52006DC0333

[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 28.6.2006

COM(2006) 333 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

Jelentés a hágai program 2005. évi végrehajtásáról

{SEC(2006) 813}

{SEC(2006) 814}

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

Jelentés a hágai program 2005. évi végrehajtásáról

1. E közleménnyel a Bizottság a Tanács arra vonatkozó felkérésének tesz eleget, hogy évente nyújtson be jelentést a hágai program és a cselekvési terv végrehajtásáról (eredményjelző tábla)[1]; ez a közlemény a 2005-re vonatkozó első ilyen jelentés. Az itt követett módszert követik majd a következő négy évre vonatkozó éves jelentések is.

2. A tamperei program eredményjelző táblájához hasonlóan először is áttekintést kell adni a hágai program keretében előirányzott intézkedések – ideértve a kábítószerekkel kapcsolatos cselekvési terv, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség külső szempontjaira vonatkozó stratégia, valamint a terrorizmus elleni küzdelemmel kapcsolatos cselekvési terv intézkedéseit is – meghatározott ütemterv szerinti elfogadásáról. E közlemény tehát áttekintést ad a 2005-re előirányzott összes intézkedésről. A 2006-ra és az azt követő évekre tervezett intézkedések megvizsgálására a következő éves jelentésekben kerül sor (első rész és 1. melléklet).

3. Az „igazságügyek, a szabadság és a biztonság” (a továbbiakban: JLS) területével kapcsolatos intézkedések elfogadásának első áttekintésén túl e közlemény bemutatja e politikák nemzeti szintű végrehajtását is (második rész és 2. melléklet).

1. A HÁGAI PROGRAM KERETÉBEN 2005-RE ELőIRÁNYZOTT INTÉZKEDÉSEK ELFOGADÁSÁNAK NYOMON KÖVETÉSE

4. A mellékelt 1. táblázat bemutatja a hágai cselekvési tervben 2005-re vagy rendszeres/folyamatos alapon előirányzott összes intézkedés jelenlegi állását. Az alábbi táblázatokból levonható következtetés összességében pozitív még akkor is, ha nem mindegyik területen sikerült ugyanolyan eredményeket elérni.

[pic][pic]

Általános iránymutatások

1.1.1. Az alapvető jogok tiszteletben tartása és aktív védelme

5. Az e területen elért eredmények általában véve kielégítők. A 2005-re előirányzott intézkedések többsége megvalósult vagy 2006-ban valósul meg, kivéve az Uniónak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezményhez való csatlakozásáról szóló javaslatot, amely az Alkotmány hatálybalépésétől függ. A 2007–2013 közötti időszakra szóló pénzügyi keretről való átfogó megállapodással összefüggő javaslatokat a Bizottság által tervezettek szerint elfogadták[2], és a további fejlődés az említett átfogó megállapodástól függ.

6. A Bizottság javaslata, hogy terjesszék ki a Rasszizmus és Idegengyűlölet Európai Megfigyelőközpontjának megbízatását, és hozzák létre az Európai Unió Alapjogi Ügynökségét , a hágai program alapján prioritást élvező lényeges előrelépést jelent.

7. A gyermekek jogainak védelméről szóló közlemény elfogadását 2006 júliusára halasztották a jelentős előkészítő munka miatt, valamint annak biztosítása érdekében, hogy a fennálló valamennyi különböző érdeket megfelelően figyelembe vegyék.

8. Az adatvédelem területén a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés keretében a Bizottság által benyújtott kerethatározatra irányuló javaslat a fennálló jogi keret kiegészítését célozza. A javaslat nélkülözhetetlen kiegészítője a hozzáférhetőség elvének végrehajtására, valamint a tagállamok bűnüldöző szervei közötti, határon átnyúló információcsere javítására irányuló javaslatoknak.

1.1.2. Európai drogstratégia

9. A hágai cselekvési terv által előirányzottaknak megfelelően az Unió 2004 decemberében elfogadta a 2005–2012 közötti időszakra szóló kábítószerellenes stratégiát , 2005 júniusában pedig az Európai Unió kábítószerellenes cselekvési tervét ( 2005–2008 ), melyek valamennyi részt vevő fél számára különleges prioritásokat, részletes végrehajtási ütemtervet, valamint értékelési eszközöket és konkrét mutatókat határoznak meg a mintegy nyolcvan javasolt intézkedés mindegyikéhez. A cselekvési terv értelmében a Bizottság feladata a figyelemmel kísérés és az értékelés a Kábítószer és a Kábítószerfüggőség Európai Megfigyelőközpontjával, valamint az Europollal együttműködésben. A cselekvési terv végrehajtásáról szóló első éves jelentés benyújtására 2006 őszén kerül sor.

1.1.3. Külkapcsolatok

10. A cselekvési terv ütemtervének megfelelően az Unió 2005 decemberében stratégiát fogadott el a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség külső dimenziójáról , különösen abból a célból, hogy az Európai Unió határain kívül elősegítse a jogállamiságot, a stabilitást és a biztonságot.

1.2. A szabadság erősítése

1.2.1. Uniós polgárság

11. E területen a hágai program mindenekelőtt az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38/EK irányelv végrehajtásához kapcsolódik, mely későbbi értékelés tárgyát képezi tekintettel arra, hogy átültetésének határideje nemrég járt le.

12. A nyugdíjasok, a diákok és az inaktív személyek tartózkodási jogáról, valamint az európai parlamenti választásokon való választójogról szóló irányelvek alkalmazásáról szóló jelentések most készülnek el.

1.2.2. Menekült-, bevándorlás- és határpolitika

13. A nemzeti politikák összehangolásának javítása, valamint a tagállamok közötti és a Bizottsággal való együttműködés és a rendszeres információcsere erősítése érdekében a Bizottság javaslatot terjesztett elő a menekültügy és bevándorlás területét érintő tagállami intézkedésekkel kapcsolatos kölcsönös tájékoztatási eljárás létrehozására .

14. Jelentős fejlődést sikerült elérni a migrációs jelenség elemzésének javítására szolgáló adatgyűjtés döntő fontosságú területén. A Bizottság 2005. november 28-án elfogadta az Európai Migrációs Hálózat jövőjéről szóló zöld könyvet , melynek célja az érdekelt felek véleményének összegyűjtése, és egyúttal egy – jelenleg tárgyalás alatt álló – rendeletjavaslat kidolgozása a bevándorlásra és a nemzetközi védelemre vonatkozó közösségi statisztikákról .

1.2.3. Közös Európai Menekültügyi Rendszer

15. E területen vegyes eredményeket sikerült elérni.

16. A menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló irányelv – több mint négyéves tárgyalások utáni – 2005. december 1-jei elfogadása jelezte a menekültpolitika végrehajtása első szakaszának befejezését. A jövőben az ilyen intézkedések elfogadására főszabály szerint már nem az egyhangúság szabálya, hanem az EKSz. 251. cikke szerinti eljárás vonatkozik[3].

17. A Bizottság megkezdte az első szakasz eszközeinek értékelését, azonban 2006-ra kellett halasztania a Közös Európai Menekültügyi Rendszer létrehozásának második szakaszába tartozó, a nemzetközi védelemben részesülő személyek „huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező” jogállásáról szóló javaslat előterjesztését. Szintén 2006 elején nyújtotta be a Bizottság a tagállamok közötti együttműködéshez szükséges struktúrák létrehozásáról szóló közleményét.

18. Az Európai Menekültügyi Alap (EMA I) értékelése nem végezhető el a tervezetteknek megfelelően 2005-ben, így 2006-ra kellett halasztani.

1.2.4. Legális bevándorlás, ideértve a beutazás-engedélyezési eljárásokat is

19. A 2005-ös ütemtervet teljes mértékben sikerült betartani.

20. A gazdasági migrációról szóló zöld könyvvel kapcsolatban folytatott nyilvános konzultáció eredményei alapján a Bizottság – 2006 és 2009 között végrehajtandó számos operatív és jogalkotási intézkedéssel együtt – 2005 decemberében cselekvési programot nyújtott be a legális bevándorlásról, mely a beutazás és a tartózkodás engedélyezésének feltételeivel, az információk terjesztésével és megosztásával, a beilleszkedést elősegítő intézkedésekkel, valamint a származási országokkal kapcsolatban végrehajtandó intézkedésekkel foglalkozik.

1.2.5. Harmadik országok állampolgárainak beilleszkedése

21. „ A harmadik országok állampolgárainak az Európai Unióban történő beilleszkedése keretrendszerének közös programjáról” szóló közlemény 2005. szeptember 1-jei elfogadásával megszülettek azok a közös alapelvek, amelyeken a beilleszkedésre vonatkozó koherens európai keretnek alapulnia kell[4]. Ez a keret, a 2005 decemberében ülésező IB Tanács által jóváhagyott formájában, szolgál majd az EU jövőbeli kezdeményezéseinek alapjául.

1.2.6. Az illegális bevándorlás elleni küzdelem

22. Ami a harmadik országokkal való partnerséget illeti, a bevándorlási összekötő tisztviselők hálózatának tevékenységéről és az illegális bevándorlással összefüggő ügyek tekintetében a fogadó országban fennálló helyzetről szóló jelentés formátumáról szóló bizottsági határozat 2005. szeptemberi elfogadása nagyban hozzájárul majd a bevándorlási összekötő hálózatok igazgatásához az érintett harmadik országokban.

23. Az illegális migrációval kapcsolatos közös politikáról szóló, 2005-ben előirányzott éves jelentés benyújtására 2006 nyarán kerül sor az e terület elkövetkező prioritásairól szóló jövőbeli bizottsági közlemény mellékleteként.

24. A tagállamok migrációs szolgálatai számára az interneten keresztül hozzáférhető biztonságos információs hálózat ( ICONET ) nélkülözhetetlen igazgatási eszközt eredményez; a Bizottság a hálózat gördülékeny működésének biztosítása érdekében képzéseket és tájékoztató szemináriumokat szervez majd a tagállamok kapcsolattartó pontjain.

25. Megvalósult minden olyan intézkedés, amelyeket a közös szabályokon, valamint a szorosabb együttműködésen és kölcsönös technikai segítségnyújtáson alapuló hatékony kiutasítási és hazatelepítési politika bevezetése érdekében irányoztak elő. A Bizottság ezzel kapcsolatban benyújtott egy, a visszatéréssel kapcsolatos eljárásokra vonatkozó jogalkotási javaslatot . Megkezdődtek a visszatérés irányításának pénzügyi támogatását célzó előkészítő intézkedések .

26. Végül pedig a Makaóval, Hongkonggal és Srí Lankával kötött visszafogadási megállapodások hatálybalépése után, 2005 októberében lezárultak az Oroszországgal folytatott tárgyalások; az Albániával folytatott tárgyalások az EU részéről 2005 novemberében zárultak le. Az Ukrajnával, Törökországgal, Marokkóval és Pakisztánnal folyó tárgyalások folytatódnak.

1.2.7. A menekültügy és a bevándorlás külső dimenziója

27. E területen 2005-ben jelentős előrelépések valósultak meg.

28. A bevándorlás és a menekültügy területén harmadik országokkal folytatott együttműködés keretében az Unió operatív következtetéseket fogadott el a migráció harmadik országokkal közösen történő kezelése, valamint a külkapcsolatok vonatkozásában. A 2005 decemberében ülésezett Európai Tanács a Bizottság javaslatai alapján nagyra törő ütemtervet fogadott el a tagállamok afrikai és a mediterrán országokkal való megerősített együttműködésére. Felkérte továbbá a Bizottságot, hogy a tagállamokkal és a nemzetközi szervezetekkel együttműködésben hangolja össze ezen prioritást élvező intézkedések végrehajtását. A Bizottságnak erről 2006 végén kell tájékoztatnia az Európai Tanácsot.

29. A Bizottság az EU regionális védelmi programjainak kidolgozásához egy keretet javasolt, amelyet a tagállamok kedvezően fogadtak. Tanzániában és az új független államokban az első kísérleti programok megkezdését azonban 2006-ra kellett halasztani az AENEAS program keretébe tartozó ajánlattételi felhívások közzétételének ütemezése miatt.

1.2.8. Határigazgatás, biometrikus azonosítók, információs rendszerek és vízumpolitika

30. Ezen a területen is lényeges előrelépéseket sikerült tenni.

31. A személyellenőrzés belső határokon történő megszüntetése keretében a Schengeni Információs Rendszerhez (SIS II) nem kapcsolódó vívmányok új tagállamokban történő végrehajtásának 2006-ra tervezett értékeléséig a Bizottság az ütemtervnek megfelelően javaslatot terjesztett elő a SIS II-t szabályozó jogi eszközökre vonatkozóan.

32. A külső határok igazgatását illetően a Külső Határok Ügynökségének (FRONTEX) 2005. május 1-jei felállítása után 2007 előtt nem várhatók új javaslatok működési módjának értékelését követően. A Bizottság mindazonáltal már megerősítette szándékát, hogy javaslatot terjeszt elő olyan nemzeti szakértői csoportok létrehozására , amelyek gyorsan képesek technikai és operatív segítséget nyújtani az azt kérő tagállamoknak.

33. A schengeni vívmányok (SIS) az Egyesült Királyság vonatkozásában 2004. december 22-én részben alkalmazandóvá váltak. A SIS egy részének az Egyesült Királyság általi végrehajtásáról szóló tanácsi határozat elfogadására azután kerül sor, hogy e tagállamban a szükséges technikai kiigazításokat véglegesítik.

34. A SIS II, a Vízuminformációs Rendszer (VIS) és az EURODAC közötti interoperabilitásról szóló bizottsági közlemény 2005. november 24-i elfogadása jelentős lépést jelent egy koherens megközelítés felé, valamint az azonosítók és a biometrikus adatok területén harmonizált uniós megoldások elfogadásához. Hasonlóképpen sor került decemberben operatív következtetések elfogadására a nemzeti személyazonosító igazolványokra alkalmazandó minimumszabályok bevezetésének előkészítése során. A Közös Konzuli Utasítást a biometrikus azonosítók nyilvántartásba vételének szabályai és eljárásai tekintetében módosító javaslatot viszont a Bizottság csak 2006-ban tudta előterjeszteni, mivel a szükséges előfeltételekkel kapcsolatban még mindig folynak a tárgyalások.

1.2.9. Vízumpolitika, ideértve a Vízuminformációs Rendszer (VIS) kidolgozását is

35. A hágai program keretében prioritással rendelkező számos intézkedés elfogadására csak 2006-ban került vagy kerül majd sor.

36. Ide tartozik például a vízumpolitika javításához és közös vízumkérelmezési központok létrehozásához szükséges módosításokról szóló bizottsági javaslat, valamint a Közös Konzuli Utasításnak a vízumkérelmek feldolgozásának díja tekintetében történő módosításáról szóló javaslat.

37. Előrelépések is megfigyelhetők azonban az átutazás területén a bizottsági javaslat benyújtásának köszönhetően, valamint a kishatárforgalomra vonatkozó szabályozásban , mely tekintetében 2006 februárjában az első olvasatban politikai megállapodást sikerült elérni.

1.3. A biztonság erősítése

1.3.1. Terrorizmus: a bűnüldöző szervek és az igazságügyi hatóságok közötti információcsere, törekedve a biztonság és a magánélet védelme közötti megfelelő egyensúlyra

38. A nyilvánosan elérhető elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtása keretében előállított vagy feldolgozott adatok megőrzéséről és a 2002/58/EK irányelv módosításáról szóló irányelv 2006. február 21-i – a javaslat Bizottság általi előterjesztés után csupán öt hónappal történő – elfogadása a Parlament és a Tanács között az első olvasatban elért megállapodás után, az Unió politikai akaratának példaértékű intézményközi sikerét jelentette.

39. A hozzáférhetőség elvének végrehajtása keretében 2005-re tervezett intézkedések többsége befejeződött. A Bizottság javaslatot terjesztett elő az információk büntetőügyekben való hozzáférhetősége elvének bevezetésére, a személyes adatoknak a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés céljából történő átadása vonatkozásában a megfelelő biztosítékokról és a hatékony jogorvoslati jogról szóló fent említett párhuzamos javaslattal[5] együtt. A hozzáférhetőség elvére vonatkozó átfogó javaslat előterjesztése következtében 2006-ra halasztották a DNS-sel kapcsolatos külön javaslat elfogadását. 2005 decemberében megállapodás született a tagállamok bűnüldöző szervei közötti információcsere és tájékoztatás egyszerűsítését célzó svéd kezdeményezésről. A Bizottság javaslatot terjesztett elő, mely lehetővé teszi a bűnüldöző szervek számára a VIS-hez való hozzáférést.

40. A légiutas-nyilvántartási adatok (Passenger Name Record; PNR-adatok) cseréjére vonatkozóan a Bizottság 2006. június 16-án két kezdeményezést fogadott el a PNR-adatok Egyesült Államok számára történő továbbítása elfogadható jogi keretének létrehozása érdekében. E kezdeményezések jelentik az első olyan európai intézkedéseket, amelyek célja az Egyesült Államokkal kötött és a Bíróság által 2006. május 30-án megsemmisített megállapodás jogalapjának kiigazítása.

41. Az Unió erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy az elfogadott ütemtervnek megfelelően folytatódjon a terrorizmus elleni küzdelem átfogó megközelítésének kidolgozása . A Bizottság ezzel kapcsolatban elfogadta a „terrorizmus elleni küzdelem” kísérleti projekt finanszírozásáról szóló határozatot, amely többek között előirányozza egy információs és válságkezelő központ létrehozását a DG JLS-en belül. Javaslatokat fogalmazott meg továbbá a robbanóanyagok biztonságosabb tárolása és szállítása, valamint az ipari és kémiai prekurzorok nyomonkövethetőségének biztosítása érdekében. Végül 2005 decemberében a Bizottság stratégiát dolgozott ki a radikalizálódással és toborzással kapcsolatban.

42. Ugyanakkor mivel a tagállamoknak nem sikerült az előírt határidőn belül teljes mértékben átültetniük a terrorizmussal kapcsolatos kerethatározatot, nem volt lehetséges a tervezetteknek megfelelően megkezdeni a kerethatározat felülvizsgálatát és kiigazítását egy, a végrehajtásáról szóló második jelentéssel.

1.3.2. A szervezett bűnözés megelőzése és az ellene való küzdelem

43. Noha a szervezett bűnözés leküzdésére irányuló stratégiai koncepció kifejlesztéséről szóló bizottsági közlemény az ütemtervnek megfelelően elfogadott iránymutató intézkedést jelent, meg kell állapítani, hogy a szervezett bűnözéssel és a bűnözés súlyos formáival kapcsolatos ismeretek bővítését, valamint az információk gyűjtésének és elemzésének erősítését célzó számos intézkedést 2006-ra kellett halasztani.

44. A hamisítás elleni küzdelemmel kapcsolatos jogalkotási eszköz elfogadását a Tanács elhalasztotta.

45. Az ütemtervnek megfelelően került azonban kidolgozásra az emberkereskedelem megelőzését szolgáló közös szabályok, gyakorlatok és mechanizmusok kialakítását célzó terv.

1.3.3. Rendőrségi és vámügyi együttműködés

46. Az arra irányuló erőfeszítések, hogy az Europol megkapja azon eszközöket, amelyekkel a (szervezett) bűnözés súlyos formái elleni küzdelemben központi szerepet játszhat, az IB Tanács keretében folyó tárgyalásokkal folytatódtak. Az Európai Rendőrakadémiát ( CEPOL ) létrehozó határozat módosításaival, a Biztonsági Bizottság ( COSI ) szerepének meghatározását célzó tárgyalások megkezdésével, valamint a belső biztonság területén tevékenykedő különböző szervek (és szolgálatok) között bevezetendő együttműködéssel együtt az említett erőfeszítések azon akaratot fejezik ki, hogy a rendőrségi együttműködés operatív dimenziója új lendületet kapjon.

1.3.4. Válságkezelés az Európai Unión belül

47. A Bizottság 2005. november 17-én zöld könyvet nyújtott be a létfontosságú infrastruktúrák védelméről . A zöld könyvre adott reakciók figyelembevétele érdekében 2006-ban ezt egy jogalkotási javaslat követi, mely magában foglalja a létfontosságú infrastruktúrák figyelmeztető információs hálózatának (CIWIN) létrehozását.

1.3.5. Általános bűnmegelőzés

48. Az európai bűnmegelőzési hálózat ( ECPN ) szervezetével kapcsolatos 2005-ös belső felvetés következményeképpen 2006-ban a Bizottság kezdeményezést nyújt be a hálózat megerősítésére és professzionálissá tételére.

1.4. A jog érvényesülésének erősítése

1.4.1. A bizalmon alapuló légkör létrehozása és a kölcsönös bizalom erősítése

49. A különböző érdekeltekkel 2005 őszén folytatott tárgyalásokat követően a Bizottság 2006-ban közleményt nyújt be az EU-ban nyújtott igazságügyi képzésről . A bírák csereprogramja 2006-ban egy előkészítő intézkedés keretében folytatódik, mielőtt sor kerül arra, hogy integrálják az „igazságszolgáltatás és alapvető jogok” keretprogram „büntető igazságszolgáltatás” részébe.

1.4.2. Büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés

50. A kölcsönös elismerés elvének végrehajtása vonatkozásában sikerült betartani a Bizottság 2005-ös intézkedési ütemtervét. Ide tartozik például a kölcsönös elismerésről szóló közlemény, amely e területen megújítja az általános keretet, továbbá a korábbi ítéletek új büntetőeljárás esetén történő figyelembevételére, valamint a tagállamok bűnügyi nyilvántartásában szereplő adatok cseréjének megszervezésére és tartalmára vonatkozó jogalkotási javaslatok, illetve az európai elfogatóparancsról szóló kerethatározat végrehajtásáról szóló jelentések.

51. Jelentős késedelem tapasztalható azonban két rendkívül jelentős intézkedés elfogadásával kapcsolatban: a bizonyítékátadási határozatról szóló kerethatározattal kapcsolatban csak 2006 júniusában sikerült politikai megállapodásra jutni, a bizonyos eljárási jogokról szóló kerethatározatról pedig továbbra is folynak a tárgyalások. Egyiket sem fogadták el 2005-ben a hágai programban tervezetteknek megfelelően.

52. A jogszabályok közelítése területén a joghatósági összeütközésekről és a ne bis in idem elvéről szóló zöld könyvet ugyan 2005 decemberében a Bizottság elfogadta – és ezzel lehetővé vált az uniós fellépés szükségességéről folyó vita megindítása –, az ártatlanság vélelméről szóló zöld könyv elfogadását azonban elhalasztotta. Ugyanez vonatkozik a büntetőeljárásban a sértett jogállásáról szóló kerethatározat végrehajtásáról szóló második jelentésre, mivel a tagállamok nem közölték a szükséges információkat.

1.4.3. Polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttműködés

53. A polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttműködés területén különösen jelentős előrelépéseket sikerült tenni 2005 folyamán, mivel valamennyi tervezett intézkedés megvalósult. Mindenekelőtt igaz ez a kölcsönös elismerés területére, ahol az elkövetkező években – különösen a családjog területén – további lépésekre kerül majd sor az öröklésről, illetve a házasság felbontása esetén a kollíziós, illetve joghatóságra vonatkozó szabályokról szóló zöld könyvek, továbbá a tartási kötelezettségekre vonatkozó rendeletjavaslat elfogadását követően, mely utóbbi esetén a Bizottság az együttdöntési eljárás keretében történő elfogadást javasolja.

2. A NEMZETI JOGBA TÖRTÉNő ÁTÜLTETÉS NYOMON KÖVETÉSE

2.1. Módszertani elemek

54. Ez az eljárás mindenekelőtt azon jogalkotási eszközöket érinti, amelyek feltételezik a tagállamok általi átültetést; ide tartoznak az irányelvek és a kerethatározatok. Az átlagos átültetési határidőre figyelemmel még nem lehetséges a hágai cselekvési tervben előirányzott jogi eszközök nyomon követése, mivel e közlemény elfogadása idején az átültetésére előírt határidő még egyetlen jogi eszköz esetén sem járt le[6]. A 2005-ös évre vonatkozóan azonban hasznosnak tűnik átfogóan elemezni és értékelni egy referencia-időpont – e jelentés tekintetében 2006. március 31. – figyelembevételével a JLS területén ez idáig elfogadott jogi eszközök tagállamok általi végrehajtását.

55. A második mellékletben található táblázat minden olyan jogi eszközt tartalmaz, amelynek átültetési határideje e közlemény elfogadása idején lejárt. Az irányelveken és kerethatározatokon kívül megtalálhatók benne nemzeti szintű nyomon követés tárgyát képező olyan jogalkotási eszközök is, amelyek alkalmazásának/végrehajtásának határideje e közlemény elfogadása idején szintén lejárt. Ide tartoznak az EK-Szerződés (EKSz.) alapján elfogadott bizonyos rendeletek, illetve cselekvési tervek, valamint az Európai Unióról szóló szerződés (EUSz.) VI. címén alapuló bizonyos határozatok. A 2. táblázat az EKSz. 22. cikkét is tartalmazza, amelynek alkalmazása egymást követő részletes jelentések tárgyát képezte.

56. A JLS területéhez tartozó politikák nemzeti szintű végrehajtásának értékelését szolgáló koherens módszertan kialakítása során figyelembe kell venni, hogy a rendelkezésre álló adatok nagyon eltérhetnek attól függően, hogy a jogi eszközöket az EKSz. vagy az EUSz. VI. címe alapján fogadták-e el.

57. Közös tényezőt jelent a tagállamok arra vonatkozó kötelezettsége, hogy az irányelvek vagy a kerethatározatok által előirányzott intézkedéseket nemzeti jogukba átültessék, és ezen átültetési intézkedésekről rendszeresen tájékoztassák a Bizottságot és/vagy a Tanács Főtitkárságát. Ebből következően e tájékoztatási kötelezettség betartása az egyik olyan releváns tényező, amelyet a nemzeti szintű végrehajtás értékelése során figyelembe kell venni. E kötelezettség betartásának az érintett jogi aktusok által előírt határidőben történő ellenőrzéséről azonban le kellett mondani, mivel e határidőket kerethatározatok esetén az egyes tagállamok csak kivételesen tartják be. Azon lehetőség kizárása nélkül, hogy a jövőben sor kerülhet e kritérium alkalmazására a hágai program/cselekvési terv keretében előirányzott intézkedések nemzeti szintű végrehajtásának értékelése során, jelenleg előnyösebbnek tűnt az átültetési intézkedésekről való tájékoztatási kötelezettség betartásának ellenőrzése az e közlemény vonatkozásában megállapított 2006. március 31-i referencia-időpont figyelembevételével.

58. Az átültetés és a tájékoztatás említett formális kötelezettségén túl a második közös tényező, hogy a tagállamok kötelesek az uniós és a közösségi jog anyagi jogi szempontból való megfelelő átültetésére és alkalmazására .

59. Adott esetben a Bizottság a polgárok leveleire, illetve az Európai Parlament kérdéseire vagy petícióira válaszolva értékeli anyagi jogi szempontból a nemzeti szintű végrehajtás minőségét. Figyelemmel természetükre és sokféleségükre, nem lehetséges ezen elemekről kimerítő listát készíteni, így azokat mint információs forrásokat a mellékelt táblázat nem tartalmazza. Ezen elemeket azonban gyakran felhasználják és felveszik az egyes jogi eszközök végrehajtásáról szóló jelentések átfogó elemzéseibe.

60. Az EUSz. VI. címe alapján elfogadott kerethatározatok általában előírnak legalább egy ilyen bizottsági jelentést. Általában e jelentés alapján dolgozzák ki a Tanács zárójelentését, amely csak nagyon kivételesen ad okot vitára. Néhány kerethatározat, amelyek az egyes intézkedésekre különböző végrehajtási határidőket írnak elő, egymást követő jelentések tárgyát képezik (pl. a sértettekkel kapcsolatos kerethatározat). A Bizottság egyre gyakrabban nyújt be naprakész új jelentést (pl. az európai elfogatóparanccsal vagy a terrorizmussal kapcsolatos kerethatározat esetén), különösen akkor, ha az első jelentések az utolsó bővítés előtt készültek (pl. a pénzmosással kapcsolatos 2001-es kerethatározat esetén). A Bizottság olykor olyan jogi eszközökről is benyújt ilyen jelentést, amelyek erre vonatkozó kötelezettséget nem is tartalmaznak (pl. az Eurojusttal kapcsolatos határozat vagy a pénzügyi érdekek védelmével kapcsolatos jogi eszközök). Ilyen kezdeményezést azonban nem tett az első együttes fellépések, mint például a bűnszervezetben való részvétellel kapcsolatos együttes fellépés esetén. A közös álláspontok azonban a kerethatározatokhoz hasonlóan előírják jelentés készítését a nemzeti szintű végrehajtásról[7].

61. Nem teljesen ugyanez a helyzet az EKSz-en alapuló jogi eszközök esetén. Noha többségük szintén előírja jelentés készítését a nemzeti szintű végrehajtás nyomon követéséről, az illegális bevándorlás esetén ez jellemzően nem mondható el. Egyik sem írja elő ilyen jelentés elfogadását az e területen elfogadott négy azon irányelv közül, amelyek átültetési határideje – a nemzeti átültetési intézkedésekről való tájékoztatási kötelezettséggel együtt – a 2006. március 31-i referencia-időpontban már lejár. A polgári ügyekben folytatott együttműködés területén a költségmentességgel kapcsolatos 2003/8/EK irányelv sem rendelkezik ilyen jelentés készítéséről.

62. Annak azonban, hogy nem készül jelentés, nem ugyanaz a hatása az EKSz., illetve az EUSz. alapján elfogadott jogi eszközökre. Kizárólag a végrehajtásról szóló jelentések jelzik a nyilvánosság számára azt, hogy milyen a rendőrségi vagy a büntető igazságszolgáltatási együttműködés területéhez tartozó jogi eszközök nemzeti szintű átültetésének minősége. Azon jogi eszközök esetén, amelyek nem tartalmaznak kötelezettséget az átültetési intézkedésekről való tájékoztatásra, semmi sem jelzi az elfogadott intézkedés hatékonyságának mértékét. Ez a helyzet a bűnszervezetben való részvétellel kapcsolatos együttes fellépés esetén. Többek között ez a tényező indokolta egyébként a jogi eszköz átdolgozását célzó javaslatot.

63. Közösségi jogi eszközök esetén a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárások egyébként egyértelműen visszatartó eszközt jelentenek a jogsértő tagállamokkal szemben, mivel negatív nyilvánosságot kapnak, valamint adott esetben bírságot is kell fizetniük; ezt mutatja a 2. mellékletben az átültetés minőségét áttekintő táblázat.

2.2. Politikák szerinti nyomon követés[8]

2.2.1. Általános iránymutatások

64. Az alapvető jogok területén jelenleg csak a személyes adatok védelméről szóló 95/46/EK irányelv érintett. Az irányelv elérte célkitűzéseit, nevezetesen azt, hogy a polgárok számára magas szinten biztosítsa a magánélethez való jog védelmét, valamint hogy az Unión belül eltörölje a személyes adatok szabad mozgásának akadályait. Valamennyi tagállam teljesítette átültetési kötelezettségét, amit a végrehajtásról szóló első jelentés összességében kielégítőnek ítélt, noha a Bizottság néhány esetben helytelen alkalmazással találkozott.

65. Továbbá a 2000–2004 közötti cselekvési tervnek a Kábítószer és a Kábítószerfüggőség Európai Megfigyelőközpontja (KKEM) és az Europol által szolgáltatott adatok alapján történő 2004-es értékelésében a Bizottság vegyes következtetést von le a kábítószerekkel kapcsolatos európai stratégia és cselekvési terv nemzeti szintű alkalmazását illetően.

2.2.2. Uniós polgárság

66. A Bizottság jelentéseiből, illetve a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásokból levont tapasztalatok alapján megállapítható, hogy az EKSz. II. részében foglalt rendelkezések alkalmazása kielégítő . Általánosan elmondható, hogy a 2006. március 31-i referencia-időpontig az összes tagállam teljesítette a másodlagos jogot átültető nemzeti intézkedésekről való tájékoztatási kötelezettségét. A nyugdíjasok, a diákok és az inaktív személyek tartózkodási jogáról szóló irányelvek végrehajtása általában véve kielégítő. Néhány helytelen alkalmazástól eltekintve ugyanez vonatkozik a tagállamok területén való szabad mozgás és tartózkodás jogával kapcsolatos jelenlegi irányelvekre is.

67. A helyhatósági és az európai parlamenti választásokon való szavazati joggal kapcsolatos irányelvek átültetése kielégítő, még akkor is, ha a polgárok e jogukkal csak korlátozottan éltek.

2.2.3. Menekültügy, bevándorlás, határok

68. A Bizottság jelentéseiben nagyon kielégítőnek találta az EURODAC működését, és jelenleg folyik a menekültügyi eljárás első szakaszának értékelése. Ahogyan a 2. mellékletben lévő táblázatból kitűnik, az átültetési intézkedésekről való tájékoztatással kapcsolatban folyamatosan tapasztalható hiányosságok arra engednek következtetni, hogy a végrehajtás minősége még nem optimális.

69. Tekintettel arra, hogy a legális bevándorlással kapcsolatos európai politika még új keletű, jelenleg még nincsenek olyan jelentések, amelyek lehetővé tennék az átfogó értékelést. Hiányos alkalmazásra lehet következtetni azonban abból, hogy számos tagállam nem közölte a családegyesítésről szóló irányelvet, illetve a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló irányelvet átültető intézkedéseket; e tagállamokkal szemben kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás van folyamatban.

70. Az illegális bevándorlás területén annak ellenére, hogy a végrehajtásról nem készültek jelentések, a rendelkezésre álló többi mutató szerint – egyetlen tagállam kivételével – a régebbi jogi eszközök átültetése viszonylag kielégítő .

2.2.4. Biztonság

71. A kerethatározatokon kívül nehéz értékelni a szervezett bűnözés elleni küzdelemmel, valamint a rendőrségi és vámügyi együttműködéssel kapcsolatos jogi eszközök – és különösen az EUSz. VI. címe alapján elfogadott egyezmények és azok jegyzőkönyvei – végrehajtását, mivel e jogi eszközök nem írják elő sem a tagállamok formális tájékoztatási kötelezettségét, sem a nemzeti szintű végrehajtásról készítendő jelentést. E jogi aktusok minél hamarabbi ratifikálása elsődleges prioritás marad.

2.2.5. Igazságszolgáltatás

2.2.5.1. Büntető igazságszolgáltatás

72. Az európai elfogatóparancs mint a kölcsönös elismerés példaértékű eszköze – annak ellenére, hogy a tagállamok fele késve kezdte meg átültetését – ma már az egész Unióban működik , noha egyes tagállamoknak még erőfeszítéseket kell tenniük a jogi eszköz teljes végrehajtása érdekében, valamint több tagállamban alkotmányos nehézségek merültek fel.

73. Különösen kiábrándító a jogközelítést célzó jogi eszközök – amelyek közül sok fontos szerepet játszik a terrorizmus elleni küzdelemben – végrehajtásának átfogó értékelése, még akkor is, ha fejlődés tapasztalható a Bizottság arra vonatkozó gyakorlatában, hogy a végrehajtás nyomon követéséről egymást követő jelentéseket nyújt be. A jogi eszközöket tagállamtól függően nagyon gyakran hiányosan és jelentős késéssel ültetik át.

74. A Szerződések nem teszik lehetővé e mulasztások esetén a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást.

2.2.5.2. Polgári igazságszolgáltatás

75. Jelenleg nehézséget okoz a két érintett jogi aktus[9] értékelése, mivel a rendelkezések átültetési határideje az e közlemény keretében megállapított 2006. március 31-i referencia-időpontban az egyik esetén még nem, a másik esetén pedig nemrég járt le. A tagállamokban a polgári és kereskedelmi ügyekben a bírósági és bíróságon kívüli iratok kézbesítéséről szóló rendelet alkalmazásáról szóló, jelenleg rendelkezésre álló egyetlen jelentésből azonban arra lehet következtetni, hogy számos kérdésben javításra van szükség. A Bizottság ezért 2005. július 15-én javaslatot fogadott el e rendelet módosítására, melyet a Tanács és a Parlament jelenleg vizsgál.

2.3. Tagállamok szerinti nyomon követés

76. A 2. melléklet táblázatában szereplő két mutatóból[10] valamennyi jogi eszközre vetítve az alábbi összkép adódik. Az alábbi első két táblázat mutatja a tagállamok általi mulasztásokat egyrészről az átültetési intézkedésekről való tájékoztatással (első táblázat), másrészről a nem megfelelő átültetéssel vagy helytelen alkalmazással (második táblázat) kapcsolatban. Az alábbi harmadik táblázat e két mutató együttese alapján tükrözi a mulasztásokat tagállamonként.

[pic]

[pic]

[pic]

3. KÖVETKEZTETÉS

77. A hágai program nyomon követéséről készített ezen első jelentés szerint szembetűnő, hogy a jogi eszközök 2005-ös elfogadására vonatkozó ütemterv összességében pozitív értékelése mennyire éles ellentétben áll az elfogadott jogi eszközök nemzeti szintű végrehajtásának nyomon követése során hozott igencsak vegyes következtetéstől .

78. A hágai program keretében 2005-re tervezett intézkedések elfogadásának nyomon követéséből arra lehet következtetni, hogy az EKSz . hatálya alá tartozó, JLS-sel kapcsolatos területeken az intézményi mechanizmus kielégítően működik. Ezt tanúsítja a polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttműködés és az uniós polgárság területén megvalósult fejlődés. Az egyhangú szavazat azonban – alkalmazandósága esetén – még e területeken is fékezte a döntéshozatali eljárást, ami kétségtelenül hozzájárult a hágai program politikai prioritásainak végrehajtásában tapasztalható késedelemnek. Ez vonatkozik az Európai Menekültügyi Rendszer első szakaszára. Ezzel szemben az együttdöntési eljárás keretében megvalósuló intézményközi párbeszéd különösen gyümölcsözőnek bizonyult, és lehetővé tette, hogy néhány hónapon belül megállapodás születhessen olyan jelentős jogi aktusokról, mint az adatok tárolásával kapcsolatos irányelv, a határkódex vagy a kishatárforgalommal kapcsolatos rendelet.

79. Az EUSz. VI. címének hatálya alá tartozó területeken tapasztalható késedelemnek azonban különböző okai vannak. A büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területén alkalmazandó egyhangúság olyan iránymutató intézkedések elfogadását lassította, mint a bizonyítékátadási határozattal, illetve az eljárási garanciákkal kapcsolatos kerethatározat. A késedelem másik oka – a Tanácsban a jogalap megválasztásával kapcsolatos bizonytalanság és tétovázás – ebben az évben még inkább lassította a döntéshozatali eljárást, a Bíróság által a C-176/03. sz. ügyben 2005. szeptember 13-án hozott ítélet ellenére.

80. A JLS területéhez tartozó politikák nemzeti szintű végrehajtása nyomon követésének legelső értékelése hiányos és e szakaszban egyértelműen elégtelen , e megállapítás azonban nem menti fel a tagállamokat a megállapított mulasztásokért való felelősség alól.

81. Figyelemmel arra, hogy a JLS területéhez tartozó számos politika viszonylag új keletű, a nemzeti szintű végrehajtást gyakran korai még értékelni. Igaz ez a menekültügy, a legális bevándorlás és a büntető és polgári ügyekben megvalósuló kölcsönös elismerés területére, de a kábítószerekkel kapcsolatos politikára is, amely utóbbi esetén a KKEM-mel együtt sajátos nyomon követés valósul meg.

82. Különösen azonban az a szembetűnő, hogy mennyire elégtelen az EUSz. VI. címének hatálya alá tartozó jogi eszközök átültetésének általános színvonala, mennyiségi és minőségi szempontból egyaránt. Példaképpen említhető a terrorizmus elleni küzdelemben uniós szinten megvalósult elhatározottság, amelyet az első részben e politika nyomon követése is tanúsít, de amely nemzeti szinten nem tükröződik vissza.

83. E közlemény tehát rámutat arra, hogy a jelenlegi kereten javítani kell, különös tekintettel a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területein megvalósuló döntéshozatali eljárásokra. A jelenlegi Szerződések alapján e kérdéssel foglalkozik „A hágai program végrehajtása: További teendők” című, e jelentéssel párhuzamosan elfogadott közlemény.

[1] A Hágai Program: a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének erősítése az Európai Unióban (HL C 53., 2005.3.3., 1. o.), valamint a Tanács és a Bizottság cselekvési terve az Európai Unióban a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése megerősítéséről szóló hágai program végrehajtásáról (HL C 198., 2005.8.12., 1. o.).

[2] Az „Állampolgárság és alapvető jogok”, a „Küzdelem az erőszak ellen (Daphne)”, valamint a „Drogprevenció és felvilágosítás” egyedi programokra vonatkozó javaslatok.

[3] A 67. cikk (5) bekezdése első francia bekezdésének megfelelően, amely előírja az áttérést ezen eljárásra az első szakasz után. A 2004. december 22-i tanácsi határozat – melynek célja, hogy a hágai programban megfogalmazott követelménnyel összhangban az EKSz. 251. cikke szerinti eljárást alkalmazhatóvá tegye a Szerződés IV. címe harmadik részének hatálya alá tartozó egyes területekre – általában lehetővé teszi a menekült-, bevándorlás- és határpolitika egész területén a 251. cikk szerinti döntéshozatali eljárásra való áttérést, a legális bevándorlás kivételével.

[4] Különösen: az alapvető jogok érvényesülésének elősegítése, megkülönböztetés-mentesség és esélyegyenlőség, amelyek tekintetében az EU jogalkotása szilárd keretet biztosít.

[5] (8) bekezdés.

[6] Csak a 2007-es, illetve a 2008-as évekre vonatkozóan a hágai program végrehajtásáról szóló jelentésektől kezdve lesz lehetséges az említett program keretében előírt intézkedések nemzeti szintű átültetésének nyomon követése.

[7] Végül bizonyos jogi eszközök – szintén kivételesen – az 1997-es együttes fellépés alapján nemzeti szakértői értékelés tárgyát képezik. Így kellene tehát értékelni 2006 során az európai elfogatóparanccsal kapcsolatos kerethatározatot. E közlemény nem veszi figyelembe ezen értékeléseket, mivel túl régen készültek, vagy nagyon általánosak.

[8] Az egységesség érdekében a felosztás megfelel a hágai cselekvési tervben foglaltaknak.

[9] A költségmentességről szóló 2003/8/EK irányelv, valamint a bűncselekmények áldozatainak kárenyhítéséről szóló 2004/80/EK irányelv.

[10] Az e közlemény 57–63. pontjában leírt mutatók.