C‑526/14. sz. ügy

Tadej Kotnik és társai

kontra

Državni zbor Republike Slovenije

(az Ustavno sodišče [Szlovénia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

„Előzetes döntéshozatal — A bankokról szóló bizottsági közlemény érvényessége és értelmezése — A 2001/24/EK és a 2012/30/EU irányelv értelmezése — A pénzügyi válsággal összefüggésben a bankoknak nyújtott állami támogatások — Tehermegosztás — A törzsrészvények, az átváltoztatható kötvények és az alárendelt kötvények névértékének csökkentése — A bizalomvédelem elve — A tulajdonhoz való jog — A társasági tagok és harmadik személyek érdekeinek védelme — Hitelintézetek reorganizációja és felszámolása”

Összefoglaló – A Bíróság ítélete (nagytanács), 2016. július 19.

1. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések – Az érvényesség megítélése – Kötelező erővel nem bíró bizottsági közlemény érvényességére vonatkozó, de több uniós jogi rendelkezés értelmezését maguk után vonó kérdések – Elfogadhatóság

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont, és EUMSZ 267. cikk; 2013/C 216/01 bizottsági közlemény, 41–46. pont)

2. Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – A Bizottság által a mérlegelési jogköre gyakorlásának keretében elfogadott iránymutatások – Jogi jelleg – A Bizottság mérlegelési jogkörének önkéntes korlátozását magukban foglaló, tájékoztató jellegű magatartási szabályok – A bankokról szóló közlemény – A tagállamokkal szembeni kötelező hatály – Hiány

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont, és EUMSZ 108. cikk, (3) bekezdés; 2013/C 216/01 bizottsági közlemény, 41. és 43–45. pont)

3. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Valamely tagállam gazdasága súlyos zavarának orvoslását célzó támogatások – A pénzügyi válsággal összefüggésben a pénzügyi szektorban nyújtott támogatások – A bankokról szóló közlemény Bizottság általi elfogadása – Tehermegosztás – Megengedhetőség

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont, EUMSZ 108. cikk, (2) bekezdés, harmadik albekezdés, EUMSZ 109. cikk és EUMSZ 288. cikk; 2013/C 216/01 bizottsági közlemény, 2., 15. és 40–46. pont)

4. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Valamely tagállam gazdasága súlyos zavarának orvoslását célzó támogatások – A pénzügyi válsággal összefüggésben a pénzügyi szektorban nyújtott támogatások – Tehermegosztás – A bizalomvédelem elvének és a tulajdonhoz való jognak a megsértése – Hiány

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 17. cikk, (1) bekezdés; 2013/C 216/01 bizottsági közlemény, 15., 17. és 40–46. pont)

5. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Valamely tagállam gazdasága súlyos zavarának orvoslását célzó támogatások – A pénzügyi válsággal összefüggésben a pénzügyi szektorban nyújtott támogatások – Tehermegosztás – A 2012/30 irányelv rendelkezéseivel való összeegyeztethetőség, amely rendelkezések értelmében a részvénytársaság tőkéjének emeléséről vagy csökkentéséről a közgyűlésnek kell határoznia

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2012/30 európai parlamenti és tanácsi irányelv, (3) preambulumbekezdés, 29., 34., 35. és 40–42. cikk; 2013/C 216/01 bizottsági közlemény, 40–46. pont)

6. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Valamely tagállam gazdasága súlyos zavarának orvoslását célzó támogatások – A pénzügyi válsággal összefüggésben a pénzügyi szektorban nyújtott támogatások – Tehermegosztás – Az alárendelt kötvények átalakítására vagy névértékének csökkentésére vonatkozó intézkedések – Az arányosság elvének tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettség

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2013/C 216/01 bizottsági közlemény, 15., 44. és 45. pont)

7. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – A belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető támogatások – Valamely tagállam gazdasága súlyos zavarának orvoslását célzó támogatások – A pénzügyi válsággal összefüggésben a pénzügyi szektorban nyújtott támogatások – Tehermegosztás – A 2001/24 irányelv értelmében vett reorganizációs intézkedések fogalmában való bennfoglaltság

   (EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont; 2001/24 európai parlamenti és tanácsi irányelv, (6) preambulumbekezdés, 2. cikk, hetedik francia bekezdés, és 3. cikk, (1) bekezdés; 2013/C 216/01 bizottsági közlemény, 40–46. pont)

1.  Elfogadhatók az állami támogatási szabályoknak a pénzügyi válsággal összefüggésben hozott bankmentő intézkedésekre való, 2013. augusztus 1‑je utáni alkalmazásáról szóló bizottsági közlemény érvényességére vonatkozó, előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések – amely közlemény közvetlenül harmadik személyekkel szemben nem fejt ki joghatásokat –, amennyiben e kérdések arra vonatkoznak, hogy összeegyeztethető‑e az uniós jog több rendelkezésével a részvényesek és az alárendelt hitelezők közötti tehermegosztásra vonatkozó feltétel, amelyet a Bizottság e közleményben annak érdekében állított fel, hogy az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja alapján megállapíthassa, hogy a bankszektorban nyújtott állami támogatások összeegyeztethetők a belső piaccal.

   (vö. 31–34. pont)

2.  Az állami támogatási szabályoknak a pénzügyi válsággal összefüggésben hozott bankmentő intézkedésekre való, 2013. augusztus 1‑je utáni alkalmazásáról szóló bizottság közleményt (a bankokról szóló közlemény) úgy kell értelmezni, hogy annak a tagállamokkal szemben nincs kötelező hatálya.

   Egy ilyen közlemény elfogadása ugyanis nem mentesíti a Bizottságot azon kötelezettsége alól, hogy megvizsgálja azon kivételes sajátos körülményeket, amelyekre valamely tagállam egyedi esetben hivatkozik annak érdekében, hogy az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának közvetlen alkalmazását kérje, és a Bizottság köteles megindokolni az ilyen kérelem elutasítását. Ebből egyrészt az következik, hogy az említett közleményben foglalt magatartási szabályok elfogadása csupán olyan hatással jár, mint a Bizottság mérlegelési jogköre gyakorlásának saját maga általi korlátozása, abban az értelemben, hogy ha valamely tagállam egy olyan tervezett állami támogatást jelent be a Bizottságnak, amely megfelel e szabályoknak, a Bizottság főszabály szerint köteles e tervezett támogatást engedélyezni. Másrészt a tagállamoknak továbbra is lehetőségük van arra, hogy olyan tervezett állami támogatásokat jelentsenek be a Bizottságnak, amelyek nem felelnek meg az e közleményben foglalt kritériumoknak, és a Bizottság az ilyen tervezett támogatásokat rendkívüli körülmények esetén engedélyezheti.

   Ebből következik, hogy a bankokról szóló közlemény nem keletkeztethet a tagállamokkal szemben önálló kötelezettségeket, hanem azon feltételek megállapítására szorítkozik, amelyek célja annak biztosítása, hogy a pénzügyi válsággal összefüggésben a bankoknak nyújtott állami támogatások a belső piaccal összeegyeztethetők legyenek, amit a Bizottságnak szem előtt kell tartania az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja értelmében rendelkezésére álló széles mérlegelési jogkör gyakorlása során.

   (vö. 41., 43–45. pont és a rendelkező rész 1. pontja)

3.  Az EUMSZ 107–EUMSZ 109. cikket úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az állami támogatási szabályoknak a pénzügyi válsággal összefüggésben hozott bankmentő intézkedésekre való, 2013. augusztus 1‑je utáni alkalmazásáról szóló bizottság közlemény (a bankokról szóló közlemény) 40–46. pontja annyiban, amennyiben az említett pontok az állami támogatás engedélyezése érdekében előírnak egy, a részvényesek és az alárendelt kötvények jogosultjai közötti tehermegosztásra vonatkozó feltételt.

   Egyrészt ugyanis az ilyen tehermegosztási intézkedések úgy értelmezhetők, hogy azok azt kívánják megakadályozni, hogy úgy folyamodjanak az állami támogatásokhoz, mint egy, az érintett bankok pénzügyi nehézségeinek orvoslását könnyen lehetővé tevő eszközhöz.

   Másrészt a tehermegosztási intézkedések azt kívánják biztosítani, hogy azt megelőzően, hogy bármilyen állami támogatás nyújtására sor kerülne, a tőkehiányos bankok a befektetőikkel együtt e hiány csökkentésén fáradozzanak, különösen a saját tőke bevonásával, valamint az alárendelt hitelezők hozzájárulása révén, mivel az ilyen intézkedések alkalmasak arra, hogy csökkentsék a nyújtott állami támogatás nagyságát.

   Egy ezzel ellentétes megoldás azzal a veszéllyel járna, hogy versenytorzulást idéz elő, mivel azok a bankok, amelyek részvényesei és alárendelt hitelezői nem járultak hozzá a sajáttőkehiány csökkentéséhez, nagyobb állami támogatást kapnának annál, mint amely elegendő lett volna a fennmaradó sajáttőkehiány ellentételezésére.

   Ráadásul az „erkölcsi kockázat” problémájának orvoslása érdekében, amely probléma azzal függ össze, hogy az egyének hajlamosak kockázatos döntéseket hozni akkor, amikor ez utóbbiak esetleges negatív következményeit egy közösség viseli, el kell kerülni azt, hogy az a lehetőség, hogy a bankok állami támogatást kaphatnak, arra ösztönözze őket, hogy olyan kockázatosabb pénzügyi eszközökhöz folyamodjanak, amelyek jelentős veszteségeket okozhatnak, ami komoly versenytorzulásokhoz vezethet, és veszélyeztetheti a belső piac integritását.

   Végül a Bizottság a bankokról szóló közlemény elfogadásakor nem vonta el a Tanácsnak az EUMSZ 108. cikken és az EUMSZ 109. cikken alapuló hatásköreit. E közlemény ugyanis, mivel olyan magatartási szabályok megállapítására szorítkozik, amelyek korlátozzák a Bizottságot az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja által ráruházott mérlegelési jogkör gyakorlásában, nem érinti a Tanácsnak az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésének harmadik albekezdésében elismert, arra vonatkozó jogkörét, hogy rendkívüli körülmények esetén a tagállam kérelmére valamely állami támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítson, és nem minősül olyan, az EUMSZ 109. cikk szerinti rendeletnek, amely az EUMSZ 288. cikk második bekezdése értelmében általános kötelező hatállyal bír.

   (vö. 55–60. pont és a rendelkező rész 2. pontja)

4.  A bizalomvédelem elvét és a tulajdonhoz való jogot úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az állami támogatási szabályoknak a pénzügyi válsággal összefüggésben hozott bankmentő intézkedésekre való, 2013. augusztus 1‑je utáni alkalmazásáról szóló bizottság közlemény (a bankokról szóló közlemény) 40–46. pontja annyiban, amennyiben az említett pontok az állami támogatás engedélyezése érdekében előírnak egy, a részvényesek és az alárendelt kötvények jogosultjai közötti tehermegosztásra vonatkozó feltételt.

   Ami a bizalomvédelem elvét illeti, egyrészt a Bizottság semmilyen biztosítékot nem nyújtott az érintett bankok részvényesei és alárendelt hitelezői számára azzal kapcsolatban, hogy e bankok sajáttőkehiányának orvoslása érdekében jóvá fog hagyni állami támogatásokat. Másrészt e befektetők nem kaptak ígéretet arra, hogy a Bizottság által engedélyezett állami támogatásban részesülő bankok sajáttőkehiányának orvoslását célzó intézkedések között nem lesznek olyanok, amelyek érinthetik a befektetéseiket.

   Jóllehet a bizalomvédelem elve az Unió egyik alapelve, a gazdasági szereplők nem táplálhatnak megalapozottan jogos bizalmat egy olyan területen, mint amilyen a bankszektorban nyújtott állami támogatások területe, amelynek célja a gazdasági helyzet változásaihoz való állandó alkalmazkodással jár.

   Annak szükségességét illetően, hogy a tagállamok rendelkezzenek átmeneti időszakkal annak érdekében, hogy alkalmazkodni tudjanak a Bizottság által a részvényesek és az alárendelt hitelezők közötti tehermegosztásra vonatkozóan felállított új követelményekhez, a feltétlenül érvényesítendő közérdekbe ütközhet az új szabályozás hatálybalépése előtt keletkezett, de időközben le nem zárult helyzetekre vonatkozó átmeneti intézkedések megtétele. Az a célkitűzés, amely a túlzott közkiadások elkerülése és a verseny torzulásának a lehető legkisebbre csökkentése mellett a pénzügyi rendszer stabilitásának biztosítására irányul, ilyen jellegű nyomós közérdeknek minősül.

   Ami a tulajdonhoz való jogot illeti, tehermegosztási intézkedéseket önként elfogadhatnak a részvényesek, illetve ilyen intézkedések az érintett hitelintézet és annak alárendelt hitelezői közötti megállapodás útján is elfogadhatók, ami nem tekinthető a tulajdonhoz való jogukba való beavatkozásnak.

   Ezenkívül, mivel a bank alaptőkéjének mértékéig a részvényesek felelnek a bank adósságaiért, az a tény, hogy a bankokról szóló közlemény 40–46. pontja megköveteli, hogy a bank sajáttőkehiányának orvoslása érdekében az állami támogatás nyújtását megelőzően e részvényesek ugyanolyan mértékben járuljanak hozzá a bank által elszenvedett veszteségek fedezéséhez, mint ilyen állami támogatás hiányában, nem tekinthető úgy, hogy érinti a tulajdonhoz való jogukat.

   A nehéz helyzetben lévő bankok részvényeseinek veszteségei mindenesetre ugyanolyan mértékűek lesznek, függetlenül attól a kérdéstől, hogy a veszteségeket az állami támogatás nyújtásának hiánya miatt fizetésképtelenséget megállapító ítélet, vagy pedig a tehermegosztás előzetes feltételéhez kötött támogatásnyújtási eljárás okozta. Ami az alárendelt hitelezőket illeti, az alárendelt kötvények olyan pénzügyi eszközök, amelyek a hitelviszonyt és a részesedést megtestesítő értékpapírok bizonyos jellemzőivel rendelkeznek, ami azzal jár, hogy ha az ilyen értékpapírok kibocsátója beszünteti a kifizetéseit, ezen értékpapírok jogosultjai a rendes kötvények jogosultjait követően, azonban a részvényeseket megelőzően kapnak kielégítést.

   A tehermegosztási intézkedések révén, amely intézkedések a tőkehiányos bank számára nyújtott állami támogatás előfeltételét képezik, nem érheti az alárendelt hitelezők tulajdonhoz való jogát olyan sérelem, amely nem érte volna őket az ilyen támogatás nyújtásának hiányában lefolytatott fizetésképtelenségi eljárásban.

   (vö. 62., 64., 66–70., 74–76., 78–80. pont és a rendelkező rész 3. pontja)

5.  A biztosítékok egyenértékűvé tétele céljából a részvénytársaságok alapításának, valamint tőkéjük fenntartásának és módosításának tekintetében a tagállamok által a társasági tagok és harmadik személyek érdekei védelmében az EUMSZ 54. cikk második bekezdése szerinti társaságoknak előírt biztosítékok összehangolásáról szóló 2012/30 irányelv 29., 34., 35. és 40–42. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az állami támogatási szabályoknak a pénzügyi válsággal összefüggésben hozott bankmentő intézkedésekre való, 2013. augusztus 1‑je utáni alkalmazásáról szóló bizottság közlemény (a bankokról szóló közlemény) 40–46. pontja annyiban, amennyiben az említett pontok az állami támogatás engedélyezése érdekében előírnak egy, a részvényesek és az alárendelt kötvények jogosultjai közötti tehermegosztásra vonatkozó feltételt.

   A bankokról szóló közlemény ugyanis semmilyen konkrét rendelkezést nem tartalmaz azon jogi eljárásokra vonatkozóan, amelyek keretében a közlemény 40–46. pontjában említett tehermegosztási intézkedéseket végre kell hajtani. Következésképpen, noha a tagállamok adott helyzetben esetleg arra kényszerülhetnek, hogy a társaság közgyűlésének beleegyezése nélkül hozzanak ilyen tehermegosztási intézkedéseket, e körülmény mindazonáltal nem kérdőjelezheti meg a bankokról szóló közleménynek a 2012/30 irányelv rendelkezéseire tekintettel való érvényességét.

   A 2012/30 irányelv a belső piacon való letelepedés szabadsága megvalósításának keretébe illeszkedik, és elsődleges célkitűzése a társasági tagok és harmadik személyek érdekeinek védelme. Az említett irányelv által e védelem biztosítása érdekében előírt intézkedések a részvénytársaságok rendes működését érintik. A részvényesek és az alárendelt hitelezők közötti tehermegosztással kapcsolatos intézkedések viszont – amikor azokat a nemzeti hatóságok előírják – rendkívüli intézkedéseknek minősülnek. Ilyen intézkedéseket csak akkor lehet elfogadni, ha valamely tagállam gazdaságában komoly zavar következett be, és csak abból a célból, hogy elkerüljék a rendszerkockázatot, és biztosítsák a pénzügyi rendszer stabilitását. E tekintetben, jóllehet egyértelmű közérdek fűződik annak biztosításához, hogy a befektetők védelme az egész Unióban erős és egységes legyen, ez az érdek nem tekinthető úgy, mint amely minden körülmények között érvényesül a pénzügyi rendszer stabilitásának biztosítására irányuló közérdekkel szemben.

   (vö. 84–88., 91., 94. pont és a rendelkező rész 4. pontja)

6.  Az állami támogatási szabályoknak a pénzügyi válsággal összefüggésben hozott bankmentő intézkedésekre való, 2013. augusztus 1‑je utáni alkalmazásáról szóló bizottság közleményt (a bankokról szóló közlemény) úgy kell értelmezni, hogy az átváltoztatható kötvények és az alárendelt kötvények átalakítására vagy névértékük csökkentésére vonatkozó intézkedések nem léphetik túl az érintett bank tőkehiányának orvoslásához szükséges mértéket.

   E közlemény 44. pontja szerint ugyanis abban az esetben, ha valamely bank nem teljesíti a saját tőkére vonatkozó minimális szabályozási követelményeket, ami azt jelenti, hogy a saját tőke önmagában nem képes fedezni a bank veszteségeit, főszabály szerint az állami támogatás e banknak való nyújtását megelőzően át kell alakítani az alárendelt kötvényeket, vagy csökkenteni kell a névértéküket. Ezenkívül ugyanezen 44. pont szerint állami támogatás nem nyújtható azt megelőzően, hogy a saját tőkét és az alárendelt kötvényeket teljes mértékben felhasználták volna a bank esetleges veszteségeinek ellentételezésére.

   Valamely tagállam tehát nem köteles – azt megelőzően, hogy bármilyen állami támogatás nyújtására sor kerülne – a nehéz helyzetben lévő bankok számára előírni, hogy alakítsák át az alárendelt kötvényeket törzsrészvénnyé, illetve hogy csökkentsék azok névértékét, és nem köteles azt sem előírni, hogy e kötvényeket teljes mértékben fordítsák a veszteségek fedezésére. Ilyen esetben a tervezett állami támogatás azonban nem tekinthető olyannak, mint amely a szigorúan szükséges mértékre korlátozódik, amint ezt a bankokról szóló közlemény 15. pontja megköveteli. A tagállam, valamint a tervezett állami támogatásban részesülő bankok vállalják annak kockázatát, hogy a Bizottság esetleg olyan határozatot hoz, amely a támogatásokat a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánítja.

   (vö. 97., 100., 102. pont és a rendelkező rész 5. pontja)

7.  A hitelintézetek reorganizációjáról és felszámolásáról szóló 2001/24 irányelv 2. cikkének hetedik francia bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az e rendelkezés értelmében vett reorganizációs intézkedések fogalmába beletartoznak az állami támogatási szabályoknak a pénzügyi válsággal összefüggésben hozott bankmentő intézkedésekre való, 2013. augusztus 1‑je utáni alkalmazásáról szóló bizottság közlemény (a bankokról szóló közlemény) 40–46. pontjában említett tehermegosztási intézkedések is.

   Egyrészt ugyanis, mivel a tehermegosztási intézkedések a hitelintézetek pénzügyi helyzetének helyreállítására és a hiányuk orvoslására irányulnak – amint ezt a bankokról szóló közlemény 43. pontja kifejti –, ezen intézkedések célja a hitelintézetek pénzügyi helyzetének megőrzése vagy helyreállítása.

   Másrészt a tehermegosztási intézkedések, különösen az alárendelt kötvények törzsrészvénnyé alakítása vagy névértékük csökkentése, jellegüknél fogva érinthetik harmadik személyek korábban megszerzett jogait, és ennélfogva a követelések csökkenéséhez vezethetnek.

   Ahhoz azonban, hogy a tehermegosztási intézkedések a 2001/24 irányelv értelmében vett reorganizációs intézkedések fogalmába tartozzanak, amint ez különösen ezen irányelv (6) preambulumbekezdéséből és 3. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik, az is szükséges, hogy a tehermegosztási intézkedéseket közigazgatási vagy igazságügyi hatóság fogadja el. Amikor viszont a tehermegosztási intézkedésekről a közigazgatási vagy igazságügyi hatóság bármilyen beavatkozása nélkül a részvényesek vagy az alárendelt hitelezők döntenek, és azokat ők hajtják végre, ezen intézkedések nem minősülhetnek a 2001/24 irányelv értelmében vett reorganizációs intézkedéseknek.

   (vö. 108–110., 114. pont és a rendelkező rész 6. pontja)