácsi irányelv (a továbbiakban: a menekültügyi eljárásról szóló irányelv) nem határoz meg egységes eljárást, csupán számos eljárási szabályt fektet le. Az irányelv – például a gyorsított eljárásra, a határokon folytatott eljárásra vagy az elfogadhatatlan kérelmekre vonatkozó rendelkezésekben – több területen is jelentős fokú rugalmasságot tesz lehetővé. A hágai program által megfogalmazott, az egész Európai Unióra kiterjedő közös eljárásra vonatkozó célkitűzés megvalósításához azonban a jogszabályok további közelítésére van szükség.

Ebben az összefüggésben különösen nagy hangsúlyt kellene fektetni a menedékjog iránti kérelem benyújtásának lehetőségéhez, következésképpen az EU-ban biztosított nemzetközi védelemhez való hatékony hozzáférés javítására. Ez a határokon folytatott eljárások kezdeti, döntő jelentőségű szakaszához, különösen a regisztrációs és átvilágítási eljáráshoz kapcsolódó jogi garanciák megerősítését jelenthetné.

Szükség lenne emellett a nemzeti jogszabályok további közelítésére is a menedékjog iránti kérelmek feldolgozásának azon szempontjait illetően, amelyekről az első szakaszban nem – illetve nem kielégítő mértékben – rendelkeztek: ilyenek például a döntéshozatal minősége, a kérelmezők által benyújtott bizonyítékok értékelése, illetve a fellebbezési eljárások.

Előfordulhat továbbá az is, hogy újra kell értékelni bizonyos, a harmonizáció első szakaszában bevezetett eljárási eszközök tartalmát és az általuk nyújtott többletértéket, például a biztonságos származási országok, a biztonságos harmadik országok és a biztonságos európai harmadik országok fogalmát.

A közös menekültügyi eljárás létrehozása felé tett további jelentős lépés lehet, ha a KEMR kötelező elemévé teszik a menekültstátusz iránti és a helyettesítő védelem iránti kérelmek elbírására vonatkozó egységes eljárást. Megfontolás tárgyává kell tenni az eljárás alkalmazási körét, a védelmet indokoló különböző tényezők megvizsgálásának sorrendjét, a fellebbezési eljárásokat, valamint hogy szükséges-e határidőket vagy célkitűzéseket megállapítani a menekültügyi eljárás időtartamára vonatkozóan.

A hágai program előirányozta a menedékjog iránti kérelmek közös feldolgozásának várható következményeiről, megfelelőségéről és megvalósíthatóságáról készítendő tanulmány elkészítését, s ezzel kifejezte, hogy a közös feldolgozást is a további harmonizáció egyik lehetséges eszközének tartja. A jelenlegi jogi keret értelmében a menedékjog iránti kérelmek elbírálása az egyes tagállamok felelőssége. Egy ilyen – a bizonyos esetcsoportok feldolgozása tekintetében a tagállamok egyedi tapasztalatára és képességeire épülő – közös feldolgozási mechanizmus létesítésének többletértékét, konkrét szabályait, valamint gyakorlati és pénzügyi következményeit a fent említett tanulmány következtetéseinek fényében alaposan át kell majd gondolni.

(1) Hogyan valósítható meg közös menekültügyi eljárás? Mely területek jöhetnek szóba további jogközelítés szempontjából?

(2) Hogyan lehetne javítani a menekültügyi eljáráshoz való hozzáférés hatékonyságát? Általánosabb értelemben véve a jelenlegi szabályozás szerinti menekültügyi eljárás mely részeit kellene hatékonyság és a védelmi garanciák szempontjából javítani?

(3) Vannak-e olyan meglévő fogalmak és eljárási eszközök, amelyeket újra kellene gondolni, és ha igen, melyek azok?

(4) Milyen formát ölthetne a kötelező egységes eljárás?

(5) Milyen lehetséges modellek alapján működhetne a menedékjog iránti kérelmek közös feldolgozása? Milyen feltételek mellett használhatnának a tagállamok közös feldolgozási mechanizmust?

2.2. A menedékkérők befogadásának feltételei

A menedékkérők befogadásának feltételeire vonatkozó magas szintű harmonizáció biztosítása döntő fontosságú a másodlagos mozgások elkerülése szempontjából. A 2003/9/EK tanácsi irányelv (a „befogadási feltételekről szóló irányelv”) gyakorlati végrehajtásáról már rendelkezésre álló információk alapján azonban a kívánt harmonizáció ellen hat, hogy az irányelv számos kulcsfontosságú rendelkezése széles mérlegelési jogkört biztosít a tagállamoknak.

Nagyfokú eltérések mutatkoznak például a menedékkérőknek a munkaerőpiachoz való hozzáférése tekintetében: vannak tagállamok, amelyek többféle feltétel teljesülését (például munkavállalási engedély megszerzését) írják elő, mások a munkavállalást azonnal lehetővé teszik, míg megint mások egy évre megtiltják. Elkerülhetetlen annak átgondolása, vajon nem kellene-e pontosabban szabályozni a munkaerőpiachoz való hozzáférés feltételeit és időhatárait.

Szorosan kapcsolódnak a menedékkérők munkavállalási lehetőségének fent tárgyalt kérdéséhez a befogadás megfelelő szintű anyagi feltételei. Jelentős eltérések tapasztalhatók továbbá a befogadási feltételek, valamint az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés vonatkozásában.

Az irányelvnek a fogvatartási központokra való alkalmazhatóságával, illetve a fogva tartásra vonatkozó intézkedéseknek a menedékkérőkre való általános alkalmazhatóságával kapcsolatban olyan komoly problémákra derült fény, amelyek már az irányelvben garantált jogok tényleges gyakorlásának akadályozását jelentik.

(6) Az irányelv rendelkezései által jelenleg a tagállamoknak biztosított széles mérlegelési jogkört mely területeken kellene korlátozni ahhoz, hogy – megfelelő szintű bánásmód mellett – valóban egyenlő feltételeket lehessen biztosítani?

(7) Szükség lenne-e különösen további harmonizációra a menedékkérők befogadásához biztosított anyagi feltételek formáját és szintjét illetően?

(8) Tovább kellene-e közelíteni a munkaerőpiachoz való hozzáférés nemzeti szabályait? Ha igen, milyen tekintetben?

(9) Szükséges lenne-e az Emberi Jogok Európai Bírósága által kialakított ítélkezési gyakorlatnak megfelelően tisztázni a fogva tartás okait, és pontosabban szabályozni ennek feltételeit és időtartamát?

2.3. Védelemnyújtás

A hágai programban elvárásként megfogalmazott egységes védelemmel kapcsolatosan több lehetőség is elképzelhető a védelemre jogosultság kritériumait és a megadott konkrét védelmi jogállás (ill. jogállások) tartalmát illetően.

Az egyik ilyen lehetőség lehetne a jogosultsági kritériumok teljesebb harmonizációja és a védelem indokaira használt fogalmak tisztázása annak érdekében, hogy a különböző tagállamok közötti – a 2004/83/EK irányelv (az „elismerésről szóló irányelv”) rendelkezései által jelenleg lehetővé tett – értelmezési és alkalmazási eltéréseket minimalizálni lehessen.

Meg lehetne fontolni a védelemmel járó (többek között a tartózkodási engedélyekkel, szociális segélyekkel, egészségbiztosítással, oktatással és munkavállalással kapcsolatos) jogok és ellátások további közelítését is. A hatályos vívmányok a menekültek, illetve a helyettesítő védelmet élvezők számára – a jelenlegi nemzetközi jogrendszerből eredő különbségtétel alapján és a védelem indokainak jelentős eltéréseit tükrözve – a jogok és ellátások két különböző csoportját nyújtják. Ha az egységességet magasabb szintű harmonizációként értelmezzük, ez a lehetőség a menekültek egységes jogállását és a helyettesítő védelmet élvezők másik egységes jogállását eredményezné. Ennek velejárójaként csökkenne a jelenlegi jogi keretrendszer által a biztosított jogok tartalma és időtartama, valamint a bizonyos jogokhoz való hozzáférés korlátozásának vagy megtagadásának lehetősége tekintetében biztosított rugalmasság.

Egy másik, megfontolásra érdemes lehetőség az lehetne, hogy mindenki számára, aki a jelenlegi jogi keretrendszer értelmében akár menekültstátuszra, akár helyettesítő védelemre jogosult, egyetlen egységes jogállást biztosítanának, azaz olyan védelmi státuszt, amely mindkét kategória számára egységes jogokat biztosít. Egy ilyen, a védelem indokaitól függetlenül ugyanazokat a jogokat biztosító jogállás azzal az előnnyel járna, hogy kevésbé ösztönözné a kérelmezőket, hogy a menekültstátusz megszerzése érdekében fellebbezzenek a helyettesítő védelemről szóló határozatok ellen.

Hasznos lenne átgondolni azt is, szükséges-e harmonizálni a nemzetközi védelemre az első szakasz jelenleg érvényben lévő jogi eszközei értelmében nem jogosult, de a nemzetközi menekültügyi vagy emberi jogi eszközök által a tagállamokra rótt, illetve az ezekből az eszközökből következő elveken alapuló kötelezettségek értelmében a kitoloncolással szemben védett személyeknek biztosított jogállást. Ebbe a kategóriába sorolhatóak például az egészségi állapotuk miatt nem kitoloncolható személyek, illetve a kíséret nélküli kiskorúak is. Az ebbe a kategóriákba tartozók harmonizált státuszára vonatkozó rendelkezéseknek az Emberi Jogok Európai Bírósága vonatkozó ítélkezési gyakorlatára kellene épülnie. [2]

Végezetül az Unió egész területén érvényes státusz fogalma megkívánná, hogy megfontolás tárgyává tegyék a nemzeti menekültügyi határozatok kölcsönös elismerésére vonatkozó közösségi szintű mechanizmus létrehozását, valamint a védelemmel kapcsolatos kötelezettségek átruházásának lehetőségét abban az esetben, ha a védelmet élvező személy másik tagállamba teszi át tartózkodási helyét. A konkrét jogi szabályokról és a részletes feltételekről alapos vitát kellene folytatni. A fenti mechanizmus alapulhatna különösen a Genfi Egyezmény vonatkozó rendelkezéseire, valamint az Európa Tanács keretén belül 1980-ban kötött, a menekültekkel kapcsolatos felelősség átszállásáról szóló európai megállapodásra.

(10) Mely területeken kellene további jogközelítést végezni, illetve a szabályozást magasabb szintre emelni:

– a védelemnyújtás kritériumait és

– a védelmi jogállás(ok)hoz kapcsolódó jogokat és ellátásokat illetően?

(11) Milyen modelleket lehetne figyelembe venni az „egységes jogállás” megteremtéséhez? Elképzelhető lenne-e egy egységes jogállás a menekültek számára és egy másik a kiegészítő védelmet élvező személyek számára? Miként lehetne ezeket kialakítani?

(12) Lehetne-e számolni esetleg olyan egységes jogállással, amely valamennyi, nemzetközi védelemre jogosult személynek megadható lenne? Miként lehetne ezt kialakítani?

(13) Szükséges-e a nem kitoloncolható személyek újabb kategóriáira kiterjeszteni a közösségi jogszabályok hatályát? Milyen feltételekkel?

(14) Létre kellene-e hozni uniós mechanizmust a nemzeti menekültügyi határozatok kölcsönös elismerésére és a védelemmel kapcsolatos kötelezettségek átszállásának lehetővé tételére? Milyen feltételek mellett lehetne ezt megvalósítani? Hogyan működne?

2.4. Több területet érintő kérdések

2.4.1. A sebezhetőség helyzetére adott megfelelő válasz

Valamennyi első szakaszbeli eszköz hangsúlyozza, hogy a sebezhető személyek különleges igényeit feltétlenül figyelembe kell venni. Úgy tűnik azonban, hogy a tagállamok által a sebezhetőbb menedékkérők meghatározására alkalmazott fogalommeghatározásokat és eljárásokat illetően komoly hiányosságok tapasztalhatóak, és hogy a tagállamok nem rendelkeznek megfelelő forrásokkal, kapacitással és szakértelemmel ahhoz, hogy megfelelően kielégíthessék az ilyen személyekkel kapcsolatban felmerülő igényeket.

Szükségesnek látszik tehát, hogy a menekültügyi eljárás minden szakaszára nézve mélyrehatóbban és részletesebben szabályozzák, hogyan lehetne a legkiszolgáltatottabb menedékkérők különleges igényeit meghatározni, és ezekre megfelelő választ adni. Ez a fajta átfogó megközelítés különösen hangsúlyt fektetne például a következő kérdésekre: pontosabb szabályozás arra vonatkozóan, mit takar a traumát átélt személyek, valamint a kínzás és emberkereskedelem áldozatai számára nyújtott megfelelő orvosi és pszichológiai segítség és tanácsadás, továbbá a kiskorúak, és különösen a kísérő nélküli kiskorúak szükségleteinek megfelelő meghatározása és kielégítése; a fenti csoportok tekintetében a személyes elbeszélgetés megfelelő – többek között a kulturális, életkorral és nemi identitással kapcsolatos jellemzők tudatos figyelembe vételére, a kultúrák közötti eligazodás képességére és szakosodott elbeszélgetés-vezetők és tolmácsok alkalmazására épülő – technikáinak kifejlesztése; valamint részletesebb szabályok lefektetésére annak meghatározása céljából, mit kell lényegesnek tekinteni az üldöztetésnek kifejezetten a nőket vagy gyermekeket érintő formáira alapuló kérelmek elbírálása során.

Fel kell továbbá deríteni a nemzeti kapacitások bővítésének lehetőségeit is azáltal, hogy a menedékkérők és menekültek sérülékenyebb kategóriáival kapcsolatban felmerülő különleges szükségletek kielégítésére irányuló intézkedések kidolgozásába és végrehajtásába valamennyi érintettet – például az egészségügyi és oktatási szakembereket, pszichológusokat, tolmácsokat, nyelvi szakértőket, kulturális antropológusokat, jogászokat, szociális munkásokat és nem kormányzati szervezeteket – bevonják. Ennek keretébe tartozhatnának a fenti szakemberek számára tervezett speciális, uniós szintű képzési programok, a műveleti szinten bevált gyakorlatok terjesztésére szolgáló uniós szintű mechanizmusok (adatbázisok és az információcsere egyéb eszközei) kiépítése, vagy akár a feltételként megkövetelt végzettségre és készségekre vonatkozó közös szabályok, illetve esetleg a sérülékenyebbeknek nyújtott szolgáltatások magas színvonalának biztosítását célzó ellenőrzési mechanizmus létrehozása.

(15) Hogyan lehetne javítani és jobban a valós szükségletekhez igazítani azokat a rendelkezéseket, amelyek a tagállamokat a legsebezhetőbb menedékjogkérők szükségleteinek megállapítására, figyelembevételére és kielégítésére kötelezik? Mely területeken kellene továbbfejleszteni a szabályozást?

(16) Milyen intézkedéseket kellene hozni annak érdekében, hogy nemzeti szinten hatékonyabban lehessen megoldani a sebezhetőség helyzeteit?

2.4.2. Beilleszkedés

Mivel az uniós szakpolitikák egyre inkább összpontosítanak a harmadik országok állampolgárainak integrációjára, időszerű általánosságban elgondolkodni azon is, hogyan lehetne a nemzetközi védelmet élvezők beilleszkedését támogatni. E cél eléréséhez jelentős mértékben hozzájárulna, ha – amint ezt a 2003/109/EK tanácsi irányelvhez (a „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárokkal kapcsolatos irányelv”) készült 2007. június 6-i bizottsági módosító javaslat előirányozza – a huzamos tartózkodáshoz való jogot erre a kategóriára is kiterjesztenék.

Ezzel összefüggésben át kellene gondolni különösen az elismerésről szóló irányelv által előírt, a kiegészítő védelmet élvezők beilleszkedésére vonatkozó szabályozás javítását és a beilleszkedést segítő olyan programok kifejlesztését, amelyeket a nemzetközi védelmet élvezők különleges (például a lakhatással és az egészségügyi és szociális ellátáshoz való hozzáféréssel kapcsolatos) szükségleteinek és a bennük rejlő lehetőségek figyelembe vételére alakítottak ki.

E tekintetben jelentősége van még a munkavállaláshoz való jogosultságnak (és e jogosultság korlátozásának) is, hiszen a munkavállalás elismerten a beilleszkedés megkönnyítésének egyik fő eleme. Ezzel összefüggésben meg kell találni annak módját, hogyan lehetne a munkaerőpiaci szereplőkben jobban tudatosítani azokat az értékeket és azt a várható többletet, amelyet a nemzetközi védelmet élvezők jelenthetnének szervezeteik, illetve vállalkozásaik számára. Különös figyelmet kellene fordítani e személyek szakmai tapasztalatának, készségeinek és a bennük rejlő lehetőségeknek a feltérképezésére, valamint végzettségük elismerésére, hiszen a nemzetközi védelmet élvezőknek gyakran nem áll módjában bemutatni azokat a – származási országukban kiállított – dokumentumokat, például diplomákat vagy más, vonatkozó bizonyítványokat, amelyekhez bizonyos területeken a tagállamok jogszabályai rendszerint a jogszerű munkavállalást kötik. Elő kellene segíteni továbbá a kultúrák közötti eligazodáshoz szükséges ismeretek és készségek elsajátítását, méghozzá nem csak a nemzetközi védelemben részesülők, hanem a velük foglalkozó szakemberek körében is. Segíteni kellene emellett a sokféleség kezelését is. Az átfogó megközelítésre tekintettel szükséges lehet azt is megfontolni, nem kellene-e a menedékkérők számára biztosítani a hozzáférést a beilleszkedést elősegítő, konkrét, kiválasztott intézkedésekhez és lehetőségekhez – többek között annak érdekében, hogy megkönnyítsék azok gyors beilleszkedését, akik végül megkapják a nemzetközi védelmet.

(17) Milyen további jogi intézkedéseket lehetne tenni a menedékkérők és a nemzetközi védelmet élvezők beilleszkedésének további javítása érdekében, ideértve a munkaerőpiaci beilleszkedést is?

2.4.3. A második szakaszban hozott intézkedések átfogó jellegének biztosítása

Időszerű lenne megfontolás tárgyává tenni azokat a területeket is, amelyek jelenleg nem tartoznak a közösségi jog hatálya alá, de ahol érdemes lenne a nemzeti szabályozásokat közelíteni.

(18) Mely további területeken lenne hasznos vagy szükséges a harmonizáció annak érdekében, hogy a menekültügyi eljárást és kimenetelét valóban átfogó módon lehessen megközelíteni?

3. Végrehajtás – kísérő intézkedések

A hágai program a nemzeti gyakorlatok további közelítése, valamint a menekültügyi igazgatás hatékonyságának és a határozathozatal minőségének javítása érdekében a nemzeti hatóságok közötti nagyobb fokú gyakorlati együttműködésre szólított fel. A megerősített gyakorlati együttműködésről szóló bizottsági közleményben lefektetett sokféle tevékenység végrehajtását jelenleg a Bizottság elnökletével működő Eurasil szakértői csoport keretén belül végzik.

Mivel azonban e zöld könyv következtetései a közép- és hosszú távú célkitűzésekre vonatkoznak, fontos a már eddig javasoltakon túl olyan újabb területeket is megfontolás tárgyává tenni, ahol hasznos lehet kiszélesíteni a tagállamok közötti együttműködést. E gondolkodási folyamat ki fog terjedni arra is, hogy az együttműködés hatását miként lehetne a lehető legnagyobb mértékig fokozni azáltal, hogy a nemzeti eljárásokat és joggyakorlatokat tovább közelítik egymáshoz, például hogy a menekültügyre vonatkozó uniós vívmányok különböző eljárásjogi és anyagi jogi elemeinek értelmezése és alkalmazása tekintetében közös iránymutatásokat fejlesztenek ki. A tagállamok például – a származási országokban tapasztalható helyzetek, bizonyos esettípusok vagy a menedékjogi iránti kérelmek bizonyos, különleges jogi vagy ténybeli szakértelmet igénylő tényezőinek közös értékelésére alapozva – közös megközelítéseket alakíthatnának ki a bizonyos ügytípusokkal kapcsolatos kizárási vagy megszüntetési záradékokat illetően, az olyan fogalmakra vonatkozóan, mint a kifejezetten a nőket vagy gyermekeket érintő üldöztetés, a csalások vagy visszaélések felderítése és megelőzése tekintetében, illetve a dokumentumok fordítására és a személyes elbeszélgetések módszereire és eljárására vonatkozóan.

Azt is át kellene gondolni, miként lehetne továbbfejleszteni az Európai Unió egész területét lefedő, a származási országokra vonatkozó információkat tartalmazó közös portált – nevezetesen azáltal, hogy összekapcsolják más, a bevándorlással és beilleszkedéssel kapcsolatos adatbázisokkal, és alkalmassá teszik arra, hogy a migrációt érintő kérdések széles körében tudjon tájékoztatást nyújtani.

Nagyobb hangsúlyt lehetne fektetni a bevált gyakorlatok cseréjével, a képességfejlesztő és oktatási tevékenységekkel és az iránymutatások kifejlesztésével foglalkozó érdekeltek körének kibővítésére, valamint az érdekeltek teljes körének bevonására – ide tartoznak az igazgatási és igazságügyi jogorvoslati hatóságok, jogi és nyelvi szakértők, egészségügyi, oktatási és pályaválasztási tanácsadó szakemberek, kulturális antropológusok, határőrök és a bűnüldöző szervek állománya.

Annak érdekében továbbá, hogy a menekültügyi eljárás különböző részterületeit egybefogó gyakorlati együttműködés körének gyors kibővülésével lépést lehessen tartani, egyre sürgetőbbé válik biztosítani valamennyi ide tartozó tevékenység megfelelő strukturális támogatását és e tevékenységek eredményeinek figyelembevétele céljából a hatékony, módszeres nyomon követést.

A Bizottság idén megvalósíthatósági tanulmány elindítását tervezi, amelynek célja, hogy alaposan és átfogóan felderítse a cél elérése érdekében felmerülő különböző választási lehetőségeket.

Az egyik ilyen lehetőség – amint azt a hágai program is előirányozta – a gyakorlati együttműködésben részt vevő struktúrák átalakítása egyetlen európai támogatási hivatallá. Amennyiben ezt a lehetőséget választják, a fenti hivatal átvehetné és módszeresen koordinálhatná a közös gyakorlati együttműködés keretében jelenleg végzett tevékenységeket. A hivatal emellett képzési lehetőséget nyújthatna a menekültügyi eljárásban részt vevő valamennyi érdekelt számára, és strukturális támogatást nyújthatna minden olyan kérelemfeldolgozási tevékenységhez, amelyet a tagállamok esetleg a jövőben közösen végeznek. Segíthetné továbbá a tagállamokat a menekültügyi rendszereikre és befogadóképességükre nehezedő rendkívüli – például földrajzi helyzetükből eredő – nyomások kezelésére tett közös erőfeszítéseikben is. Felállíthatna és igazgathatna olyan menekültügyi szakértői csoportokat, amelyeket a rendkívüli terhelésnek kitett tagállamokba lehetne irányítani. Szerepet játszhatna a regionális védelmi programok végrehajtásában és a jövőben elfogadandó új – például a letelepedéssel kapcsolatos, uniós szintű – szakpolitikai kezdeményezések koordinálásában. Meg lehetne bízni továbbá a menedékkérőknek biztosított befogadási feltételek végrehajtásának ellenőrzésével.

(19) Mely más területekre lehetne eredményesen kiterjeszteni a gyakorlati együttműködés keretében végzett tevékenységeket, és hogyan lehetne hatásukat a lehető legnagyobb mértékben fokozni? Hogy lehetne még több érdekeltet eredményesen bevonni? Hogyan lehetne a gyakorlati együttműködés területén bevezetett újításokat és bevált gyakorlatokat terjeszteni és máshol is alkalmazni?

(20) Hogyan segíthetné különösen a gyakorlati együttműködés az olyan kérdések közös megközelítésének kialakítását, mint a kifejezetten a nőket vagy gyermekeket érintő üldöztetés fogalma, a kivételi záradékok alkalmazása vagy a csalások megelőzése?

(21) Milyen lehetőségeket lehetne felvázolni a gyakorlati együttműködés keretében folytatott tevékenységek széles körének strukturális támogatására és fenntarthatóságának biztosítására? Megalapozott választási lehetőség lenne-e az európai támogatási hivatal létrehozása? Ha igen, milyen feladatokkal lehetne megbízni?

(22) Hogyan lehetne e hivatal működését és struktúráját a legmegfelelőbben megtervezni ahhoz, hogy feladatait sikeresen láthassa el?

4. Szolidaritás és a terhek megosztása

4.1. A felelősség megosztása

A dublini rendszert (a Dublini Rendelet és az EURODAC-rendelet) nem tehermegosztási eszköznek tervezték. Elsődleges célja az volt, hogy – tisztességes, objektív ismérvek alapján – gyorsan megállapíthatóvá tegye, mely tagállam felelős az Európai Unió területén benyújtott menedékjogi iránti kérelmek megvizsgálásáért, valamint hogy megakadályozza a tagállamok közötti másodlagos mozgásokat. Amint a 2007. június 6-án közzétett értékelő jelentésből kiderül, a dublini rendszer e célkitűzéseket nagyjából elérte, bár továbbra is kérdéses, hatékonyan tudja-e csökkenteti a másodlagos mozgásokat.

Az értékelő jelentés arra is rámutatott, hogy a dublini rendszer értelmében végrehajtott átadások kiegyenlítetten oszlanak meg a határon fekvő és a belső tagállamok között. A dublini rendszer azonban de facto mégis eredményezheti azt, hogy többletterhek hárulnak azokra a – korlátozott befogadó- és felszívóképességgel rendelkező – tagállamokra, amelyek földrajzi helyzetükből adódóan rendkívüli migrációs nyomásnak vannak kitéve.

A nemzeti menekültügyi eljárások, jogszabályok és befogadási feltételek további közelítése – amint ezt a Közös Európai Menekültügyi Rendszer létrehozása kapcsán előirányozták – várhatóan csökkenni fogja a menedékkérők körében tapasztalt másodlagos mozgások közül azokat, amelyeket jórészt az alkalmazandó szabályokban tapasztalható eltérések váltanak ki, így a menedékjogi iránti kérelmeknek az összes tagállam közötti még méltányosabb megoszlását eredményezheti.

A közös menekültügyi eljárás és az egységes jogállás megteremtése sem szüntetheti meg azonban teljes mértékben azokat az okokat, amelyek miatt a menedékkérők egyes tagállamokat a többihez képest vonzóbb célnak tartanak. Továbbra is szükség van tehát olyan rendszerre, amely világosan kijelöli, ki a felelős az Európai Unión belül a menedékjog iránti kérelmek elbírálásáért, mert csak így kerülhető el az egyszerre több menedékjog iránti kérelmet benyújtó és az országról országra vándorló menekültek jelensége.

Tovább kell gondolni a dublini rendszer alapjául szolgáló elveket és célkitűzéseket, valamint azt is, hogy szükséges-e további mechanizmusokkal kiegészíteni. Egyéb tényezőket is figyelembe lehetne venni, például hogy milyen kapacitással rendelkeznek a tagállamok a menedékjog iránti kérelmek feldolgozása terén, és mennyire tudnak hosszú távú megoldást nyújtani a menekültként elismert személyeknek. Ahhoz, hogy a rendszer alkalmazása a tagállamok között kiegyensúlyozottabb tehermegosztást eredményezzen, a fenti kérdéseket végig kell gondolkodni.

A múltban felmerült a felelősség megosztására szolgáló alternatív rendszerek lehetősége is. Ilyen volt például az a rendszer, amely a felelősséget a menedékjogi iránti kérelem beadási helye, a menedékkérő származási országa, illetve a legutóbbi ismert tranzitország alapján állapította meg.

A megfontolás fő tárgyává mégis a dublini rendszert kiegészítő „korrekciós” tehermegosztási mechanizmusok létrehozását kellene tenni, például rendelkezni lehetne arról, hogy a nemzetközi védelmet élvezőket a védelmi jogállás megszerzése után szétosztják a tagállamok között. Az Európai Unión belüli letelepedés is követhető megoldás lehet. A huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárokkal kapcsolatos irányelv rendelkezéseinek kiterjesztése a nemzetközi védelmet élvezőkre várhatólag szintén könnyít egyes tagállamok terhein azáltal, hogy bizonyos feltételek mellett lehetővé teszi e személyek számára, hogy másik tagállamba költözzenek.

(23) Ki kellene-e egészíteni a dublini rendszert a terhek tisztességes megosztását támogató intézkedésekkel?

(24) Milyen egyéb mechanizmusokat lehetne kidolgozni a menedékkérők és/vagy nemzetközi védelmet élvezők egyenlőbb elosztása érdekében?

4.2. Pénzügyi szolidaritás

Szükséges megtalálni annak módját, hogyan lehetne az Európai Menekültügyi Alap (EMA) – mint a tagállamoknak az uniós menekültügyi politika végrehajtására tett erőfeszítéseit támogató eszköz – hatékonyságát még inkább maximalizálni. Konkrétabban fel kell tárni, miként lehetne biztosítani, hogy az Európai Menekültügyi Alapból származó támogatásokat jobban fel tudják használni az elérendő célok teljesítésének kiegészítésére, ösztönzésére és katalizálására, valamint az egyenlőtlenségek csökkentésére és a színvonal javítására.

Az Alap hatásának maximalizálása céljából például fel lehetne állítani nemzeti szintű, különleges konzultációkra vagy az információk cseréjére szolgáló mechanizmusokat, hogy pontos elemzések készülhessenek azokról a hiányosságokról, amelyeket az Alap segítségével meg kell oldani. A szétaprózott, egymást átfedő intézkedések elkerülése, valamint az együttműködés megteremtése és a bevált gyakorlatok előmozdítása érdekében a modellként használható projektekkel és programokkal kapcsolatos információk terjesztésére létre lehetne hozni uniós szintű információcsere-mechanizmust is.

A meglévő finanszírozási lehetőségek lehető legjobb kihasználásán túl az átfogó megközelítés kialakítása azonban felveti annak kérdését is, vannak-e olyan különleges finanszírozási szükségletek, amelyeket a meglévő alapok nem megfelelően elégítenek ki. Ilyen szükségletek felmerülhetnek például a sebezhetőségnek a menekültügyi eljárás során felmerülő helyzeteire adott összehangolt válasz, illetve a tagállamok közötti együttműködésekkel kapcsolatos kísérő intézkedések finanszírozása tekintetében (kezdve a nemzeti hatóságok vagy igazságszolgáltató szervek állománya kirendelésének vagy a közös tevékenységekben való részvételének finanszírozásától az európai támogatási hivatal pénzügyi támogatásáig).

(25) Hogyan lehetne javítani az EMA hatékonyságát, miként egészíthetnék ki egymást jobban a nemzeti forrásokkal, és hogyan erősíthetnék fel sokszorozó hatását? E cél eléréséhez megfelelő eszköz lenne-e a fent említett információcsere-mechanizmusok létrehozása? Milyen egyéb intézkedéseket lehetne hozni?

(26) Vannak-e olyan különleges finanszírozási szükségletek, amelyeket a meglévő alapok nem megfelelően fedeznek?

5. A menekültpolitika külső dimenziója

5.1. A harmadik országok segítése a védelem megerősítésében

Minthogy a világ 8,7 millió menekültjéből mintegy 6,5 millió a fejlődő országokban él [3], fontos átgondolni azt is, miként lehetne a harmadik országokat a menekültüggyel és menekültekkel kapcsolatos kérdések kezelésében segíteni. A menekültek részére származási- és tranzitrégiójukban nyújtott hatékony védelem és tartós megoldási lehetőségek előmozdítása érdekében a Bizottság – a harmadik országoknak a menekültüggyel kapcsolatban nyújtott különböző uniós támogatások kiegészítéseképpen – kifejlesztette az EU regionális védelmi programjának fogalmát. Itt kell megjegyezni, hogy a napjainkig a nyugati új független államokban és Tanzániában elindított két kísérleti program még a megvalósítás igen korai szakaszában tart, s hogy az elképzelés jövőbeli alakításának e programok értékelésén kell alapulnia. Amennyiben ezeket hasznosnak ítélik, meg lehetne vitatni, hogyan lehetne az általuk nyújtott többletértékeket továbbfejleszteni és eredményeik fenntarthatóságát biztosítani.

Ezen túlmenően a Bizottság – elismerve, hogy fejlesztési politikája szempontjából milyen fontosak a menekültek és menedékkérők számára nyújtott tartós megoldások – az utóbbi években elkezdte a menekültpolitikát módszeresen beépíteni fejlesztési együttműködési stratégiáiba, ahogyan ezt számos újabb országos/regionális stratégiai dokumentum is mutatja, és a megfelelő külső támogatási eszközökből e célra jelentős finanszírozást biztosít.

Ezzel összefüggésben szükséges elgondolkodni azon, milyen intézkedésekkel lehetne a leghatékonyabban segíteni a harmadik országokat a menekültügyi helyzetek kezelésében – ideértve a menekültek és hazatelepülők szükségleteit és a bennük rejlő képességeket, hogy az őket fogadó országok fejlődéséhez hozzájáruljanak –, valamint azon is, hogyan lehetne javítani az érintett régiókra és harmadik országokra irányuló uniós fellépés koherenciáját és eredményességét.

(27) Amennyiben a regionális védelmi programokat szükségesnek értékelik, hogyan lehetne eredményességüket és fenntarthatóságukat javítani? Tovább kell-e fejleszteni a regionális védelmi programokkal kapcsolatos elképzeléseket, és ha igen, hogyan?

(28) Hogyan tudná az EU a legmegfelelőbb módon segíteni a harmadik országokat a menekültüggyel és menekültekkel kapcsolatos kérdések hatékonyabb kezelésében?

(29) Hogyan lehetne a harmadik országokkal kapcsolatos általános közösségi stratégiát következetesebbé tenni és megerősíteni a menekülteknek nyújtott támogatás terén?

5.2. Letelepedés

A letelepedés a védelemnek, a tartós megoldások nyújtásának és a hatékony felelősségmegosztási mechanizmus létrehozásának egyik eszköze, s mint ilyen, jelentős szerepet játszik az uniós menekültügyi politika külső dimenziójában. A menekülteknek az Európai Unió területén való letelepítése is mutatja, hogy az Unió elkötelezte magát a nemzetközi szolidaritás mellett, és kész megosztani a terheket a menekültek túlnyomó többségét ellátó származási régiókban található országokkal. Az EU letelepedési programjának kifejlesztése tekintetében kitűzött nagyszabású célok elérése pozitív és aktív megközelítést igényel. A Bizottság jelenleg arra keresi a választ, hogyan lehetne a tagállamok letelepítésre irányuló tevékenységeit átfogó pénzügyi támogatásban részesíteni, valamint a regionális védelmi programokkal összefüggésben tett jelentős uniós kötelezettségvállalást megkönnyíteni.

Amennyiben ezen a területen fejlődésre van szükség, fel lehetne térképezni a tagállamok ösztönzésének különböző módozatait. Segíteni lehetne a tagállamokat nemzeti letelepedési programjaik kiterjesztésében és javításában, és bátorítani őket, hogy számottevő módon vegyenek részt a regionális védelmi programok letelepedéssel kapcsolatos részében. Hasznos lehetne megfontolni azt is, hogy a nagyobb hatékonyság, jobb együttműködés és jelentékeny megtakarítások érdekében hogyan lehetne közös megközelítést kifejleszteni a regionális védelmi programok keretében végzett letelepítési tevékenységek végrehajtásának módjait illetően is. A jövőben tett ilyen irányú lépéseknek természetesen a kísérleti regionális védelmi programok értékelésének következtetéseire kell épülniük.

Érdemes lehet szemrevételezni a regionális védelmi programokon túl más területeket is, ahol a letelepítés érdekében kifejtett együttes, uniós szintű erőfeszítések segíthetnek az elhúzódó menekültügyi helyzetek megoldásában vagy a válsághelyzetekre adott hatékony válaszokban.

(30) Hogyan lehet eljutni a letelepítés melletti lényegi, tartós uniós elkötelezettségig?

(31) Milyen utakat kellene feltérképezni az uniós szintű lepetelepítéssel kapcsolatos, összehangolt fellépés elérése érdekében? Mire lenne szükség pénzügyi, szervezeti és intézményi szinten?

(32) Milyen más helyzetekben képzelhető még el a letelepítéssel kapcsolatos közös uniós kötelezettségvállalás? Milyen feltételekkel?

5.3. A külső határokon jelentkező vegyes menekültáramlások kezelése

A menekültpolitika külső dimenziójának egy másik alapeleme, hogy foglalkozni kell a vegyes menekültáramlásokkal – vagyis az olyan helyzetekkel, amikor a tagállamok külső határára a bevándorlási áramlattal mind illegális bevándorlók, mind védelemre szoruló személyek érkeznek. Erre a kihívásra a külső határokon nyújtott segítséghez való hozzáférés garantálásával és javításával lehet válaszolni.

Az illegális bevándorlás és az embercsempészet elleni küzdelem érdekében hozott intézkedéseket úgy kell végrehajtani, hogy a menedékjogot ne fossza meg gyakorlati értelmétől. A Bizottság erőfeszítéseit különösen a határukra érkező tömeges menekültáradat okozta válsághelyzettel szembesülő tagállamoknak hatékony, a védelem szempontjából érzékeny belépés-igazgatási rendszerek kiépítéséhez biztosított szervezeti és pénzügyi segítségnyújtásra összpontosítja.

A javaslatok középpontjában különösen egyrészt menedékjogi szakértői csoportok létrehozásának kellene állnia, amelyek feladata lenne, hogy az egyedi eseteknek a belépési pontokon történő első értékelésének elvégzésében ideiglenesen segítsék a nagy nyomás alatt lévő tagállamokat, másrészt az, hogy e tagállamok számára a megfelelő fogadási körülmények nyújtásához és a tisztességes, hatékony menekültügyi eljárások lefolytatásához pénzügyi gyorssegélyt nyújtsanak. Ha a lehetőségek közül az Európai Támogatási Hivatal létrehozása valósul meg, meg lehetne bízni e menekültügyi szakértői csoportok kiépítésének koordinálásával. A források mozgósításához, a befogadási képesség növeléséhez és a tagállamok közötti szolidaritás megerősítéséhez hozzájárulhatnának a nemzeti, illetve európai szinten már meglévő vagy újonnan létrejött önkéntes szerveződések (nevezetesen az Európai Önkéntes Szolgálat) is.

(33) Milyen további intézkedéseket lehetne hozni annak érdekében, hogy az uniós vívmányokból és a nemzetközi jog menekültügyi és emberi jogi rendelkezéseiből eredő védelmi kötelezettségek a külső határok igazgatásának szerves részévé váljanak? Milyen további intézkedéseket lehetne hozni különösen annak biztosítására, hogy az illegális bevándorlással szembeni küzdelem érdekében hozott intézkedések gyakorlati végrehajtása ne befolyásolja a menedékkérők védelemhez való hozzáférését?

(34) Hogyan lehetne támogatni a tagállamokat a védelem szempontjából érzékeny hatékony belépés-igazgatási rendszerek létrehozásában, különösen azokban az esetekben, amikor tömegesen érkeznek a határokra menekültek?

5.4. Az Európai Uniónak a menekültügyi kérdésekben játszott nemzetközi szerepe

A tagállamok menekültügyi rendszereit egyre inkább úgy tekintik, mint amelyek egységes regionális védelmi rendszert alkotnak. Ezt a hatást tovább fogja erősíteni a közös eljárás és egységes jogállás létrehozása. Az uniós menekültügyi politika külső dimenziója jelentőségének növekedése következtében egyúttal megnőnek az elvárások azzal a szereppel kapcsolatban is, amelyet az Európai Unió, e 27 tagállamot magába foglaló egység, a nemzetközi menekültvédelemi rendszerben játszik. Egyre inkább számítanak arra, hogy az Európai Unió menekültügyi politikai kérdésekben nemzetközi szinten is közös elképzelésekkel álljon elő, és hogy a nemzetközi szervezetekben közös álláspontokat alakítson ki.

(35) A menekültügyi kérdések nemzetközi szintű kezelése érdekében hogyan fejlődhetne az európai menekültügyi politika az uniós tagállamok által közösen képviselt szakpolitikává? Milyen mintákra tudna az EU támaszkodni annak érdekében, hogy a menekültügyi kérdésekben világméretekben is jelentős szereplővé fejlődhessen?

6. Következtetés

Ebben a zöld könyvben a Bizottság körvonalazni kívánta a megoldásra váró főbb kérdéseket, és e kérdések továbbviteléhez várja az építő javaslatokat.

A menekültpolitika fent ismertetett, összehangolt megközelítésével összhangban a Bizottság az érintettek teljes körének bevonásával folytatott széles körű vita elindítását tűzte ki célul. Várja valamennyi uniós intézmény, nemzeti, regionális és helyi hatóság, a tagjelölt országok, harmadik országbeli partnerek, kormányközi és nem kormányzati szervezetek, a menekültügyi folyamatban részt vevő valamennyi állami szereplő és magán szolgáltató, a tudományos élet, a szociális partnerek, a civil társadalmi szervezetek és egyének véleményét.

Ennek az átfogó konzultációnak az eredményeit fel fogják használni a 2008 első negyedévében közzéteendő szakpolitikai terv előkészítéséhez, amelyben a Bizottság lefekteti a Közös Európai Menekültügyi Rendszer kiépítése érdekében elfogadandó valamennyi intézkedést és az ezek elfogadására szabott határidőket.

A 2007. október 18-i nyilvános meghallhatás előkészítéseképpen a Bizottság felhívja valamennyi érdekelt felet, hogy a konzultációval kapcsolatos válaszaikat legkésőbb 2007. augusztus 31-ig írásban jutassák el a következő címre:

Bevándorlás és menedékjog csoport – „Zöld könyv a menekültügyről”

Directorate General Justice, Freedom and Security (A Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatósága)

European Commission (Európai Bizottság)

B-1049 Brussels (Brüsszel)

e–mail: JLS-asile-livre-vert@ec.europa.eu

Valamennyi e témában benyújtott hozzájárulást közzéteszik a „Your Voice in Europe” honlapján: http://europa.eu.int/yourvoice/consultations/index_en.htm

ANNEX I

BIBLIOGRAPHY

I. EUROPEAN COUNCIL CONCLUSIONS

The Hague Programme: Strengthening Freedom, Security and Justice in the European Union, (OJ C 53, 3.3.2005, p. 1)

The Tampere European Council, 15 and 16 October 1999, Presidency Conclusions, available at the European Council website:

http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00200-r1.en9.htm

II. LEGISLATIVE INSTRUMENTS

A. Instruments establishing minimum standards

Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status (O J L 326, 13.12.2005, p. 13)

Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted (OJ L 304, 30.9.2004, p. 12)

Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum seekers (OJ L 31, 6.2.2003, p. 18)

Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof (OJ L 212, 7.8.2001, p.12)

B. Dublin System

Commission Regulation (EC) No 1560/2003 of 2 September 2003 laying down detailed rules for the application of Council Regulation (EC) No 343/2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national (OJ L 222, 5.9.2003, p. 3)

Council Regulation (EC) No 343/2003 of 18 February 2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national (OJ L 50, 6.2.2003, p.1)

Council Regulation (EC) No 407/2002 of 28 February 2002 laying down certain rules to implement Regulation (EC) No 2725/2000 concerning the establishment of "EURODAC" for the comparison of fingerprints for the effective application of the Dublin Convention (OJ L 62, 5.3.2002, p. 1)

Council Regulation (EC) No 2725/2000 of 11 December 2000 concerning the establishment of 'EURODAC' for the comparison of fingerprints for the effective application of the Dublin Convention (OJ L 316, 15.12.2000, p. 1)

C. Financial Programmes

Framework Programme on Solidarity and the Management of Migration Flows for the period 2007-2013 [to be adopted]

Regulation (EC) No 1905/2006 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2006 establishing a financing instrument for development cooperation (OJ L 378, 27.12.2006, p. 41)

Regulation (EC) No 491/2004 of the European Parliament and of the Council of 10 March 2004 establishing a programme for financial and technical assistance to third countries in the areas of migration and asylum (AENEAS) (OJ L 80, 18.3.2004, p. 1)

Council Decision 2002/463/EC of 13 June 2002 adopting an action programme for administrative cooperation in the fields of external borders, visas, asylum and immigration (ARGO programme) (OJ L 161, 19.6.2002, p. 11)

Council Decision 2004/904/EC of 2 December 2004 establishing the European Refugee Fund for the period 2005 to 2010 (OJ L 381, 28.12.2004, p. 52)

Council Decision 2000/596/EC of 28 September 2000 establishing a European Refugee Fund (OJ L 252, 6.10.2000, p. 12)

D. Legislative Proposals

Proposal for a Council Directive amending Directive 2003/109/EC to extend its scope to beneficiaries of international protection (COM(2007) 298, 6.6.2007)

E. Other

Council Decision 2006/688/CE of 5 October 2006 on the establishment of a mutual information mechanism concerning Member States' measures in the areas of asylum and immigration (OJ L 283, 14.10.2006, p. 40)

III. COMMISSION COMMUNICATIONS AND STAFF WORKING DOCUMENTS

Commission Communication on 'Reinforcing the management of the European Union's Southern Maritime Borders' - COM(2006) 733, 30.11.2006

Commission Communication on 'Strengthened practical cooperation - New structures, new approaches: improving the quality of decision making in the Common European Asylum System' - COM(2006) 67, 17.2.2006

Commission Communication on 'A Strategy on the external dimension of Freedom, Security and Justice' - COM(2005) 491, 12.10.2005

Commission Communication on 'Regional Protection Programmes' - COM(2005) 388, 1.9.2005

Commission Communication on 'A More Efficient Common European Asylum System: The Single Procedure as the Next Step' - COM(2004) 503, 15.7.2004

Commission Communication on 'Improving access to durable solutions' - COM(2004) 410, 4.6.2004

Commission Communication 'Towards more accessible, equitable and managed asylum systems' - COM(2003) 315, 3.3.2003

Commission Communication on 'The common asylum policy and the Agenda for protection' (Second Commission report on the implementation of Communication COM(2000) 755) - COM(2003) 152, 26.3.2003

Commission Communication on 'The common asylum policy, introducing an open coordination method' - First report by the Commission on the application of Communication COM(2000) 755) - COM(2001) 710, 28.11.2001

Commission Communication 'Towards a common asylum procedure and a uniform status, valid throughout the Union for persons granted asylum' - COM(2000) 755, 22.11.2000

Commission Staff Working Paper, 'Revisiting the Dublin Convention: developing Community legislation for determining which Member State is responsible for considering an application for asylum submitted in one of the Member States' - SEC(2000) 522

IV. STUDIES

Study on 'The Transfer of protection status in the EU, against the background of the common European asylum system and the goal of a uniform status, valid throughout the Union, for those granted asylum', Nina M. Lassen, Leise Egesberg, Joanne van Selm, Eleni Tsolakis, Jeroen Doomernik, European Commission, DG Justice and Home Affairs, Brussels 2004, ISBN 92-894-8276-1, available at the following website:

http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/transfer_protection_status_rev_160904.pdf

Study on 'The feasibility of setting up resettlement schemes in EU Member States or at EU level, against the background of the Common European Asylum system and the goal of a common asylum procedure', Erin Patrick, Joanne van Selm, Tamara Woroby, Monica Matts,

European Commission, DG Justice and Home Affairs, Brussels 2004, ISBN 92-894-6524-7, available at the following website:

http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/resettlement-study-full_2003_en.pdf

Study on "the feasibility of processing asylum claims outside the EU against the background of the Common European Asylum System and the goal of a common asylum procedure', Noll Gregor, Jessica Fagerlund and Fabrice Liebaut, European Commission, DG Justice and Home Affairs, Brussels 2003, ISBN 92-894-5163-7, available at the following website:

http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/asylumstudy_dchr_2002_en.pdf

Study on "the single asylum procedure "one-stop shop" against the background of the common European asylum system and the goal of a common asylum procedure', Hailbronner K., European Commission, DG Justice and Home Affairs, Brussels 2003, ISBN 92-894-5256-0, available at the following website:

http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/study_one_stop_shop_en.pdf

ANNEX II

ASYLUM STATISTICS

(...PICT...)

1986-2003 = Applications in EU15

2004-2006 = Applications in EU25

New asylum applications | | | | |

TOTAL | | | | | |

| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 |

EU27 | 405455 | 337235 | 268565 | 227425 | 181770 |

| | | | | |

| | | | | |

Belgium | 18800 | 13585 | 12400 | 12575 | 8870 |

Bulgaria | 2890 | 1320 | 985 | 700 | 500 |

Czech Republic | 8485 | 11400 | 5300 | 3590 | 2730 |

Denmark | 5945 | 4390 | 3235 | 2280 | 1795 |

Germany | 71125 | 50565 | 35605 | 28915 | 21030 |

Estonia | 10 | 15 | 10 | 10 | 5 |

Ireland | 11635 | 7485 | 4265 | 4305 | 4240 |

Greece | 5665 | 8180 | 4470 | 9050 | 12265 |

Spain | 6310 | 5765 | 5365 | 5050 | 5295 |

France | 51085 | 52205 | 50545 | 42580 | 26270 |

Italy | n.a. | 13705 | 9630 | 9345 | n.a. |

Cyprus | 950 | 4405 | 9675 | 7715 | 4540 |

Latvia | 25 | 5 | 5 | 20 | 10 |

Lithuania | 365 | 395 | 165 | 100 | 150 |

Luxembourg | 1040 | 1550 | 1575 | 800 | 525 |

Hungary | 6410 | 2400 | 1600 | 1610 | 2115 |

Malta* | 350 | 455 | 845 | 1035 | 1065 |

Netherlands | 18665 | 13400 | 9780 | 12345 | 14465 |

Austria | 39355 | 32360 | 24635 | 22460 | 13350 |

Poland | 5170 | 6810 | 7925 | 5240 | 4225 |

Portugal | 245 | 115 | 115 | 115 | 130 |

Romania | 1000 | 885 | 545 | 485 | 380 |

Slovenia | 650 | 1050 | 1090 | 1550 | 500 |

Slovak Republic | 9745 | 10300 | 11395 | 3550 | 2870 |

Finland | 3445 | 3090 | 3575 | 3595 | 2275 |

Sweden | 33015 | 31355 | 23200 | 17570 | 24320 |

United Kingdom | 103080 | 60045 | 40625 | 30840 | 27850 |

Remarks: | | | | | |

2006 - MT - Jan-Oct only | | | | |

Only first applications are recorded | | | |

(...PICT...)

(...PICT...)

(...PICT...)

Refugee population of UNHCR regions

UNHCR regions | Population end-2005 |

East and Horn of Africa | 772,000 |

Central Africa and the Great Lakes | 1,193,700 |

West Africa | 377,200 |

Southern Africa | 228,600 |

Total Africa | 2,571,500 |

CASWANAME | 2,725,200 |

The Americas | 564,300 |

Asia and Pacific | 825,600 |

Europe | 1,975,500 |

TOTAL | 8,662,100 |

Source: 2005 UNHCR Statistical Yearbook

[1] A vonatkozó jogi eszközök és szakpolitikai dokumentumok felsorolását lásd az I. mellékletben. Egy további, II. melléklet a vonatkozó statisztikai adatokat tartalmazza.

[2] Lásd különösen a Bíróságnak a D. kontra Egyesült Királyság ügyben 1997. május 2-án, illetve a Mubilanzila Mayeka és Kaniki Mitunga kontra Belgium ügyben 2006. október 12-én hozott ítéletét.

[3] Forrás: Az UNHCR (Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosa) által kibocsátott 2005-ös statisztikai évkönyv.

--------------------------------------------------