Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre a környezetvédelmi és éghajlat-politikai program (LIFE) létrehozásáról és az 1293/2013/EU rendelet hatályon kívül helyezéséről

[COM(2018) 385 final– 2018/209 (COD)]

(2019/C 62/36)

Főelőadó:

Lutz RIBBE

Felkérés:	Európai Parlament, 2018.6.14.
	Tanács, 2018.7.2.
Jogalap:	az Európai Unió működéséről szóló szerződés 192. cikkének (1) bekezdése és 304. cikke
A Közgyűlés határozata:	2018.5.22.
Illetékes szekció	„Mezőgazdaság, vidékfejlesztés és környezetvédelem” szekció
Elfogadás a szekcióülésen:	2018.10.5.
Elfogadás a plenáris ülésen	2018.10.18.
Plenáris ülés száma:	538.
A szavazás eredménye: (mellette/ellene/tartózkodott)	133/7/2

1.   Következtetések és ajánlások

1.1.

Az EU-ban komoly válságban van a természet és a környezet. Erre nem jelent megfelelő választ az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSZB) szerint túlságosan gyengén támogatott LIFE program, amely nem tud majd lényegesen változtatni a jelenlegi környezeti válsághelyzeten. Az EGSZB mindazonáltal alapjában véve kifejezetten üdvözli a program folytatását.

1.2.

A LIFE program költségvetésének jelentős növelése mellett valamennyi uniós szakpolitika sokkal erőteljesebb koherenciájára is szükség lenne. Az EGSZB már többször bírálta a koherencia természetre és környezetre károsan kiható hiányát, anélkül, hogy ezzel bármilyen változást ért volna el.

1.3.

Az Európai Bizottság által előnyben részesített, horizontális érvényesítésen alapuló megközelítés a biológiai sokféleség védelmének a finanszírozása terén nem bizonyult megfelelőnek az utóbbi évtizedekben. Az EGSZB ezért kitart azon javaslata mellett, hogy a LIFE-ot alakítsák át a Natura 2000 finanszírozási eszközévé.

1.4.

Az új finanszírozási időszakban az éghajlatvédelmi intézkedéseket illetően végső soron működhetne a horizontális érvényesítésen alapuló megközelítés, mivel az uniós források legalább 25 %-át az éghajlattal kapcsolatos intézkedésekre kell előirányozni.

1.5.

Az EGSZB külön üdvözli, hogy az új LIFE program keretében pénzügyi támogatás biztosítható innovatív, decentralizált és fenntartható gazdasági modellekre irányuló, alulról jövő kezdeményezések kidolgozásához és megvalósításához.

1.6.

Az EGSZB üdvözli, hogy az új LIFE-rendelet kevésbé korlátozó jellegű, és egyebek mellett teljes projektfinanszírozást is lehetővé tesz. Az is örvendetes, hogy lehetőség nyílik az olyan szervezetek támogatására, amelyek fontos szerepet játszanak az európai környezetvédelmi politika továbbfejlesztésében és végrehajtásában.

2.   Előzmények

2.1.

Az Európai Bizottság előterjesztette a 2021–2027-es időszakra szóló középtávú pénzügyi tervre vonatkozó elképzeléseit. Ennek az Egyesült Királyság Unióból való kilépésével, valamint az új prioritások meghatározásával jelentős kihatásai lesznek az Unió eddigi támogatási politikájára és különösen egyes programterületekre.

2.2.

A többéves pénzügyi keret eddigi támogatási struktúrájában 58 különböző programot vettek tervbe, ám ezt a számot 37-re kívánják csökkenteni.

2.3.

Ez a strukturális átalakítás nem érinti a LIFE programot, amely megmarad különálló, saját költségvetési sorral rendelkező programként, és támogatni fogja a környezettel és az éghajlattal, így például az energiaszerkezet átalakításával kapcsolatos problémák innovatív megoldási lehetőségeinek a kidolgozását és alkalmazását. A LIFE a következő uniós költségvetésben 5,45 milliárd euro saját forrást fog kapni.

3.   Általános megjegyzések

3.1.

Az EGSZB az elmúlt években mindig az európai természet- és környezetvédelmi politika értékes alkotóelemeként tekintett a LIFE programra, és ezért üdvözli, hogy az az új, 2021–2027-es pénzügyi időszakban önálló programként tovább működik.

3.2.

Az EGSZB alapvetően úgy véli, hogy az Unióban a természet és a környezet súlyos válságban van. Ez egyrészt azzal függ össze, hogy a természet- és környezetvédelem uniós finanszírozási programjai túlságosan kevés támogatást kapnak. Másrészt bírálni kell, hogy az EU különböző ágazati szakpolitikái nem eléggé koherensek. Az EGSZB arra kéri az Európai Bizottságot és a Tanácsot, hogy sürgősen szüntesse meg ezt az EGSZB által már többször bírált visszás helyzetet. Ellenkező esetben a LIFE program, amelyből kétségtelenül nagyon jó projekteket finanszíroznak, csak alibiként szolgál.

3.3.

Az EGSZB úgy látja, hogy súlyos ellentmondás áll fenn egyrészt a kijelentésekben, stratégiákban, koncepciókban és jogszabályokban megfogalmazott politikai prioritások, másrészt pedig ezeknek az állítólagos prioritásoknak a költségvetésben való megjelenése között. Az igazság az, hogy a tényleges politikai prioritásokat a költségvetés mutatja meg.

3.4.

Az EGSZB utoljára a LIFE program félidős értékeléséről szóló véleményében (1) foglalt állást a LIFE programmal kapcsolatban. Ebben különféle javaslatokat tett a program átalakítására, amelyeket azonban az új rendeletjavaslatban sajnos nem vettek figyelembe. E javaslatok többek között a LIFE feladatkörét és költségvetését érintették.

A LIFE költségvetése

3.5.

Már csak a „Tiszta energiákra való átállás” alprogramra előirányzott források révén is relativizálódik a LIFE program költségvetésének elsőre impozánsnak tűnő növekedése, amely 3,45 milliárd euróról (2014–2020-as pénzügyi időszak) 5,45 milliárd euróra (a teljes 2021–2027-es időszak) emelkedik. Azt is figyelembe kell venni, hogy mintegy 2,6 milliárd euro – tehát az előirányzat csaknem fele – kötelezettségvállalási előirányzat, amelyet a jelenlegi tervek szerint csak 2027 után lehetne majd elkölteni

3.6.

Az „Éghajlat-politika” területre a jelenlegi programidőszakban 864 millió euro jut, az új időszakban pedig 1,95 milliárd euro jut majd, az új „Tiszta energiákra való átállás” alprogramra előirányzott 1 milliárd euróval együtt, amelyet jelenleg a Horizont 2020 keretében támogatnak. Az eddigi „Éghajlat-politika” terület költségvetésének tényleges növekedése tehát kb. 100 millió euro (összesen 7 évre!), ami túlságosan kevés.

3.7.

A „Környezet és erőforrás-hatékonyság” területére a jelenlegi finanszírozási időszakban 2,59 milliárd euro áll rendelkezésre, amelyből 1,15 milliárd eurót a biológiai sokféleségre irányoztak elő. E téren az új támogatási időszakra jelentős növekedést irányoztak elő (az összeg 2,15 milliárd euróra nő, ami közel 100 %-os emelkedés), de ezt a számot sem önmagában kell nézni.

3.8.

Az Európai Bizottság nagyon helyesen írja a (14) preambulumbekezdésben, hogy „az uniós természetvédelmi jog és biodiverzitási stratégia ideálistól elmaradó végrehajtásának egyik fő oka a megfelelő finanszírozás hiánya”. A biodiverzitás védelmének alulfinanszírozottságára az Európai Számvevőszék is külön felhívta a figyelmet, méghozzá a Natura 2000 programhoz készített különjelentésében (2).

3.9.

E probléma a tervezett növekedéssel még távolról sem oldódik meg, éppen ellenkezőleg. Az EGSZB nagy aggodalommal látja, hogy az európai biológiai sokféleség védelme szempontjából döntő Natura 2000 hálózat mennyire alulfinanszírozott; ezt az új, 2021–2027-es pénzügyi időszakban várhatóan tovább rontja majd, hogy csökkentik az EMVA-program és a regionális fejlesztés forrásait.

3.10.

Az Európai Bizottság a LIFE program költségvetésének az EGSZB véleménye szerint szükséges növelése helyett a horizontális érvényesítés erősítését – értsd: a más költségvetési sorokból való finanszírozást – javasolja. Az EGSZB elismeri, hogy a horizontális érvényesítés működhet, ha más helyen rendelkezésre állnak megfelelő célhoz kötött költségvetési források. Az EGSZB e tekintetben elsősorban az éghajlatvédelemre utal, aminek hátterében többek között az áll, hogy az Európai Bizottság javasolta, hogy az uniós költségvetés legalább 25 %-át költsék éghajlattal kapcsolatos intézkedésekre (3).

3.11.

A biológiai sokféleség védelme terén a horizontális érvényesítés, amelynek keretében a Natura 2000 hálózat finanszírozása elsősorban a regionális fejlesztésre szolgáló uniós alapokból, valamint a közös agrárpolitika 2. pilléréből szerveződik, csúfos kudarcot vallott. Az EGSZB ezért érvelt a LIFE program félidős értékeléséről szóló, 2017. február 23-i véleményében (4) amellett, hogy a LIFE programot tegyék „a Natura 2000 hálózat finanszírozásának központi elemévé”. Ezzel összefüggésben az EGSZB utal e véleményre (5) és további véleményeire, és továbbra is amellett száll síkra, hogy a LIFE program költségvetését megfelelő mértékben, célirányosan bővítsék. Az ambiciózus környezetvédelmi célok elérésnek egy másik módja az lehetne, hogy KAP-pal kapcsolatos szabályok megsértése esetén a még ki nem fizetett támogatásokat a biológiai sokféleség megőrzését szolgáló intézkedésekre csoportosítanák át.

3.12.

Ha azokat a számításokat vesszük alapul, amelyek a Natura 2000 megvalósításának a finanszírozása tekintetében Németországban készültek, majd ezeket átvisszük az EU28-ra, akkor akár évi 21 milliárd eurós (!) finanszírozási igény is adódik (6). A LIFE költségvetésének a biológiai sokféleség/természetvédelem területén történő 1 milliárd eurós növelése a 7 éves időszakra így nem más, mint csepp a tengerben.

3.13.

Ráadásul a Natura 2000 hálózat fent megadott költségeinek egy jelentős részét a több mint 27 000 Natura 2000 terület állandó gondozására és kezelésére kell fordítani. A LIFE azonban az új javaslat szerint is csak kevés lehetőséget kínál a Natura 2000 területek gondozási költségeinek a finanszírozására, és így – a (14) preambulumbekezdésben említett követelményekkel szemben – az EGSZB véleménye szerint nem lesz majd képes elégségesen hozzájárulni a biológiai sokféleséggel kapcsolatos válság megoldásához az Unióban.

3.14.

E tekintetben az EGSZB rendkívül csalódott, hogy nem fogadták el a javaslatait. Az Európai Bizottság a rendeletre irányuló javaslatában kifejti ugyan, hogy a hatásvizsgálat kitért arra is, hogy a LIFE „hogyan játszhatna nagyobb szerepet az uniós természetvédelmi és biodiverzitási szakpolitika végrehajtásában. […], A LIFE alá rendelt nagy megosztott alap létrehozása nem tűnt kellően hatékonynak”, és azt ezért elvetették anélkül, hogy az EGSZB számára világos lenne, hogyan oldják majd meg a Natura 2000 nyilvánvaló alulfinanszírozását. Az EGSZB egyébként soha nem kért megosztott irányítás alatt álló alapot, mert egy ilyen alap a gyakorlatban aligha lenne eredményesen kezelhető. Ehelyett azt ajánlotta, hogy összességében alakítsák át a LIFE-ot (mint európai környezeti finanszírozási eszközt), és abból finanszírozzák a megfelelő természetvédelmi irányelvek végrehajtása során az Unióra háruló kötelezettségeket.

3.15.

A (18) preambulumbekezdés kifejti továbbá, hogy a LIFE programnak a jövőben a víz-keretirányelv (2000/60/EK) végrehajtásához hozzájáruló projekteket is támogatnia kell. Ezt az EGSZB alapvetően üdvözli, de e tekintetben rámutat arra, hogy ez a források további növelése nélkül a fontos egyéb programrészek további alulfinanszírozásához vezet majd. Az EGSZB hasonló fenntartással fogadja a tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv (2008/56/EK) végrehajtását szolgáló projektek (19) preambulumbekezdésben említett támogatását.

3.16.

Az EGSZB csodálkozik azon, hogy az előterjesztett LIFE-rendelet mindössze egyetlen helyen és ott is csak mellékesen utal a „zöld infrastruktúrák” előremutató koncepciójára. Mivel a 2021–2027-es többéves pénzügyi keretben nem lelhető fel a 2013. május 6-i európai bizottsági közleményben (7) javasolt, „zöld infrastruktúrára” vonatkozó TEN-G finanszírozási program, az EGSZB javasolja, hogy a LIFE – jelentősen megnövelt költségvetéssel – kifejezetten támogasson zöld infrastruktúrákra irányuló projekteket is.

3.17.

Már ma körvonalazódik, hogy a biológiai sokféleség tekintetében az Unióban elfogadott 2020-as célok nem fognak megvalósulni. Ha a 2021–2027-es pénzügyi időszakban még kevesebb forrás áll rendelkezésre, félő, hogy az Unió még 2030-ig sem tud majd jelentős javulást felmutatni. Ez az egyre súlyosabb biodiverzitási válság szükségessé teszi a LIFE költségvetésének alapos emelését. Ezért az EGSZB kéri a Tanácsot és az Európai Parlamentet, hogy a középtávú pénzügyi tervvel kapcsolatos további megbeszélések során vitassa meg és vegye figyelembe az általa megfogalmazott gondolatokat.

4.   Részletes megjegyzések

4.1.

Az Európai Bizottság a rendeletjavaslat indokolásában többször hangsúlyozza a támogatott projektek kis léptékét, ami a LIFE-ot megkülönbözteti például a Horizont Európa programtól. Az indokolás szerint a LIFE program projektjei „segítik a lakosságot és a közösségeket az éghajlathoz való alkalmazkodásban”. Az EGSZB éppen ezt a megközelítést, azaz a civil társadalmi érdekelt felek alulról építkező kezdeményezéseinek a támogatását, rendkívül fontosnak és további támogatásra érdemesnek tartja.

4.2.

Ennek azonban többről kell szólnia, mint amit az Európai Bizottság a (8) és a (10) preambulumbekezdésben kifejt. Minden bizonnyal pozitívan kell értékelni a már elérhető technológiák térnyerésének megkönnyítését. A „lakosság” szerepe azonban messze túlmutat a kidolgozott eljárások megvalósításán.

4.3.

Merthogy nemcsak a rendeletjavaslatban említett Európai Innovációs Tanács biztosíthat támogatást a – mint az Európai Bizottság fogalmaz – „úttörő megoldások” kidolgozásához, majd „terjesztéséhez és piacképessé tételéhez”.

4.4.

Erre kkv-k, kisebb és nagyobb polgári kezdeményezések, szakszervezetek, magánszemélyek vagy önkormányzatok is képesek lehetnek: ezek máris olyan (részben nagyon egyszerű) ötleteket, gyakorlatokat vagy innovatív, kiigazított technológiákat dolgoznak ki, amelyekre eddig sem a politika/közigazgatás, sem a hivatalos gazdaság nem talált rá vagy nem akart rátalálni.

4.5.

A LIFE-nak hozzá kell járulnia ahhoz, hogy éppen e feladathoz támogatólag rendelkezésre álljon, mivel éppen ezeknek a nem hagyományos struktúráknak gyakran nehéz támogatást találniuk az innovációkhoz.

4.6.

Ez két példával világítható meg, amelyek jól illeszkedhetnének az új „Tiszta energiákra való átállás” alprogramhoz:

4.6.1.

Ismert, hogy az elektromos járművek töltési infrastruktúrájának a kiépítése fontos feladat, amelyet a politikának is célként kell kitűznie. Polgári kezdeményezések keretében elkezdenek elgondolkodni arról, hogy például azt az áramot, amelyet a szövetkezeti formában üzemeltetett szélerőművekben állítanak elő, közvetlenül decentralizáltan használják fel, hogy közösségi üzemeltetésű töltőállomásokat üzemeltessenek, vagy a saját házban, a lakónegyedben vagy a munkahelyen található töltőállomásokat lássanak el. Az időközben a napenergiával működő „benzinkutakban” (értsd: PV-rendszerrel felszerelt kocsibeállók) már sok helyütt megfigyelhető módszert ily módon a szélerőművek esetében is alkalmazni lehetne. Ez teljesen új részvételi lehetőségeket teremtene a civil társadalmi szereplők számára, amelyek mind a regionális gazdasági fejlődés, mind pedig a megteremtendő új ellátási struktúra elfogadottsága szempontjából fontosak lennének (8). Ezzel azt az uniós igényt is élettel lehetne megtölteni, hogy a „polgárok kerüljenek az energiaszerkezet átalakításának a középpontjába”. Az ilyen új kezdeményezések azonban rendszerint nem a villamosenergia-ellátás inkumbens szereplőitől származnak. E kezdeményezések kezdetben támogatást igényelnek, különösen mivel a jogi keretfeltételek és a technikai részletkérdések sokszor intenzív tisztázásra szorulnak. A LIFE programnak feltétlenül támogatnia kellene az ilyen innovációkat, amelyek még éppen nem „piacképesek”.

4.6.2.

Ugyanez érvényes egy innovatív kezdeményezésre, amelyet a lengyel Podlasiei vajdaságban található Lapy városában dolgoztak ki, de nem valósítható meg, mert egyszerűen nem sikerült finanszírozást találni a szükséges mélyrehatóbb vizsgálatokhoz. A városban – a közép- és kelet-európai államok sok másik településéhez hasonlóan – nagy a szennyező anyag-kibocsátás okozta terhelés, amely a széntüzelési kommunális fűtési rendszerekből származik. A számításokból az derült ki, hogy a szén megújuló energiahordozóval (pl. biomasszával) vagy kisebb kibocsátással járó energiahordozóval, például gázzal való helyettesítése nagyobb fogyasztói árakhoz vezetne, és nem vihető keresztül a lakosság körében. Ha egy kommunális szélerőművet építenének és üzemeltetnének, hogy az így nyert áramot hőszivattyúk segítségével hővé alakítsák át, e módszer nagy valószínűséggel kisebb fűtési költségekhez vezethetne. A településnek azonban nincsenek forrásai azokra az előzetes műszaki és jogi vizsgálatokra, amelyekre egy ilyen mintaprojekt megvalósításához sürgős szükség lenne, és eddig más oldalról sem állt rendelkezésre támogatás.

4.7.

Az EGSZB ezért üdvözli, hogy a „Tiszta energiákra való átállás” alprogrammal a LIFE program „Éghajlat-politika” területén belül új súlypontot határoztak meg, amelyre a 2012–2027-es időszakban 1 milliárd euro, azaz az 5,45 milliárd eurós összköltségvetés közel 20 %-a jut.

4.8.

Az EGSZB fontosnak tartja, hogy a LIFE program számára lehetőleg egyszerű pályázati és végrehajtási eljárásokat válasszanak. Üdvözli, hogy az Európai Bizottság a projektpályázatok és a végrehajtás során mindig igyekszik tovább csökkenteni az adminisztratív terheket.

4.9.

Az új LIFE-rendelet lényegesen kevesebb korlátozást tartalmaz, mint a jelenleg érvényes program, és így jóval nagyobb rugalmasságot biztosít az Európai Bizottság számára a projektek kiválasztása és finanszírozása során. Ez az EGSZB megítélése szerint a források lényegesen hatékonyabb felhasználását fogja eredményezni.

4.10.

Nem szabad hagyni, hogy a jó és innovatív projektek csak azért bukjanak el, mert a pályázók nem rendelkeznek elegendő társfinanszírozási lehetőséggel. Az EGSZB örömmel veszi tudomásul, hogy az új LIFE-rendelet már nem tartalmaz olyan cikket, amely kizárja a projektek 100 %-os finanszírozását (lásd a régi rendelet 20. cikkét).

4.11.

Az EGSZB ezenfelül üdvözli, hogy a LIFE program továbbra is folyamatosan fejlődik, és immár jobban kidomborodik az a katalizátorfunkció, amellyel a LIFE-nak, illetve a LIFE-ból támogatott projekteknek rendelkezniük kell. Az EGSZB számára mindazonáltal nem világos, hogy e katalizátorfunkciónak konkrétan hogyan kell létrejönnie.

4.12.

Az EGSZB nagyon jól el tudja képzelni, hogy az Európai Bizottság kiválasztja a támogatott projektek bizonyos hányadát, amelyek különösen innovatívnak tűnnek, és arra kéri e projektek résztvevőit, hogy egy kisebb kapcsolódó projekt keretében ismertessék részletesebben azokat a körülményeket, amelyek különösen nagy mértékben közrejátszottak a projekt sikerében, illetve annak elmaradásában. Sok innovatív elképzelés (lásd a 3.8. pontot) fut ma zátonyra például bürokratikus követelmények vagy a hiányzó, illetve hátráltató jogszabályi keret miatt. Ahhoz, hogy a politika tanulni tudjon a LIFE-ból támogatott projektekből, és le tudja vonni a következtetéseket, fontos pontosan ismerni a sikerben, ill. a kudarcban közrejátszó tényezőket.

4.13.

A (17) preambulumbekezdés kifejti, hogy a nyilvánosság nagyon érzékeny a levegőszennyezésre, és „megfelelő intézkedéseket vár[nak] a hatóságoktól”. Ez így van, és a LIFE a jövőben e téren is sokat tehet, ha a projektekből származó megfelelő jelzéseket átültetik a gyakorlati politikába.

4.14.

A LIFE nem engedheti meg magának, hogy egyfajta „söprögető” posztra kerüljön a hatóságok tétlensége miatt. Európában már lényegesen javítani lehetett volna a levegő tisztán tartását, ha például a) a már meghatározott határértékeket következetesen betartanák, b) a külső költségek megígért internalizálását következetesen végrehajtanák, és c) megszüntetnék a környezetkárosító támogatásokat, ahogyan már sok éve ígérik.

4.15.

A (27) preambulumbekezdés ezért nagyon helyesen kitér a jog végrehajtásának szempontjaira is, ideértve a nyomonkövetési és az engedélyezési eljárást, a környezetvédelmi ellenőrzések minőségét és a jogérvényesítési mechanizmust is. A javaslat 12. cikke szerint az e célokhoz való hozzájárulásuk ismeretében a környezeti jog alkalmazására és végrehajtására létrehozott európai uniós hálózat (IMPEL), az Ügyészek Európai Környezetvédelmi Hálózata (ENPE) és a Bírák Európai Uniós Fóruma a Környezetért (EUFJE) javára „pályázati felhívás kiírása nélkül” is engedélyezni kell támogatások odaítélését, azaz intézményi támogatás nyújtását. Az EGSZB üdvözli ezt a támogatást, és hangsúlyozza annak fontosságát, hogy – a javaslat 10. cikkének (5) bekezdésében meghatározott módon – más releváns, az Unió környezetpolitikáját előmozdítani képes társadalmi szereplőket is viszonylag kevés bürokráciával támogatni lehessen.

---

(1)  HL C 173., 2017.5.31., 7. o.

(2)  Az Európai Számvevőszék 1/2017. sz. különjelentése. „Tovább kell törekedni a Natura 2000 hálózat teljes potenciáljának kihasználására”.

(3)  Az EGSZB ezt az arányt még kevésnek tartja, és ezért 40 %-ot kért. (az Európai klímavédelmi finanszírozási paktumról szóló EGSZB-vélemény, (lásd e Hivatalos Lap 8. oldalát).

(4)  HL C 173., 2017.5.31., 7. o.

(5)  Lásd az EU biodiverzitás-politikájáról szóló, NAT/681. sz. EGSZB-véleményt (HL C 487., 2016.12.28., 14. o.).

(6)  Az EGSZB véleménye: HL C 129., 2018.4.11., 90. o.

(7)  COM(2013) 249 final.

(8)  Az EGSZB véleménye: Egy új szén-dioxid-mentes, decentralizált és digitalizált energiaellátási struktúra hatásai a munkalehetőségekre és a regionális gazdaságokra (HL C 367., 2018.10.10., 1. o.).