C‑159/21. sz. ügy

GM

kontra

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság
és
Alkotmányvédelmi Hivatal
és
Terrorelhárítási Központ

(a Fővárosi Törvényszék [Magyarország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

 A Bíróság ítélete (első tanács), 2022. szeptember 22.

„Előzetes döntéshozatal – Közös menekültügyi és bevándorlási politika – 2011/95/EU irányelv – A menekült jogállás vagy a kiegészítő védelmi jogállás nyújtásának feltételeire vonatkozó szabályok – A jogállás visszavonása – 2013/32/EU irányelv – A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárások – A nemzetbiztonság veszélyeztetése – Szakhatósági állásfoglalás – Iratbetekintés”

1.        Határellenőrzések, menekültügy és bevándorlás – Menekültpolitika – A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó eljárások – 2013/32 irányelv – A megfelelő ügyintézéshez való jog – A hatékony bírósági jogorvoslathoz való jog – A nemzetközi védelem iránti kérelmet elutasító vagy az ilyen védelmet visszavonó, a szóban forgó tagállam nemzetbiztonságára jelentett veszéllyel kapcsolatos információkon alapuló határozat – Az érintett személynek vagy a tanácsadójának az ezen információkhoz történő, engedélyen alapuló részleges hozzáféréséről rendelkező nemzeti szabályozás – Az említett információk közigazgatási vagy bírósági eljárásban való felhasználásának tilalma – Megengedhetetlenség

(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk; 2013/32 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 23. cikk, (1) bekezdés, valamint 45. cikk, (3) és (4) bekezdés)

(lásd: 37–39., 42–58., 60. pont és a rendelkező rész 1. pontja)

2.        Határellenőrzések, menekültügy és bevándorlás – Menekültpolitika – A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó eljárások – 2013/32 irányelv – A megfelelő ügyintézéshez való jog – A hatékony bírósági jogorvoslathoz való jog – A nemzetközi védelem iránti kérelmet elutasító vagy az ilyen védelmet visszavonó, a szóban forgó tagállam nemzetbiztonságára jelentett veszéllyel kapcsolatos információkon alapuló határozat – Az ilyen határozat indokolása – A nemzetbiztonsággal kapcsolatos konkrét és teljes, az érintett személlyel nem közölt indokok – Megengedhetőség – Feltétel – A nemzetbiztonsághoz, illetve a hatékony bírói jogvédelemhez való joghoz kapcsolódó követelmények egymással szembeni mérlegelése

(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk; 2013/32 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 23. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés, b) pont, és 45. cikk, (3) bekezdés)

(lásd: 49–52. pont)

3.        Határellenőrzések, menekültügy és bevándorlás – Menekültpolitika – Menekült jogállás vagy kiegészítő védelmi jogállás – 2011/95 irányelv – A kiegészítő védelmi jogállás elismerésének kizárása – Kizáró okok – A nemzetbiztonságra gyakorolt veszély – A nemzetközi védelem iránti kérelmet elutasító vagy az ilyen védelmet visszavonó, a szóban forgó tagállam nemzetbiztonságára jelentett veszéllyel kapcsolatos információkon alapuló határozat – A nemzetbiztonsági hatóságok indokolás nélküli, valamely személy veszélyességét megállapító állásfoglalása – Nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az eljáró hatóság ezen állásfoglalásra támaszkodva köteles megtagadni a nemzetközi védelem nyújtását vagy visszavonni a nyújtott védelmet – Megengedhetetlenség

(2011/95 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 2. cikk, d) és f) pont, 14. cikk, (4) bekezdés, a) pont, és 17. cikk, (1) bekezdés, d) pont, valamint 2013/32 irányelv, 4. cikk, (1) és (2) bekezdés, 10. cikk, (2) és (3) bekezdés, 11. cikk, (2) bekezdés, 23. cikk, (1) bekezdés, és 45. cikk, (3) bekezdés)

(lásd: 67–69., 72–84., 86. pont és a rendelkező rész 2. pontja)

4.        Határellenőrzések, menekültügy és bevándorlás – Menekültpolitika – Menekült jogállás vagy kiegészítő védelmi jogállás – 2011/95 irányelv – A kiegészítő védelmi jogállásból való kizárás – Kizáró okok – Súlyos bűncselekmény elkövetése – Az érintett személy számára egy korábbi eljárás végén elismert menekült jogállás – Az illetékes hatóságok által ezen elismerés idején már ismert büntetőítélet alapján való kizárás – Későbbi lehetséges kizárás a tények illetékes hatóság általi újabb egyéni értékelésének keretében

(2011/95 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 17. cikk, (1) bekezdés, b) pont)

(lásd: 89–93. pont és a rendelkező rész 3. pontja)

Összefoglalás

A nemzetközi védelemnek a nemzetbiztonság veszélyeztetése nyomán való visszavonása: az uniós joggal ellentétes az a magyar szabályozás, amely szerint az érintett személy vagy a képviselője csupán utólagosan és engedély alapján férhet hozzá az iratanyaghoz, anélkül, hogy közölnék velük a határozat alapjául szolgáló indokokat

Az uniós szabályok nem teszik lehetővé, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelmek megvizsgálásáért felelős hatóság módszeresen a személyek nemzetbiztonságra jelentett veszélyességét megállapító nemzetbiztonsági hatóságok indokolás nélküli állásfoglalására támaszkodjon

2002‑ben egy magyar bíróság kábítószerrel történő visszaélés miatt szabadságvesztés‑büntetést szabott ki GM‑mel szemben Egy menedékjog iránti kérelem Magyarországon történt benyújtását követően GM‑et a Fővárosi Törvényszék (Magyarország) a 2012 júniusában hozott ítéletével menekültként ismerte el. Az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (Magyarország) a 2019 júliusában hozott határozatával visszavonta GM menekült státuszát, megtagadta tőle a 2011/95(1) és a 2013/32 irányelv(2) által szabályozott kiegészítő védelmi jogállás elismerését, ugyanakkor alkalmazta rá a visszaküldés tilalmának elvét. E határozatot az Alkotmányvédelmi Hivatal (Magyarország) és a Terrorelhárítási Központ (Magyarország) (a továbbiakban együttesen: szakhatóságok) által kibocsátott, indokolás nélküli állásfoglalás alapján hozták meg, amelyben e két hatóság arra a megállapításra jutott, hogy GM tartózkodása veszélyezteti a nemzetbiztonságot. GM keresetet indított e határozattal szemben a kérdést előterjesztő bíróság előtt.

A kérdést előterjesztő bíróságban többek között az a kérdés merül fel, hogy a minősített információkhoz való hozzáférésre vonatkozó magyar szabályozás összeegyeztethető‑e a 2013/32 irányelv 23. cikkével(3), amely rögzíti a nemzetközi védelmet kérő személyt megillető jogi segítségnyújtás és képviselet hatályát. Az előterjesztő bíróságban az a kérdés is felmerül, hogy összeegyeztethető‑e az uniós joggal az a magyar szabály, amely megköveteli, hogy az eljáró hatóság a szakhatóságok által kibocsátott, indokolás nélküli állásfoglalásra támaszkodjon, anélkül hogy saját maga megvizsgálhatná a szóban forgó, a védelmet kizáró ok alkalmazását.

A Bíróság többek között úgy ítéli meg, hogy a megfelelő ügyintézéshez való jog általános elvével, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartája 47. cikkével összefüggésben értelmezett 2013/32 irányelvvel(4) ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek előírása szerint, abban az esetben, ha a nemzetközi védelem iránti kérelmet elutasító vagy az ilyen védelmet visszavonó határozat olyan információkon alapul, amelyeknek a hozzáférhetővé tétele veszélyeztetné a szóban forgó tagállam nemzetbiztonságát, az érintett személy vagy a tanácsadója csupán utólagosan, engedély alapján férhet hozzá ezen információkhoz, e határozatok indokait azonban nem közlik velük, mivel az említett információkat nem használhatják fel egy esetleges későbbi közigazgatási vagy bírósági eljárásban. A Bíróság emellett pontosítja, hogy a 2013/32 irányelvvel és a 2011/95 irányelvvel(5) ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében – amennyiben a nemzetbiztonsági hatóságok indokolás nélküli állásfoglalásban megállapították, hogy valamely személy veszélyt jelent a nemzetbiztonságra – a nemzetközi védelem iránti kérelem tárgyában eljáró hatóság ezen állásfoglalás alapján köteles módszeresen kizárni az oltalmazotti státuszból ezt a személyt, illetve köteles visszavonni az említett személy számára korábban elismert nemzetközi védelmet.

A Bíróság álláspontja

Ami először is azt a kérdést illeti, hogy a nemzeti szabályozás összeegyeztethető‑e az uniós joggal, mivel az korlátozza az érintett személyeknek vagy a képviselőjüknek azon bizalmas információkhoz való hozzáférését, amelyek alapján a nemzetközi védelmet nemzetbiztonsági okokból visszavonó vagy megtagadó határozatot elfogadták, a Bíróság emlékeztet arra, hogy a 2013/32 irányelvvel(6) összhangban a tagállamoknak – amennyiben korlátozzák az olyan információkhoz vagy forrásokhoz való hozzáférést, amelyeknek a hozzáférhetővé tétele veszélyeztetné különösen a nemzetbiztonságot vagy a források biztonságát – amellett, hogy hozzáférést kell biztosítaniuk az illetékes bíróságok számára ezen információkhoz vagy az említett forrásokhoz, hogy azok állást foglalhassanak a nemzetközi védelemről szóló határozat jogszerűségéről, a nemzeti jogukban olyan eljárásokat kell kialakítaniuk, amelyek biztosítják az érintett személy védelemhez való jogának tiszteletben tartását.(7) A tagállamok e tekintetben hozzáférést biztosíthatnak az említett információkhoz az érintett személy tanácsadója számára, ez azonban nem a tagállamok egyedüli lehetősége arra, hogy eleget tegyenek az említett kötelezettségnek. Az e célból kialakított eljárások konkrét és részletes szabályainak megállapítása a tagállamok eljárási autonómiájának elve alapján az egyes tagállamok belső jogrendjébe tartozik, azzal a feltétellel azonban, hogy e szabályok nem lehetnek kedvezőtlenebbek a hasonló jellegű belső jogi helyzetekre vonatkozókhoz képest (az egyenértékűség elve), és nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve).

A Bíróság arra is emlékeztet, hogy a védelemhez való jog nem jelent korlátlan jogosultságot, és hogy az iratbetekintési jog – amely a védelemhez való jog velejárója – korlátozható egyrészt a megfelelő ügyintézéshez való jog és az érintett személy hatékony jogorvoslathoz való joga, másrészt pedig az e személy iratanyagában lévő bizonyos elemek hozzáférhetővé tétele elmaradásának igazolásául hivatkozott érdekek közötti mérlegelés alapján, különösen ha ezek az érdekek összefüggésben vannak a nemzetbiztonsággal. E mérlegelés a Charta 47. cikkének szükséges tiszteletben tartására figyelemmel nem foszthatja meg az érintett személy védelemhez való jogát a tényleges érvényesüléstől, és nem üresítheti ki a magában az irányelvben előírt jogorvoslathoz való jogot,(8) ugyanakkor e mérlegelés ahhoz vezethet, hogy az iratanyag bizonyos elemeit nem közlik az érintett személlyel, amennyiben ezen elemek hozzáférhetővé tétele közvetlen és egyedi módon sértheti az érintett tagállam nemzetbiztonságát.

Következésképpen a 2013/32 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdése nem értelmezhető akként, hogy az alapján az illetékes nemzeti hatóságok az érintett személyt olyan helyzetbe hozhatják, amelyben sem ő, sem a tanácsadója nem szerezhet megfelelően tudomást – adott esetben a nemzetbiztonság megóvására szolgáló különleges eljárás keretében – az iratanyaga meghatározó elemeinek lényegéről. A Bíróság e tekintetben pontosítja, hogy amennyiben az iratanyagban lévő információk hozzáférhetővé tételét nemzetbiztonsági okból korlátozták, az érintett személy védelemhez való jogának tiszteletben tartását nem biztosítja kellő mértékben az a lehetőség, hogy e személy számára bizonyos feltételek mellett engedélyezik az ezen információkhoz való hozzáférést, ezen engedélyhez azonban az információk közigazgatási vagy esetleges bírósági eljárásban való felhasználásának teljes tilalma társul. Egyébiránt a hatáskörrel rendelkező bíróság iratanyaghoz való hozzáférésre vonatkozó lehetősége a védelemhez való jog biztosítása tekintetében nem válthatja ki magának az érintett személynek vagy a tanácsadójának az ezen iratanyagban lévő információkhoz való hozzáférését.

Másodszor, ami a szóban forgó nemzeti szabályozásnak az uniós jognak való megfelelőségét illeti, amennyiben e szabályozás kiemelt szerepet biztosít a nemzetbiztonsági hatóságok számára a nemzetközi védelem visszavonásáról vagy megtagadásáról szóló határozatok elfogadásához vezető eljárások keretében, a Bíróság kimondja, hogy kizárólag az eljáró hatóság feladata, hogy bírósági felülvizsgálat mellett elvégezze a releváns tények és körülmények összességének értékelését, ideértve azokat is, amelyek a 2011/95 irányelvnek a menekült jogállás visszavonására, megszüntetésére, illetve megújításának megtagadására(9) és a védelmi jogállásból való kizárásra(10) vonatkozó cikkei alkalmazásával kapcsolatosak. Ezen eljáró hatóságnak ezenfelül a határozatában fel kell tüntetnie azokat az okokat, amelyek miatt a határozatát meghozta. E hatóság tehát nem szorítkozhat egy másik hatóság által elfogadott határozat végrehajtására, és nem hozhatja meg pusztán e határozat alapján az oltalmazott státuszból való kizárásról vagy a korábban elismert nemzetközi védelmi jogállás visszavonásáról szóló határozatot. Ellenkezőleg, az eljáró hatóságnak valamennyi releváns információval rendelkeznie kell, és ezen információk figyelembevételével saját magának kell elvégeznie a tények és a körülmények értékelését a határozata tartalmának megállapítása, valamint e határozat teljes körű indokolása érdekében. Bár lehetséges, hogy a nemzetbiztonsági hatóságok szolgáltassák azon információk egy részét, amelyeket az illetékes hatóság az értékelésének lefolytatásához felhasznál, az eljáró hatóságnak szabadon kell értékelnie ezen információk terjedelmét és a meghozandó határozat szempontjából betöltött relevanciáját. E hatóság következésképpen nem kötelezhető arra, hogy a nemzetbiztonsági hatóságok indokolás nélküli és olyan értékelésen nyugvó állásfoglalására támaszkodjon, amelynek a ténybeli alapját nem közölték vele.

1      A harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2011. L 337., 9. o.; helyesbítések: HL 2017. L 167., 58. o. és HL 2019. L 19., 20. o.).

2      A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i 2013/32/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 180., 60. o.; helyesbítés: HL 2016. L 198., 50. o.).

3      E rendelkezés (1) bekezdése értelmében: „A tagállamok kötelesek biztosítani, hogy az a nemzeti jogszabályok alapján a kérelmezőt segítő vagy képviselő – a nemzeti jog szerint jogosultsággal vagy engedéllyel rendelkező jogi vagy egyéb tanácsadó hozzáférhessen a kérelmező iratanyagában levő – a hozott vagy meghozandó határozat alapjául szolgáló – információkhoz.      
      A tagállamok ez alól kivételeket állapíthatnak meg, ha az információ, vagy forrásának hozzáférhetővé tétele feltehetően veszélyeztetné a nemzetbiztonságot, az információt szolgáltató szervezetek, illetve személyek, vagy az érintett személy biztonságát, vagy veszélyeztetné az illetékes tagállami hatóságok nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálatához fűződő nyomozati érdekeit, vagy a tagállamok nemzetközi kapcsolatait. Ilyen esetekben a tagállamok:       
a) biztosítják a kérdéses információkhoz vagy forrásokhoz való hozzáférést az V. fejezetben említett hatóságok részére;       
b) a nemzeti jogban olyan eljárásokat alakítanak ki, amelyek garantálják a kérelmező védelemhez való jogának a tiszteletben tartását.       
A b) pont tekintetében a tagállamok hozzáférést biztosíthatnak különösen a szóban forgó információkhoz vagy forrásokhoz a biztonsági ellenőrzésen átesett jogi vagy egyéb tanácsadó számára, amennyiben az információk relevánsak a kérelem vizsgálata vagy a nemzetközi védelem visszavonásáról szóló határozat meghozatala tekintetében.”

4      Konkrétabban a 2013/32 irányelvnek az ezen irányelv 45. cikke (4) bekezdésével összefüggésben értelmezett 23. cikke (1) bekezdéséről van szó.

5      Konkrétabban a 2013/32 irányelv 4. cikkének (1) és (2) bekezdéséről, 10. cikkének (2) és (3) bekezdéséről, 11. cikkének (2) bekezdéséről, valamint 45. cikkének (3) bekezdéséről van szó, a 2011/95 irányelv 14. cikke (4) bekezdésének a) pontjával és 17. cikke (1) bekezdésének d) pontjával összefüggésben értelmezve.

6      A 23. cikk (1) bekezdése második albekezdésének a) és b) pontja.

7      E második kötelezettség a 2013/32 irányelv 23. cikke (1) bekezdése második albekezdésének b) pontján alapul.

8      E jogot a 2013/32 irányelv 45. cikkének (3) bekezdése írja elő.

9      A 2011/95 irányelv 14. cikkéről van szó.

10      A 2011/95 irányelv 17. cikkéről van szó.