—

a Nordecon AS képviseletében A. Ots,

—

az észt kormány képviseletében M. Linntam és N. Grünberg, meghatalmazotti minőségben,

—

a cseh kormány képviseletében M. Smolek és T. Müller, meghatalmazotti minőségben,

—

a spanyol kormány képviseletében A. Rubio González, meghatalmazotti minőségben,

—

az Európai Bizottság képviseletében A. Tokár és L. Naaber‑Kivisoo, meghatalmazotti minőségben,

1

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.) 30. cikke (2) bekezdésének értelmezésére irányul.

2

Ezt a kérelmet a Nordecon Infra AS (a továbbiakban: Nordecon) jogutódja, a Nordecon AS és a Ramboll Eesti AS (a továbbiakban: Ramboll Eesti), valamint a Rahandusministeerium (pénzügyminisztérium) között egy hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos közbeszerzési eljárás érvénytelenítésének tárgyában folyamatban lévő eljárásban terjesztették elő.

3

A 2004/18 irányelv 1. cikke (11) bekezdésének d) pontja így rendelkezik:

„»Tárgyalásos eljárás«: olyan eljárás, amelynek során az ajánlatkérő szerv a saját maga által kiválasztott gazdasági szereplőkkel konzultál, és közülük eggyel vagy többel tárgyalja meg a szerződés feltételeit.”

4

Az említett irányelvnek „A szerződések odaítélésének elvei” című 2. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:

„Az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetésmentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes] bánásmódban részesítik, és átlátható módon járnak el.”

5

A hivatkozott irányelv „Műszaki leírás” című 23. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„(1)   A VI. melléklet 1. pontjában meghatározott dokumentációt [helyesen: műszaki leírást] fel kell tüntetni a szerződési dokumentációban, így az ajánlati felhívásban, az ajánlattételhez szükséges dokumentációban, illetve kiegészítő dokumentumokban. [...]

(2)   A műszaki leírásnak egyenlő hozzáférést kell lehetővé tennie valamennyi ajánlattevő számára, és nem lehet olyan hatása, amely indokolatlanul akadályozná a közbeszerzés verseny előtti megnyitását.”

6

Ugyanezen irányelv „Változatok” című 24. cikkének (1)–(4) bekezdése így rendelkezik:

„(1)   Ha a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat szolgál a szerződés odaítélésének szempontjául, az ajánlatkérő szerv engedélyezheti az ajánlattevőknek változatok benyújtását.

(2)   Az ajánlatkérő szerv a hirdetményben közli, hogy engedélyezi‑e változatok benyújtását; több változat benyújtása ilyen tartalmú közlés nélkül nem megengedett.

(3)   A változatokat engedélyező ajánlatkérő szerv az ajánlattételhez szükséges dokumentációban meghatározza, hogy a változatoknak milyen minimumkövetelményeknek kell megfelelniük, és azokat milyen egyéb követelmények szerint kell elkészíteni.

(4)   Csak az ajánlatkérő szerv által megállapított minimumkövetelményeknek megfelelő változatok vehetők figyelembe.

[...]”

7

A 2004/18 irányelv „Hirdetmény előzetes közzétételével induló tárgyalásos eljárás alkalmazását indokoló esetek” című 30. cikkének (1)–(3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„(1)   Az ajánlatkérő szerv a közbeszerzési szerződéseit hirdetmény közzétételét követően tárgyalásos eljárás keretében ítélheti oda a következő esetekben:

(2)   Az (1) bekezdésben említett esetekben az ajánlatkérő szerv tárgyalást folytat az ajánlattevőkkel az általuk benyújtott ajánlatokról, azoknak a hirdetményben, az ajánlattételhez szükséges dokumentációban, és adott esetben a kiegészítő iratokban meghatározott követelményekhez történő hozzáigazítása érdekében, valamint a legjobb ajánlatnak az 53. cikk (1) bekezdésével összhangban történő kiválasztása végett.

(3)   A tárgyalások során az ajánlatkérő szerv minden ajánlattevő tekintetében egyenlő bánásmódot alkalmaz. Különösen, nem ad diszkriminatív módon olyan tájékoztatást, amely egyes ajánlattevőket másokkal szemben előnyhöz juttatna.”

8

A közbeszerzési szerződésekről szóló törvény 27. cikkének (1) bekezdése (riigihangete seadus, a továbbiakban: RHS) így rendelkezik:

„A hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárás olyan eljárás, amelynek során bármely érdekelt kérelmezheti az eljárásban való részvételt, és az ajánlatkérő szerv legalább három olyan kérelmezőt hív fel ajánlattételre, akit objektív és hátrányos megkülönböztetéstől mentes kritériumok alapján választ ki, és tárgyalást folytat velük az ajánlataikról, azoknak a dokumentációban meghatározott követelményekhez történő hozzáigazítása érdekében, valamint a nyertes ajánlat kiválasztása végett.”

9

Az RHS 31. cikkének (5) bekezdése így rendelkezik:

„Amikor az ajánlatkérő szerv a szerződést a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot benyújtó ajánlattevőnek ítéli oda, és az ajánlati felhívás lehetővé teszi, hogy az ajánlati felhívásban és a dokumentációban meghatározott összes feltételnek megfelelő megoldásokon kívül alternatív megoldásokra vonatkozó feltételeket is benyújtsanak, a dokumentációban feltünteti az alternatív megoldásokat és ezek benyújtásának feltételeit.”

10

Az RHS 52. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„Az ajánlatkérő szerv akkor értékeli az alternatív megoldásokat, amikor a szerződést a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot benyújtó ajánlattevőnek ítéli oda, amennyiben az ajánlati felhívásban engedélyezte az alternatív megoldások benyújtását.”

11

Az RHS 67. cikkének (1) bekezdése előírja:

„A jelen törvény 65. cikkének (4) bekezdésében meghatározott eseten kívül az ajánlatkérő szerv minden ajánlatot felbont, és tárgyalást folytat az ajánlattevőkkel a benyújtott ajánlatokról, azoknak szükség esetén a hirdetményben és a szerződési dokumentációban meghatározott követelményekhez történő hozzáigazítása érdekében, valamint a nyertes ajánlat kiválasztása végett.”

12

A Maanteeamet (az országutakért felelős hivatal) 2008. szeptember 25‑én „Az E263 Aruvalla‑Kose útszakaszának tervezése és kivitelezése” című, hirdetmény előzetes közzétételével induló tárgyalásos eljárást indított.

13

A szóban forgó alapeljárás tárgyát képező szerződés dokumentációja III. mellékletének 4.3.1. és 4.7.1. pontja értelmében ezen útszakasz sávelválasztó területének a 26,6. és a 32. kilométer között 13,5 méter szélesnek, a 32. és a 40. kilométer között viszont 6 méter szélesnek kellett lennie.

14

A Maanteeamet 2010. január 20‑án mind a négy ajánlatot – vagyis a Lemminkäinen‑ és Merko‑csoport ajánlatát, az Ehitusfirma Rand ja Tuulberg, a SIA Binders és a SIA Insenierbuve közös ajánlatát, valamint AS Nordecon Infrából és a Ramboll Eesti AS‑ből álló Nordecon‑csoport ajánlatát – a követelményeknek megfelelőnek minősítette annak ellenére, hogy az utóbbi csoport a sávelválasztó terület szélességét az útszakasz teljes hossza tekintetében 6 méterben határozta meg.

15

Az ajánlatok benyújtását követő tárgyalások során a Maanteeamet 2010. április 26‑i levelében a Nordecon‑csoport kivételével azt javasolta az ajánlattevőknek, hogy az eredeti ajánlatokban szereplő sávelválasztó terület szélességét a Nordecon‑csoport által javasoltaknak megfelelően módosítsák, és azt az érintett útszakasz teljes hossza tekintetében 6 méterben határozzák meg. Az egyes ajánlattevőkkel folytatott tárgyalásokat követően az ajánlatkérő szerv által meghatározott határidőre, vagyis 2010. május 27‑ére valamennyi ajánlattevő – miután a kért módosítás miatt kiigazította az árakat – benyújtotta ajánlatát.

16

A Maanteeamet két 2010. június 10‑i határozatával valamennyi ajánlatot a követelményeknek megfelelőnek, a Lemminkäinen‑csoport közös ajánlatát – amely az új ajánlatok közül a legalacsonyabb árat tartalmazta – pedig nyertesnek nyilvánította.

17

A Nordecon Infra AS panasza nyomán a Rahandusministeerium panaszbizottsága e két határozatot 2010. július 21‑i határozatával megsemmisítette, mivel e bizottság úgy vélte, hogy az ajánlatkérő szerv a hirdetmény előzetes közzétételével induló tárgyalásos eljárás esetében nem folytathat tárgyalásokat az ajánlatok olyan részeiről, amelyek megfelelnek az olyan, a szerződés alapjául szolgáló dokumentumokban világosan és egyértelműen rögzített követelményeknek, mint például az adott útszakasz sávelválasztó területének szélessége tekintetében rögzített követelmények. A Maanteeamet főigazgatója 2010. szeptember 27‑i határozatával elutasította a Lemminkäinen‑csoport közös ajánlatát, és a Nordecon‑csoport ajánlatát nyilvánította nyertesnek, mivel e csoportok közül a legalacsonyabb árajánlatot tévő csoportot követően ő tette a második legalacsonyabb ajánlatot.

18

A Merko‑csoport által érvénytelenítés iránt benyújtott kérelem alapján a Rahandusministeerium 2010. október 26‑i határozata érvénytelennek nyilvánította az alapeljárás tárgyát képező közbeszerzési eljárást, többek között azon indokból, hogy az ajánlatkérő szerv jogellenesen nyilvánította a Nordecon‑csoport azon ajánlatát a követelményeknek megfelelőnek, illetve nyertesnek, amely olyan alternatív megoldást tartalmazott, amely az ajánlati felhívás alapján nem volt engedélyezett, továbbá az ajánlatkérő szerv által folytatott tárgyalás nem vonatkozhatott olyan tényezőkre, amelyek a közbeszerzési szerződés alapjául szolgáló dokumentumokban olyan világosan és egyértelműen rögzített követelményeknek feleltek meg, mint például az adott útszakasz sávelválasztó területének szélessége tekintetében rögzített követelmények.

19

A Nordecon AS – amely időközben az AS Nordecon Infra jogutódjaként annak helyébe lépett – és a Ramboll Eesti AS keresetet indított e határozat ellen a Tallinna halduskohus (tallini közigazgatási bíróság) előtt, amely 2011. március 2‑i ítéletével elutasította e keresetet. E bíróság véleménye szerint az alapeljárás felpereseinek ajánlatát elfogadhatatlannak kellett volna nyilvánítani, mivel az ajánlati felhívás az RHS 31. cikke (5) bekezdésének, valamint 52. cikke (1) és (2) bekezdésének megsértésével nem arról rendelkezett, hogy lehetőség van alternatív megoldások benyújtására, illetve a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot tevőnek ítéli oda a szerződést, hanem arról, hogy figyelembe veszi a legalacsonyabb árat. Egyébiránt a hirdetmény előzetes közzétételével induló tárgyalásos eljárások keretében a tárgyalások csak olyan szempontokra vonatkozhatnak, amelyek az ajánlattétel időpontjában nincsenek meghatározva, vagy nem szerepelnek a szerződés dokumentumaiban.

20

E két társaság fellebbezést nyújtott be az elsőfokú ítélettel szemben a Tallinna Ringkonnakohushoz (tallinni fellebbviteli bíróság). E bíróság 2011. december 21‑i ítéletével helybenhagyta az elsőfokú ítéletet.

21

Az alapeljárás tárgyát képező szerződés dokumentációjának 8.1. pontjával kapcsolatosan – amelyben a Maanteeamet a főútvonal útburkolata (és különösen a bekötő utak) megépítésének kivételével engedélyezte az alternatív megoldásokat – a Tallinna Ringkonnakohus megállapította, hogy az ajánlati felhívás nem rendelkezett sem alternatív megoldások benyújtásának lehetőségéről, sem arról, hogy a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot tevőnek ítéli oda a szerződést. A Maanteeamet tehát az RHS 31. cikke (5) bekezdésének és 52. cikke (1) bekezdésének megsértésével engedélyezte alternatív megoldások benyújtását. Ezért már az alapeljárás felpereseinek eredeti ajánlatát is el kellett volna utasítani.

22

A Nordecon AS és a Ramboll Eesti AS felülvizsgálati kérelmet terjesztett a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) elé, azt kérve, hogy az helyezze hatályon kívül a Tallinna Ringkonnakohus ítéletét, hozzon új ítéletet, és állapítsa meg, hogy a Rahandusministeerium 2010. október 26‑i határozata jogellenes volt.

23

A kérdést előterjesztő bíróság szerint nem vitatott, hogy az ajánlati felhívás nem engedélyezte alternatív megoldások benyújtását, és hogy az ajánlatok értékelése nem a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat kritériumán alapult.

24

A kérdést előterjesztő bíróság – miközben elismeri, hogy a hirdetmény előzetes közzétételével induló tárgyalásos eljárások keretében vannak a szerződés odaítélését meghatározó feltételekre vonatkozó olyan kérdések, amelyek legalábbis részben tárgyalás tárgyát képezhetik anélkül, hogy alternatív megoldások elfogadását elő kellene írni – arra vár választ, hogy az ajánlatkérő szerv a dokumentáció kötelező követelményeinek meg nem felelő ajánlatok esetében is folytathat‑e tárgyalást, és hogy az így folytatott tárgyalásoknak legalább azzal az eredménnyel kell‑e járniuk, hogy a nyertes ajánlatnak meg kell felelnie e kötelező követelményeknek.

25

E tekintetben rámutat, hogy a 2004/18 irányelv 30. cikkének (2) bekezdése nem rendelkezik arról, hogy az ajánlatok a tárgyalások során a műszaki leírás kötelező követelményeihez is hozzáigazíthatók‑e. Ha e kiigazítás lehetséges, akkor az a kérdés, hogy olyan ajánlatokról is folytathatók–e tárgyalások, amelyek eredeti formájukban nem felelnek meg teljes mértékben a szóban forgó kötelező követelményeknek. A kérdést előterjesztő bíróság szerint a hivatkozott irányelv arra a kérdésre sem ad egyértelmű választ, hogy a tárgyalások során történő hozzáigazításnak azzal az eredménnyel kell‑e járnia, hogy az ajánlatoknak teljes mértékben meg kell felelniük a műszaki leírásnak, és hogy a megfelelés eléréséhez a műszaki leírásnak az ajánlatkérő szerv általi módosítására is lehetőség van‑e.

26

E körülmények között a Riigikohus úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

27

A Nordecon – anélkül, hogy elfogadhatatlansági kifogást hozna fel – vitatja az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések relevanciáját arra hivatkozva, hogy az alapeljárás kimenetele nem függ az e kérdésekre esetlegesen adandó válaszoktól. Így különösen úgy véli, hogy a Riigikohus által előterjesztett első és egyben fő kérdés – amellyel az összes többi kérdés összefügg – irreleváns, mivel az ajánlatkérő szerv nem a szabálytalan ajánlatokat benyújtó ajánlattevőkkel folytatott tárgyalásokat. Ennélfogva e kérdések téves előfeltételezéseken alapulnak.

28

E tekintetben az állandó ítélkezési gyakorlat kimondja, hogy az EUMSZ 267. cikk szerinti eljárás során a Bíróság kizárólag a nemzeti bíróság által rendelkezésére bocsátott tények alapján ítélheti meg az uniós jogi rendelkezés értelmezését vagy érvényességét (lásd a 104/77. sz. Oehlschläger-ügyben 1978. március 16-án hozott ítélet [EBHT 1978., 791. o.] 4. pontját; a C-11/07. sz., Eckelkamp és társai ügyben 2008. szeptember 11-én hozott ítélet [EBHT 2008., I-6845. o.] 52. pontját, valamint a C‑433/11. sz. SKP–ügyben 2012. november 8‑án hozott végzés 24. pontját).

29

Ezen eljárás keretében – amely a nemzeti bíróságok és a Bíróság feladatainak világos szétválasztásán alapul – az ügy konkrét tényállásának megítélése a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik. Ugyancsak kizárólag az ügyben eljáró és a bírósági döntésért felelősséggel tartozó nemzeti bíróság feladata, hogy az ügy sajátosságaira figyelemmel megítélje mind az előzetes döntéshozatal szükségességét ítéletének meghozatala szempontjából, mind pedig a Bíróság elé terjesztendő kérdések jelentőségét. Tehát, ha az előterjesztett kérdések az uniós jog értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság főszabály szerint köteles azokról érdemben határozni (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Eckelkamp és társai ügyben hozott ítélet 27. pontját).

30

A nemzeti bíróság által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem elutasítása csak abban az esetben lehetséges, amennyiben nyilvánvaló, hogy az uniós jog értelmezése, amelyet a nemzeti bíróság kért, nem függ össze az alapeljárás tényállásával vagy tárgyával, illetve ha a szóban forgó probléma hipotetikus jellegű, és a Bíróság nem rendelkezik azon ténybeli és jogi elemek ismeretével, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a feltett kérdéseket hasznosan megválaszolja (a fent hivatkozott Eckelkamp és társai ügyben hozott ítélet 28. pontja).

31

A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság abból a megállapításból indul ki, hogy az ajánlatkérő szerv a dokumentáció kötelező követelményeinek meg nem felelő ajánlatokról folytatott tárgyalást, amely kérdést a Bíróság nem jogosult vitatni. Egyébiránt a jelen ítélet 30. pontjában hivatkozott, az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elutasítását lehetővé tévő esetek egyike sem merült fel a jelen ügyben.

32

Ezért az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet elfogadhatónak kell tekinteni.

33

Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy a 2004/18 irányelv 30. cikkének (2) bekezdése lehetővé teszi‑e az ajánlatkérő szerv számára, hogy tárgyalást folytasson az ajánlattevőkkel az olyan ajánlatokról, amelyek nem felelnek meg a szerződés műszaki leírásában rögzített kötelező követelményeknek.

34

E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 2004/18 irányelv 30. cikkének (2) bekezdése meghatározott esetekben lehetőséget biztosít arra, hogy tárgyalásos eljárást folytasson az ajánlattevőkkel az általuk benyújtott ajánlatokról, azoknak a hirdetményben, a dokumentációban, és adott esetben a kiegészítő iratokban meghatározott követelményekhez történő hozzáigazítása érdekében, valamint a legjobb ajánlat kiválasztása végett.

35

Az irányelv 2. cikke szerint az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és hátrányos megkülönböztetéstől mentes bánásmódban részesítik, valamint átlátható módon járnak el.

36

A Bíróság megállapította, hogy az átláthatóság kötelezettségének alapvető célja az ajánlatkérő szerv részrehajlása és az önkényessége kockázatának elkerülése (a C‑599/10. sz., SAG ELV Slovensko és társai ügyben 2012. március 29‑én hozott ítélet 25. pontja).

37

Ezért, ugyan az ajánlatkérő szerve a tárgyalásos eljárások során jogosult tárgyalásokat folytatni, ám mindig köteles gondoskodni a közbeszerzési szerződés azon követelményeinek betartásáról, amelyeknek kötelező jelleget tulajdonított. Amennyiben ez nem így lenne, azon elv sérülne, miszerint az ajánlatkérő szervek átláthatóan járnak el, és így a jelen ítélet előző pontjában hivatkozott cél nem lenne elérhető.

38

Egyébiránt a kötelező feltételeknek meg nem felelő ajánlat elfogadhatóságának a tárgyalás lefolytatása céljából való elismerése szükségtelenné tenné a kötelező követelmények ajánlati felhívásban történő rögzítését, és nem lenne lehetőség arra, hogy az ajánlatkérő szerv a hivatkozott feltételekből álló, az ajánlattevőkre vonatkozó közös kiindulási alapnak megfelelően folytasson tárgyalásokat, és így őket egyenlő bánásmódban részesítse.

39

A fenti megfontolásokra tekintettel az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2004/18 irányelv 30. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az nem teszi lehetővé az ajánlatkérő szerv számára, hogy olyan ajánlatokról folytasson tárgyalást az ajánlattevőkkel, amelyek nem felelnek meg a szerződés műszaki leírásában rögzített kötelező követelményeknek.

40

Tekintettel az első kérdésre adott válaszra, a második és negyedik kérdésre nem szükséges válaszolni.

41

Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:

Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 30. cikkének (2) bekezdése nem teszi lehetővé az ajánlatkérő szerv számára, hogy olyan ajánlatokról folytasson tárgyalást az ajánlattevőkkel, amelyek nem felelnek meg a szerződés műszaki leírásában rögzített kötelező követelményeknek.