52010DC0600

[pic] | EURÓPAI BIZOTTSÁG |

Brüsszel, 2010.10.26.

COM(2010) 600 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

A katasztrófákra adott uniós válasz erősítése felé: a polgári védelem és a humanitárius segítségnyújtás szerepe(EGT-vonatkozású szöveg)

SEC(2010) 1243 SEC(2010) 1242

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK

A katasztrófákra adott uniós válasz erősítése felé: a polgári védelem és a humanitárius segítségnyújtás szerepe(EGT-vonatkozású szöveg)

Bevezetés

Az uniós tagállamok és az uniós intézmények jól reagáltak az ebben az évben az Unióban és az Unión kívül bekövetkezett számos katasztrófára. Ennek különösen kiemelkedő példája volt a haiti földrengés és a pakisztáni árvíz. Az Unió gyorsan, hatékonyan és nagylelkűen reagált. E válasz minősége segített megmutatni az uniós polgároknak és a tagállamoknak, hogy a válságokra való reagálás terén az uniós fellépések milyen hozzáadott értéket képviselnek.

Ugyanakkor a katasztrófák kiterjedésének és gyakoriságának további növekedésével párhuzamosan valószínűleg nőnek majd az EU katasztrófaelhárítási képességével szemben támasztott igények is. A jelenlegi költségvetési nyomás szintén további erőfeszítéseket tesz szükségessé a szűkös erőforrások hatékony felhasználása érdekében.

Ezen előzmények mellett a Lisszaboni Szerződés lehetőséget kínál arra, hogy az Európai Unióban erősebb, átfogóbb, összehangoltabb és hatékonyabb katasztrófaelhárítási képességet építsünk ki. A Lisszaboni Szerződéssel bevezetett változtatások a katasztrófákra való reagálás egyes eszközeit és az Egyesült Nemzetekkel való koordináció biztosítása mellett az egységes uniós válasz biztosításához szükséges eszközöket is érintik.

Az erősebb, koherensebb és jobban integrált európai katasztrófarelhárítási képesség kiépítésének feladata két részből áll:

- erősíteni kell az egyes uniós katasztrófarelhárítási eszközöket; és

- biztosítani kell a különböző eszközök közötti összhangot és szinergiákat, ami a nemzetközi válasz koherenciáját is elősegíti.

A humanitárius segítségnyújtással kapcsolatos európai konszenzusra[1] és az Unió katasztrófa-elhárítási képességének megerősítéséről szóló bizottsági közleményre[2], építve, valamint ihletet merítve a Barnier-jelentésből[3] és az annak nyomán kibontakozó vitából, e közlemény a polgári védelemre és a humanitárius segítségnyújtásra helyezi a hangsúlyt, amelyek az Unió rendelkezésére álló két fő eszközt jelentik ahhoz, hogy a katasztrófák közvetlen következményeivel szembesülő embereknek gyorsan és hatékonyan tudjon segítséget nyújtani. A Lisszaboni Szerződés mindkettő számára új jogalapot állapít meg. E közleményben a Bizottság bemutatja az új jogi keret végrehajtására, valamint e két terület hatékonyabb összekapcsolására vonatkozó javaslatait.

E közleményt a katasztrófákra adott uniós válasz megerősítésére irányuló szélesebb és koherensebb törekvések első alkotóelemének kell tekinteni. Már folyamatban van a munka a további elemekre vonatkozóan, amelyek az EU-n belüli és EU-n kívüli válságokra adott uniós válasz különböző vetületeivel foglalkoznak.

E téren az Európai Unión kívüli katasztrófákat illetően az Európai Külügyi Szolgálat (EEAS) létrehozása lehetőséget kínál a katasztrófákra való reagálás és a válságokra való általános uniós reagálás esetleges politikához és biztonsághoz kapcsolódó elemei közötti összhang javítására. Ez politikai és diplomáciai erőfeszítéseket is magában foglal majd Brüsszelben és a helyszínen, nevezetesen az uniós küldöttségeken keresztül, ideértve az esetleges konzuli segítségnyújtást is, amennyiben ezt kérik. Az EEAS lesz felelős a Stabilitási Eszköz szerinti válságreagálási fellépésekért, valamint a polgári és katonai válságkezelésért is, ami kiterjedhet a humanitárius segítségnyújtásra és a mentésre is. Végül ide tartozik LRRD majd az EU jelentős adományozóként játszott szerepe is, amelynek keretében fejlesztési támogatást nyújt a világ számos katasztrófa sújtotta területének. E téren erősíteni lehet és kell is a segélyezés, a helyreállítás és a fejlesztés közötti kapcsolatokat.

Az Európai Bizottság külügyi és biztonságpolitikai főképviselője nemsokára erre vonatkozó dokumentumot fog előterjeszteni, amely különösen a haiti földrengésre való reagálás tanulságaira épít majd. E dokumentum további javaslatokat tartalmaz majd a válságokra való reagálás összefüggésében az EEAS, valamint a polgári védelmi és humanitárius segítségnyújtási struktúrák közötti koordinációra vonatkozóan.

Az Európai Unión belüli katasztrófákat illetően a katasztrófarelhárítási képességek javítására irányuló javaslatok jelentős hozzájárulást jelentenének az EU belső biztonsági stratégiájának megvalósításához, amelynek egyik stratégiai célkitűzése Európa katasztrófákkal szembeni ellenállóképességének növelése. A konzuli védelemmel a Bizottság konzuli védelemről szóló közleménye foglalkozik majd.

A Lisszaboni Szerződés bevezetett továbbá egy szolidaritási klauzulát, amely kötelezi a tagállamokat, hogy uniós területen bekövetkező természeti vagy ember okozta katasztrófa esetén segítséget nyújtsanak egymásnak[4]. 2011-ben az Európai Bizottság és a főképviselő a szolidaritási klauzula végrehajtásának módjára vonatkozó javaslatot fog benyújtani.

A meglevő eszközök hozzáigazítása a változó világhoz

Európa és közvetlen szomszédai 2010-ben különösen súlyos katasztrófák sorát szenvedték el, a hirtelen árhullámoktól és viharoktól Nyugat-Európában, nagy kiterjedésű árvizektől Közép-Európában, az Eyjafjallajökull kitörését követő vulkánihamu-felhőtől a példátlan mértékű erdőtüzekig Oroszországban.

Ebben az évben került sor továbbá az elmúlt évek két legsúlyosabb természeti katasztrófájára: a haiti földrengésre és a pakisztáni árvizekre, amelyek számos emberéletet követeltek és súlyos pusztítást okoztak. Az idei egyéb katasztrófák között szerepel még a Deepwater Horizon fúrótorony felrobbanása a Mexikói-öbölben (amely a valaha mért legsúlyosabb olajszennyezést eredményezte) és súlyos aszályok a Száhel-övezetben.

A 2010-es év nem csupán statisztikai kiugrás. Az észlelt katasztrófák éves száma világszerte ötszörösére nőtt, az 1975-ös 78-ról mára közel 400-ra. Az átlagos éves veszteségek körülbelül a globális GDP egy százalékát teszik ki. Az elmúlt 20 év során csak az Európában észlelt katasztrófák[5] közel 90 000 ember halálát okozták, több mint 29 millió ember érintettek, és 211 milliárd EUR veszteséget okoztak a gazdaságban.

Ez a tendencia főként az éghajlatváltozás, a fokozódó urbanizációval együtt járó népességnövekedés, valamint egyéb tényezők, többek között a fokozódó ipari tevékenység és környezetkárosodás következménye. Emellett a terrorizmus továbbra is jelentős biztonsági fenyegetést jelent az európai polgárok számára. E tényezők következtében a katasztrófák gyakorisága és intenzitása várhatóan tovább nő majd. A külső körülmények e változására tekintettel nyomós érvek szólnak amellett, hogy az EU erősítse katasztrófarelhárítási képességét.

Ésszerű katasztrófavédelmi szakpolitikák eredményes végrehajtásával csökkenthető a halálesetek száma és a károk mértéke. Mivel a kockázatok, amelyekkel szembe kell néznünk, fokozódnak és egyre nyilvánvalóbbá válnak, nélkülözhetetlen, hogy a helyi, nemzeti és európai szakpolitikákat megerősítsük, hogy kezelni tudják e fenyegetéseket. Meg kell találni a jelenlegi rendszer javításának módjait és meg kell ezeket valósítani annak érdekében, hogy a jövőben jobban tudjunk reagálni a súlyos katasztrófákra.

Az állampolgárok biztonságának védelme minden állam elsőrendű kötelessége, és a katasztrófamegelőzés, felkészülés és -reagálás elsődlegesen a nemzeti kormányok felelőssége. Súlyos katasztrófa esetén azonban, amely meghaladja a nemzeti kapacitásokat, a közös európai válasz eredményesebb, mint ha a tagállamok külön járnának el. További eszközöket lehet mobilizálni. A közös erőfeszítések elősegíthetik a költséghatékonyságot a nemzeti katasztrófarelhárítási képességek közötti komplementaritás maximalizálásával. Az uniós együttműködés a tagállamok közötti, illetve harmadik országokkal való szolidaritás látható megnyilvánulását jelenti. Az uniós szintű szorosabb együttműködés továbbá erősítheti az Egyesült Nemzetek (ENSZ) irányította általános választ és koordinációs törekvéseket.

Az együttműködés fontosságát az európai polgárok is megértik. Körülbelül 90%-uk várja el, hogy katasztrófa esetén az EU tegyen többet országuk megsegítésre[6]. Hasonló arányban támogatják az EU Unión kívüli humanitárius fellépését is[7].

Az EU számos eszközzel rendelkezik a katasztrófákra való reagálásra. Az Unión belüli katasztrófák esetén a polgári védelmi mechanizmus előmozdítja és összehangolja a tagállamok természetbeni segítségnyújtását[8]. A mechanizmus emellett az EU-n kívüli katasztrófák esetén történő természetbeni segítségnyújtást is koordinálja[9].

Fejlődő országokban az EU (a Bizottság és a tagállamok együtt) a legjelentősebb humanitárius adományozó. A forrásokat partnerszervezeteknek (főként ENSZ ügynökségek, a Vöröskereszt és a Vörös Félhold, valamint nem kormányzati humanitárius szervezetek) adják át, amelyek a helyszínen a rászorulóknak történő sürgősségi segítségnyújtás nagy részét ellátják.

Ezenkívül megoldásokat dolgoztak ki a tagállamok katonai eszközei telepítésének megkönnyítésére, ahol ezekre a katasztrófákra adott általános uniós válasz keretében szükség van[10].

A haiti földrengés esetében az uniós válasz hatékony volt és gyors. Az ebből és más közelmúltbeli katasztrófákból levonható kezdeti tanulságok azonban arra utalnak, hogy az EU katasztrófákra adott válaszának eredményessége és hatékonysága (a bevetés gyorsasága és a fellépés megfelelősége), koherenciája (műveleti és politikai koordináció) és láthatósága terén lehet még további javulást elérni. Az Unión kívüli veszélyhelyzetekre való uniós válaszadás javítása azonban a válasz polgári védelmi részét illetően a tagállamok erős és hatékony képességeire épít. A megerősített uniós katasztrófaelhárítási képesség kiindulópontjaként ezért az Unión belül kell jobb reagálási képességet biztosítani.

Ez a közlemény ezért olyan stratégiát vázol, amelynek célja, hogy a – helyi, nemzeti és uniós szinten rendelkezésre álló – szakértelmet és erőforrásokat összefogja egy megerősített uniós katasztrófarelhárítási rendszerbe. A veszélyhelyzetek első szakaszában nyújtott segítségre helyezi hangsúlyt. Külön javaslat tárgyát fogják képezni a katasztrófákra való reagálás politikai és biztonsági elemei, a Stabilitási Eszköz keretében a válságokra történő reagálás, a közép- és hosszú távú segítségnyújtás, valamint ezek jobb összehangolása a sürgősségi segítségnyújtási törekvésekkel.

A stratégia központi elemeként a tagállamok eszközein alapuló Európai Vészhelyzeti Reagálási Kapacitás létrehozását, valamint Európai Vészhelyzeti Reagálási Központ kialakítását javasoljuk. Javaslatokat teszünk továbbá a polgári védelem és a humanitárius segítségnyújtás terén is.

Alapelvek

Az EU katasztrófarelhárítási képességéről folyó munka során az alábbi elveket kell követnünk:

- Az EU-nak képesnek kell lennie arra, hogy hatékonyan, a szolidaritás szellemében reagáljon az Unión belüli és az azon kívüli katasztrófákra egyaránt.

- Az Unió katasztrófarelhárítási képességének a katasztrófák minden típusára (azaz természeti és ember okozta, a fegyveres konfliktusok kivételével) ki kell terjednie, amelyek meghaladják a nemzeti reagálási képességeket és uniós segítséget tesznek szükségessé.

- Az EU-n kívüli katasztrófákra vonatkozó, teljes mértékben koherens megközelítésnek össze kell fognia az esetlegesen bevethető különböző eszközöket (a válság jellegétől függően): a polgári védelmet, a humanitárius segítségnyújtást, a Stabilitási Eszköz keretében a válságokra történő reagálást, az EU legfontosabb földrajzi külső támogatási eszközeit (válságok és veszélyhelyzetek esetén rugalmas eljárások alkalmazásával), a közös biztonság- és védelempolitika (KBVP) keretében történő polgári és katonai válságkezelést. A cél az egyes katasztrófákra való válaszadás szempontjából legmegfelelőbb erőforrások azonosítása és bevetése. A meglevő szerepekre, megbízásokra és kapacitásokra kell építeni, és biztosítani kell, hogy orvosoljuk a kritikus hiányosságokat és szűk keresztmetszeteket.

- Az EU-n kívüli katasztrófák okozta humanitárius szükségletekre való válaszadáskor az uniós segítségnyújtásnak a nemzetközileg elfogadott humanitárius alapelvekkel (emberiesség, semlegesség, pártatlanság és függetlenség)[11] és iránymutatásokkal összhangban kell történnie . A jobb uniós koordináció elősegíti majd a harmadik országokban bekövetkezett veszélyhelyzetek tekintetében az ENSZ központi koordináló szerepének erősítését.

- A katasztrófák jelentette fokozódó fenyegetésre a reagálás, valamint a katasztrófamegelőzés és a felkészülés közötti egyensúlyt biztosító megközelítés a legjobb válasz. Bár ez a közlemény az reagálásra helyezi a hangsúlyt, a katasztrófamegelőzés és a felkészülés az uniós katasztrófavédelmi stratégia[12] sarokköveit jelentik. A katasztrófákra adott válasz erősítésére irányuló intézkedéseket erős megelőzési és felkészülési intézkedések kísérik majd. Ez magában foglalja a katasztrófakockázat-csökkentés és az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás közötti szinergiák maximalizálását is, hogy például a megelőzési, helyreállítási és újjáépítési tevékenységekhez nyújtott pénzügyi támogatások a jövőbeli válságokkal szembeni ellenállóképességet is növeljék.

- A nagyobb költséghatékonyság azt jelenti, hogy megkeressük a támogatás nyújtásának hatékonyabb módjait. Ez a költségek csökkentése és az erőfeszítések megkettőzésének elkerülése érdekében megvalósítható az eszközök jobb összevonásával. Adott esetben a tagállamoknak a közös eszközöket kell igénybe venniük. Az új kezdeményezések (például a szállítás közös biztosítása) esetében biztosítani kell, hogy a hatékonyságnövekedésben megmutatkozó előnyök jelentősebbek legyenek, mint az esetleges költségek, és ne ássák alá a katasztrófamegelőzésért, felkészülésért és válaszadásért viselt nemzeti felelősséget. Az EU-nak továbbá el kell kerülnie új struktúrák és a bürokrácia további szintjeinek létrehozását.

A katasztrófákra adott eredményesebb és hatékonyabb európai válasz

Európai Vészhelyzeti Reagálási Kapacitás létrehozása előre lekötött tagállami eszközök és előre elfogadott vészhelyzeti tervek alapján

Az uniós polgári védelmi válasz jelenleg a tagállamok által eseti jelleggel felajánlott segítségen alapul. Egy ilyen rendszer rendkívül megnehezíti a sürgősségi műveletek előzetes tervezését, és nem tudja biztosítani, hogy minden esetben megfelelő és elegendő támogatás álljon rendelkezésre. Az EU-nak az eseti koordinációról át kell állnia egy olyan rendszerre, amelyben az előzetes tervezés lehetővé teszi, hogy a kulcsfontosságú eszközök azonnal bevethetőek legyenek.

Az uniós polgári védelmi műveletek tervezésének javítása érdekében a Bizottság az alábbiakat javasolja:

- Referencia-forgatókönyvek kidolgozása az Unión belüli és azon kívüli katasztrófák főbb típusaira[13] vonatkozóan.

- Azon kulcsfontosságú létező eszközök azonosítása és feltérképezése, amelyeket a tagállamok az e forgatókönyvek esetében a veszélyhelyzetekre adott uniós válaszhoz rendelkezésre bocsáthatnának.

- Vészhelyzeti tervek kidolgozása ezen eszközök bevetésére, ideértve a szállítást is, és e tervek felülvizsgálata az újabb veszélyhelyzetekből és gyakorlatokból levont tanulságok alapján.

- A természetbeni segítség és az EU humanitárius forrásaiból nyújtott támogatás közötti szinergiák azonosítása és biztosítása.

Az uniós polgári védelmi műveletekhez rendelkezésre álló kapacitások feltérképezése előre meghatározott katasztrófa-forgatókönyvek alapján jelentősen javítaná az Unió reagálási képességét. Ez lehetővé teszi a Bizottság és a tagállamok számára, hogy a lehető legjobban kihasználják a komplementaritásokat és az eszközök összevonásából eredő előnyöket. Ez pedig fokozott költséghatékonyságot eredményez.

A kulcsfontosságú eszközök rendelkezésre állásának javítására számos megoldást teszteltünk az EU gyorsreagálási képességével kapcsolatos előkészítő intézkedés keretében. Ezek között szerepeltek helyszíni kórházakra, szükségszállásokra, nagy teljesítményű szivattyúkra, víztisztításra és a tagállamok többségében megtalálható más eszközökre vonatkozó készenléti megoldások. A kezdeti tapasztalatok alapján a Bizottság javasolja

- Európai Vészhelyzeti Reagálási Kapacitás létrehozását előre azonosított polgári védelmi eszközök összevonása formájában, amelyeket a polgári védelmi mechanizmusban részt vevő tagállamok önkéntesen bocsátanak rendelkezésre az Unión belüli és azon kívüli, a katasztrófák következményeinek enyhítésére irányuló uniós műveletek céljára.

Az összevont kapacitáshoz való hozzájárulást vállalt tagállamoknak az eszközöket kérésre rendelkezésre kell bocsátaniuk, kivéve, ha ezekre az eszközökre belföldi veszélyhelyzet miatt szükség van. Az eszközök nemzeti irányítás és ellenőrzés alatt maradnának. Az összevont kapacitásnak elég jelentősnek kell lennie ahhoz, hogy biztosítsa a kritikus reagálási képességek állandó rendelkezésre állását. Az összevont kapacitáshoz való hozzájárulás önkéntes alapon történik, és az eszközökkel az érintett tagállam nemzeti célokra továbbra is korlátozások nélkül rendelkezhet majd, amikor azokat nem használják uniós műveletekhez. A tagállamok ezenkívül össze is foghatnak, és többnemzeti modulokkal is hozzájárulhatnak az összevont kapacitáshoz[14]. Célszerű, hogy e megoldásban harmadik országok is részt vehessenek, nevezetesen az Európai Gazdasági Térség országai és uniós tagjelölt országok.

Súlyos katasztrófa esetén, segítségkérésre válaszul a Bizottság haladéktalanul vészhelyzeti reagálási tervet javasol a helyszíni szükségletek és az előre kidolgozott forgatókönyvek alapján. Felhívja továbbá a tagállamokat a megfelelő modulok rendelkezésre bocsátására.

A bevetett eszközöket a helyszínen a vonatkozó tagállamok kezelik. A helyszínen a különböző uniós modulok közötti koordinációt és adott esetben az ENSZ klaszter rendszerébe való integrálásukat a Vészhelyzeti Reagálási Központ által kiküldött uniós (bizottsági és tagállami) szakértők biztosítják.

Mivel a tagállamok polgári védelmi moduljainak többsége nemzeti célokra már rendelkezésre áll, ez a rendszer várhatóan nem okoz jelentős többletköltségeket a modulok kialakításával és készenlétben tartásával kapcsolatban. Épp ellenkezőleg, a közös sürgősségi reagálás kialakítása várhatóan hatékonyságnövekedéssel jár majd és javítja az uniós katasztrófaelhárítási műveletek általános költséghatékonyságát.

Rendszeres uniós képzéseket és gyakorlatokat kell szervezni az eszközök interoperabilitásának fokozása érdekében. Tovább kell fejleszteni az interoperabilitással kapcsolatos követelményeket.

E lehívható eszközök bevetése alkotja majd bármely uniós polgári védelmi művelet magját. Ezt egészítenék ki a tagállamok által nyújtott további felajánlások, ugyanolyan módon, amilyen formában a polgári védelmi segítségnyújtás jelenleg zajlik. Az EU-n kívüli katasztrófák esetében e lehívható eszközök és az EU humanitárius segítségnyújtása kiegészítenék egymást, és azokat adott esetben megállapodott keretek között az uniós polgári és katonai válságkezelési eszközök alkalmazása támasztaná alá.

További lépésként a Bizottság javasolja:

- vészhelyzeti tervezés alkalmazásával annak megállapítását, hogy vannak-e olyan hiányosságok a tagállamokban rendelkezésre álló polgári védelmi kapacitásokban, amelyeket uniós finanszírozású eszközökkel meg lehetne szüntetni.

A terhek megosztása és az erőforrások közös használata jelentős hatékonyságnövekedést eredményezhet. Ez a horizontális koordinációhoz, az értékeléshez és a logisztikához szükséges eszközök (pl. az értékeléshez használt megfigyelő repülőgép) esetében a legnyilvánvalóbb.

Ugyanígy vonatkozhat ez bizonyos típusú nagy értékű eszközökre. A Bizottság a tagállamokkal közösen több sikeres kísérleti projektet folytatott le, amelyek keretében vizsgálták a különböző típusú veszélyhelyzeti reagálási felszerelések biztosításához nyújtott uniós támogatás lehetőségét. E projektek az erdőtüzek oltásához használt légi eszközökre, valamint technikai segítségnyújtási támogató csoportokra (TAST) koncentráltak, de a megközelítés kiterjeszthető lenne más típusú eszközökre is, például tengeri kutatási és mentési eszközökre vagy speciális orvosi felszerelésekre.

Az Európai Vészhelyzeti Reagálási Kapacitás és az EEAS közötti munkakapcsolatok kerülnek majd kialakítására a katasztrófakár-enyhítés, valamint a polgári és katonai válságkezelési intézkedések irányítási módjai közötti komplementaritás biztosítása és a lehetséges szinergiák kihasználása érdekében.

A segítségnyújtáshoz szükséges eszközök előzetes elhelyezése

A segítségnyújtás hatékonysága azt jelenti, hogy a segítségnyújtáshoz szükséges eszközöket előzetesen a katasztrófa sújtotta övezethez a lehető legközelebb kell elhelyezni, lehetőség szerint a helyi és regionális erőforrások igénybevételével. Ez az oka annak, hogy a főbb nemzetközi humanitárius szervezetek (pl. az Élelmezési Világprogram és a Nemzeti Vöröskereszt és Vörös Félhold Társaságok Nemzetközi Szövetsége) az EU-tól kapott jelentős pénzügyi támogatással fejlesztik és bővítik az előzetes elhelyezésre szolgáló képességeiket. Az EU-n belül a tagállamok szintén stratégiai helyekre összpontosítják a segítségnyújtáshoz és a katasztrófaelhárításhoz szükséges nemzeti eszközöket. Az újabb tapasztalatok azt mutatják, hogy ez a megközelítés jelentősen felgyorsította a katasztrófákra való operatív válaszadást. A regionális raktárak/központok globális hálózata nagy mértékben megkönnyíthetné a segítség gyors mobilizálását.

A külső veszélyhelyzetek esetén eljáró humanitárius szereplők számára az eszközök gyors rendelkezésre állásának erősítése érdekében a Bizottság

- áttekinti a főbb humanitárius partnerekkel – nevezetesen az Élelmezési Világprogrammal és a Nemzetközi Vöröskereszt Szövetséggel – való uniós együttműködés tapasztalatait és választási lehetőségeket dolgoz ki e megközelítés továbbfejlesztésére.

- ahol lehetséges, harmadik országokban a tagállamok meglevő előzetes elhelyezési rendszereinek használatára fog törekedni.

A szükségletek jobb felmérése

A segítségnyújtásról való megalapozott döntéshozatalhoz nélkülözhetetlen a szükségletek kellő időben történő és pontos felmérése. Az EU-n kívüli veszélyhelyzetek esetében az ECHO helyi szakértői és az uniós polgári védelmi csapatok információszolgáltatás és tanácsadás révén kulcsfontosságú szerepet játszanak az uniós válasz kialakításában. Emellett az ENSZ értékelési és koordinációs munkáját is segítik. Jobban össze kell kapcsolni a katasztrófakár-enyhítés korai szakaszában történő humanitárius szükségletfelmérést és az ezt követő helyreállítási és fejlesztési célú felmérési megközelítéseket, így például a katasztrófák utáni szükségletfelmérést.

A Bizottság

- támogatni fogja a közös, több ágazatot átfogó és összehasonlítható szükségletfelmérések kidolgozására irányuló, az ENSZ vezette törekvéseket.

- uniós szakértőket fog kirendelni az ENSZ rendszere melletti összekötő tisztviselői szerep betöltésére.

- bővíti az uniós értékelő egységek kapacitását, hogy nagyobb területet tudjanak lefedni, és szükség esetén ki tudják tölteni az ENSZ kapacitásában mutatkozó hiányokat.

- biztosítja a segítségnyújtáshoz kapcsolódó szükségletfelmérésben és a humanitárius fellépésekben részt vevő uniós szakértők megfelelő részvételét a katasztrófák utáni szükségletfelmérésben.

Megosztott, hatékonyabb és költséghatékonyabb logisztika

A harmadik országokbeli katasztrófaövezetekben található logisztikai központokat illetően jelenleg különböző nemzeti és uniós megoldások léteznek egymás mellett. A különböző struktúrák fennállása következtében minden szereplőnek külön kell terveznie és telepítenie saját helyszíni támogatását. E nemzeti központok néha nem kommunikálnak egymással hatékonyan. Ez operatív szempontból nem hatékony, továbbá nem költséghatékony és csökkenti az EU láthatóságát.

A horizontális feladatok, így például a logisztika ellátása hatékonyabban biztosítható uniós szinten. A Bizottság a tagállamokkal együttműködve speciális egységeket (technikai segítségnyújtási támogató csoportok – TAST) alakított ki, amelyek mobil logisztikai támogató központokként működnek. A Bizottság javasolja

- a technikai segítségnyújtási támogató csoportok rendszeresebb alkalmazását, különösen az olyan helyzetekben, ahol a helyi infrastruktúra összeomlott, valamint szerződéses megoldások kidolgozását a csoportok rendelkezésére állásának biztosítása érdekében.

- az EEAS-szal közösen megoldási lehetőségek kidolgozását arra vonatkozóan, hogy e csapatok hogyan segíthetik jobban az uniós küldöttségeket, konzuli hatóságokat és már uniós és nemzetközi szereplőket az EU-n kívüli súlyos veszélyhelyzetek esetén.

- e megoldások továbbfejlesztését helyszíni uniós koordinációs központtá, amely beilleszthető az ENSZ rendszerébe.

Összehangolt és költséghatékony szállítás

Az EU-nak jelenleg lehetősége van arra, hogy társfinanszírozza a természetbeni segélyek szállítását. E kapacitást erősíteni kell, hogy biztosítsuk a szállítás terén a szűk keresztmetszetek megszüntetését. Javítani kell a segélyek érintett országokba való szállítását, ideértve a logisztikát és a helyi szállítást oda, ahol arra a leginkább szükség van.

A Bizottság javasolja

- a szállítási eszközök összevonására és társfinanszírozására vonatkozó jelenlegi szabályok egyszerűsítését és erősítését.

- a magánszektor bevonását a katasztrófahelyzetekben a szállítás és a logisztika kereskedelmi alapú nyújtására vonatkozó lehetőségek kidolgozása érdekében.

- a tagállamok katonai vagy bérelt katonai szállítóeszközeinek, valamint az KBVP koordinációs eszközeinek a katasztrófákra adott uniós válasz támogatása során történő felhasználása elfogadott keretének teljes mértékű kihasználását.

- a humanitárius szervezetek és az ENSZ megfelelő (stratégiai és taktikai) légi szállítási / szállítási kapacitásai kialakításának további támogatását.

A tagállamok katonai eszközeinek és a KBVP lehetőségeinek igénybevétele a katasztrófákra való uniós reagálás támogatására

Az EU közös biztonság- és védelempolitikája keretében kifejlesztett polgári és katonai kapacitások hasznosak lehetnek a polgári védelem és a humanitárius segítségnyújtás támogatására, különösen súlyos természeti katasztrófák esetén.

A természeti katasztrófákra való reagálás keretében való segítségnyújtás céljára katonai eszközök harmadik országokban történő igénybevételét az ún. oslói iránymutatások[15] szabályozzák. Ezeket az iránymutatásokat az ENSZ szintjén fogadták el, és a humanitárius segítségnyújtással kapcsolatos európai konszenzusban[16] az EU is megerősítette. Az oslói iránymutatások rögzítik, hogy katonai eszközöket csak végső eszközként kell alkalmazni, amikor nincs más rendelkezésre álló polgári alternatíva a sürgős humanitárius szükségleteknek a rendelkezésre álló időben történő kielégítésére.

Egyes tagállamokban vannak nemzeti rendszerek a katonai szállítóeszközök vagy egyéb eszközök felhasználására az EU-n kívüli súlyos katasztrófákra adott polgári védelmi válasz során. E katonai eszközök, amelyeket a tagállamok polgári védelmi hatóságaikon keresztül bocsátanak rendelkezésre, hozzájárulhatnak az általános természetbeni segítségnyújtáshoz, amelyet az EU jelenleg a polgári védelmi mechanizmus megfigyelési és tájékoztatási központján (MIC) keresztül bocsát rendelkezésre. Mint azt a 2004. decemberi indiai-óceáni földrengésre és szökőárakra, a közelmúltban pedig a 2010-es pakisztáni árvizekre adott válasz is mutatja, a katonai eszközök kritikus kapacitásbeli hiányosságokat tölthetnek ki olyan területeken, mint a szállítás, logisztikai támogatás, műszaki vagy orvosi támogatás.

Az EU kidolgozta a katasztrófákra adott uniós válasz katonai támogatásának keretét, amely a tagállamok katonai vagy bérelt katonai szállítóeszközeinek, valamint az KBVP koordinációs eszközeinek felhasználására terjed ki[17]. Szabványos működési eljárások kerültek kidolgozásra, és ezeket súlyos veszélyhelyzetekben sikeresen alkalmazták is, így például a 2010-es pakisztáni árvizekre való reagálás során, ahol a Bizottság (a megfigyelési és tájékoztatási központon keresztül) az EU Katonai Törzsének mozgatás-tervezési sejtjén keresztül felajánlott légi segélyszállítást támogatott. Erre a mechanizmus keretében szervezett és társfinanszírozott számos polgári légi járat mellett került sor.

A katasztrófákra adott uniós válasz részeként a KBVP alapján polgári és katonai eszközök felhasználására vonatkozó mechanizmusok javításáról, nevezetesen az uniós humanitárius és polgári védelmi műveletekkel való összhang és szinergiák javításáról szóló konkrét javaslatokat a főképviselő és az Európai Bizottság külön fogja előterjeszteni.

Létre kell hozni

- az Európai Vészhelyzeti Reagálási Központot, amely operatív kapcsolódási pontot jelentene a Bizottság általi veszélyhelyzeti segítségnyújtás és a KBVP koordinációs eszközei között annak biztosítása érdekében, hogy a tagállamok által biztosított válságkezelési eszközök megfeleljenek a helyszínen felmerülő humanitárius szükségleteknek.

Koherensebb válasz

Vészhelyzeti Reagálási Központ kialakítása

Az EU katasztrófákra való közvetlen reagálásának főbb operatív eszközei a polgári védelem és a humanitárius segítségnyújtás. Ezeket az eszközöket a Bizottság egyetlen főigazgatóságához (a Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága, DG ECHO) vonták össze, ami lehetővé teszi egy megerősített Vészhelyzeti Reagálási Központ létrehozását, amely támaszkodni tud mindkét terület információira és szakértelmére, és európai szinten hatékonyan összekapcsolja a tagállamok polgári védelemmel és humanitárius segítségnyújtással foglalkozó hatóságait.

Az ECHO és a megfigyelési és tájékoztatási központ válságközpontját összevonják valódi reagálási központtá, amely napi 24 órában működik majd, és ez EU polgári katasztrófaelhárításának koordinálásáért lesz felelős. Ez minőségi váltást tesz majd szükségessé az információmegosztásról és a veszélyhelyzetekre való reagálásról a tervezés, figyelemmel kísérés, előkészítés, operatív koordináció és logisztikai támogatás proaktívabb szerepe felé. Ennek érdekében a központ integrált figyelemmel kísérési kapacitást fog kialakítani, többek között a globális környezetvédelmi és biztonsági megfigyelési szolgáltatások alapján. A központ biztosítani fogja a folyamatos információcserét a polgári védelemi és a humanitárius segítségnyújtási hatóságokkal a támogatási szükségletekről, valamint az uniós tagállamok és más szereplők felajánlásairól. Ez biztosítja majd, hogy a tagállamok megalapozott döntéseket hozhassanak a finanszírozásról és a további segítség felajánlásáról. A központ emellett referencia-forgatókönyveket fog kidolgozni az Unión belüli és azon kívüli katasztrófák főbb típusaira vonatkozóan.

Az EU-n kívüli veszélyhelyzetek esetében indokolt, hogy a Vészhelyzeti Reagálási Központ feladata legyen az információgyűjtés minden rendelkezésre álló uniós természetbeni segítségről, és e segítség koherenciájának biztosítása az ENSZ koordinációs rendszerével és az érintett országgal szemben.

Egy egységes Vészhelyzeti Reagálási Központ megkönnyíti továbbá az egyéb uniós szereplőkkel való operatív koordinációt[18]. Ez magában foglalná az információk és elemzések megosztását az EEAS földrajzi osztályaival (ideértve adott esetben a helyzetelemző központot is) és az uniós küldöttségekkel is. Érintené továbbá az EEAS válságkezelési struktúráival való együttműködést is olyan esetekben, amikor vizsgálják az uniós polgári és/vagy katonai eszközök igénybevételét a katasztrófára való uniós reagálás keretében. Célszerű tovább, hogy a Központ legyen a kapcsolódási pont az EEAS vonatkozó részei felé, ideértve a harmadik országokban bevetett KKBP vagy EBVP missziókat is. A belső biztonsági stratégia részeként kidolgozás alatt álló helyzetfelismerési megoldásokkal való összekapcsolás révén a Központ így hozzájárul majd Európa katasztrófákkal szembeni ellenállóképességének növeléséhez.

Új átfogó struktúrák létrehozását nem javasoljuk. A specializált központok/platformok kialakítása mellett a rendszeres információcserét biztosító munkakapcsolatok kiépítésére is sor kerül.

A Bizottság

- össze fogja vonni a polgári védelmi és a DG ECHO válságközpontját és valódi, napi 24 órában, a hét minden napján működő Európai Vészhelyzeti Reagálási Központot hoz létre, amely szorosan együttműködik az egyéb megfelelő szolgálatokkal, ideértve a belső biztonsági stratégiáért felelős szolgálatot.

- a Vészhelyzeti Reagálási Központot fokozatosan a súlyos katasztrófákkal foglalkozó egyéb szolgálatok részére támogatást nyújtó platformmá fejleszti.

- munkakapcsolatot alakít ki az EEAS-szal (a központtal és az uniós küldöttségekkel egyaránt). Erre többek között rendszeres ülések, összekötő tisztviselők ideiglenes cseréje, közös gyakorlatok és képzések útján kerülhet sor.

A koordináció erősítése

A harmadik országokban bekövetkező katasztrófák tekintetében az EU hangsúlyozottan támogatja az ENSZ, különösen a Humanitárius Ügyeket Koordináló Hivatal központi koordináló szerepét. Az erősebb uniós koordináció megerősíti az ENSZ szerepét is azáltal, hogy az ENSZ vezette segítségnyújtási törekvésekhez való koherens uniós hozzájárulást biztosít.

A Bizottság

- megerősíti a humanitárius segítségnyújtás ENSZ általi országon belüli koordinációjához (a klaszter rendszer és az ENSZ humanitárius koordinátor) nyújtott uniós támogatást, többek között uniós humanitárius összekötő személyzet esetleges kiküldése és uniós alkalmazottak esetleges kirendelése útján a helyi ENSZ koordinációs rendszerhez.

- a Vészhelyzeti Reagálási Központ segítségével áramvonalasítja az EU általános segítségnyújtási törekvéseire vonatkozó, az EU és az ENSZ közötti információáramlást.

- javítani fogja az ENSZ pénzügyi követő rendszerének jelentéstételét az egyes katasztrófák esetén nyújtott teljes uniós támogatásról.

A humanitárius segítségnyújtás és a polgári védelem összevonása egy biztos portfóliójában lehetőséget teremt a közös elemzésekre, közös információgyűjtésre, a klaszterkoordinációs rendszerhez történő egyszerűsített hozzájárulásra és az Unión belüli jobb helyszíni koordinációra. A veszélyhelyzetek esetén nyújtott uniós segítség koherenciájának tovább erősítése érdekében a Bizottság

- javasolni fogja a tagállamokban humanitárius fókuszpontok kijelölését, amelyek információcsere céljára állandó jelleggel rendelkezésre állnak majd. E fókuszpontok összeköttetésben állnak majd az uniós polgári védelmi mechanizmus nemzeti kapcsolattartási pontjaival, a teljes mértékben összehangolt megközelítés biztosítása érdekében.

- internetes alapú információs eszközt dolgoz ki (a humanitárius segítségnyújtáshoz használt jelenlegi 14 pontos rendszer és a polgári védelmi támogatás CECIS[19] rendszere alapján). Ez az eszköz lehetővé teszi majd az uniós (27 tagállam és a Bizottság) humanitárius segítségnyújtáshoz és természetbeni segélyekhez kapcsolódó valós idejű kommunikációt.

- ösztönözni fogja a tagállamokat arra, hogy humanitárius hozzájárulásaikról megfelelő időben tegyenek jelentést.

Láthatóbb válasz

Az EU láthatósága önmagában nem végcél. Ugyanakkor az uniós nyilvánosságnak joga van ahhoz, hogy pontos és teljes körű tájékoztatást kapjon arról, hogy ez EU milyen módon reagál a katasztrófákra. Jelenleg az EU a legnagyobb humanitárius adományozó, erőfeszítéseit operatív szempontból eredményesnek tartják, de ezek nem mindig láthatóak az uniós polgárok, a kedvezményezett fejlődő országok és a nemzetközi partnerek számára. Ez a globalizáció korában nemzetközi szinten nagy mértékben gyengíti az EU hitelességét és tárgyalási pozícióját. Egy megfelelő forgatókönyv-tervezési megközelítésre kommunikációs szempontból is szükség van. Az uniós intézményeknek a tagállamokkal közösen ki kell dolgozniuk egy kommunikációs stratégiát, amely javítja az uniós válasz láthatóságát.

Fontos továbbá, hogy az uniós – nemzetközi és helyi partnerszervezeteken keresztül történő – finanszírozást megfelelően elismerjék, és az látható legyen a helyszínen (kivéve azokat az eseteket, ahol az uniós szimbólumok jelenléte megnehezítené a támogatás nyújtását) és az interneten egyaránt.

A Bizottság

- az uniós (mind pénzbeli, mind természetbeni) veszélyhelyzeti segítségnyújtásra vonatkozóan egyetlen átfogó összeget fog bemutatni a külön uniós és tagállami adatok helyett, a kapcsolódó kétoldalú támogatások teljes elismerése mellett.

- törekedni fog annak biztosítására, hogy az uniós szimbólumokat a nemzeti jelképekkel együtt használják a katasztrófákra adott válasz keretében kiküldött valamennyi uniós és tagállami személyzet esetében.

- vizsgálni fogja, hogy a partnerszervezetek hogyan biztosíthatnak megfelelő láthatóságot az EU által finanszírozott veszélyhelyzeti segítségnyújtásnak (pl. az uniós logó vagy kettős logó feltüntetésével a segélyként szolgáltatott tárgyakon).

- szigorúbban figyelemmel kíséri a fennálló finanszírozási feltételek betartását.

- megfontolja megfelelő márka kialakítását a megerősített uniós reagálási képességet illetően.

Következtetés

Az e közleményben vázolt stratégia jelenti az első lépést a megerősített uniós katasztrófaelhárítási képesség kiépítésében. Ez hozzájárul majd, hogy a katasztrófák áldozatai szenvedésének enyhítésére irányuló uniós intézkedések az EU-ban és világszerte a lehető legnagyobb hatást fejtsék ki. A Bizottság 2011-ben jogalkotási javaslatokat terjeszt elő a főbb javaslatok végrehajtására.

[1] A humanitárius segítségnyújtással kapcsolatos európai konszenzus, 2007. december.

[2] A Bizottság 2008. március 5-i közleménye az Unió katasztrófa-elhárítási képességének megerősítéséről, COM(2008)130 végleges.

[3] Michel Barnier „Az európai polgári védelmi erő: Europe aid” című jelentése. http://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/president/pdf/rapport_barnier_en.pdf.

[4] Az EUMSz. 222. cikke.

[5] Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (a katasztrófák terjedésének kutatásával foglalkozó központ, CRED). A CRED a katasztrófát a következőképpen határozza meg: „olyan helyzet vagy esemény, amely meghaladja a helyi kapacitásokat, és a nemzeti vagy nemzetközi szintre irányuló, külső segítség iránti kérést tesz szükségessé”, www.cred.be. Ez a közlemény főként a nemzetközi segítségkérést szükségessé tevő katasztrófákkal foglalkozik.

[6] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_328_en.pdf .

[7] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_343_en.pdf .

[8] Működésének első évében, 2002-ben három alkalommal került sor a mechanizmus mobilizálására. 2009-ben 27-szer mobilizálták. Az igénybe vétel eseteinek körülbelül fele az EU-n belüli katasztrófákra való reagálást jelent.

[9] A mechanizmus alkalmazását minden esetben a katasztrófával érintett ország vagy országok kérése kell, hogy megelőzze. Harmadik országok esetében haladéktalanul a közösségi polgári védelmi mechanizmusnak a válságkezelés során történő alkalmazásáról szóló tanácsi és bizottsági együttes nyilatkozat (10639/03. sz. dokumentum) szellemében konzultálnak a külügyi főképviselővel annak tisztázására, hogy a mechanizmus aktiválása a KBVP válságkezelés keretébe tartozik-e.

[10] A Tanácsban 2003-2006 között kidolgozott dokumentumok között szerepel A tagállamok katonai vagy bérelt katonai szállítóeszközeinek, valamint az EBVP koordinációs eszközeinek a katasztrófákra adott uniós válasz támogatása során történő felhasználásának általános kerete című, valamint A katasztrófákra való uniós reagálás katonai támogatása: A rendelkezésre álló eszközök és képességek meghatározása és koordinációja című dokumentum (lásd a 10639/03, 6644/4/04, 8976/06, 9462/3 REV3 és 14540/06 + COR1 dokumentumokat).

[11] A humanitárius segítségnyújtással kapcsolatos európai konszenzus: http://ec.europa.eu/echo/files/policies/consensus/consensus_en.pdf.

[12] 2009-ben a Bizottság elfogadta „A természeti csapások és az ember okozta katasztrófák megelőzésére irányuló közösségi koncepcióról” (COM(2009) 82 végleges) és az „Uniós stratégia a katasztrófakockázatok csökkentésének támogatására a fejlődő országokban” (COM(2009) 84 végleges) című közleményeket. A katasztrófakockázatok csökkentésének uniós stratégiájához kapcsolódó végrehajtási tervet is hamarosan elfogadják. Folyamatban van a munka a kockázatok egész Unióra kiterjedő áttekintéséről, és a Bizottság vizsgálja a tagállamok megelőzési és felkészültségi szakpolitikáinak rendszeres felülvizsgálatára vonatkozó lehetséges mechanizmusokat. A katasztrófamegelőzésre jelentős uniós források állnak rendelkezésre, e források felhasználása azonban alacsony mértékű. Források továbbá a hetedik kutatás-fejlesztési keretprogram világűr és biztonság témái keretében is rendelkezésre állnak. Folyik a munka továbbá az uniós támogatás kiterjesztésén a harmadik országbeli katasztrófamegelőzési projektekre, bevált gyakorlatok azonosításán és cseréjén, valamint az innovatív finanszírozási megoldásokra vonatkozó lehetőségek vizsgálatán. Ezt a munkát össze kell kapcsolni az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásra irányuló uniós törekvésekkel. Az EU Szolidaritási Alapjának végrehajtása és továbbfejlesztése szintén lehetőséget nyújthat az uniós katasztrófavédelem erősítésére.

[13] Ideértve a CBRN-t és a határon átnyúló terrortámadásokat is.

[14] A Bizottság támogatásával Észtország, Lettország és Litvánia közös nagy teljesítményű („Balt Flood Combat”-nak nevezett) szivattyúmodult fejlesztett ki, amelyet sikerrel használtak a lengyelországi és moldovai köztársaságbeli árvizek során.

[15] Iránymutatások a katonai és polgári védelmi eszközök katasztrófa-elhárításban történő alkalmazásáról – „oslói iránymutatások” (ezeket az ENSZ Humanitárius Ügyeket Koordináló Hivatala 2006. novemberében megújította).

[16] Lásd különösen a (61) bekezdést.

[17] A különböző dokumentumokra való hivatkozáshoz lásd a 11. lábjegyzetet.

[18] A Bizottság továbbra is használni fogja és továbbfejleszti az ARGUS-t (lásd COM(2005)662) és a kapcsolódó eljárásokat a több ágazatot érintő válságok esetében, valamint a bizottság szolgálatok közötti koordináció céljára.

[19] Veszélyhelyzet kezelésére szolgáló közös kommunikációs és tájékoztatási rendszer – az uniós polgári védelmi mechanizmusban részt vevő polgári védelmi hatóságokat és a Bizottságot összekötő biztonságos rendszer.