22.5.2012   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 143/134

1.1

Az EGSZB alapvetően üdvözli az Európai Bizottság arra irányuló javaslatát, hogy a 2012-re és 2013-ra tervezett kísérleti szakaszra kockázatmegosztó eszközt hozzon létre projektkötvények kibocsátására. Utal ugyanakkor az eszközben rejlő kockázatokra. Mielőtt ezt az eszközt a következő költségvetési időszak idejére (2014–2020) meghosszabbítják, folytatni kellene előzetes értékelését, és kiterjedt társadalmi vita keretében meg kellene erősíteni és különös gonddal kellene végrehajtani. Ennek során főként a köz-magán társulások (PPP) keretén belüli projektekkel szerzett tapasztalatok tanulságait kell körüljárni.

1.2

A javasolt eszköz elsősorban arra kínál lehetőséget, hogy a közlekedés, távközlés és energia területére vonatkozó infrastrukturális projektek számára fontos beruházási eszközöket mobilizáljanak, amelyekre a növekedés, az innováció, a versenyképesség és a munkahelyteremtés érdekében van szükség. A tervezett projektek megvalósítása révén a polgárok számára konkrétan érzékelhető lesz az európai integráció haszna, ami pedig erősíti az európai eszmét.

1.3

Az EGSZB azonban kockázatokat is lát. Ezek elsősorban a tervezett beruházási projekteknél esetlegesen elszenvedett veszteségek átvállalásából adódnak. Míg az Európai Bizottság jogalkotási javaslatában világosan meg van határozva az uniós költségvetésre vonatkozó esetleges kockázatvállalás felső határa, az Európai Beruházási Banknál (EBB) más a helyzet: annak alapján, hogy az EBB és a befektetők minden egyes projekthez szerződést kötnek, illetve az EBB kockázatmegosztási tervet készít a projektek összességéhez, azt feltételezik, hogy az EBB-nek nem kell további kockázatokat vállalnia. Mindenképpen el kell kerülni, hogy adott kockázatok megjelenése kedvezőtlen hatást gyakoroljon az EBB hitelképességére és hírnevére, valamint az EBB által hagyományos módon támogatott projektek tervezésére és megvalósítására. Ennek érdekében az EGSZB szükségesnek tartja, hogy az EBB a projektkötvények keretében is a projektkockázatok értékelésére alkalmazott hagyományos kritériumait alkalmazza. Különösen fontos, hogy az EBB általi kockázatvállalás áttekinthető módon jelenjen meg, (1) és azt adott esetben korlátozzák. Ezt az intézkedést különösen az eszköznek az EU új, 2014–2020-es költségvetési időszakában való folytatására tekintettel kellene fontolóra venni a kísérleti szakaszban szerzett tapasztalatok értékelése után.

1.4

Az EGSZB megjegyzi, hogy az Európai Bizottság javaslata nem foglalkozik eleget a magánfinanszírozású infrastrukturális projektek visszafizetésével összefüggő kérdésekkel. Különösen a közlekedés területét illetően kellene szélesebb körű társadalmi vitát folytatni arról, hogy milyen következményekkel járna a felhasználó általi finanszírozás bevezetése. Az EGSZB arra is rámutat, hogy a javasolt eszköznek nem szabad meghiúsítania a fenntartható gazdasági, ökológiai és szociális célok elérése érdekében hozott politikai döntéseket és a társadalmi megállapodásokat. Nem szabad hamis ösztönzéseket adni PPP-projektek beterjesztéséhez. Az EGSZB ezért emlékeztet arra az álláspontjára, hogy a PPP-projektekkel kapcsolatos eladósodási kritériumoknak meg kell felelniük a hagyományos közbeszerzési projektek kritériumainak.

1.5

Az EGSZB úgy véli, hogy a projektkötvények kibocsátására javasolt kockázatmegosztó eszközzel a sürgetően fontos infrastrukturális projektekhez szükséges befektetési eszközöknek csupán egy része mozgósítható. Ezért szükségesnek tartaná, hogy további bevételi forrásokat mobilizáljanak az állami költségvetések számára állami beruházásokhoz. Ehhez kapcsolódóan külön utal a pénzügyi tranzakciókra kivetendő adó bevezetésére tett javaslatra.

2.1

Az Európai Bizottság 2011. október 19-én„európai összekapcsolódási eszköz” összefoglaló címmel több jogalkotási és nem jogalkotási javaslatot terjesztett elő a közlekedés, az energia és a távközlés területére vonatkozó transzeurópai hálózatok és infrastruktúrák fejlesztésére, amelyek középpontjában az új, 2014–2020 közötti költségvetési időszak áll. A javaslatok főként a támogathatósággal kapcsolatos iránymutatásokra, támogatandó projektekre, a szükséges beruházások összegére, valamint az említett területek új finanszírozási eszközeire vonatkoznak. Ez a vélemény a finanszírozási szempontokat vizsgálja. A többi szemponttal az EGSZB további véleményekben fog foglalkozni. (2)

2.2

A vizsgált jogalkotási javaslat a következő elemeket tartalmazza: a versenyképességi és innovációs keretprogram alkalmazási körének kiterjesztése a folyamatban lévő uniós költségvetési időszakban (2007–2013) a széles sávú infrastruktúra terén eszközölt beruházásokra, valamint a projektkötvényekre irányuló kockázatmegosztó eszköz létrehozása az információs és kommunikációs technológiák (ikt), a szélessávú hálózatok, valamint a transzeurópai hálózatok számára (TEN) a közlekedési infrastruktúrák (TEN-T) és energiainfrastruktúrák (TEN-E) területén.

2.3

Az eszközt a pénzügyi és gazdasági válságból következő nehézségek fényében a hosszú távra tekintő, magántőke segítségével megvalósuló beruházások finanszírozására javasolják. Így a hosszú távra tekintő infrastrukturális projektek számára a tőkepiacon is mozgósítanak eszközöket. A javasolt eszköz esetében egy projektkötvényekre irányuló kockázatmegosztó eszközről van szó. Ez az eszköz – az Európai Beruházási Bank (EBB) számára uniós költségvetési forrásokból nyújtandó pénzügyi hozzájárulás segítségével – lehetővé teszi, hogy az EBB hátrább sorolt hitelek vagy hátrább sorolt garanciák segítségével enyhítse a kötvénytulajdonosok hitelkockázatát.

2.4

A jogalkotási intézkedés egy 2012-re és 2013-ra tervezett kísérleti szakaszra vonatkozik. Az említett időszakban az a feladat, hogy teszteljék a kockázatmegosztó eszköznek a magánforrásból származó befektetési tőke mozgósítására gyakorolt hatását.

2.5

A kockázatmegosztás az EU és az EBB között történik. Az uniós költségvetésből erre elkülönített pénzügyi hozzájárulás 230 millió euróra korlátozódik. 2012-ben és 2013-ban a TEN-T-projektek legfeljebb 200 millió euróval, a TEN-E-projektek pedig legfeljebb 10 millió euróval gazdálkodhatnak, és 2013-ban legfeljebb 20 millió euró áll az ikt és a szélessávú infrastruktúra terén eszközölt beruházások rendelkezésére.

2.6

Az a kiindulópont, hogy az EBB az uniós költségvetésből származó hozzájárulás segítségével összességében fedezni tudja a végrehajtott projektek első veszteségét („first loss”). Az EBB által vállalt maximális kockázat pontos értékét az EBB minden egyes projektnél külön szerződésben határozza meg. Az EBB által vállalt maximális kockázat elméletben a beérkezett szerződések összegének az uniós költségvetésből származó hozzájárulással csökkentett értékével egyenlő. Az Európai Bizottság jogalkotási javaslata ugyanakkor – az uniós költségvetésre vonatkozó rendelkezésekkel ellentétben – nem határozza meg az EBB által az összes projekt tekintetében vállalt kockázatok nominális felső határát, amikor kijelenti, hogy „valamennyi művelet további fennmaradó kockázatait az EBB viseli”. A fennmaradó kockázatot az EBB határozza meg a kockázatelemzés keretében.

2.7

Az Európai Bizottság a szóban forgó eszközzel további, főként magánforrásból származó befektetési tőke mozgósítására törekszik, és ezzel emelőhatást szeretne kiváltani. A befektetői célcsoporthoz mindenekelőtt biztos és hosszú távú pénzügyi befektetési lehetőséget kereső biztosítók, nyugdíjalapok és állami alapok tartoznak.

2.8

A kísérleti szakaszban az uniós költségvetésből származó eszközöket kizárólag átcsoportosítások révén mozgósítják. Itt főként a TEN közlekedési projektek számára biztosított, már létező hitelgarancia-eszközből (Loan Guarantee instrument for TEN-transport projects, LGTT) származó, még felhasználható pénzügyi eszközökre lehet számítani.

2.9

Míg a jelenlegi LGTT kockázatmegosztó eszköznél a kereskedelmi hitelezők (bankok) kockázatainak fedezése történik az EBB-n keresztül, az itt vizsgált jogalkotási javaslat a projektkötvény-befektetők EBB általi kockázatfedezetére vonatkozik. Mindkét esetben infrastrukturális projekteket megvalósító projekttársaságok adósságkockázatainak fedezéséről van szó, amelyeknél a gyakorlatban főként a projektfinanszírozásként végrehajtott befektetések – például köz-magán társulások – jönnek szóba. Ilyen esetekben a projektszponzorok, például az építőipari vállalatok, infrastrukturális alapok, működtetőket tömörítő szervezetek és részben állami vállalatok az építkezés mellett általában a beruházási projektek irányítását, tervezését – és főként a finanszírozását is átveszik.

2.10

Még kiválasztásra várnak a kísérleti szakaszban támogatandó projektek. A TEN-T területéről legalább három és legfeljebb tizenegy, a TEN-E területéről egy, az ikt/szélessávú internet területéről pedig egy vagy két projektet támogatnak majd. A kísérleti szakasz tapasztalataiból tanulságokat vonnak majd le az EU új, 2014–2020-es költségvetési időszakára.

2.11

A visszafizetés szempontjaival az Európai Bizottság mind a jogalkotási javaslatban, mind pedig a kísérődokumentumokban csak mellékesen foglalkozik. Az LGTT-vel szerzett tapasztalatokról szóló EBB-dokumentumból azonban világosan kitűnik, hogy a szóban forgó kockázatmegosztó eszköz főként a felhasználók által finanszírozott projektek számára alkalmas. (3) Várhatóan hasonló lesz a helyzet az itt vizsgált jogalkotási javaslat törekvéseinek tárgyát képező projektekkel is.

3.1

Az EGSZB alapvetően üdvözli az Európai Bizottság arra irányuló javaslatát, hogy a 2012-re és 2013-ra tervezett kísérleti szakaszra kockázatmegosztó eszközt hozzon létre projektkötvények kibocsátására. Felhívja a figyelmet az alábbiakban ismertetett esélyekre és kockázatokra, illetve azokra a javaslatokra és feltételekre, amelyeket főként az eszköz kísérleti szakasz utáni alkalmazásával kapcsolatban megfogalmazott.

3.2

Esélyek főként abban rejlenek, hogy újabb befektetési eszközöket lehet mozgósítani, ami fokozhatja az uniós költségvetési eszközök hatását. Ez jelentős mértékben elősegítheti a növekedés és az innováció fellendítését, az európai gazdaság versenyképességének fokozását, az Európa 2020 stratégia céljainak elérését, valamint a munkahelymegőrzést és -teremtést. A tervezett projektek megvalósítása révén a polgárok számára konkrétan érzékelhető lesz az európai integráció haszna, ami pedig erősíti az európai eszmét.

3.3

Az EGSZB azonban kockázatokat is lát. Itt említi az emelőhatás mértéke és az állam általi kockázatvállalás közötti inherens összefüggést. Kockázatok elsősorban a tervezett beruházási projekteknél esetlegesen elszenvedett veszteségek átvállalásából adódnak. Míg az Európai Bizottság jogalkotási javaslatában világosan meg van határozva az uniós költségvetésre vonatkozó esetleges kockázatvállalás felső határa, az EBB-nél más a helyzet: annak alapján, hogy az EBB és a befektetők minden egyes projekthez szerződést kötnek, illetve az EBB kockázatmegosztási tervet készít a projektek összességéhez, azt feltételezik, hogy az EBB-nek nem kell további kockázatokat vállalnia. Mindenképpen el kell kerülni, hogy adott kockázatok megjelenése kedvezőtlen hatást gyakoroljon az EBB hitelképességére és hírnevére, valamint az EBB által klasszikus módon támogatott projektek tervezésére és megvalósítására. Ennek érdekében ajánlatosnak tűnik, hogy a kockázatmegosztó eszköz alkalmazását az EBB általi kockázatvállalás mértékének áttekinthető megjelenítése alapján, ésszerű módon korlátozzák. Különösen fontos tehát, hogy az EBB általi kockázatvállalás áttekinthető módon jelenjen meg, (4) és adott esetben korlátozzák azt. Ezt az intézkedést különösen az EU új, 2014–2020-as költségvetési időszakára való tekintettel, a kísérleti szakaszban szerzett tapasztalatok értékelése után, az eszköz folytatása kapcsán kellene fontolóra venni.

3.4

Az európai bizottsági javaslat megítélése a polgárok érdekeit és a projektkötvények vásárlóinak pénzügyi érdekeit képviselő állam politikai céljaitól függ. Ezek egybeeshetnek, de ütközhetnek is. Az EGSZB ajánlja, hogy még az új eszköznek különösen a 2014–2020-as költségvetési időszakra vonatkozó bevezetése előtt folytassák és mélyítsék el az esélyekről és kockázatokról szóló társadalmi vitát. Ebben főként a projektfinanszírozásokkal és a PPP-projektekkel szerzett tapasztalatok tanulságait kell körüljárni.

3.5

Az EGSZB felhívja a figyelmet arra, hogy a projektfinanszírozások végrehajtása szükségessé teszi a projektadósság projektalapú bevételek révén történő visszafizetését. Ez főként a felhasználó általi finanszírozás kérdését teszi fontossá. Míg az energia és a telekommunikáció területét a megvalósított liberalizáció és privatizáció miatt már napjainkban ilyen típusú finanszírozás jellemzi, ugyanez a közlekedési ágazatban, főként a személygépjármű-forgalmat illetően eddig csak néhány uniós tagállamban, elsősorban autópályákkal kapcsolatban fordul elő. A tervezett közlekedési projektek végrehajtása előtt széles körű társadalmi vitát kell folytatni erről a lehetséges finanszírozási módról.

3.6

Az EGSZB arra ösztönöz, hogy gondolkodjunk el a projektkötvények elosztásának olyan alakításán, hogy abban a kismegtakarítók is részt vehessenek, és az eszköz ne csupán az intézményi befektetők számára álljon rendelkezésre.

3.7

A kockázatmegosztó eszköz bevezetésének célja nem lehet csupán a minél magasabb fellendítő hatás elérése a privát forrásból származó kiegészítő befektetési eszközök mobilizálásához, hanem ezenfelül szavatolni kell azt is, hogy az eszköz ne hiúsítson meg fenntartható gazdasági, környezeti és szociális célok eléréséhez szükséges politikai döntéseket és társadalmi megállapodásokat. (5) A projektkötvények segítségével beindított befektetési projektek nem alapulhatnak például társadalmi, környezeti és minőségi normák megsértésén. A projektek végrehajtása során figyelembe kell venni az építés és a fenntartás minőségét, az ökológiai összeegyeztethetőséget, valamint a kollektív szerződéseknek és a munkavégzés helye elvének betartását, továbbá a kis- és közepes vállalkozások ösztönzését, az innováció támogatását, a költségek kiszámítását az életciklusok költségei alapján, az előállítás szociális és ökológiai körülményei alapján, (6) valamint a fogyatékkal elő személyek hozzáférését, amennyiben ezek a szempontok objektíven bizonyíthatók és nem diszkriminatív kritériumokat alkalmaznak. El kell kerülni a felhasználók számára elfogadhatatlan mértékű költségterheket. Ez főként azokra vonatkozik, akik gyakran, akár mindennapi szinten rá vannak utalva valamely közlekedési infrastruktúra használatára, főként, ha nem állnak rendelkezésre alternatív infrastruktúrák.

3.8

Ezekből a követelményekből következően az EGSZB azt kéri, hogy a projektkötvényekkel kapcsolatos kockázatmegosztó eszköznek az új európai uniós költségvetési időszakban (2014–2020) történő alkalmazásával kapcsolatos politikai döntés előtt időben folytassák a kísérleti időszak értékelését és széles társadalmi alapon erősítsék meg azt. Ennek során alkalmazni kell a hitelgarancia-eszközzel szerzett tapasztalatokat is. Főként a támogatott projektekkel, a források odaítélésével és az ezzel kiváltott befektetési hullámokkal kapcsolatban van szükség átláthatóságra, ami az eredmények folyamatos ellenőrzését és időben elvégzett monitoringot feltételez, a következtetések időben történő levonása végett. Az értékelésben részt kell venniük az uniós, nemzeti, regionális és helyi szintű politikai döntéshozóknak, a civil társadalmi partnereknek és szervezeteknek, például a tudomány, a környezet- és fogyasztóvédelem, a társadalmi szervezetek területéről, valamint szükség van az EGSZB és a Régiók Bizottsága részvételére is. Az európai jogalkotónak az új költségvetési időszak előtt kell döntést hoznia. Az EGSZB túl késeinek tartja az Európai Bizottság dokumentumaiból közvetett módon következő, a 2016–2017-es években elvégzendő értékelést.

3.9

A projektfinanszírozásokkal és PPP-projektekkel, valamint azok tartozásainak állami eszközökből történő visszafizetésével kapcsolatban az államháztartás számára olyan pénzügyi kötelezettségek merülnek fel a beruházási projektek újrafinanszírozása tekintetében, mint a közbeszerzési szerződések keretében hagyományosan finanszírozott projektek esetében. A megfelelő költségvetési átláthatóság szavatolása, a további költségvetési kockázatok, illetve a PPP-projektek beterjesztésével kapcsolatos hamis ösztönzések elkerülése végett, valamint az illetékes hatóság kiválasztásának biztosítása érdekében a PPP-projektek és a hagyományosan finanszírozott projektek esetében az EGSZB megismétli követelését, hogy a PPP-projektekkel kapcsolatos eladósodási kritériumoknak meg kell felelniük a hagyományos közbeszerzési projektek kritériumainak. (7)

3.10

Az energia és a telekommunikáció területén számos infrastrukturális projektre – az EU közlekedési projektjeitől eltérően – általában magánberuházásban kerül sor és hozzáférési díjak segítségével refinanszírozzák őket, ezeket a díjakat szabályozások rögzítik. Ez a teljes hálózati infrastruktúrára vonatkozik. Az EGSZB ezzel kapcsolatban felteszi a kérdést, hogy az európai jogalkotó a javasolt finanszírozási eszközök keretében milyen további projekteket kíván indítani, amelyeknek refinanszírozására, úgy tűnik, nem lehet pusztán a szabályozás hatálya alá tartozó hozzáférési díjak segítségével teljes mértékben sort keríteni. Az EGSZB úgy véli, hogy valamennyi, az energia és a telekommunikáció területén tervezett projekt esetében részletes indokolásra van szükség, hogy az – az EU fejlesztését célzó refinanszírozási eszközök hiányának ellenére – miért tűnik mégis támogatandónak. Elengedhetetlen, hogy az ilyen jellegű projektek ellenőrzését az európai jogalkotó végezze.

4.1

A javasolt kockázatmegosztó eszköz egy lehetséges kiút az Európai Bizottság által vázolt, az elégtelen beruházási eszközökkel és a főként az intézményi befektetők befektetést kereső tőkéjével kapcsolatos problémákból. Számos technikai kérdés is felmerül azonban, amelyeket a 3. fejezetben említett politikai követelések mellett szintén fel kell tennünk. Az EGSZB arra ösztönöz, hogy ezeket a kérdéseket még a javasolt kockázatmegosztási eszköz bevezetése előtt, de legkésőbb az EU új, 2014–2020-as költségvetési időszakának tervbe vett bevezetése előtt tisztázzák.

4.2

Az EGSZB összességében úgy véli, hogy az EBB-nek és az EU költségvetésének nemcsak a kockázatokat kellene biztosítania, hanem a nyereségekből is megfelelően kellene részesednie (fair risk sharing). Ezt az EBB kockázati és árpolitikájának szisztematikus alkalmazása, valamint a továbbiakban javasolt, az EBB kockázatának csökkentésére irányuló intézkedések által kellene szavatolni.

4.3

A szereplők pontos feladata is tisztázatlan. Főként az nem világos, ki veszi majd át a kötvények biztosítójának szerepét, amely az egyetlen hitelellenőrzési pont; és hogy milyen módon kell erre sort keríteni. Ebben az összefüggésben kiváltképp az nem világos, hogy ennek során milyen szerepet kell majd az EBB-nek játszania. Erről a befektetőkkel kötendő elkövetkezendő megállapodásokban, valamint az Európai Bizottság és az EBB közötti szerződés keretében kell majd dönteni. Az EGSZB arra szólítja fel az európai jogalkotót, hogy legkésőbb az eszköznek az EU következő költségvetési tervében történő esetleges továbbvitele előtt tisztázza a kockázatkezelés technikai részleteit, az EBB hitelellenőrzési pontként játszott szerepének mértékét az elkövetkezendő jogalkotási eljárás keretében, hogy biztonságot teremtsen a befektetők és az államháztartás számára. A javasolt kockázatmegosztó eszköznek semmi esetre sem szabad ahhoz vezetnie, hogy az EBB hitelessége és jó hírneve veszélybe kerüljön.

4.4

A hitelgarancia-eszközökkel kapcsolatban szerzett tapasztalatokat a 3. fejezetben szereplő kritériumok alapján szisztematikusan ki kell elemezni, hogy végkövetkeztetéseket lehessen levonni a projektkötvényekre irányuló kockázatmegosztó eszköz megfelelő kialakítása szempontjából, valamint a negatív hatások kivédéséhez való hozzájárulás érdekében. (8) Ebben az összefüggésben azonban tisztázni kell azokat a különböző értékeléseket (assessment) is, amelyek a PPP-vel kapcsolatos terveknek a különböző szereplők általi értékeléséből adódnak.

4.5

Annak a számos pozitív, de negatív tapasztalatnak is, illetve azoknak kockázatoknak a fényében, amelyek a projektek finanszírozása, illetve a PPP-projektek során merülnek fel a szerződésekről szóló tárgyalások időtartamával, a szerződési feltételek és a szereplők kapcsolatainak összetettségével, valamint a keresletre gyakorolt hatás bizonytalanságával kapcsolatban, az EGSZB felveti azt a kérdést, hogy nem lenne-e jobb megoldás a nemzeti költségvetéseket ellátni a szükséges eszközökkel ahhoz, hogy befektetési projekteket kezdeményezzenek a klasszikus közbeszerzések keretében. (9) Az EGSZB ebben az összefüggésben üdvözli az Európai Bizottság pénzügyi tranzakciókra kivetendő adó bevezetésével kapcsolatos javaslatait, és emlékeztet arra, hogy támogatja egy ilyen bevételi forrás bevezetését az állami költségvetések számára. (10)

4.6

Az EGSZB ennek kapcsán utal arra is, hogy az Európai Bizottság által a „Connecting Europe Facility” (európai összekapcsolódási eszköz) számára szükségesnek vélt beruházások nem teljesíthetők mindössze projektkötvények kibocsátásával. Újabb bevételi források mobilizálására ösztönöz tehát a közberuházások számára.