EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52005AA0002
Opinion No 2/2005 on the proposal for a Council Regulation laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund (COM(2004) 492 final of 14 July 2004)
2005/2. sz. vélemény az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló tanácsi rendeletjavaslatról (COM(2004) 492 végleges (2004. július 14.))
2005/2. sz. vélemény az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló tanácsi rendeletjavaslatról (COM(2004) 492 végleges (2004. július 14.))
HL C 121., 2005.5.20, p. 14–34
(ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, SK, SL, FI, SV)
20.5.2005 |
HU |
Az Európai Unió Hivatalos Lapja |
C 121/14 |
2005/2. sz. VÉLEMÉNY
az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló tanácsi rendeletjavaslatról (COM(2004) 492 végleges (2004. július 14.))
(az EK-Szerződés 248. cikke (4) bekezdése második albekezdésének alapján)
(2005/C 121/02)
TARTALOMJEGYZÉK
1–29 |
ÁLTALÁNOS ÉSZREVÉTELEK |
30 |
RÉSZLETES ÉSZREVÉTELEK |
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK SZÁMVEVŐSZÉKE,
tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre és különösen annak 5., 10., 158–162. cikkeire, 248. cikke (4) bekezdése második albekezdésére, valamint 274. és 279. cikkeire,
tekintettel a Tanács 2002. június 25-i 1605/2002/EK, Euratom, az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletére (1) és annak végrehajtási rendelkezéseire (2),
tekintettel a Tanácsnak a Számvevőszékhez 2005. január 3-án beérkezett véleménykérésére,
tekintettel a Bizottság általános rendeletjavaslatára (3),
tekintettel a strukturális és kohéziós alapok irányítására vonatkozó szabályozás módosítását célzó jogszabálycsomag-tervezetről készült részletes hatáselemzésre (4),
tekintettel a Bizottságnak az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz címzett, a tagállamoknak és a Bizottságnak a strukturális és kohéziós alapok megosztott igazgatásában viselt felelősségéről szóló közleményére (5),
tekintettel a Bizottságnak az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz címzett, „Közös jövőnk építése – A kibővített Unió politikai kihívásai és költségvetési eszközei” c. közleményére (6),
tekintettel a Bizottságnak az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz címzett, a 2007–2013 közötti időszak pénzügyi tervéről szóló közleményére (7),
tekintettel a Számvevőszék 2004/2 sz. véleményére az ún. „single audit” modellről (8),
mivel hogy az Európai Közösséget létrehozó szerződés 5. cikkének értelmében a Közösség azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, csak akkor és annyiban jár el, amennyiben a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az közösségi szinten jobban megvalósítható;
figyelembe véve, hogy az Európai Közösséget létrehozó szerződés 274. cikkének értelmében a Bizottság a költségvetést saját felelősségére hajtja végre, a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek tiszteletben tartásával; valamint a tagállamoknak együtt kell működniük a Bizottsággal annak érdekében, hogy biztosítsák a költségvetési előirányzatoknak ezen alapelvekkel összhangban történő felhasználását;
mivel az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendelet 53. cikke (3) bekezdésének értelmében a strukturális és kohéziós alapok területén a költségvetés végrehajtása a tagállamokkal megosztott igazgatással történik, és hogy ugyanezen rendelet 54. cikke előírja, hogy az átruházott végrehajtási feladatokat világosan meg kell határozni és teljesítésüket teljes mértékben felügyelni kell;
mivel az Európai Unió költségvetésének belső ellenőrzése csak akkor lehet hatékony és eredményes, ha világosan és ellentmondásmentesen tűzik ki a célokat, ha hatékony az együttműködés, ha állnak rendelkezésre információk a költségekről és a haszonról, és ha a szabályokat következetesen alkalmazzák;
mivel az Európai Unió bevételeire és kiadásaira vonatkozó belső ellenőrzési rendszereknek ésszerű bizonyossággal kellene szolgálniuk arra nézve, hogy a bevételek beszedése és a kiadások teljesítése az érvényes jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően és a lehető leggazdaságosabb módon történik;
ELFOGADTA A KÖVETKEZŐ VÉLEMÉNYT:
ÁLTALÁNOS ÉSZREVÉTELEK
Bevezetés
1. |
A rendeletjavaslat legfontosabb pontjaiban megerősíti a megelőző programozási időszakokban létrehozott szabályozási keretet. A tervezet célja ezenkívül a jelentős egyszerűsítés, különösen a pénzügyi eszközök és a témák megválasztása terén, általában pedig a végrehajtási, irányítási és ellenőrzési rendszerekben. A Számvevőszék különös figyelmet szentelt a pénzügyi irányítással és az ellenőrzéssel kapcsolatban javasolt intézkedések következményeinek. |
A közösségi költségvetés végrehajtásának felelőssége
2. |
A közösségi költségvetés végrehajtásának jogi keretét az EK-Szerződés 274. cikke szabja meg, amelynek értelmében a Bizottság a költségvetést saját felelősségére, a tagállamokkal együttműködve hajtja végre, a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek tiszteletben tartásával. |
3. |
Ami a közösségi költségvetés különböző végrehajtási módjait illeti, a strukturális intézkedések az ún. megosztott igazgatású területek közé tartoznak, ahol a Bizottság „a végrehajtási feladatokat a tagállamokra ruházza át” (9). A strukturális intézkedések irányításával és ellenőrzésével a Bizottság több szervezeti egységén kívül nemzeti, regionális és helyi szinten tagállami hatóságok és szervezetek százai foglalkoznak. A jövőben ezek az intézkedések a közösségi költségvetés előirányzatainak közel felét is kitehetik majd. |
4. |
A strukturális alapokra vonatkozó jelenlegi szabályozás (1260/1999/EK rendelet) a következőképpen rendelkezik:
|
5. |
Az új rendeletjavaslat a 12. cikkében a költségvetési rendelet 53. cikke (3) bekezdésében szereplő megosztott igazgatást említi. A javaslat azonban sehol sem utal arra, hogy a végső felelősséget a Bizottság viseli. A 12. cikk (1) bekezdésének utolsó mondata szerint „a tagállamok és a Bizottság biztosítja a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvének való megfelelést […]”; a 12. cikk (2) bekezdése lényegében arra korlátozza a Bizottság felelősségét a költségvetés végrehajtása terén, hogy az „ellenőrzi a tagállamokban az irányítási és ellenőrzési rendszerek meglétét és megfelelő működését […]”; a 69. cikk (1) bekezdése a tagállamokat jelöli meg egyedüli felelősként: „az operatív programok hatékony és eredményes pénzgazdálkodásáért és az alapjukul szolgáló ügyletek jogszerűségéért és szabályosságáért a tagállamok felelnek.” A tagállamok általános kötelezettségeként írja le továbbá a rendeletjavaslat annak szavatolását, hogy a támogatási intézkedések megfeleljenek a közösségi jognak (39. cikk f) pontja, 59. cikk a) pontja, 60. cikk b) pontjának ii. alpontja, 66. cikk (2) bekezdésének g) pontja). Az a tény azonban, hogy végrehajtási feladatokat a tagállamokra ruháznak, nem korlátozhatja a Bizottság végső felelősségét. Tekintve, hogy a tagállamok a közösségi pénzalapok kedvezményezettjei, de egyben az intézkedések megvalósításáért is felelősek, csak a Bizottság biztosíthatja a közösségi célkitűzések ellentmondásmentes és következetes érvényesülését. Ezért rendkívül fontos, hogy a Bizottság végső felelősségének a Szerződés 274. cikkében foglalt alapelve félreérthetetlenül kifejezésre jusson a tagállamok felelősségét tárgyaló cikkekben. |
6. |
Le kell szögezni: ha végső szinten többé nem a Bizottság lenne felelős a költségvetés végrehajtásáért, akkor a Közösség pénzügyei – különösen a költségvetés-jóváhagyási eljárás – sokat veszítenének jelentőségükből. A költségvetési hatóságoktól érkező ajánlások (az EK-Szerződés 276. cikkének (3) bekezdése) ez esetben semmilyen gyakorlati következménnyel nem járnának. |
A javasolt szabályozási keret
A megfelelő ellenőrzési keretrendszer feltételei
7. |
Hogy a Bizottság gyakorolhassa a költségvetés végrehajtására vonatkozó végső felelősségét, a rendeletjavaslatnak figyelembe kellene vennie a következő alapvető szempontokat, amelyeken a Számvevőszék 2004/2 sz., az ún. „single audit” modellről szóló véleménye alapul: |
i. Az ellenőrzések gyakorisága
8. |
A jelenlegi szabályozás sehol nem utal a végső kedvezményezettnél végzendő ellenőrzések gyakoriságára. Ezt a Bizottság, illetve a tagállamok által viselt ellenőrzési költségek és a várható haszon közötti összehasonlítás alapján kellene meghatározni. A 61. cikk (1) bekezdése e) pontjának ii. alpontja és a 61. cikk (1) bekezdésének g) pontja csak közvetetten utal az elfogadható megbízhatósági és lényegességi küszöb meghatározásának kérdésére. Kívánatos volna, hogy az 58. cikk (6) bekezdésében említett végrehajtási rendelkezések egyértelmű kritériumokat szabjanak meg e tekintetben. Szükséges volna pontosan meghatározni az „ésszerű bizonyosság” és a „kérelem érvényessége” kifejezéseket is. |
ii. Megfelelő standardok meghatározása
9. |
Nem eléggé pontos a „nemzetközileg elfogadott ellenőrzési standardokra” történő hivatkozás (a 61. cikk (1) bekezdésének a) pontja) ahhoz, hogy az ellenőrzési eljárások egységes normákra és alapelvekre épülhessenek. Helyes volna, ha a fent említett végrehajtási rendelkezések beiktatnának egy előzetes elfogadási eljárást is, amely mind a rendszerek, mind maguk a műveletek ellenőrzését felölelné. |
iii. Az irányítási és ellenőrzési rendszerek felügyelete
10. |
A költségvetési rendelet 54. cikke előírja, hogy az átruházott végrehajtási feladatokat világosan meg kell határozni, és teljesítésüket teljes mértékben felügyelni kell. E rendelet végrehajtási rendelkezései 35. cikkének (1) bekezdése szerint megosztott igazgatás esetén a Bizottság a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveivel összhangban először az eljárások és rendszerek meglétére, megfelelőségére és helyes működésére irányuló iratellenőrzést és helyszíni ellenőrzést végez azon szerveknél, amelyekre a végrehajtást átruházza. A rendeletjavaslat ezektől az elvektől annyiban eltér, hogy egy-egy operatív program bizottsági elfogadását megelőzően csupán a tagállamoknak kell biztosítaniuk, hogy az irányítási és ellenőrzési rendszereket létrehozták (70. cikk). Ilyen körülmények között kívánatos volna, hogy a Bizottságnak, ha nem is feltétlenül jóváhagyási eljárás keretében, de beleszólása legyen a nemzeti szintű irányítási és ellenőrzési szervek kijelölési eljárásába. Kívánatos volna ezenkívül egy nemzeti szintű közvetítő szerv létrehozása is, amely a közösségi szervek partnereként léphetne fel. |
11. |
Egy olyan rendszerben, ahol a projekteket a nemzeti és regionális hatóságok irányítják, elengedhetetlen a közösségi ellenőrzés jelentős erősítése (10). A fentebb említett feltételek annál is fontosabbak, mert a jövőben a kiadások támogathatósági szabályait alapvetően nemzeti szinten fogják meghatározni. |
A jogszerűséggel és szabályszerűséggel kapcsolatos felelősség
12. |
A költségvetési rendelet (a 60. cikk (1) bekezdése) szerint a kiadások jogszerűségéért és szabályszerűségéért az engedélyezésre jogosult tisztviselő felel. A rendelet azt is előírja (az 53. cikk (6) bekezdése), hogy megosztott igazgatás esetén a tagállamok rendszeres ellenőrzések során vizsgálják, hogy a közösségi költségvetésből finanszírozandó műveleteket helyesen hajtották-e végre, valamint megfelelő intézkedéseket hoznak a szabálytalanságok és csalás megelőzése érdekében, és adott esetben jogi lépéseket tesznek a jogalap nélkül kifizetett összegek visszaszerzésére. |
13. |
E rendelkezések értelmében a rendeletjavaslat (a 69. cikk (1) bekezdése) szerint az operatív programok alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségéért és szabályosságáért a tagállamok felelnek (lásd 5. bekezdés). A felelősségnek ez az átruházása a tagállamokra egyébként abból következik, hogy a 70. cikk szerint rájuk hárul az irányítási és ellenőrzési rendszerek jóváhagyása. |
14. |
Való igaz, hogy a rendszerek helyes működését illető kétségek felmerülése, illetve feltárt vagy vélt szabálytalanságok esetén a Bizottság hattól tizenkét hónapig terjedő időszakra felfüggesztheti a kifizetést (89. cikk). Szükség esetén a tagállamok és a Bizottság pénzügyi korrekciókat is végrehajthatnak (a rendeletjavaslat 99. és 100. cikkei). Ezek az intézkedések azonban a mindennapos irányításban szükséges fegyelem mellett csak kiegészítő szerepet játszhatnak, és hatékonyságuk nagyban függ a végrehajtott ellenőrzések számától. Másrészt, mivel pénzügyi korrekciókra mindig csak az események után kerülhet sor, ezek egymagukban nem lehetnek képesek kiigazítani a rendeleti követelményeknek nem megfelelően végrehajtott műveletek valamennyi következményét. |
A hatékony és eredményes pénzgazdálkodással kapcsolatos felelősség
15. |
A költségvetési rendelet 60. cikkének (1) bekezdése szerint az engedélyezésre jogosult tisztviselő a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek tiszteletben tartásával hajtja végre a kiadásokat. A rendelet 27. cikke leszögezi, hogy a közösségi előirányzatok felhasználásának a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség elvei szerint kell végbemennie. E rendelkezés értelmében minden költségvetési tevékenységre egyedi, mérhető, elérhető, szakszerű és időzített célkitűzéseket kell megszabni. A Bizottságnak előzetes és utólagos értékeléseket kell készítenie, és ezek eredményeit ezután közölnie kell a kiadásokért felelős hatóságokkal, illetve a jogalkotó és költségvetési hatóságokkal. |
16. |
A rendeletjavaslat a hatékony és eredményes pénzgazdálkodással kapcsolatos felelősséget a tagállamokra ruházza (69. cikk). E rendelkezés azonban csupán azt írja elő, hogy az érintetteknek „elegendő iránymutatásban” kell részesülniük az irányítási és ellenőrzési rendszerek létrehozásával kapcsolatban ahhoz, hogy azok biztosítsák a közösségi előirányzatok „hatékony és helyes” felhasználását. A hatékonyság tekintetében a rendeletjavaslat (11) szinte kizárólag csak az irányítási és ellenőrzési rendszereket említi, illetve közvetett módon azokat a rendszereket, amelyek pusztán a jogszerűséggel és a szabályszerűséggel kapcsolatosak. A rendeletjavaslat 59. cikke pusztán az irányító hatóságra ruházza a programok „hatékony, helyes és pontos” irányításának és végrehajtásának felelősségét, majd végül (az e) pontban) az előzetes értékelésekre vonatkozóan a Bizottság és a tagállam közötti megállapodással meghatározott minőségi standardokra utal. |
17. |
Konkrétan az értékelésekkel kapcsolatban a rendeletjavaslat azt írja elő, hogy az alkalmazandó értékelési módszereket és standardokat (45. cikk (5) bekezdése) a Bizottság és a tagállamok közötti megállapodással határozzák meg (59. cikk e) pontja). Ezeknek a standardoknak a minősége különösen a tagállamok által elvégzendő előzetes értékelések keretében lesz fontos (46. cikk (2) bekezdése és 46. cikk (3) bekezdése), amelyeknek többek között azt kell megállapítaniuk, hogy mi a közösségi hozzáadott értéke ezeknek az operatív programok. |
18. |
Ezért különösen fontos, hogy a Bizottság által a rendeletjavaslat 58. cikkének (6) bekezdése értelmében elfogadandó végrehajtási rendelkezések megadjanak minden, e célból szükséges pontosítást. |
Az alátámasztó bizonylatok megőrzése
19. |
A rendeletjavaslat 88. cikke szerint a kiadásokkal kapcsolatos alátámasztó bizonylatokat a program lezárását követően legalább három évig a Bizottság és a Számvevőszék rendelkezésére meg kell őrizni. Mivel társfinanszírozott intézkedésekről van szó, ahol a kiadások támogathatóságát nagymértékben a nemzeti szabályozás határozza meg, kívánatos volna kifejezetten kimondani, hogy ez a hároméves határidő nem sérti az esetleg hosszabb határidőt szabó nemzeti szabályozásokat. |
20. |
Ezek a megjegyzések az operatív programok részleges lezárásának esetére (97. cikk) is vonatkoznak. Ebben a sajátos esetben, az általános szabálytól (88. cikk) eltérve az alátámasztó bizonylatok megőrzési határideje a részleges lezárástól kezdve számítandó (98. cikk (2) bekezdése). Ez igen hátrányosan érinti az operatív programnak, mint egésznek, a programozási időszak végén történő ellenőrzését, mivel a korábban lezárt intézkedések alátámasztó bizonylatai ekkor esetleg már nem fognak rendelkezésre állni. A Számvevőszék véleménye szerint ilyen esetben csorbulhat a Számvevőszéknek az EK-Szerződés 248. cikkében foglalt ellenőrzési joga. |
Az intézkedések nagyobb hatékonysága
A programozás és a célok kitűzése
21. |
A Bizottság rendeletjavaslata szerint minden tagállamnak „nemzeti stratégiai referenciakeretet” kell kidolgoznia, mégpedig a Tanács által elfogadandó, „a gazdasági, társadalmi és területi kohézióról szóló stratégiai közösségi iránymutatásokkal ”összhangban (23. cikk). Itt azonban meg kell jegyezni, hogy a „nemzeti stratégiai referenciakeretben” nem történik említés az „európai területi együttműködés” célkitűzéséről. |
22. |
A „nemzeti stratégiai referenciakeret” tartalma (az intézkedésekkel, az erőforrás-elosztással és az elvárt hatással kapcsolatban) nincsen olyan pontosan meghatározva, hogy az részletes információval szolgálhatna a nemzeti és regionális fejlesztési stratégiáról (25. cikk). Nem eléggé pontos a finanszírozandó intézkedések meghatározására szolgáló „tematikus és területi prioritások” kifejezés értelme sem. Fennáll egyébként annak a kockázata is, hogy a referenciakeretet csupán a társfinanszírozott intézkedések által érintett területekre alkalmazzák. Ez esetben a Bizottság, amelynek el kell fogadnia a referenciakeretet, nem tudna külön súlyt fektetni az operatív programok egyes konkrét aspektusaira. |
23. |
Kívánnivalót hagy maga után az operatív programok részletessége is, mivel az egyes prioritások célkitűzéseinek megvalósítására irányuló különböző intézkedésekről semmilyen információt nem kérnek. Ez lehetetlenné teszi az intézkedések közötti választást. Az egyedi célokat a javaslat szerint a végrehajtásra, az eredményekre és a hatásra vonatkozó, korlátozott számú mutató révén számszerűsítenék. A jelenlegi szabályozástól eltérően nem szükséges leírást adni az egyes operatív programok irányítási módjairól (36. cikk). Ily módon valójában sem a „nemzeti stratégiai referenciakeret”, sem az operatív programok nem működnének tovább a Bizottság irányítási és nyomonkövetési eszközeiként. Következésképp nem világos, hogyan tudna meggyőződni a Bizottság arról, hogy az operatív programok összehangolása nemzeti szinten megtörtént-e. |
Az intézkedések jobb integrációja
24. |
A részletes hatáselemzés nem tárgyalja, hogy célszerű-e továbbra is különválasztva működtetni az Alapokat (hiszen az EK-Szerződés 161. cikke szerint az átcsoportosításuk is lehetséges volna), pedig ez a kérdés alapos elemzést érdemelne, amely mérlegelné a lehetséges döntések előnyeit és hátrányait. A részletes hatáselemzés szolgál azonban néhány érvvel az Alapok összevonása mellett. Az elemzés állítása szerint a jelenlegi 2. célkitűzést illetően a finanszírozott projektek tematikájának szerteágazósága, illetve a zónákba csoportosítás okozta elaprózódásuk megakadályozta a megfelelő politikák megvalósítását. Ezenkívül a 3. célkitűzés keretében sem sikerült kellőképpen kihasználni az Európai Regionális Fejlesztési Alap (a továbbiakban: „ERFA”) és az Európai Szociális Alap (a továbbiakban: „ESZA”) közötti együttműködési lehetőségeket. Az elemzés ebből következően szükségesnek ítéli:
|
25. |
Az egyszerűsítési célkitűzés által sugallt „egy alap/egy operatív program” elvhez való ragaszkodás nem kedvez a szükséges együttműködési lehetőségek kibontakoztatásának. |
26. |
Különösen azt nehéz megindokolni, hogy a „Konvergencia” célkitűzés keretében az ERFA és a Kohéziós Alap különválasztva működjék. Ez a két alap lényegében ugyanazokban az operatív programokban jelenik meg és ugyanazokra a témákra terjed ki (közlekedési infrastruktúra, környezetvédelmi projektek/intézkedések). Projektjeik/intézkedéseik gyakran kiegészítik egymást (például a Kohéziós Alap finanszírozza egy autópálya egy részét, az ERFA a másikat). A két alap egyrészt a régiók/államok támogathatósági szintjében különbözik (ez a szint az egy lakosra jutó GDP közösségi átlagának 75 %-a alatt [strukturális alapok], illetve a GNI 90 %-a alatt van [Kohéziós Alap]), másrészt a hozzájárulási plafonérték szintjében (51. cikk: 85 % a Kohéziós Alapnál, 75 % az ERFA-nál, habár egyes esetekben az ERFA-hozzájárulás maximuma elérheti a 85 %-ot (az 51. cikk (4) bekezdése és az 52. cikk (1) bekezdése), harmadrészt az előfinanszírozási összegek nagyságában (81. cikk), amely a strukturális alapok esetében 7 %-ot, a Kohéziós Alapnál pedig 10,5 %-ot tesz ki. Az ERFA intézkedéseit, illetve a Kohéziós Alap projektjeit gyakran ugyanazok a közintézmények irányítják. A „nagyobb projekt” és a „bevételt eredményező projekt” fogalma mind az ERFA-ra, mind a Kohéziós Alapra vonatkozik. A koherencia érdekében alkalmas volna legalább az ERFA-t és a Kohéziós Alapot egy alapba összevonni, hiszen a fent említett különbségek nem jelentenek nagyobb akadályt. |
27. |
A rendeletjavaslat 3. cikkének (2) bekezdése alapján nehéz világos különbséget tenni az a) pontban, illetve a b) pontban említett intézkedések között. A tényleges különbség láthatóan a „területiségben” (támogatható területek), illetve a „pénzügyi jellegben” (a támogatás nagysága) rejlik. |
28. |
Gyakorlati szempontból a 33. cikk rendelkezése (csak egy alap finanszíroz, másik alapból legfeljebb 5 % származhat) olyan nehézség, amely pusztán abból következik, hogy párhuzamosan több alap működik. |
Megfelelő igazgatási struktúra a Bizottságnál
29. |
A Számvevőszék korábban már több ízben jelezte (12), hogy a programozás különböző szakaszaiban vagy az ellenőrzések végrehajtásánál felmerült késedelmek a Bizottság érintett részlegeinek tudhatók be. Ezért elengedhetetlenné vált megfelelő igazgatási struktúrák és eljárások bevezetése. Ezenkívül több javasolt intézkedéssel (31. cikk (5) bekezdése, 32. cikk (2) bekezdése, 40. cikk (3) bekezdése, 85. cikk (2) bekezdése, 96. cikk (1) bekezdése) kapcsolatban pontos határidőket kellene megszabni. Hasznos volna ezenkívül, ha a különböző alapok illetékes részlegei egységesen határoznák meg a követendő ellenőrzési stratégiát, az erőforrás-elosztást és a megkövetelt megbízhatósági szintet. |
RÉSZLETES ÉSZREVÉTELEK
30. |
Az alábbi táblázatban a Számvevőszék részletes észrevételei szerepelnek. Számos észrevétel egyes határidők hiányára vagy bizonyos kifejezések pontatlanságára vonatkozik. Az ilyen bizonytalanságok eltérő értelmezésekhez vezethetnek, ami alááshatja az illető rendelkezések jogi érvényét. |
A BIZOTTSÁG RENDELETJAVASLATA |
A SZÁMVEVŐSZÉK ÉSZREVÉTELEI |
||||||||||||||||||||||
3. cikk (1) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Az EK-Szerződés 158. cikkében említett cselekvésre történő utalás hiányos, mert a vidékfejlesztés kimaradt. Lejjebb (3. cikk (3) bekezdése) azonban említésre kerül, hogy az alapok intézkedései a gazdaság diverzifikációja által megfelelő módon támogatják a vidéki és a halászattól függő, illetve a hegyvidéki területek megújulását. |
||||||||||||||||||||||
3. cikk (2) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A rendeletjavaslat „a közigazgatás hatékonyságát” a „Konvergencia” célkitűzés keretében finanszírozandó intézkedések közé sorolja. Érdemes volna jobban kifejteni az „igazgatási hatékonyságnak” a 25. cikk (3) bekezdésének b) pontjában és a 26. cikk (3) bekezdésének c) pontjában is megjelenő fogalmát, annál is inkább, mert a rendeletjavaslat az „igazgatási kapacitás” fogalmat is használja (44. cikk (1) bekezdése). |
||||||||||||||||||||||
5. cikk (1) és (2) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Amennyiben a régiók támogathatóságát csak a GDP-küszöb alapján állapítják meg, elsikkad a fejlettségi különbségek többdimenziós jellege. Olyan tényezőktől sem szabad eltekinteni, mint az alapvető infrastrukturális felszereltség, a munkanélküliségi ráta, a termelékenység, a gazdasági szerkezet, az oktatás és képzés, a környezet minősége, a kivándorlás, valamint a kutatás és fejlesztés. |
||||||||||||||||||||||
5. cikk (2) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A mondatot ki kellene egészíteni a közösségi átlagra vonatkozó (második) százalékszámmal. |
||||||||||||||||||||||
6. cikk (1) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Megjegyzendő, hogy a „Regionális versenyképesség és foglalkoztatás” célkitűzés földrajzilag igen átfogó, vagyis nem szelektív jellegű. Ajánlatos volna ennél a célkitűzésnél is támogathatósági kritériumokat meghatározni. |
||||||||||||||||||||||
7. cikk (1) és (2) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Az „Európai területi együttműködés” célkitűzés felvetését megelőzően az intézkedések koncentrációja érdekében elemezni kellett volna az érintett területek helyzetét, és világosan fel kellett volna mérni az igényeiket. A támogatható területek kiválasztására vonatkozó rendelkezéseket a rendelet által pontosan meghatározott és – ami különösen lényeges – súlyozott kritériumokkal kellene kiegészíteni. |
||||||||||||||||||||||
10. cikk (3) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A 10.cikk (1) bekezdésének b) pontja gazdasági és társadalmi partnereket említ. Kívánatos volna, hogy a 3. bekezdés ugyanezt a kifejezést használja. |
||||||||||||||||||||||
13. cikk |
|||||||||||||||||||||||
|
Az addicionalitás elvének alkalmazására vonatkozó ellenőrzési eljárás csak a „Konvergencia” célkitűzés keretében van előírva. A két másik célkitűzést illetően, amelyek az előirányzatoknak kb. 20 %-át teszik ki, nem terveznek ilyen rendelkezést. Csak a magyarázó feljegyzés (5.3. pont) említi, hogy ez az ellenőrzés az arányosság elvének értelmében a tagállamok feladata. Arról sincs rendelkezés, hogy a tagállamok tájékoztassák a Bizottságot ellenőrzéseik eredményeiről. Ez eltér a jelenlegi szabályozástól (az 1260/99/EK rendelet 11. cikkének (3) bekezdése). |
||||||||||||||||||||||
13. cikk (3) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Potenciálisan túlzott mérlegelési szabadságra ad lehetőséget az a tény, hogy pontosabb meghatározás nélkül számításba lehet venni az általános makrogazdasági feltételeket, illetve egyes sajátos gazdasági helyzeteket. |
||||||||||||||||||||||
16. cikk (1) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Kívánatos volna megadni, hogy milyen módon súlyozzák azokat a kritériumokat, amelyek a forrásoknak a különböző részek közötti felosztását igazolják. |
||||||||||||||||||||||
16. cikk (2) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A „tárgyilagosan és igazságosan” kifejezés jelentése pontosításra szorul. |
||||||||||||||||||||||
17. cikk (1) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Kívánatos volna megadni, hogy milyen módon súlyozzák azokat a kritériumokat, amelyek a forrásoknak a különböző részek közötti felosztását igazolják. |
||||||||||||||||||||||
17. cikk (2) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Kívánatos volna pontosítani, hogy milyen módon történik az EFRA és az ESZA közötti elosztás. |
||||||||||||||||||||||
17. cikk (4) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A „tárgyilagosan és igazságosan” kifejezés jelentése pontosításra szorul. |
||||||||||||||||||||||
22. cikk |
|||||||||||||||||||||||
A Bizottság biztosítja, hogy az e rendelet szerinti, az alapokból a tagállamoknak biztosított összes éves juttatás, beleértve az ERFA által a(z) …/…/EK rendelet szerinti európai szomszédsági és együttműködési eszköz és a(z) …/…/EK rendelet szerinti előcsatlakozási eszköz határokon átnyúló egységének biztosított hozzájárulást és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EAFRD) egy részéből a(z) …/…/EK rendelet szerint, az EMOGA Garanciarészlegétől és az Európai Halászati Alapból (EFF) a(z) …/…/EK rendelet szerint biztosított, a „Konvergencia” célkitűzéshez hozzájáruló támogatást, nem haladja meg az adott tagállam GDP-jének az intézményközi megállapodás elfogadásakor számított 4 %-át. Az előző bekezdésben említett, az alapoktól eltérő pénzügyi eszközökre vonatkozó rendeletek hasonló rendelkezést tartalmaznak. |
Az alapokból az egyes tagállamoknak biztosított összes éves juttatást illetően itt nem jelenik meg újból az a (30) preambulumbekezdésben kifejtett gondolat, hogy az éves előirányzatok elosztását a tagállamok felvevőképességétől tegyék függővé. |
||||||||||||||||||||||
24. cikk |
|||||||||||||||||||||||
A 23. cikkben említett közösségi stratégiai iránymutatásokat legkésőbb három hónappal e rendelet elfogadása után, a Szerződés 161. cikkében megállapított eljárásnak megfelelően fogadják el. Ezt a határozatot az Európai Unió Hivatalos Lapjában ki kell hirdetni. A közösségi stratégiai iránymutatások szükség esetén félidős felülvizsgálat tárgyát képezhetik a Szerződés 161. cikkében megállapított eljárásnak megfelelően, különösen a Közösség prioritásaiban bekövetkezett változások számbavétele céljából. |
Megfontolást érdemelne az is, hogy a közösségi stratégiai iránymutatások esetleges módosítása milyen hatással volna a referenciakeretre. A referenciakeret felülvizsgálatáról egyik cikkben sem történik említés. |
||||||||||||||||||||||
25. cikk (3) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A szöveg szerint a választott stratégia keretében intézkedéseket terveznek „a tagállam igazgatási hatékonyságának erősítésére – az alapok kezelése tekintetében is”. E megfogalmazás szerint „a tagállam igazgatási hatékonyságának erősítése” az alapok irányításánál tágabb körre vonatkozik. Ez esetben viszont fennáll annak kockázata, hogy az intézkedések túl széles skáláját fogják finanszírozni. |
||||||||||||||||||||||
25. cikk (3) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Pontosabb meghatározás híján a „korlátozott számú” jelző nem elég világos. A legfontosabb az, hogy a választott mutatók megfelelően tudják tükrözni az elért eredményeket és azok hatását. |
||||||||||||||||||||||
25. cikk (4) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
(…) |
A „megfelelő egyensúly” kifejezés jelentése pontosításra szorul. |
||||||||||||||||||||||
26. cikk (2) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A „lehető leghamarabb” kifejezés helyett jobb volna pontos határidőt megjelölni. |
||||||||||||||||||||||
30. cikk |
|||||||||||||||||||||||
A Szerződés 159. cikkének második albekezdésében említett bizottsági jelentés tartalmazza különösen a következőket:
|
Kívánatos volna kifejezetten előírni, hogy a kohézióról szóló jelentés tárgyalja a kohézió területi dimenzióját is. |
||||||||||||||||||||||
31. cikk (3) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A „lehető leghamarabb” kifejezés helyett jobb volna pontos határidőt megjelölni. |
||||||||||||||||||||||
31. cikk (5) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A „lehető leghamarabb” kifejezés helyett jobb volna pontos határidőt megjelölni (jelenleg ez öt hónap). |
||||||||||||||||||||||
32. cikk (2) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
A Bizottság a kérelemnek a tagállam általi formális benyújtását követően a lehető leghamarabb határozatot fogad el az operatív program felülvizsgálata iránti kérelemről. |
A „lehető leghamarabb” kifejezés helyett jobb volna pontos határidőt megjelölni. |
||||||||||||||||||||||
35. cikk (4) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A (4) bekezdés nem olyan jellegű, mint a megelőző három bekezdés, és inkább a 40. cikk részeként lenne a helyén. |
||||||||||||||||||||||
36. cikk (1) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A „korlátozott számú mutató (..), figyelembe véve az arányosság elvét” kifejezés jelentése pontosításra szorul. |
||||||||||||||||||||||
36. cikk (4) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Az itt tárgyalt intézkedések inkább az „Európai területi együttműködés” célkitűzés alá tartoznak. |
||||||||||||||||||||||
40. cikk (3) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A „minél előbb” kifejezés helyett jobb volna pontos határidőt megjelölni. |
||||||||||||||||||||||
45. cikk (3) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
„Az arányosság elve” kifejezés pontosításra szorul. |
||||||||||||||||||||||
46. cikk (5) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
„A kezdeti célkitűzésekhez képest jelentős eltérés” és „az operatív programok lényegi felülvizsgálata” kifejezések pontosításra szorulnak. Az utóbbi megjegyzés csak a szöveg francia változatára vonatkozik, mert a „lényegi” jelző nem minden nyelvi változatban szerepel. |
||||||||||||||||||||||
48. cikk |
|||||||||||||||||||||||
|
A teljesítmény jutalmazására képzett tartalék felhasználása lényegében olyan kritériumok szerint történik, amelyeknél nehezen látható, hogy közvetlen kapcsolatuk volna a közösségi pénzügyi támogatást élvező intézkedésekkel. A GDP és a foglalkoztatottsági ráta alakulása az operatív programokon kívül számos, jóval összetettebb tényezőtől függ – ráadásul az előbbiek pénzügyi hatása általában korlátozottabb a közberuházások egészéhez képest. Megjegyzendő még, hogy az olyan értékelés, amely csak a mutatószámok javulását veszi figyelembe, korlátozó jellegű, hiszen a strukturális intézkedések hatása egy esetleges romlás lefékezésében is megnyilvánulhat. |
||||||||||||||||||||||
50. cikk |
|||||||||||||||||||||||
Az alapokból származó hozzájárulás arányait a következők figyelembevételével alakítják ki:
|
Az alapokból származó hozzájárulás arányainak kialakításánál figyelembe vett kritériumokat pontosan kellene súlyozni. |
||||||||||||||||||||||
54. cikk (2) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Nincsen pontosan meghatározva, hogy mely kritériumok alapján kell alkalmazni a „szennyező fizet” elvet, illetve a tagállamok viszonylagos jólétéhez viszonyított méltányosság elvét. Ezeknél a projekteknél a Bizottságnak módszertani támogatást kellene biztosítania a támogatás szintjének meghatározásához (lásd a 40. cikk (2) bekezdését). |
||||||||||||||||||||||
55. cikk (1) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Hasznos lenne rugalmasabbá tenni ezt a szabályt, hogy a finanszírozandó intézkedések előkészítő munkálatait is figyelembe lehessen venni. Ez esetben a támogathatósági időszak már 2006. július 1-jén kezdődhetne. |
||||||||||||||||||||||
55. cikk (3) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Az „Európai területi együttműködés” célkitűzés keretében nehéz lesz a nemzeti támogathatósági szabályokat alkalmazni, mivel a finanszírozott műveletek több tagállamot is érintenek. A javaslat nincs figyelemmel erre a szempontra. |
||||||||||||||||||||||
57. cikk (1) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A rendeletjavaslat ebben a j) pontban „szabálytalanságokat” említ. Hasznos volna itt pontos meghatározást adni, annál is inkább, mert a fogalom több bekezdésben is előfordul (például a 69. cikk (3) bekezdésében, a 73. cikk (4) bekezdésében, a 89. cikk (1) bekezdésében és a 99. cikkben). E rendelkezés célravezetőségét korlátozza az, hogy nem világos, milyen adatokat kell továbbítani. |
||||||||||||||||||||||
57. cikk (2) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A rendeletjavaslat szerint az itt szereplő intézkedések közül többet az érintett operatív program szerinti közkiadásokkal arányosan kell megvalósítani. Ez azonban nem elég pontos meghatározás ahhoz, hogy következetesen lehetne alkalmazni. Különben is olyan rendelkezésekről van szó (funkciók szétválasztása, megfelelő erőforrások, belső ellenőrzési intézkedések, hatékony beszámolási és ellenőrző rendszerek), amelyek esetében nehéz arányos megvalósításról beszélni. Ez a kivétel ráadásul nem vonatkozik az eljárási kézikönyvekre, de itt sem áll rendelkezésre pontos meghatározás. Szükséges volna pontosítani azt is, hogy az arányosság elve alkalmazandó-e a 13. cikkre (az addicionalitás elve érvényesülésének ellenőrzése a „Konvergencia” célkitűzésére vonatkozóan), a 46. cikk (3) bekezdésére (az előzetes értékelés átfogó, illetve egyes programokra vonatkozó jellege), a 66. cikk (2) bekezdésére (az éves jelentés és a végső végrehajtási jelentés tartalma) és a 73. cikkre (az ellenőrző intézkedések) is. |
||||||||||||||||||||||
61. cikk (1) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A „megfelelő minta” fogalmát a végrehajtási rendelkezésekben meg kellene határozni. A követelmények semmiképpen nem lehetnek kevésbé szigorúak, mint amilyenek a 2000–2006-os időszakban voltak. |
||||||||||||||||||||||
61. cikk (1) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Ez a bekezdés a „fő szervek” ellenőrzéséről rendelkezik, ám nem határozza meg, hogy mely szervekről is van szó. |
||||||||||||||||||||||
61. cikk (1) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A Bizottságnak az operatív programok ellenőrzésére vonatkozóan nyert bizonyossága javarészt az ellenőrző hatóság által a Bizottsághoz eljuttatott, véleménnyel ellátott ellenőrzési jelentésen alapszik. E dokumentumok benyújtási határideje (június 30.) azonban nem teszi lehetővé, hogy ezeket akár a főigazgatók által kiadott éves nyilatkozatok keretében, akár a Számvevőszék megbízhatósági nyilatkozatának kidolgozása során figyelembe vehessék. Mutatis mutandis ugyanez az észrevétel vonatkozik a 66. cikkben említett éves jelentésre is. |
||||||||||||||||||||||
63. cikk (2) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A jelenlegi szabályozástól (lásd a 1260/1999/EK rendelet 35. cikkének (2) bekezdését) eltérően a Bizottság saját kezdeményezésére venne részt a monitoringbizottságban. Ez a bizottsági részvétel azonban ajánlatosnak tűnik, mert megkönnyíti mind az információcserét, mind azt, hogy a megfelelő intézkedésekre megfelelő időben sor kerüljön. |
||||||||||||||||||||||
65. cikk |
|||||||||||||||||||||||
|
Alapelvként kellene leszögezni, hogy minden társfinanszírozott projektnek megvalósítási célkitűzésekkel kell rendelkeznie, és hogy a 65. cikk értelmében eredményértékelésnek kell alávetni. A prioritásokra alapozott irányítás valószínűleg csak túl általános jellegű információkat eredményezne. |
||||||||||||||||||||||
66. cikk (2) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Pontosítani kellene, hogy mit jelent az, hogy az eljuttatott információ „terjedelme arányos” az érintett közkiadások nagyságával. |
||||||||||||||||||||||
73. cikk |
|||||||||||||||||||||||
|
Ez a könnyített eljárás a 2000–2006-os időszakban elvileg 33 programra vonatkozóan, 10 tagállamban, 3,8 milliárd euro összegű közösségi támogatást illetően lenne alkalmazható (ami a 2000–2006 időszak közösségi támogatásainak 2 %-ával egyenlő). Mivel ez a lehetőség arra ösztönzi a tagállamokat, hogy használják ki a vele együtt járó egyszerűsítéseket, az eljárás több programot is érinthetne, mint amennyire a jelenlegi programozási időszak keretében elvileg számítani lehetne. Ilyen egyszerűsítés többek között az, hogy nem szükséges benyújtani ellenőrzési stratégiát és éves ellenőrzési jelentést (61. cikk (1) bekezdése), a nemzeti szabályozás alapján lehet kijelölni az irányítási és ellenőrzési szerveket (59–61. cikkek), nem szükséges kijelölni tanúsító hatóságot és ellenőrző hatóságot (58. cikk (1) bekezdése). Továbbá, ha a Bizottság már elfogadta a rendszerek megfelelőségét tanúsító szerv jelentését, akkor bizottsági ellenőrzésre csak kivételesen kerül sor. |
||||||||||||||||||||||
73. cikk (2) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Szükséges az első mondatban említett lehetőség valamennyi kihatásának mérlegelése, ezért nem helyénvaló, hogy a nem alkalmazandó rendelkezéseket itt pusztán a később elfogadásra kerülő végrehajtási rendelkezésekre történő utalás révén határozzák meg. |
||||||||||||||||||||||
73. cikk (4) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Az „időben” szó helyett jobb volna pontos határidőt megjelölni. |
||||||||||||||||||||||
79. cikk |
|||||||||||||||||||||||
A tagállamok meggyőződnek arról, hogy a fizetések teljesítéséért felelős szerv biztosítja, hogy a kedvezményezettek az állami alapokból származó hozzájárulások teljes összegét a lehető leggyorsabban egészében megkapják. Ezekből az összegekből nem vonnak le, nem tartanak vissza, és nem számítanak fel semmilyen olyan további külön díjat vagy más azonos hatású díjat, amely a kedvezményezettekhez eljutó összeget csökkentené. |
A „lehető leggyorsabban” kifejezés helyett jobb volna pontos határidőt megjelölni. |
||||||||||||||||||||||
85. cikk (2) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
A „lehető leghamarabb” kifejezés helyett jobb volna pontos határidőt megjelölni. |
||||||||||||||||||||||
90. cikk (1) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Kívánatos volna megemlíteni a 61. cikk e) pontjának ii. alpontjában szereplő „véleménynyilvánítást” is. |
||||||||||||||||||||||
96. cikk (1) bekezdése |
|||||||||||||||||||||||
|
Pontosítani kellene az „időben” szó értelmét. |
||||||||||||||||||||||
97. cikk |
|||||||||||||||||||||||
|
Lényeges, hogy a részleges programlezárásokkal kapcsolatos eljárások a kiadások jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozóan ugyanolyan mértékű bizonysággal tudjanak szolgálni, mint amilyennel az operatív program végleges lezárása utáni zárónyilatkozat szolgálna, különösen az ellenőrzések gyakoriságára és kiterjedésére vonatkozóan. |
Ezt a véleményt a Számvevőszék 2005. március 18-i ülésén, Luxembourgban fogadta el.
a Számvevőszék részéről
Hubert WEBER
az elnök
(2) A Bizottság 2002. december 23-i 2342/2002/EK, Euratom rendelete (HL L 357., 2002.12.31.)
(3) COM(2004) 492 végleges, 2004. július 14.
(4) SEC(2004) 924, 2004. július 14.
(5) COM(2004) 580 végleges, 2004. szeptember 6.
(6) COM(2004) 101 végleges, 2004. február 10.
(7) COM(2004) 487 végleges, 2004. július 14.
(9) Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendelet 53. cikkének (3) bekezdése.
(10) Lásd a 98/10. sz. véleményt az Agenda 2000 keretében tett egyes rendeletjavaslatokról (Strukturális alapok, 6.3. bekezdés), HL C 401., 1998.12.22.
(11) Például a 57. cikk d), f), és h) pontjai, a 61. cikk (1) bekezdésenek a) pontja, a 70. cikk (1) bekezdése, a 71. cikk (2) bekezdése, a 72. cikk (2) bekezdése.
(12) Lásd például a 2001/10. sz. külön jelentést a Strukturális Alapok pénzügyi ellenőrzéséről (HL C 314., 2001.11.8.) és a 2003/7. sz. külön jelentést a Strukturális Alapok keretén belül a 2000–2006 közötti időszak segítségnyújtási programjának végrehajtásáról, HL C 174., 2004.7.23.