52004SC0833

Ajánlás A TANÁCS VÉLEMÉNYE az 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendelet 9. cikke harmadik bekezdésének megfelelően Szlovákia konvergencia-programjáról (2004-2007)

(a Bizottság előterjesztése)

MAGYARÁZÓ FELJEGYZÉS

A költségvetési egyenleg felügyeletének, valamint a gazdaságpolitikák felügyeletének és összehangolásnak megerősítéséről szóló 1466/97/EK tanácsi rendelet [1] kimondja, hogy a kívülálló tagállamoknak, amelyek nem vezették be a közös valutát, a Szerződés 99. cikkének értelmében a többoldalú felügyelet céljából rendszeres időközönként konvergencia-programokat kell a Tanácshoz és a Bizottsághoz benyújtaniuk.

[1] HL L 209. szám, 1997.08.02., Valamennyi, a szövegben említett dokumentum a következő internetes címen érhető el: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

E rendelet 9. cikkének megfelelően a Tanácsnak a Bizottság és a Szerződés 114. cikkével létrehozott bizottság (a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság) értékelése alapján minden egyes konvergencia-programot meg kell vizsgálnia. A Tanácsnak, a programok megvizsgálása után, a Bizottságtól kapott ajánlás alapján és a Gazdasági és Pénzügyi Bizottsággal folytatott konzultációt követően azokat véleményeznie kell. A rendelet értelmében a tagállamoknak évente be kell nyújtaniuk konvergencia-programjuk naprakésszé tett változatát, amelyet a Tanács ugyanezen eljárásoknak megfelelően szintén megvizsgálhat.

Az Európai Unióhoz 2004. május 1-jén csatlakozott tíz ország eltéréssel rendelkezik, és így a közös valutát még nem vezette be. Az új tagállamok kötelezettséget vállaltak arra, hogy konvergencia-programjukat 2004. május 15-éig, annak első naprakésszé tett változatát pedig 2004 végéig benyújtják.

Szlovákia a 2004-től 2007-ig terjedő időszakra szóló konvergencia-programját 2004. május 14-én nyújtotta be. A 2004-es tavaszi előrejelzés eredményeit figyelembe véve és tekintettel a magatartási kódexre [2], valamint a Bizottság 2002. november 27-i, a költségvetési politikák szorosabb összehangolásáról szóló, a Tanácshoz és az Európai Parlamenthez címzett közleményében megállapított elvekre [3], a Bizottság szolgálatai elvégezték e program technikai értékelését. Az értékelés eredményei a következők:

[2] A Gazdasági és Pénzügyi Bizottság 2001. június 27-i, a stabilitási és konvergencia-programok tartalmáról és formájáról szóló, felülvizsgált véleménye, EFC/ECFIN/404/01 - REV 1. dokumentum, az ECOFIN Tanács 2001. július 10-i megjegyzésével.

[3] COM(2002) 668 végleges, 2002.11.27.

Szlovákia első konvergencia-programját 2004. május 14-én nyújtotta be. A program a 2004-től 2007-ig terjedő időszakra szól, de jelzésértékűen 2010-ig ad prognózisokat. A dokumentumban szerepelnek a 2004-es költségvetés keretében hozott intézkedések, és összhangban van a 2005-től 2007-ig terjedő időszak költségvetési keretének a szlovák hatóságok által kidogozott részletes tervezetével. A programban kifejezésre jut a hatóságok azon szándéka, hogy az eurót legkésőbb 2008-ban vagy 2009-ben bevezessék.

A program ismertetése igen alapos, és nagymértékben eleget tesz a stabilitási és konvergencia-programok tartalmáról és formájáról szóló, felülvizsgált magatartási kódex adatszolgáltatási követelményeinek [4]. A szolgáltatott információk gazdagságát és koherenciáját tekintve felülmúlja a 2001-től 2003-ig terjedő időszakra készített előcsatlakozási gazdasági programot.

[4] Valóban, néhány kisebb kivételtől eltekintve (a külső konjunktúrára vonatkozó feltételezéseket tartalmazó táblázatból hiányzik néhány prognózis a 2006-os és 2007-es évre, illetve a 2. táblázatban a közfogyasztásra vonatkozó adatok csak összevont formában állnak rendelkezésre [a 16. és a 17. sor összevonva]) a magatartási kódexnek a programhoz csatolt táblázatai nemcsak a kódexben feltüntetett kötelező, hanem szabadon választható információkat is tartalmaznak. Emellett a program egy sor kiegészítő adatot is közöl. Ezenkívül a konszolidált kiadások és bevételek GDP-hez viszonyított arányára vonatkozó adatok, és azoknak az ESA95 besorolásokkal összhangban lévő felbontása már 2002-ig visszamenőleg rendelkezésre áll, mivel a konszolidált bevételek és kiadások GDP-arányait korábban nem adták meg.

Az államháztartás hiánya 2003-ban a GDP 3,6%-ára csökkent, de még így is a Szerződés által a GDP 3%-ában meghatározott referenciaérték felett maradt. A Bizottság 2004. május 12-én a Szerződés 104. cikke (3) bekezdésében említett jelentés elfogadásával a túlzott hiány esetén követendő eljárást kezdett Szlovákia ellen. A Gazdasági és Pénzügyi Bizottság a jelentést május 25-én véleményezte. A Tanács a bizottsági ajánlások alapján várhatóan 2004. július 5-én határoz arról, hogy Szlovákiában túlzott hiány áll fenn, és ajánlásokat fogalmaz meg Szlovákia számára a túlzott hiány megszüntetése érdekében.

A programban ismertetett makrogazdasági forgatókönyv valószínűsíthető, és alapvetően összhangban van a Bizottság előrejelzésével: a reál GDP növekedési ütemének egyenletes, az 1999-es 1,5%-ról a 2003-as 4,2%-ra történő gyorsulását követően a program előrejelzése szerint a GDP reálnövekedése 2004-ben és 2005-ben is a korábbi ütemben folytatódik, amit az egyre erősödő belső kereslet és a külső növekedési hozzájárulás gyengülése is támogat. A Bizottság előrejelzésének időhorizontján túl, a 2006-os és 2007-es évre a program a GDP-növekedés gyorsulását csaknem 5%-osra valószínűsíti (nagyjából az időszak potenciális növekedésére vonatkozó becsléseknek megfelelően), amit ismét csak az erősödő export vezérel az FDI hatására beinduló exportkapacitásoknak köszönhetően. A program időtartama alatt az export jelentős mértékben profitál Szlovákia legfontosabb kereskedelmi partnereinek 2005-ig előirányzott gazdasági fellendüléséből, majd azt követően egyenletes, de erőteljes növekedéséből. A növekedési kilátásokkal és a nemrég megkezdett, határozottabb munkaerőpiaci reformokkal összhangban a munkanélküliség mértéke 2007-re várhatóan fokozatosan mintegy 14˝%-ra csökken (a 2003-as kicsivel több mint 17%-ról).

Az előrejelzések szerint a 2004-es évet követően az infláció gyors ütemben mérséklődik (2006-ban és 2007-ben 3% alá esik vissza), ahogy a szabályozott árak emelkedése egyre kevésbé érezteti hatását. Az inflációra vonatkozó prognózis reális, feltéve, hogy a másodlagos hatásokat szigorúan kézben tartják, különösen az utólagos béralakítás megakadályozásával, mindenekelőtt a közszférában, ahol annak kedvezőtlen demonstrációs hatása lehet. A monetáris politika implicit inflációs célt követ, miközben megpróbálja csökkenteni az árfolyam-volatilitást és ellensúlyozni az árfolyamnyomást, melyeket a gazdasági alapelvekkel összeegyeztethetetlennek tekintenek. A valuta erősségével kapcsolatos aggodalmak hatására - amely 2002 közepe óta mintegy 10 százalékkal értékelődött le - az irányadó kamatok csökkentek, amit a folyamatos költségvetési konszolidációs erőfeszítések is támogatták. A program javaslata szerint Szlovákiának 2005-től vagy 2006-tól kezdődően kellene az EMR II-ben részt vennie.

A program célja, hogy az államháztartás hiányát a 2003-as GDP 3,6%-áról 2007-re a GDP 3,0%-ára mérsékelje, megfelelve ezzel a hiányra vonatkozó maastrichti kritériumnak. Az ezt szolgáló korrekciós pálya alapvetően megegyezik a 2003-as előcsatlakozási gazdasági programban ismertetettel (2006-ig bezárólag), és a következő célértékek mentén halad: 2004-ben a GDP 4,0%-a, 2005-ben a GDP 3,9%-a, majd 2006-ban a GDP 3,9%-a. Az átfogó, de várhatóan alapvetően jövedelem-semleges adóreform-csomagra való tekintettel - amely 2004 eleje óta hatályos, és az adóterhekben mindenekelőtt a közvetlen adóztatástól a közvetett adóztatás felé történő elmozdulást jelent - a program a teljes időtartamára szóló korrekció alapját a GDP arányában kifejezett elsődleges kiadások 1,5 százalékpontos csökkentésében határozza meg. A kiadások visszafogását nagymértékben támogatják az elsősorban az egészségügy és a szociális védelem területét érintő strukturális reformok, melyek többségét már törvénybe iktatták, és azok hatályba is léptek.

Különösen az erőteljes növekedés kontextusában a négy év alatt mindössze a GDP 0,6%-ra tervezett hiánycsökkentés nem tűnik túlságosan ambiciózus célnak. Emellett alapvetően a program utolsó éveire összpontosít. Mindazonáltal a következő befolyásoló tényezőket sem lehet figyelmen kívül hagyni: elsőként a 2002 és 2003 közötti viszonylag nagymértékű, a GDP 2,1 százalékpontját kitevő hiánycsökkenést, amely részben egyszeri tényezők hatásának tudható be; másrészt a korrekció kiadás-alapú jellegét; harmadrészt a nyugdíjrendszer tőkefedezeti pillérének 2005-ös bevezetését, ami a társadalombiztosítási járulékok átirányítását vonja maga után, és ennélfogva az államháztartás bevételeinek csökkenését (ez a 2005-ös GDP arányában ˝ százalékpontból kiindulva a program végére eléri az 1 százalékpontot); negyedrészt pedig a program időtartama alatt az állami beruházások élénkülését. A kiadási oldalon jelentkező kockázatok szigorú kézbentartása - amit a kiadások kötelező középtávú felső értékeinek rögzítése, valamint 2004-ben és azt követően a költségvetésben szereplő értékeknél esetlegesen magasabb adóbevételek is támogatnának - kedvező alkalmat kínálhat arra, hogy a hiánycsökkentés ütemét a programban tervezetthez képest felgyorsítsák.

A hiánycsökkentés felgyorsításának lehetősége kiemelt figyelmet érdemel. Nemcsak azt tenné lehetővé, hogy az államháztartás hiánya 2007-re a GDP 3%-a alá mérséklődjön, hanem egyben utat is nyitna a program egy másik jelentős célkitűzésének megvalósítása felé, nevezetesen az egyensúly közeli vagy többletet mutató strukturális költségvetési helyzet megteremtéséhez az évtized végére; ugyanakkor megfelelő biztonsági tartalékot nyújtana ahhoz, hogy a hiány a rendes makrogazdasági fluktuációk mellett is a Szerződés által a GDP 3%-ában meghatározott referenciaértéken belül maradjon. Emellett a hiánycsökkentés felgyorsítása - amint arra lehetőség nyílik - a potenciálisan kedvezőtlen folyamatok jelentette kockázattal szemben is védelmet nyújtana. Míg 2004-ben a pozitív kockázatok kerülnek túlsúlyba, a program teljes időtartamát tekintve a pozitív és negatív kockázatok alapvetően kiegyensúlyozzák egymást. Mindazonáltal a kedvezőtlen folyamatok kockázata elsősorban a kiadási oldalt érinti, és alatta különösen az egészségügyi ellátó rendszer tervezett reformjának késlekedő végrehajtását, illetve az állami szektor racionalizálásának elmaradását kell érteni.

A hatóságok strukturális reformprogramja - melynek nagy részét már törvénybe iktatták és az hatályba lépett - javítja az államháztartás minőségét a bevételi oldalon (adóreform-csomag) és a kiadási oldalon (különösen az egészségügyi ellátás és a szociális védelem területén) egyaránt, ugyanakkor felgyorsíthatja a növekedést, elsősorban a munkavállalás ösztönzésével (beleértve a szociális transzferek jobb elosztását is) és valószínűleg új munkahelyeket teremt.

A program az államadósság GDP-hez viszonyított arányának 2003 és 2005 között 2˝ százalékpontos növekedését, így a 46,4% elérését prognosztizálja, ami alapvetően összhangban van a Bizottság előrejelzésével. Ezt követően az adósságráta csökkenését irányozza elő, amely 2007-re várhatóan 45,5%-ra mérséklődik. Az adósság dinamikájának meghatározásában a pénzforgalmi alapú korrekció szerepe - amely 2003 előtt a privatizáció és más különleges tényezők hatására meghatározó volt - jelentős mértékben csökkent. Ez alól a 2004-es év jelent említésre méltó kivételt elsősorban alacsonyabb eredményszemléletű, mint pénzforgalmi hiánya miatt.

A hosszú távú fenntarthatóságra vonatkozó prognózis függ a fiskális konszolidációs célok szigorú követésétől (ami 2010-re egyensúly közeli vagy többletet mutató költségvetési helyzetet teremtene), az előirányzott politikák maradéktalan végrehajtásától (beleértve a nyugdíjkorhatár további emelését a program időtartama után is), valamint a kiindulási alapul szolgáló demográfiai feltételezésektől, különösen az esetlegesen túl optimista termékenységi rátától. E feltételek mellett a program arra enged következtetni, hogy Szlovákia viszonylag jó helyzetben van ahhoz, hogy viselje a népesség elöregedésének költségeit. Néhány további, hosszú távon esetlegesen megjelenő kockázattól eltekintve a prognózisok megvalósulására nézve a legnagyobb kockázatot a reformok elmaradása vagy késlekedő végrehajtása, illetve a már végrehajtott reformokban való visszalépés jelenti.

Táblázat: A legfontosabb makrogazdasági és költségvetési előrejelzések összehasonlítása

>TABELPOSITION>

Ezen értékelés alapján a Bizottság elfogadta csatolt ajánlását a Szlovákia konvergencia-programjáról szóló tanácsi véleményre, és azt a Tanácsnak megküldte.

Ajánlás A TANÁCS VÉLEMÉNYE az 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendelet 9. cikke harmadik bekezdésének megfelelően Szlovákia konvergencia-programjáról (2004-2007)

AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,

tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre,

tekintettel a költségvetési egyenleg felügyeletének, valamint a gazdaságpolitikák felügyeletének és összehangolásnak megerősítéséről szóló, 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendeletre [5], és különösen annak 9. cikke (3) bekezdésére,

[5] HL L 209. szám, 1997.08.02., 1. o. A szövegben említett dokumentumok az alábbi internetes címen érhetők el: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

tekintettel a Bizottság ajánlására,

a Gazdasági és Pénzügyi Bizottsággal folytatott konzultációt követően,

ELFOGADTA EZT A VÉLEMÉNYT:

2004. [július 5-én] a Tanács megvizsgálta Szlovákia konvergencia-programját, amely a 2004-től 2007-ig terjedő időszakra szól, és emellett jelzésértékűen 2010-ig ad prognózisokat. A program nagymértékben eleget tesz a stabilitási és konvergencia-programok tartalmáról és formájáról szóló, felülvizsgált magatartási kódex adatszolgáltatási követelményeinek.

A program alapját képező költségvetési stratégia célja, hogy az államháztartás hiányát a 2003-as GDP 3,6%-áról 2007-re a GDP 3,0%-ára csökkentse - a vonatkozó maastrichti kritériumnak való megfelelés céljából - a következő köztes célértékek mentén: 2004-ben a GDP 4,0%-a, 2005-ben és 2006-ban a GDP 3,9%-a. A hiánycsökkentés mértéke így előreláthatólag 2007-ben lesz a legjelentősebb. A programban előirányzott korrekció alapját a GDP arányában meghatározott elsődleges kiadások 1,5 százalékpontos csökkentése jelenti. E célok megvalósítását nagymértékben támogatják azok, az elsősorban az egészségügyi ellátást és a szociális védelmet érintő strukturális reformok, amelyek többségét már törvénybe iktatták, és hatályba léptették. A bevételi oldalon tervezett reformokra az átfogó, de várhatóan alapvetően jövedelem-semleges adóreform-csomag kontextusában kerül sor (amely 2004 eleje óta van hatályban); a reform az adóterhekben alapvetően a közvetlen adóztatástól a közvetett adóztatás felé történő elmozdulást jelent. Emellett 2005-re tervezik a nyugdíjrendszer tőkefedezeti pillérének bevezetését, ami az államháztartás bevételeinek csökkenését vonja maga után, az előrejelzések szerint a 2005-ös GDP ˝ százalékpontjáról indulva a program végére elérve az 1 százalékpontot.

A jelenleg rendelkezésre álló információk alapján a program alapját képező makrogazdasági forgatókönyv valószínűsíthető növekedési feltételezéseket tükröz: 2004-ben és 2005-ben kevéssel 4% feletti növekedési ütemet, majd annak felgyorsulását 2006-ban és 2007-ben közel 5%-ra - az FDI beáramlásával bővülő exportkapacitások mellett az export további erősödésének köszönhetően. Mivel Szlovákiát még mindig igen magas munkanélküliségi ráta jellemzi, a munkanélküliség várható mérséklődése ellenére a jövőben is folytatni kell a munkaerőpiac mélyen gyökerező, strukturális problémáinak megoldását célzó politikákat. A 2004 utáni gyors dezinflációra vonatkozó prognózis - amikor is a hatósági árkiigazítások és a közvetett adók emelkedése egyre kevésbé érezteti hatását - megvalósítható, amennyiben a másodlagos hatásokat szigorúan kézben tartják. Különösen az állami szektor béreinek alakulását nem befolyásolhatják a korábbi inflációs folyamatok.

A program előrejelzése szerint az államháztartás hiánya 2007-re a GDP 3%-ában meghatározott referenciaértékre csökken, majd azt követően tovább mérséklődik. Tekintettel a szlovák gazdaság prognosztizált, igen erőteljes növekedésére, a hiánycsökkentés mértéke és pályája nem tűnik kimondottan ambiciózusnak. Mindazonáltal nem lehet figyelmen kívül hagyni a következő befolyásoló tényezőket sem: az elsődleges kiadások tervezett visszafogása; a nyugdíjreformmal járó bevételcsökkenés; valamint a részben egyszeri, 2003-ban végrehajtott korrekció. A programban ismertetett költségvetési politika hatása elégségesnek tűnik ahhoz, hogy a program időtartamának végére a hiányt a GDP 3%-ában meghatározott küszöbértékre csökkentse. A költségvetési prognózisokat érintő kockázatok a program teljes időtartamában előreláthatólag kiegyensúlyozzák egymást. 2004-ben a pozitív kockázatok kerülnek túlsúlyba, amikorra a hiánynak csak kismértékű növekedését prognosztizálják. A negatív kockázatok, úgy tűnik, a kiadási oldalra koncentrálódnak, és alapvetően a tervezett egészségügyi reform késlekedő végrehajtását, illetve az állami szektor további racionalizálásának elmaradását kell alattuk érteni. A deficitcélok elérése függ attól, hogy a kormány mennyiben képes az elsődleges kiadások kézbentartására, amit a kiadások kötelező, középtávú felső értékeinek rögzítése is támogatna. A kínálkozó lehetőségeket - különösen a vártnál magasabb adóbevételek formájában - a hiánycsökkentés felgyorsítására kellene fordítani. Ez amellett, hogy elősegítené a hiány 2007-re tervezett, a GDP 3%-os küszöbértéke alá történő csökkentését, utat nyitna a program másik jelentős fiskális célkitűzésének megvalósítása felé, nevezetesen az egyensúly közeli vagy többletet mutató strukturális költségvetési helyzet felé, még a programban előirányzott 2010-es időpontot megelőzően; ugyanakkor elegendő biztonsági tartalékot nyújtana ahhoz, hogy a rendes makrogazdasági fluktuációk mellett a hiányt a Szerződés által a GDP 3%-ában meghatározott referenciaértéken belül tartsák. Emellett biztosabb alapot teremtene az esetleges nagymértékű tőkebeáramlás kezeléséhez.

A program 2003 és 2005 között az adósságráta 2˝ százalékpontos növekedését prognosztizálja, amely így elérné a 46,4%-ot, mielőtt 2007-re ismét 45,5%-ra mérséklődne. Szlovákia, úgy tűnik, viszonylag jó helyzetben van ahhoz, hogy viselje a népesség elöregedésének költségeit. A hosszú távú fenntarthatóság egyaránt függ a fiskális konszolidációs célok szigorú követésétől és a tervezett politikák maradéktalan végrehajtásától. Különösen a termékenységi ráta tekintetében a vonatkozó prognózisok alapjául szolgáló demográfiai feltételezések túl optimisták lehetnek. A hosszú távú fenntarthatóságra nézve a legnagyobb kockázatot a reformok elmaradása vagy késlekedő végrehajtása, illetve a már végrehajtott reformokban való visszalépés jelenti.

A Bizottság ajánlásai alapján a Tanács 2004. [július 5-én] határozott arról, hogy a Szerződés 104. cikke (6) bekezdésének megfelelően Szlovákiában túlzott hiány áll fenn, és a 104. cikk (7) bekezdése alapján ajánlásokat fogalmazott meg Szlovákiának a hiány megszüntetésére és a követendő stratégiára nézve.

Szlovákia konvergencia-programjának legfontosabb előrejelzései:

>TABELPOSITION>