T‑101/18. sz. ügy

Osztrák Köztársaság

kontra

Európai Bizottság

A Törvényszék ítélete (harmadik tanács), 2022. november 30.

„Állami támogatások – Nukleáris ipar – Magyarország által a Paksi Atomerőműben két új atomreaktor fejlesztése céljából megvalósítani tervezett támogatás – A támogatást bizonyos kötelezettségvállalások tiszteletben tartásától függően a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja – A támogatásnak az állami támogatások jogán kívüli uniós jogszabályokkal való összhangja – Elválaszthatatlan összefüggés – A nukleáris energia előmozdítása – Az Euratom‑Szerződés 192. cikkének első bekezdése – A környezetvédelem, a »szennyező fizet«, az elővigyázatosság és a fenntarthatóság elvei – Az érintett gazdasági tevékenység meghatározása – A piac hiányossága – A verseny torzítása – A támogatás arányossága – Az állami beavatkozás szükségessége – A támogatás elemeinek meghatározása – Közbeszerzési eljárás – Indokolási kötelezettség”

1. Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – A támogatás belső piaccal való összeegyeztethetősége – Mérlegelési jogkör – Az állami támogatásokat szabályozó rendelkezések és a Szerződés egyéb rendelkezései közötti koherencia tiszteletben tartása – Kizárólag a támogatás olyan feltételeit illetően fennálló kötelezettség, amelyek elválaszthatatlanul összefüggenek a támogatás céljával – Két új atomreaktor üzemeltetés céljából történő térítésmentes rendelkezésre bocsátásából álló támogatás – Az említett reaktorok megépítésére irányuló szerződés olyan odaítélése, amely nem minősül a támogatás céljától elválaszthatatlan részletszabálynak

   (EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés és EUMSZ 108. cikk; 2014/25 európai parlamenti és tanácsi irányelv)

   (lásd: 27‐39. pont)

2. Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – A támogatás belső piaccal való összeegyeztethetősége – Mérlegelési jogkör – Az állami támogatásokat szabályozó rendelkezések és a Szerződés egyéb rendelkezései közötti koherencia tiszteletben tartása – A Bizottság azon kötelezettsége, hogy újabb információk hiányában felülvizsgálja a kötelezettségszegés megállapítása iránti korábbi eljárásban levont azon következtetéseit, amelyek a Szerződés egyéb rendelkezéseire vonatkoznak – Hiány

   (EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés és EUMSZ 108. cikk)

   (lásd: 40‐49. pont)

3. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjára figyelemmel történő értékelés – Szempontok – A kereskedelmi feltételekre gyakorolt, a közös érdekkel ellentétes hatás hiánya – Értékelés – A támogatási intézkedések előnyeinek és a belső piacra gyakorolt negatív hatásuknak az egymással szembeni mérlegelése – Bírósági felülvizsgálat – Korlátok – Nyilvánvaló értékelési hiba – Hiány

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, c) pont)

   (lásd: 55., 56., 98‐102., 135‐148., 150., 151., 153‐155., 157‐161., 167‐175. pont)

4. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjára figyelemmel történő értékelés – Szempontok – Közérdekű cél követése – A támogatás megfelelő, szükséges és nem aránytalan jellege – Azon kötelezettség, hogy a támogatási intézkedést közbeszerzési eljárásnak vessék alá annak érdekében, hogy biztosítsák annak arányosságát – Hiány

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, c) pont)

   (lásd: 58‐65. pont)

5. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjára figyelemmel történő értékelés – Szempontok – A kereskedelmi feltételekre gyakorolt, a közös érdekkel ellentétes hatás hiánya – A támogatási intézkedések előnyeinek és a belső piacra gyakorolt negatív hatásuknak az egymással szembeni mérlegelése – A belső piac összetevői

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, c) pont)

   (lásd: 71‐78., 131. pont)

6. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjára figyelemmel történő értékelés – Az Euratom‑Szerződés valamely célkitűzésének megvalósítására irányuló intézkedések – A tagállamok azon joga, hogy meghatározzák energiaellátásuk szerkezetét – A nukleáris energia választása

   (EAK 2. cikk, c) pont és EAK 192. cikk; EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, c) pont és EUMSZ 194. cikk, (2) bekezdés)

   (lásd: 82‐86., 97. pont)

7. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Nehéz helyzetben lévő vállalkozás megmentéséhez nyújtott támogatások – A nehéz helyzetben lévő vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló iránymutatás – Nehéz helyzetben lévő vállalkozás – Fogalom

   (2014/C 249/01 bizottsági közlemény, 20. pont, a) alpont és 21. pont)

   (lásd: 111‐122. pont)

8. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontjára figyelemmel történő értékelés – Szempontok – A támogatás megfelelő, szükséges és nem aránytalan jellege – A Bizottság által végzett vizsgálat – A támogatási intézkedésből eredő támogatási egyenérték számszerűsítésére vonatkozó kötelezettség – Hiány

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, c) pont)

   (lásd: 184. pont)

Összefoglalás

Új atomreaktorok építése: a Törvényszék elutasítja a Bizottság által jóváhagyott magyar beruházási támogatást vitató, Ausztria által benyújtott keresetet

2017. március 6‑i határozatával ( 1 ) (a továbbiakban: megtámadott határozat) az Európai Bizottság jóváhagyta a Magyarország által az MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares állami vállalat (a továbbiakban: Paks II társaság) javára bejelentett azon beruházási támogatást, amely a Paksi Atomerőmű telephelyén építés alatt álló két olyan atomreaktor üzemeltetésére vonatkozott, amelyeknek fokozatosan fel kell váltaniuk az e telephelyen már működő négy atomreaktort.

E beruházási támogatást (a továbbiakban: szóban forgó támogatás) – amely lényegében abból áll, hogy üzemeltetés céljából térítésmentesen két új atomreaktort bocsátanak a Paks II társaság rendelkezésére – nagyrészt olyan kölcsönből finanszírozzák, amelyet az Oroszországi Föderáció 10 milliárd euró összegű rulírozó hitelkeret formájában nyújt Magyarországnak a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről szóló kormányközi egyezmény keretében. Ezen egyezmény értelmében az új reaktorok megépítésével közvetlen odaítélés útján a Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt társaságot (a továbbiakban: JSC NIAEP) bízták meg.

A megtámadott határozatban a Bizottság az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja alapján, bizonyos feltételek mellett a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánította a szóban forgó támogatást. E rendelkezés értelmében a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthetők az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatások, amennyiben nem befolyásolják hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben.

Az Osztrák Köztársaság keresetet nyújtott be a megtámadott határozat megsemmisítése iránt.

A Törvényszék álláspontja

Először is, a Törvényszék elutasítja azt a jogalapot, amely szerint a megtámadott határozat jogellenes amiatt, hogy a Bizottság annak ellenére is a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánította a szóban forgó támogatást, hogy az új atomreaktorok megépítésére irányuló szerződésnek a JSC NIAEP társaság részére történő közvetlen odaítélése a közbeszerzésekre vonatkozó uniós szabályok megsértésének minősül.

E tekintetben az Osztrák Köztársaság többek között azt állította, hogy mivel az új reaktorok megépítésére irányuló szerződés odaítélése a szóban forgó támogatástól elválaszthatatlan részletszabálynak minősül, a Bizottság köteles lett volna e támogatást a közbeszerzésekre vonatkozó uniós szabályok alapján is megvizsgálni. Az Osztrák Köztársaság szerint ráadásul az Ausztria kontra Bizottság ítéletből ( 2 ) kitűnik, hogy a Bizottságnak attól függetlenül is értékelnie kellett volna a szóban forgó támogatást a közbeszerzésekre vonatkozó uniós jogi rendelkezések alapján, hogy az építési szerződés odaítélése e támogatástól elválaszthatatlan részletszabálynak minősül‑e.

A Törvényszék először is elutasítja az Osztrák Köztársaságnak az Ausztria kontra Bizottság ítéletre alapított érvelését. Amíg ezen ítéletből az következik, hogy a támogatással előmozdítani kívánt gazdasági tevékenységnek összeegyeztethetőnek kell lennie az uniós joggal, az Osztrák Köztársaság a jelen ügyben nem hivatkozott az uniós jog egyetlen olyan megsértésére sem, amely a támogatott tevékenység, vagyis a nukleáris energia termelése folytán következne be. Ezenkívül ezen ítéletből nem tűnik ki, hogy a Bíróság bővíteni szándékozott volna a valamely állami támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálatára irányuló eljárás keretében a Bizottságra háruló ellenőrzés terjedelmét, elvetve azt az ítélkezési gyakorlatát, amely szerint különbséget kell tenni a támogatás céljával elválaszthatatlan kapcsolatban álló részletszabályok és azon részletszabályok között, amelyek esetében nem áll fenn ilyen kapcsolat.

Egyébiránt, ha valamely állami támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálatára irányuló eljárás keretében elismernénk, hogy olyan kötelezettség hárul a Bizottságra, hogy végleges jelleggel foglaljon állást az állami támogatásokra vonatkozó szabályokon kívüli egyéb uniós jogi rendelkezések megsértésének fennállásáról vagy hiányáról – függetlenül attól, hogy milyen kapcsolat áll fenn a szóban forgó támogatás részletszabálya és célja között –, az sértené egyrészt azokat az eljárási szabályokat és garanciákat, amelyek az e rendelkezések alkalmazásának ellenőrzésére előírt eljárásokra jellemzők, másrészt pedig a közigazgatási eljárások és jogorvoslati lehetőségek autonómiájának elvét.

E pontosításokra tekintettel a Törvényszék ezt követően úgy ítéli meg, hogy a két új reaktor megépítésére irányuló szerződés odaítéléséről szóló határozat, amely megelőzte a szóban forgó támogatási intézkedést, nem minősül az e támogatás céljától elválaszthatatlan részletszabálynak. Az, ha közbeszerzési eljárást folytatnának le, adott esetben pedig másik vállalkozást vennének igénybe a reaktorok megépítése érdekében, nem változtatná meg sem a támogatás célját, vagyis azt, hogy üzemeltetés céljából térítésmentesen rendelkezésre bocsássanak két új reaktort, sem pedig a támogatás kedvezményezettjét, amely a Paks II társaság. Ráadásul, még ha feltételezzük is, hogy a közbeszerzési eljárás lefolytatása módosíthatta volna a támogatás összegét – amit az Osztrák Köztársaság nem bizonyított –, ez a körülmény önmagában semmilyen hatással nem lett volna arra az előnyre, amelyet az említett támogatás a kedvezményezettje számára jelentett, vagyis két új reaktor üzemeltetés céljából történő térítésmentes rendelkezésre bocsátására.

A Törvényszék végül hangsúlyozza, hogy az Osztrák Köztársaság állításával ellentétben a Bizottság a megtámadott határozatban megalapozottan hivatkozott arra az értékelésre, amelyet egy korábbi, kötelezettségszegés megállapítása iránti olyan eljárás keretében folytatott le, amelyben megállapította, hogy a két új reaktor megépítésének a JSC NIAEP társaság részére történő közvetlen odaítélése nem sérti a közbeszerzésekre vonatkozó uniós jogot. A jogbiztonság elve ugyanis kizárja, hogy a Bizottság az állami támogatási eljárás keretében felülvizsgálatot végezzen az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés odaítélése tekintetében, miközben nem rendelkezik új információkkal azon időponthoz képest, amikor a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás lezárása mellett döntött.

Másodszor, a Törvényszék elutasítja a verseny aránytalan torzulásainak fennállására, valamint a megújulóenergia‑termelőknek a villamos energia liberalizált belső piacáról való kiszorításához vezető egyenlőtlen bánásmódra alapított jogalapokat. E tekintetben a Törvényszék emlékeztet arra, hogy a tagállamok szabadon határozhatják meg energiaszerkezetük összetételét, a Bizottság pedig nem követelheti meg, hogy az állami finanszírozásokat alternatív energiaforrásokhoz rendeljék.

Harmadszor, a Törvényszék, miután elutasította a piaci erőfölény megerősítésére vagy létrehozatalára alapított jogalapot, elutasítja a magyar nagykereskedelmi villamosenergia‑piac likviditási kockázatára alapított jogalapot is.

( 1 ) A Magyarország által a Paks II. atomerőműben két új atomreaktor fejlesztésének támogatása céljából megvalósítani tervezett SA.38454 – 2015/C (korábbi 2015/N) számú állami támogatásról szóló, 2017. március 6‑i (EU) 2017/2112 bizottsági határozat (HL 2017. L 317., 45. o.).

( 2 ) 2020. szeptember 22‑iAusztria kontra Bizottság ítélet (C‑594/18 P, EU:C:2020:742).