C‑493/17. sz. ügy

Heinrich Weiss és társai által kezdeményezett eljárás

(a Bundesverfassungsgericht [Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

„Előzetes döntéshozatal – Gazdaság‑ és monetáris politika – (EU) 2015/774 európai központi banki határozat – Érvényesség – A közszektor eszközeinek másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló program – EUMSZ 119. és EUMSZ 127. cikk – Az EKB és a Központi Bankok Európai Rendszerének hatásköre – Az árstabilitás fenntartása – Arányosság – EUMSZ 123. cikk – Az euróövezeti tagállamok monetáris finanszírozásának tilalma”

Összefoglaló – A Bíróság ítélete (nagytanács), 2018. december 11.

1. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések – A Bíróság hatásköre – Korlátok – Olyan nemzeti bíróság által előterjesztett kérelem, amely nem ismeri el a Bíróság határozatainak kötelező érvényét – Az uniós jog értelmezésére vagy valamely uniós jogi aktus érvényességére vonatkozó kérdés – Elfogadhatóság

   (EUMSZ 267. cikk)

2. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések – Az érvényesség megítélése – Valamely általános érvényű, a nemzeti jogban végrehajtási intézkedések tárgyát nem képező uniós jogi aktus érvényességére vonatkozó kérdés – A nemzeti bírósághoz fordulás valós, járulékos jelleggel az érvényesség kérdését felvető jogvitával – Elfogadhatóság

   (EUMSZ 267. cikk)

3. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések – Az érvényesség megítélése – A Központi Bankok Európai Rendszere valamely jogi aktusának érvényességére vonatkozó kérdés – A közszektor eszközeinek másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló program végrehajtására vonatkozó jogi aktus – Elfogadhatóság

   (EUSZ 5. cikk, (2) bekezdés; EUMSZ 267. cikk; 2015/774 európai központi banki határozat)

4. Gazdaság‑ és monetáris politika – Monetáris politika – Hatály – A közszektor eszközeinek a Központi Bankok Európai Rendszere (KBER) által a másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló program – Bennfoglaltság

   (EUMSZ 127. cikk, (1) bekezdés és EUMSZ 282. cikk, (2) bekezdés; az EU‑ és EUM‑Szerződéshez csatolt 4. sz. jegyzőkönyv, 18. cikk, (1) bekezdés; 2015/774 európai központi banki határozat, (4) preambulumbekezdés)

5. Gazdaság‑ és monetáris politika – Monetáris politika – Hatály – A Központi Bankok Európai Rendszere által végrehajtott nyíltpiaci műveletekre vonatkozó program – Bennfoglaltság – Előre látható és a gazdaságpolitika céljából tudatosan számításba vett hatásokat maga után vonó intézkedés – Hatás hiánya

   (EUMSZ 119. cikk, EUMSZ 127. cikk, (1) bekezdés, EUMSZ 130. cikk és EUMSZ 282. cikk, (3) bekezdés)

6. Gazdaság‑ és monetáris politika – Monetáris politika – Végrehajtás – A közszektor eszközeinek a Központi Bankok Európai Rendszere (KBER) által a másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló program – Az arányosság elvének megsértése – Hiány

   (EUSZ 5. cikk, (4) bekezdés; EUMSZ 119. cikk, (2) bekezdés, és EUMSZ 127. cikk, (1) bekezdés; 2015/774 európai központi banki határozat, (4) és (7) preambulumbekezdés, valamint 5. cikk)

7. Gazdaság‑ és monetáris politika – Monetáris politika – A monetáris finanszírozás tilalma – Hatály – A közszektor eszközeinek a Központi Bankok Európai Rendszere (KBER) által a másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló program – Kizártság – Feltételek

   (EUMSZ 123. cikk, (1) bekezdés; 2015/774 európai központi banki határozat)

8. Gazdaság‑ és monetáris politika – Monetáris politika – A monetáris finanszírozás tilalma – Megsértés – Feltételek – A közszektor eszközeinek a Központi Bankok Európai Rendszere (KBER) által a másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló program – Garanciák fennállása, amelyek kizárhatják a gazdasági magánszereplők bizonyosságát az e gazdasági szereplők által a tagállamoktól esetlegesen megszerzett államkötvényeknek a KBER általi, másodlagos piacokon történő jövőbeli visszavásárlásával kapcsolatban – A megsértés hiánya

   (EUMSZ 123. cikk, (1) bekezdés; 2015/774 európai központi banki határozat)

9. Gazdaság‑ és monetáris politika – Monetáris politika – A monetáris finanszírozás tilalma – Megsértés – Feltételek – A közszektor eszközeinek a Központi Bankok Európai Rendszere (KBER) által a másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló program – A tagállamoknak a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzése alóli kivonás hiánya – A megsértés hiánya

   (EUMSZ 123. cikk, (1) bekezdés; 2015/774 európai központi banki határozat)

10. Gazdaság‑ és monetáris politika – Monetáris politika – A monetáris finanszírozás tilalma – Megsértés – Feltételek – A közszektor eszközeinek a Központi Bankok Európai Rendszere (KBER) által a másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló program – A megvásárolt államkötvényeknek azok lejáratáig való megtartása a KBER által – A megsértés hiánya

    (EUMSZ 123. cikk, (1) bekezdés; 2015/774 európai központi banki határozat)

11. Gazdaság‑ és monetáris politika – Monetáris politika – A monetáris finanszírozás tilalma – Megsértés – Feltételek – A közszektor eszközeinek a Központi Bankok Európai Rendszere (KBER) által a másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló program – Negatív lejáratkori hozammal rendelkező államkötvények vásárlása – A megsértés hiánya

    (EUMSZ 123. cikk, (1) bekezdés; az EU‑ és EUM‑Szerződéshez csatolt 4. jegyzőkönyv, 18. cikk, (1) bekezdés; 2015/774 európai központi banki határozat)

1.  Lásd a határozat szövegét.

   (lásd: 18. és 19. pont)

2.  Lásd a határozat szövegét.

   (lásd: 20. és 21. pont)

3.  Lásd a határozat szövegét.

   (lásd: 23–25. pont)

4.  A Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy annak meghatározása érdekében, hogy valamely intézkedés a monetáris politika területére tartozik‑e, elsősorban ezen intézkedés célkitűzéseit kell alapul venni. Az ezen intézkedés által e célok elérése érdekében felhasznált eszközök is relevánsak (2012. november 27‑iPringle ítélet, C‑370/12, EU:C:2012:756, 53. és 55. pont; 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet, C‑62/14, EU:C:2015:400, 46. pont).

   Egyrészről, ami a 2015/774 határozat célkitűzéseit illeti, a (4) preambulumbekezdéséből kitűnően e határozat annak előmozdítására irányul, hogy az inflációs ráták visszatérjenek a középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli szintre. E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy a Szerződések alkotói amellett döntöttek, hogy az Unió monetáris politikájának elsődleges célját, nevezetesen az árstabilitás fenntartását, általános és elvont módon határozzák meg, annak pontos megállapítása nélkül, hogy milyen módon kell számszerűen konkretizálni e célkitűzést. Mindazonáltal nem tűnik úgy, hogy az árstabilitás fenntartására irányuló célkitűzés olyan konkretizálása, mint amilyen az inflációs ráták középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli szinten tartása, amelyet 2003 óta a KBER meghatározott, nyilvánvaló mérlegelési hibán alapulna, és túllépne az EUM‑Szerződés által létrehozott kereten. Amint az EKB kifejtette, egy ilyen döntés jogszerűen alapulhat többek között azon, hogy pontatlanok az infláció mérésére szolgáló eszközök, hogy jelentős inflációs különbségek vannak az euróövezeten belül, valamint annak szükségességén, hogy biztonsági mozgásteret kell hagyni a deflációs kockázat esetleges kialakulásának megelőzésére. Ebből következik, hogy – amint az EKB állítja és a kérdést előterjesztő bíróság is említi – a 2015/774 határozat (4) preambulumbekezdésében meghatározott konkrét célkitűzés visszavezethető az Unió monetáris politikájának elsődleges célkitűzésére, amint az az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdéséből és az EUMSZ 282. cikk (2) bekezdéséből következik. Ezt a következtetést nem kérdőjelezheti meg az a körülmény, amelyet a kérdést előterjesztő bíróság hozott fel, és amely szerint a PSPP jelentős hatással van a kereskedelmi bankok mérlegére, valamint az euróövezeti tagállamok finanszírozási feltételeire.

   Másrészről, ami a 2015/774 határozat keretében az árstabilitás fenntartására irányuló cél elérése érdekében mozgósított eszközöket illeti, nem vitatott, hogy a PSPP alapját az államkötvények másodlagos piacokon való felvásárlása képezi. Márpedig a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv IV. fejezetében található 18. cikkének (1) bekezdéséből egyértelműen kitűnik, hogy a KBER céljai elérése és feladatainak ellátása érdekében, amelyek az elsődleges jogból fakadnak, az EKB és a nemzeti központi bankok főszabály szerint a pénzügyi piacokon beavatkozhatnak euróban jegyzett, forgalomképes eszközök végleges eladásával és vásárlásával. Ebből következik, hogy a 2015/774 határozatban szereplő műveletek az elsődleges jogban meghatározott monetáris politikai eszközök egyikét alkalmazzák (lásd analógia útján: 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet, C‑62/14, EU:C:2015:400, 54. pont). E tényállási elemek alapján úgy tűnik, hogy a 2015/774 határozat célkitűzésére, valamint az ennek elérése céljából előírt eszközökre tekintettel egy ilyen határozat a monetáris politika területéhez tartozik.

   (lásd: 53–58., 68–70. pont)

5.  E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdése többek között előírja, hogy egyrészt az árstabilitás fenntartására irányuló elsődleges célkitűzés veszélyeztetése nélkül a KBER támogatja az Unión belüli általános gazdaságpolitikát, másrészt pedig a KBER az EUMSZ 119. cikkben meghatározott alapelveket tiszteletben tartva tevékenykedik. Ebből következik, hogy az EUMSZ VIII. címében szereplő rendelkezések által kialakított intézményi egyensúlyon belül, amelynek keretébe illeszkedik a KBER számára az EUMSZ 130. cikkben és az EUMSZ 282. cikk (3) bekezdésében biztosított függetlenség, a Szerződések alkotói nem kívántak teljes elhatárolást alkalmazni a gazdaságpolitika és a monetáris politika között. Ebben az összefüggésben emlékeztetni kell arra, hogy a monetáris politika valamely intézkedése nem hasonlítható egy gazdaságpolitikai intézkedéshez kizárólag amiatt, hogy olyan közvetett hatásokat fejthet ki, amelyekre a gazdaságpolitika keretében is törekedhetnek (lásd ebben az értelemben: 2012. november 27‑iPringle ítélet, C‑370/12, EU:C:2012:756, 56. pont; 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet, C‑62/14, EU:C:2015:400, 52. pont). A kérdést előterjesztő bíróság azon álláspontjának, miszerint egy nyíltpiaci műveletekre vonatkozó program bármely hatása, amely a KBER részéről e program bevezetésekor tudatosan számításba vett és bizonyossággal előre látható volt, nem tekinthető e program „közvetett hatásának”, nem lehet helyt adni.

   Konkrétabban, amint azt az EKB a Bíróság előtt is kifejtette, a KBER monetáris politikai intézkedéseinek az árak alakulására irányuló transzmissziója különösen a gazdaságnak történő hitelezés megkönnyítése, valamint a gazdasági szereplőknek és a magánszemélyeknek a beruházások, a fogyasztás és a megtakarítások terén tanúsított magatartásának megváltoztatása révén megy végbe. Ezért annak érdekében, hogy befolyást gyakoroljon az inflációs rátákra, a KBER szükségképpen arra kényszerül, hogy olyan intézkedéseket hozzon, amelyek bizonyos hatásokat gyakorolnak a reálgazdaságra, amelyek – más célok mentén – a gazdaságpolitika keretén belül szintén elérhetők. Így konkrétan, ha az árstabilitás fenntartása arra készteti a KBER‑t, hogy az infláció növelésére törekedjen, azok az intézkedések, amelyeket a KBER‑nek el kell fogadnia azért, hogy e célból könnyítse a monetáris és pénzügyi feltételeket az euróövezetben, magukban foglalhatják az államkötvények kamatlábainak befolyásolását, különösen azon döntő szerep miatt, amelyet e kamatlábak a különböző gazdasági szereplőkre alkalmazandó kamatlábak meghatározásában játszanak (lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet, C‑62/14, EU:C:2015:400, 78. és 108. pont). E feltételek mellett kizárni minden lehetőségét annak, hogy a KBER ilyen intézkedéseket fogadjon el, amikor azok hatásait előre láthatja és tudatosan számításba veszi, egyet jelentene a gyakorlatban annak megtiltásával, hogy a KBER a Szerződések által a monetáris politika célkitűzéseinek elérése érdekében rendelkezésére bocsátott eszközöket felhasználja, és ez különösen egy deflációs kockázattal járó gazdasági válsághelyzet körülményei között olyan akadályt képezhetne, amely ellehetetlenítené az elsődleges jog alapján rá háruló feladat teljesítését.

   (lásd: 60–62., 65–67. pont)

6.  Lásd a határozat szövegét.

   (lásd: 72–76., 78., 80., 85–92., 98. és 100. pont)

7.  A 2015/774 határozatot illetően ki kell emelni, hogy a KBER nem jogosult a kötvényeket közvetlenül a tagállami közjogi intézményektől és szervezetektől megszerezni, hanem azt csupán közvetett módon a másodlagos piacokon teheti meg. A KBER‑nek az e programban előírt beavatkozását tehát nem lehet egy tekintet alá venni egy tagállamnak nyújtott pénzügyi támogatási intézkedéssel. Mindazonáltal, amint a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdése két további korlátot állít a KBER elé, ha az uniós, illetve tagállami közjogi intézmények vagy szervezetek által kibocsátott kötvények megvásárlására vonatkozó programot fogad el.

   Egyrészt a KBER nem szerezhet érvényesen a másodlagos piacokon kötvényeket olyan körülmények között, amelyek gyakorlatilag a beavatkozásának olyan hatást kölcsönöznének, mintha a kötvényeket közvetlenül a tagállami közjogi intézményektől vagy szervezetektől szerezték volna meg (lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet, C‑62/14, EU:C:2015:400, 97. pont). Másrészt a KBER‑nek a beavatkozását olyan biztosítékok közé kell ágyaznia, amelyek garantálják e beavatkozásnak a monetáris finanszírozás EUMSZ 123. cikk (1) bekezdéséből eredő tilalmával való összeegyeztethetőségét, biztosítva, hogy e program ne legyen alkalmas arra, hogy az érintett tagállamok esetében megvonja a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzést, amelynek elérésére törekszik e rendelkezés (lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet, C‑62/14, EU:C:2015:400, 100–102. és 109. pont). Azok a garanciák, amelyeket a KBER‑nek elő kell írnia ahhoz, hogy e két korlátot tiszteletben tartsa, egyszerre függnek az érintett programra jellemző sajátosságoktól, és attól a gazdasági környezettől, amelybe e program elfogadása és végrehajtása illeszkedik. Ezt követően pedig azt – ha vitatják –, hogy e garanciák elegendők‑e, a Bíróságnak kell vizsgálnia.

   (lásd: 104–108. pont)

8.  Lásd a határozat szövegét.

   (lásd: 110., 111., 113., 117., 127. pont)

9.  Emlékeztetni kell arra, hogy az a körülmény, hogy valamely nyíltpiaci műveletekre vonatkozó program végrehajtása bizonyos mértékben megkönnyíti az érintett tagállamok finanszírozását, nem döntő jelentőségű, mivel a monetáris politika folytatásának állandó részét képezi a kamatlábak és a bankok refinanszírozási feltételeinek befolyásolása, ami szükségszerűen kihat a tagállamok költségvetési hiányának finanszírozási feltételeire (lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet, C‑62/14, EU:C:2015:400, 108. és 110. pont). Így az a körülmény, hogy egy ilyen program előrevetítheti azt, hogy az elkövetkező hónapokban egy tagállam által kibocsátott kötvények nem jelentéktelen részét a KBER valószínűleg fel fogja vásárolni, biztosan megkönnyítheti e tagállam finanszírozását, de önmagában nem jelenti azt, hogy e program összeegyeztethetetlen az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdésével. Mindazonáltal, annak elkerülése érdekében, hogy a tagállamok esetében megvonják a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzést, egy ilyen program elfogadása és végrehajtása nem idézhet elő jogszerűen olyan bizonyosságot a tagállamok által kibocsátott kötvények jövőbeni felvásárlása kapcsán, amelynek következtében e tagállamok olyan költségvetési politikát fogadhatnának el, amely nem venné figyelembe azt, hogy költségvetési hiány esetén a piacokon kell forrásokat keresniük, vagy hogy e szempontból védve legyenek a makrogazdasági vagy költségvetési helyzetük alakulásából adódó következményektől (lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet, C‑62/14, EU:C:2015:400, 113. és 114. pont).

   Ebben az összefüggésben először is meg kell állapítani, hogy a 2015/774 határozat (7) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a PSPP végrehajtását csak addig folytatják, amíg a Kormányzótanács nem érzékeli az inflációs pálya olyan tartós korrekcióját, amely összhangban áll a középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli szintű inflációs ráták elérésére irányuló célkitűzéssel. Bár a PSPP konkrét előre látható alkalmazási idejének meghosszabbítására több ízben is sor került, e hosszabbításról mindig úgy döntöttek, hogy nem vonták kétségbe ezt az elvet, amint azt a 2015/2464 határozat (3) preambulumbekezdése és a 2017/100 határozat (5) preambulumbekezdése is megerősíti. Ebből következik, hogy a KBER az egymást követő határozataiban az államkötvények vásárlását csak annyiban írta elő, amennyiben az az árstabilitás fenntartásához szükséges volt, rendszeresen felülvizsgálta a PSPP volumenét és folyamatosan fenntartotta e program ideiglenes jellegét.

   Következésképpen a 2015/774 határozat nem teszi lehetővé a tagállamok számára, hogy anélkül határozzák meg költségvetési politikájukat, hogy figyelembe vennék azt a tényt, hogy a PSPP folyamatos végrehajtása középtávon egyáltalán nem biztosított, és költségvetési hiány esetén a piacokon kell forrásokat keresniük, anélkül hogy előnyét élvezhetnék a finanszírozási feltételek lazításának, amellyel a PSPP végrehajtása járhat (lásd analógia útján: 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet, C‑62/14, EU:C:2015:400, 112. és 114. pont). Másodszor meg kell jegyezni, hogy a 2015/774 határozat és az iránymutatás egy sor olyan garanciát tartalmaz, amely arra szolgál, hogy csökkentse azokat a hatásokat, amelyeket a PSPP gyakorol a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzésre.

   (lásd: 130–134., 136., 137. pont)

10.  Lásd a határozat szövegét.

    (lásd: 146–149. pont)

11.  Lásd a határozat szövegét.

    (lásd: 153–157. pont)