T‑166/21. sz. ügy

Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale és társai

kontra

Európai Bizottság

A Törvényszék ítélete (kibővített tizedik tanács), 2023. december 20.

„Állami támogatások – Olaszországi kikötőrendszeri hatóságok adóztatása – Társasági adó alóli mentesítés – A támogatást a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánító határozat – Létező támogatás – A »vállalkozás« fogalma – A »gazdasági tevékenység« fogalma – Előny – Szelektivitás – A verseny torzulása – A tagállamok közötti kereskedelem érintettsége – Egyenlő bánásmód”

1. Megsemmisítés iránti kereset – Jogalapok – Az indokolás hiánya vagy elégtelensége – Az érdemi jogszerűségre vonatkozó jogalaptól elkülönülő jogalap

   (EUMSZ 263. és EUMSZ 296. cikk)

   (lásd: 46., 47. pont)

2. Verseny – A versenyszabályok alkalmazása – A köz‑ és magánvállalkozásokkal szembeni egyenlő bánásmód – A köztulajdon rendszere – Hatás hiánya

   (EUMSZ 106. cikk, (1) bekezdés, EUMSZ 107. cikk (1) bekezdés, EUMSZ 345. cikk)

   (lásd: 55–57. pont)

3. Verseny – Uniós szabályok – Vállalkozás – Fogalom – Gazdasági tevékenység gyakorlása – Meghatározó szempont – A jogalany jogállása és finanszírozási módja – A relevancia hiánya

   (EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 65., 67., 68. pont)

4. Verseny – Uniós szabályok – Vállalkozás – Fogalom – Gazdasági tevékenység gyakorlása – A Bizottság mérlegelési jogköre – Korábbi határozathozatali gyakorlat – A korábbi határozatokban előzőleg vizsgálthoz hasonló tevékenység említett gyakorlatnak megfelelő minősítése – Korábbi határozathozatali gyakorlat hiányában valamely tevékenységnek az adott ügyben lefolytatott egyedi vizsgálatok alapján történő minősítése – Az egyenlő bánásmód elvének megsértése – Hiány

   (Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 20. és 21. cikk)

   (lásd: 77–88. pont)

5. Államok által nyújtott támogatások – A tagállamok közötti kereskedelem érintettsége – Versenytorzítás – Értékelési szempontok – Bizonyos olasz kikötők és más tagállamok bizonyos kikötői között fennálló verseny – Potenciális verseny elégségessége

   (EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 93., 94., 190., 191. pont)

6. Verseny – Uniós szabályok – Címzettek – Vállalkozások – Fogalom – Gazdasági tevékenység gyakorlása – Fogalom – Kikötői műveletekre vonatkozó engedélyek megadása – Közhatalmi jogkört képező, nem gazdasági jellegű szolgáltatás – Egy adott piacon nem nyújtott szolgáltatás – Kizártság

   (EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 96–101. pont)

7. Verseny – Uniós szabályok – Címzettek – Vállalkozások – Fogalom – Gazdasági tevékenység gyakorlása – Fogalom – Kikötők igénybevételének biztosítása és koncessziók odaítélése – Díjjelleg – Értékelési szempontok

   (EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 105–111. pont)

8. Verseny – Uniós szabályok – Címzettek – Vállalkozások – Fogalom – Gazdasági tevékenység gyakorlása – Fogalom – Kikötői műveletekre vonatkozó engedélyek megadása – Díjjelleg – Értékelési szempontok

   (EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 112–115. pont)

9. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Állami forrásból származó támogatások – Állami forrásokból származó előny államnak betudható nyújtása – Nemzeti szabályozás által előírt adómentesség – Bennfoglaltság

   (EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 124–129. pont)

10. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Az intézkedés szelektív jellege – A szelektivitás követelménye és a gazdasági előny egyidejű kimutatása közötti, valamint a támogatási program és az egyedi támogatás közötti különbségtétel

    (EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)

    (lásd: 134–139. pont)

11. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Az intézkedés szelektív jellege – Adóelőnyt biztosító intézkedés – Az előny fennállásának meghatározására szolgáló referenciakeret – A tárgyi hatály meghatározása – Szempontok – Az általános vagy normál adórendszer meghatározása – Tágabb adórendszerbe illeszkedő rendelkezés

    (EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)

    (lásd: 144–155. pont)

12. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Az intézkedés szelektív jellege – Az általános adórendszertől való eltérés – A rendszer jellegére és szerkezetére alapított igazolás – Értékelési szempontok

    (EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)

    (lásd: 161–165., 169–173. pont)

13. Államok által nyújtott támogatások – A tagállamok közötti kereskedelem érintettsége – Versenytorzítás – Értékelési szempontok – A harmonizáció közvetlen adózás területén fennálló hiánya – A verseny esetleges torzulására vonatkozó vizsgálatnak kizárólag a nemzeti szintre való korlátozása – Hiány

    (EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)

    (lásd: 195. pont)

14. Megsemmisítés iránti kereset – Megsemmisítést kimondó ítélet – Terjedelem – Uniós jogi aktus részleges megsemmisítése – Feltétel – A megtámadott jogi aktus megsemmisíthető elemeinek elválasztható jellege

    (lásd: 199., 200. pont)

Összefoglalás

Az öt bíróból álló kibővített tanácsban eljáró Törvényszék részben elutasítja a különböző olasz kikötői hatóságok által az autorità di sistema portuale (kikötőrendszer‑hatóságok, Olaszország, a továbbiakban: AdSPs‑ek) részére nyújtott támogatási programról szóló, 2020. december 4‑i európai bizottsági határozat ( 1 ) megsemmisítése iránt benyújtott keresetet. Ebben az ítéletben a Törvényszék különösen azt pontosítja, hogy milyen kritériumok alapján kell értékelni a kikötői infrastruktúrák üzemeltetésével megbízott nonprofit közjogi jogalany által végzett tevékenységek gazdasági jellegét.

A megtámadott határozat, amelyet a Bizottság az összes tagállamban 2013‑ban annak érdekében lefolytatott vizsgálatot követően hozott, hogy összképet nyerjen a tagállamok kikötőinek működéséről és adózásáról, megállapítja, hogy a kikötői ágazatban tevékenykedő gazdasági szereplők társasági adó alóli mentességére vonatkozó intézkedés a belső piaccal összeegyeztethetetlen létező állami támogatási programnak minősül. A Bizottság következésképpen elrendelte ezen intézkedés eltörlését, továbbá azt, hogy az intézkedés kedvezményezettjeinek gazdasági tevékenységéből származó jövedelmek a határozat elfogadásának időpontját követő adóév kezdetétől a társasági adó hatálya alá tartozzanak.

Közelebbről, a társasági adóra vonatkozó olasz szabályozás (a továbbiakban: IRES) számos állami szereplőt és közjogi szervezetet, köztük a közvagyonnal gazdálkodó szervezeteket mentesíti ezen adó alól. Az olasz hatóságok szerint ez utóbbiak közé tartoznak az AdSPs‑ek is.

Az AdSPs‑ek olyan közjogi jogi személyek, amelyeket törvény hozott létre abból a célból, hogy önállóan biztosítsák a rájuk bízott kikötői infrastruktúrák üzemeltetését. E tevékenységek ellátása érdekében az AdSPs‑ek különböző pénzügyi forrásokkal, köztük olyan díjakból származó bevétellel rendelkeznek, amelyek beszedésére a kikötőkbe való belépés biztosítása (a továbbiakban: kikötői díjak), a kikötői műveletekre vonatkozó engedélyek megadása (a továbbiakban: engedélyezési díjak), valamint a köztulajdonban álló területek és dokkok koncesszióinak odaítélése (a továbbiakban: koncessziós díjak) ellenében jogosultak.

A megtámadott határozatban a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az AdSPs‑ek nem gazdasági tevékenységet és gazdasági tevékenységeket folytatnak, amely utóbbiak a fent említett díjak alapjául szolgáló tevékenységek három kategóriájának felelnek meg. A Bizottság e körülmények között megállapította, hogy az IRES‑mentesség az AdSPs‑ek által folytatott gazdasági tevékenységek tekintetében az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősül.

A Törvényszék álláspontja

A Törvényszék elsőként az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének megsértésére alapított jogalapot vizsgálja meg, amellyel a felperesek lényegében azt kifogásolják, hogy a Bizottság tévesen állapította meg az AdSPs‑ek által folytatott bizonyos tevékenységek gazdasági jellegét.

E tekintetben a Törvényszék először is hangsúlyozza, hogy a Bizottság értékelése nem kifogásolható a tekintetben, hogy nem vette figyelembe a szóban forgó jogalanyok jogállását. Amint ugyanis az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése minden vállalkozásra – amely minden gazdasági tevékenységet folytató jogalanyra kiterjed – alkalmazandó, függetlenül azok jogállásától és finanszírozási módjától.

Továbbá a Bizottságnak a felperesek által ezzel kapcsolatban hivatkozott korábbi határozathozatali gyakorlatára tekintettel nem állapítható meg az egyenlő bánásmód elvének semmilyen megsértése. E tekintetben a Törvényszék úgy véli, hogy a Bizottság a koncessziós díjak és a kikötői díjak hatálya alá tartozó tevékenységeket illetően azonos módon kezelte az összehasonlítható helyzeteket, hiszen a korábbi határozatokban érintett, belga és francia kikötői hatóságok által végzett egyenértékű tevékenységek vonatkozásában megállapította azok gazdasági jellegét. Ezzel szemben az engedélyezési díjakat illetően meg kell állapítani, hogy e díjakat a Bizottság még nem vizsgálta.

Végül a Törvényszék egymás után megvizsgálja az AdSPs‑ek által gyakorolt tevékenységek gazdasági jellegének értékelésére és az AdSPs‑ek vállalkozásként való minősítésére vonatkozó kifogásokat, amelyek az AdSPs‑ek által kínált szolgáltatások piacának hiányán és az AdSPs‑ek által beszedett díjak jellegén alapulnak. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a vállalkozás fogalmának hatálya alá tartozik minden gazdasági tevékenységet folytató jogalany, azok jogállásától és finanszírozási módjától függetlenül, mivel minden olyan tevékenység, amely áruk vagy szolgáltatások adott piacon történő kínálatával jár, gazdasági tevékenységnek minősül.

A jelen ügyben egyrészt azon piac állítólagos hiányát illetően, amelyen az AdSPs‑ek a szolgáltatásaikat kínálnák, a Törvényszék először is megállapítja, hogy a felperesek tévesen állítják, hogy az AdSPs‑ek a monopolhelyzetükre tekintettel semmilyen versenynek nincsenek kitéve. Amint ugyanis arra a Bizottság ezzel szemben helyesen rámutatott, bizonyos olasz kikötők és bizonyos, más tagállambeli kikötők között verseny áll fenn, így helyesen juthatott arra a következtetésre, hogy a kikötők igénybevételének biztosítása és a köztulajdonban álló területek és dokkok koncesszióinak odaítélése az adott piacon nyújtott szolgáltatásnak minősül. Ezzel szemben, ami a kikötői műveletekre vonatkozó engedélyek megadását illeti, a Törvényszék a megtámadott határozatban e tekintetben kifejtett tényezőkkel kapcsolatban úgy ítéli meg, hogy úgy tűnik, hogy az e címen végzett feladatok a jogi követelmények tiszteletben tartásának ellenőrzésére irányuló ellenőrzési feladatkörnek felelnek meg, amely mint ilyen a nem gazdasági jellegű közhatalmi jogosítványok körébe tartozik. E körülmények között meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem bizonyította, hogy az engedélyek megadása a piacon nyújtott szolgáltatásnak minősül.

Másrészt, amennyiben azt róják fel a Bizottságnak, hogy figyelmen kívül hagyta azt a körülményt, hogy az AdSPs‑ek által beszedett díjak adóknak, nem pedig gazdasági jellegű szolgáltatásokért járó díjazásnak minősülnek, a Törvényszék megállapítja, hogy a koncessziós díjak és a kikötői díjak az AdSPs‑ek által végzett gazdasági jellegű tevékenységek ellenértékének minősülnek. Ezzel szemben az engedélyezési díjakat illetően a Törvényszék emlékeztet arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az a körülmény, hogy valamely közjogi szervezet törvényben előírt ellenszolgáltatás fejében közhatalmi jogkörök gyakorlásához kapcsolódó terméket vagy szolgáltatást nyújt, nem elegendő ahhoz, hogy az adott tevékenységet gazdasági tevékenységnek, az azt gyakorló jogalanyt pedig vállalkozásnak lehessen minősíteni. Márpedig a jelen ügyben, mivel a Bizottság nem vizsgálta sem az engedélyezési díjak kiszámításának módját, sem azok összegét, sem pedig az állam által e tekintetben gyakorolt ellenőrzés szintjét, ebből az következik, hogy a Bizottság nem bizonyította a jogilag megkövetelt módon, hogy az engedélyezési díjak az AdSPs‑ek által nyújtott gazdasági jellegű szolgáltatás ellenértékét képezik.

A fenti megfontolásokra tekintettel a Törvényszék az engedélyek megadása tekintetében helyt ad az első jogalapnak, ezt meghaladó részében pedig elutasítja azt, a második, harmadik és negyedik jogalapot pedig csak annyiban vizsgálja meg, amennyiben azok a koncessziós díjakra és a kikötői díjakra vonatkoznak.

Másodsorban, amennyiben e díjak a koncessziós díjakra és a kikötői díjakra vonatkoznak, a Törvényszék egymás után megvizsgálja az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének megsértésére alapított jogalapokat, amelyek lényegében a Bizottság azon megállapításainak vitatására irányulnak, amelyek szerint az IRES‑mentesség állami források átruházásához vezetett, és olyan szelektív előnyt biztosított az AdSPs‑ek részére, amely ezenkívül torzíthatja a versenyt és érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet.

A Törvényszék e tekintetben először is megállapítja, hogy a Bizottság helyesen állapította meg, hogy az olasz adóhatóság azáltal, hogy az AdSPs‑eket mentesíti az IRES alól annak ellenére, hogy azok gazdasági tevékenységet folytatnak, állami forrásoknak minősülő bevételekről mond le, ami következésképpen az EUMSZ 107. cikk értelmében vett állami források átruházásához vezet. Ebben az összefüggésben nincs jelentősége annak, hogy az AdSPs‑ek állami vállalatok, és hogy a nyújtott előny az állam tág értelemben vett gazdasági szférájában marad. Ellenkező esetben ugyanis az ilyen megközelítés sértené az állami támogatásokra vonatkozó szabályok hatékony érvényesülését, és indokolatlan hátrányos megkülönböztetést vezetne be az állami és magánszférába tartozó kedvezményezettek között, megsértve ezzel a semlegesség EUMSZ 345. cikkben foglalt elvét.

Másodszor, a Törvényszék helybenhagyja a Bizottság azon elemzését, amely szerint az IRES‑mentesség szelektív jellegű előnyt biztosít az abban részesülő jogalanyok számára.

E tekintetben a Törvényszék egyrészt úgy véli, hogy a Bizottság helyesen határozta meg a referencia‑rendszert, amikor e címen elfogadta az olasz szabályozás azon elvet megfogalmazó rendelkezéseit, amely szerint az IRES hatálya alá tartozik minden jövedelem, különösen a kereskedelmi társaságok, valamint egyéb köz‑ vagy magánjogi szervezetek jövedelmei, függetlenül attól, hogy azok kizárólagos vagy fő célja kereskedelmi tevékenység folytatása‑e, vagy sem. Ilyen elv hiányában ugyanis a szóban forgó állami és közjogi jogalanyok adómentessége teljesen értelmetlenné válna.

Másrészt a Törvényszék megállapítja, hogy az IRES‑mentesség mindenféle érvényes indoklás nélkül eltér a referencia‑rendszertől az AdSPs‑ek javára. A fent említett referencia‑rendszer alapjául szolgáló elvre figyelemmel ugyanis az AdSPs‑ek ténybeli és jogi helyzete, amennyiben azok gazdasági tevékenységet folytatnak, az IRES hatálya alá tartozó más jogalanyok helyzetével összehasonlítható.

Harmadszor, a Bizottság azt is helyesen állapította meg, hogy az IRES‑mentesség torzíthatja a versenyt azáltal, hogy figyelemmel a fent hivatkozott, bizonyos olasz kikötők és más tagállamok bizonyos kikötői közötti verseny fennállására, érinti a tagállamok közötti kereskedelmet. A Törvényszék ebben az összefüggésben pontosítja, hogy a versenytorzulás Bizottság általi értékelése nem feltétlenül korlátozódik az érintett tagállam vállalkozásaira vagy termelésére, még a harmonizáció közvetlen adózás területén fennálló hiányában sem. Így az a körülmény, hogy a kikötői ágazatot határokon átnyúló kereskedelem jellemzi, elegendő ahhoz, hogy a Bizottság belefoglalhassa elemzésébe a más tagállamok bizonyos kikötői által támasztott versenyt.

A fenti megfontolások összességére tekintettel a Törvényszék megsemmisíti a megtámadott határozatot annyiban, amennyiben az a kikötői műveletekre vonatkozó engedélyek megadását gazdasági tevékenységnek minősíti, ezt meghaladó részében pedig elutasítja a keresetet.

( 1 ) Az Olaszország által végrehajtott SA.38399 – 2019/C (korábbi 2018/E) támogatási program – Az olaszországi kikötők társasági adózása (HL 2021. L 354, 1. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat).