1. 

A Bíróságnak első alkalommal kell azt megítélnie, hogy a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvével, valamint az Európi Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 47. cikkének első bekezdésével ellentétes-e az olyan nemzeti eljárásjogi szabály, amely azzal a következménnyel jár, hogy a közös agrárpolitika (a továbbiakban: KAP) végrehajtásával összefüggő mezőgazdasági támogatások kifizetése vonatkozásában hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság döntéseire vonatkozó jogviták tekintetében kizárólag egy bíróság illetékes.

2. 

Ugyanis az Administrativen sad Sofia-grad (Bulgária) álláspontja szerint e jogviták elbírálása keretében az ilyen jellegű szakosodás eltántoríthatja, sőt megakadályozhatja az érintett jogalanyokat, azaz a mezőgazdasági termelőket a bírósághoz forduláshoz való joguk gyakorlásában, ami sérti a hatékony jogorvoslathoz való jogukat.

3. 

A jelen indítványban megállapítom azon okokat, amelyek miatt úgy vélem, hogy a Charta 47. cikkének első bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti eljárásjogi szabály, mint amilyen az alapügyben szerepel, amely azzal a következménnyel jár, hogy a KAP végrehajtásával összefüggő mezőgazdasági támogatások juttatása vonatkozásában hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság döntéseire vonatkozó jogviták elbírálására kizárólag az Administrativen sad Sofia-grad illetékes, feltéve hogy e szabály nem akadályozza túlzott mértékben a jogalany bírósághoz fordulásának jogát, aminek vizsgálata a nemzeti bíróság feladata.

4.

2009. november 30-án az Európai Bizottság elfogadta a 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megáálapításásról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításásról szóló 1122/2009/EK bizottsági rendeletet ( 2 ).

5.

Az 1122/2009 rendelet 58. cikke a következőket írja elő:

„Amennyiben egy terménycsoport tekintetében valamely területalapú támogatási rendszer keretében – a 73/2009/EK rendelet IV. címe 1. fejezetének 2. és 5. szakaszában meghatározott, keményítőgyártásra szánt burgonyára és vetőmagra vonatkozó támogatási rendszer kivételével – bejelentett terület meghaladja az e rendelet 57. cikkével összhangban meghatározott területet, a meghatározott terület alapján kiszámított támogatást a különbség kétszeresével csökkentik, ha ez a különbség 3%-nál vagy 2 hektárnál nagyobb, de kisebb, mint a meghatározott terület 20%-a.

Amennyiben a különbség meghaladja a meghatározott terület 20%-át, az érintett terménycsoportra területalapú támogatás nem adható.

Amennyiben a különbség meghaladja az 50%-ot, a mezőgazdasági termelőt a támogatásból ismételten kizárják egy olyan összeg erejéig, amely megfelel a bejelentett terület és az e rendelet 57. cikkével összhangban meghatározott terület közötti különbségnek. Az összeget a 885/2006/EK bizottsági rendelet 5b. cikkével összhangban kell levonni. Ha az összeg az említett cikkel összhangban a ténymegállapítás naptári évét követő három naptári éven belül nem vonható le teljes mértékben, a fennmaradó egyenleget törlik.”

6.

A mezőgazdasági termelők támogatásáról szóló törvény (Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli) 1. cikkének (6) bekezdése szerint az utóbbi szabályozza az egységes területalapú támogatási rendszernek az Európai Unió KAP-jával összhangban történő végrehajtását.

7.

A közigazgatási eljárásról szóló törvény (Administrativnoprotsesualen kodeks, a továbbiakban: APK) 128. cikke szerint a közigazgatási bíróságok hatáskörébe tartozik a közigazgatási aktusok meghozatala, megváltoztatása vagy megsemmisítése iránti kérelmek tárgyában folytatandó valamennyi eljárás.

8.

AZ APK 133. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az ügyek azon administrativen sad (közigazgatási bíróság) illetékessége alá tartoznak, amelynek illetékességi területén a megtámadott közigazgatási aktust hozó hatóság székhelye van.

9.

Bulgáriában a KAP támogatási rendszere alá tartozó támogatási kérelmek engedélyezése vagy elutasítása kizárólag a szófiai székhelyű Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (az Állami Mezőgazdasági Alap ügyvezető igazgatója; a továbbiakban: Direktor) illetékessége alá tartozik.

10.

Az APK módosításáról és kiegészítéséről szóló törvény átmeneti és záró rendelkezéseinek 19. §-a előírja, hogy a mezőgazdasági földterületek tulajdonáról és hasznosításáról szóló törvény (Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi) és annak végrehajtási rendelete szerinti egyedi közigazgatási aktusok, valamint az ilyen aktusok meghozatalának megtagadására vonatkozó határozatok – a mezőgazdasági és élelmiszerügyi miniszter (Ministar na zemedelieto i hranite) által hozott aktusok kivételével – az ingatlan fekvési helye szerinti Rayonen sad (elsőfokú bíróság) előtt támadhatók meg az APK-val összhangban.

11.

Az ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanovot (a továbbiakban: Agrokonsulting) 2007. március 23-án vették nyilvántartásba mezőgazdasági termelőként. 2010. május 11-én a KAP – egyrészt egységes területalapú támogatási rendszerének, másrészt pedig a mezőgazdasági földterület hektárja után járó nemzeti kiegészítő támogatás rendszerének – keretében nyújtott be támogatási kérelmet. Az érintett mezőgazdasági földterületek aVeliko Tarnovo (Bulgária) régióban helyezkednek el, körülbelül 250 kilométerre Szófiától.

12.

A Direktor 2011. október 2-i levélben azzal az indokkal elutasította az Agrokonsulting kérelmét, hogy az utóbbi által bejelentett területek nem felelnek meg a 1122/2009 rendeletben előírt követelményeknek.

13.

Az Agrokonsulting az Administrativen sad-Burgas (Bulgária) előtt fellebbezett e határozattal szemben. 2011. november 16-án e bíróság joghatósági összeütközést állapított meg, az eljárást felfüggesztette, és áttette az ügyet a sad Sofia-grad elé, hogy az utóbbi határozzon az illetékességéről, azzal az indokkal, hogy az APK 133. cikke szerint a jogvita azon közigazgatási bíróság illetékességébe tartozik, amely illetékességi területén a Direktor székhelye található, azaz Szófiában.

14.

Az Administrativen sad Sofia-grad álláspontja szerint a joghatósági összeütközést a Varhoven administrativen sad elé kell terjeszteni. Az Administrativen sad Sofia-gradnak mindazonáltal kétségei merültek fel az eljárási autonómia, a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvének értelmezése és hatálya vonatkozásában. Ezért úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő két kérdést terjeszti a Bíróság elé:

15.

A kérdést előterjesztő bíróság a következő kérdéseket terjeszti előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé:

16.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseivel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvét, valamint a Charta 47. cikkét úgy kell-e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti eljárásjogi szabály, mint amilyet az APK 133. cikkének (1) bekezdése előír, amely azzal a következménnyel jár, hogy a KAP végrehajtásával összefüggő mazőgazdasági támogatások juttatása vonatkozásában hatáskörel bíró nemzeti hatóság döntéseivel kapcsolatos jogviták elbírálására kizárólag az Administrativen sad Sofia-grad illetékes.

17.

Írásbeli észrevételeiben a német kormány a Bíróságnak az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés megválaszolására vonatkozó hatáskörének hiányára hivatkozik – amennyiben az a Charta 47. cikkére vonatkozik. Álláspontja szerint az alapügyben vitatott rendelkezés nem az uniós jog végrehajtásáról szól.

18.

Nem osztom ezt a véleményt.

19.

A Charta 51. cikkének (1) bekezdése szerint az utóbbi rendelkezéseinek a tagállamok csak annyiban címzettjei, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. Maga e cikk (2) bekezdése előírja, hogy a Charta az uniós jog alkalmazási körét nem terjeszti ki az Unió hatáskörein túl, továbbá nem hoz létre új hatásköröket vagy feladatokat az Unió számára, és nem módosítja a Szerződésekben meghatározott hatásköröket és feladatokat.

20.

Az említett rendelkezés (1) és (2) bekezdése szorosan kapcsolódik egymáshoz. Ugyanis az (1) bekezdés pontosítja a hatályát és a (2) bekezdés megerősíti azt, megállapítva, hogy nem tartozik a Charta hatálya alá a Szerződések által az Unióra ruházott hatáskörök és feladatok kiterjesztése. Ez a szubszidiaritás elve logikus következményeinek, valamint annak a kifejezett megjelenítése, hogy az Unió csak olyan hatáskörrel bír, amelyeket átruháztak rá. ( 3 )

21.

A jelen esetben emlékeztetni kell a jelen ügy jogi hátterére. Az APK 133. cikkének (1) bekezdése illetékességet megállapító szabályt ír elő többek között az 1122/2009 rendelet alapján kifizetett mezőgazdasági támogatásokra vonatkozó jogvitákat illetően. Igaz, hogy e szabálynak nem célja e rendelet átültetése. Mindazonáltal szükségképpen hatással van az uniós jogra, és különösen a jogalanyok e rendeletből eredő jogaira, amennyiben – ha megállapításra kerül, hogy sérti a hatékony jogorvoslathoz való jogot – e jogokat jelentősen módosítja, sőt figyelmen kívül hagyja.

22.

Ennélfogva, a Bolgár Köztársaság az ilyen illetékességet megállapító szabály elfogadásával az uniós jog alkalmazási körében jár el. ( 4 )

23.

Annak elismerése, hogy a jelen ügyben nem az uniós jognak a Charta 51. cikkének (1) bekezdése szerinti végrehajtásásról van szó, mivel az érintett szabály egy nemzeti eljárásjogi szabály, eloszlatna minden lehetőséget az ilyen szabálynak a Charta által biztosított jogokkal való összeegyeztethetőségének vizsgálatára.

24.

Továbbá, nem látom, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésnek a Charta 47. cikke alapján történő vizsgálata miként terjeszti ki az uniós jog hatályát az utóbbi hatáskörén túl, vagy miként hoz létre új uniós hatáskört és feladatot, vagy éppen miként módosítja a Szerződésben megállapított hatásköröket és feladatokat a Charta 51. cikkének (2) bekezdése szerint.

25.

A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróságnak kételyei vannak azon kérdést illetően, hogy a meghatározott – azaz a KAP végrehajtásával összefüggő mezőgazdasági támogatások juttatása vonatkozásában hatáskörrel rendelkező nemzeti hatósági döntésekre vonatkozó – jogviták elbírálása tekintetében kizárólagos illetékesség biztosítása az Administrativen sad Sofia-grad javára nem olyan jellegű-e, hogy megfosztja az érintett személyeket, a jelen esetben a mezőgazdasági termelőket, a hatékony bírósági jogorvoslattól.

26.

E tekintetben emlékeztetek arra, hogy – az állandó ítélkezési gyakorlat szerint – vonatkozó uniós jogi szabályozás hiányában az adott tagállam nemzeti jogának dolga, hogy meghatározza az illetékes bíróságokat és az eljárási szabályokat olyan keresetek tekintetében, amelyek az egyének uniós jogból eredő jogai védelmét hivatottak biztosítani. ( 5 )

27.

A tagállamok eljárási autonómiája elvének kifejeződéséről van szó. Mindazonáltal ezen eljárási szabályok nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint a belső jog szerinti hasonló jogorvoslati kérelmekre vonatkozó eljárási szabályok (az egyenértékűség elve), és nem lehetnek olyanok, hogy gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tegyék az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (tényleges érvényesülés elve). ( 6 )

28.

Ezen elvek, valamint a Charta 47. cikkében megállapított hatékony jogorvoslathoz való jog alapján kéri tehát a kérdést előterjesztő bíróság, hogy a Bíróság határozzon arról, hogy ez utóbbiakkal ellentétesek-e a KAP-ra vonatkozó mezőgazdasági támogatások kifizetésére vonatkozó jogvitákban az Administrativen sad Sofia-grad kizárólagos illetékességét előíró nemzeti jogszabályok.

29.

Mindazonáltal úgy tűnik számomra, hogy e vizsgálatot csak a Charta 47. cikke alapján kell elvégezni.

30.

Ugyanis az egyenértékűségre és tényleges érvényesülésre vonatkozó követelmények a jogalanyok uniós jogból eredő jogai védelmének biztosítására vonatkozó általános tagállami kötelezettséget fejezik ki. ( 7 )

31.

A hatékony bírói jogvédelemhez való jog elve, amely alapjog, magában foglalja a hatékony jogorvoslathoz való jogot. ( 8 ) Magát e jogot megállapítja a Charta 47. cikkének első bekezdése is, amely állítja, hogy mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz.

32.

Ennélfogva úgy tűnik számomra, hogy e tényezőkre tekintettel a kérdést meg lehet vizsgálni csak e rendelkezés alapján. ( 9 )

33.

Pontosabban azt kell megválaszolni, hogy a KAP alapján mezőgazdasági támogatást kérelmezőt megakadályozza-e az uniós jogból eredő jogai gyakorlásában az az egyetlen tény, hogy az e támogatás kifizetésével kapcsolatos jogviták tekintetében kizárólag az Administrativen sad Sofia-grad illetékes. A kérdést előterjesztő bíróság megítélése szerint ugyanis a kérelmező lakóhelye és a bíróság fekvése szerinti hely közötti földrajzi távolság bizonyos esetekben, mint például az alapügyben, akadályozhatja a hatékony jogorvoslathoz való jog gyakorlását, mivel megakadályozza fizikailag a bírósághoz fordulást, vagy legalábbis eltántorítja e kérelmezőt a perindítástól. Ezáltal sérti a Charta 47. cikkének első bekezdését.

34.

Valójában az Administrativen sad Sofia-grad szakosodása áll a vita központjában. Vajon konkrétan akadályozza „fizikailag” a jogalanyok bírósághoz fordulását, vagy legalábbis eltántorítja attól e jogalanyokat?

35.

Szuverén joguk gyakorlása során a tagállamok gyakran a bizonyos jogviták elbírálására való szakosodást választják a bírósági szerkezet kialakításakor, vagy mivel a kérdéses jogviták szakmai jellegűek, vagy mivel különlegesek, mint például a szabadalmakkal, a kiskorúakkal vagy a terrorizmussal összefüggő jogviták. ( 10 )

36.

E szakosodás különböző formákat ölthet, mint például a jogviták elbírálására egyetlen bíróság illetékességének előírása vagy ugyanazon bíróságon belül szakosodott tanácsok létrehozása.

37.

A tagállamnak így több tényezőt kell figyelembe vennie a terület igazságszolgáltatási térképének kialakításakor, különösen a közlekedési eszközökhöz való hozzéférést, annak érdekében, hogy a jogalanyok fizikailag ténylegesen bírósághoz tudjanak fordulni. A nemzeti hatóságok erre vonatkozó értékelése az egyes területek sajátos jellemzőitől függ.

38.

Ennélfogva, bár igaz, hogy a tagállamoknak a jogalanyok uniós jogból eredő jogai védelmének biztosítására vonatkozó általános kötelezettsége úgyszintén érvényes az e jogra alapított keresetek elbírálására hatáskörrel rendelkező bíróságok kijelölésére is, ( 11 ) a Bíróság nem helyettesítheti a tagállamok értékelését a magáéval a jogviták elosztása és a vonatkozó területen az igazságszolgáltatási térkép kialakítására vonatkozó legmegfelelőbb politika elfogadása tekintetében. ( 12 ) A tagállam van a legjobb helyzetben, mivel egyedül a tagállam rendelkezik az ilyen értékeléshez szükséges alapvető ismeretekkel.

39.

Álláspontom szerint a Bíróságnak arra kell szorítkoznia, hogy jelezze a nemzeti bíróságnak az annak vizsgálata érdekében figyelembe veendő tényezőket, hogy a jogviták elbírálása tekintetében egy bíróság illetékességének előírása túlzott mértékben akadályozza-e a bírósághoz fordulást, és így sérti-e a hatékony jogorvoslathoz való jogot.

40.

E tekintetben a fent hivatkozott DEB-ügyben hozott ítélet 45. pontjában, amely költségmentesség engedélyezésére vonatkozott, a Bíróság az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatát átvéve megállapította, hogy a bírósághoz fordulás joga nem abszolút jog. Ennélfogva a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a nemzeti bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a költségmentesség engedélyezésének feltételei a bírósághoz fordulás joga olyan korlátozásának minősülnek-e, amely magát e jog lényegét érinti, hogy azok jogszerű célra irányulnak-e, és hogy ésszerű arányossági kapcsolat áll-e fenn az alkalmazott eszközök és az elérni kívánt cél között. ( 13 )

41.

E megállapítás a jelen ügyre is érvényes.

42.

Különösen annak megállapítása érdekében, hogy az alapügyben vitatott illetékességi szabály sérti-e a bírósághoz fordulás jogát, először is, amint azt a Bíróság az észrevételeiben megjegyezte, kifogásolni kell a kérelmező által a Szófiába utazást lehetővé tevő közlekedési eszközzel megteendő távolságot. A jelen esetben az alapügyben szereplő tényállásból kitűnik, hogy az Agrokonsulting székhelye a Szófiától 370 km-re lévő Burgas-ban található. A kérdést előterjesztő bíróságnak figyelembe kell vennie az úthálózat, valamint a vasút- és légiközlekedési hálózat fennállását.

43.

E tekintetben a Direktor a tárgyalás során megállapította, hogy autópályán körülbelül három óra szükséges a két város közötti út megtételéhez. Bár igaz, hogy e távolság jelentősnek tűnhet a legkiszolgáltatottabb jogalanyok szemében, számomra nem tűnik úgy, hogy az Administrativen sad Sofia-gradhoz való fordulást túlzott mértékben korlátozó anyagi akadály lenne.

44.

Mindenesetre értékelése során a kérdés előterjesztő bíróságnak ellenőriznie kell, hogy a létező közlekedési eszközök könnyen hozzáférhetőek-e a kérelmező számára, és az azzal járó költségek nem oly mértékben magasak-e, hogy eltántorítják a Direktornak mezőgazdasági támogatás iránti kérelmét elutasító határozata elleni kereset indításától. A kérdést előterjesztő bíróság például értékelheti e költségeket a költségmentesség engedélyezése által megítélhető összeg alapján.

45.

E tényezőket mérlegelni kell a nemzeti illetékességi szabály által követett cél vonatkozásában is. A jelen esetben az Administrativen sad Sofia-gradnak a mezőgazdasági támogatások kifizetésésvel kapcsolatos jogviták elbírálására történő szakosodása magával e jogviták sajátosságával magyarázható.

46.

Ugyanis mind a Bírósághoz benyújtott észrevételekben, mind pedig a tárgyalás során minden fél hangsúlyozta e sajátosságot. Így a KAP mezőgazdasági támogatásokra való jogosultság bizonyítását a bíróság által kinevezett szakértők adják meg. A Direktor megállapította, hogy az utóbbiak gyakorlatilag sosem mennek ki a helyszínre, mivel ortofotókat vesznek igénybe, azaz légi vagy szatellitfelvételeket, amelyeket a szófiai integrált ellenőrző rendszerben néznek meg. Az ilyen típusú jogvitákban a kérelmezővel fennálló közvetlen és személyes kapcsolat sokkal kevésbé jelentős tehát, mintha például büntető- vagy családjogi jogvitákról lenne szó.

47.

Végül nem szabad szem elől téveszteni azt a tényt, hogy annak előírása, hogy jogviták elbírálására egy bíróság legyen illetékes, hogy e bíróság bizonyos szakértelemre tegyen szert, amely többek között az eljárási határidők csökkenésével jár. A jelen esetben a bolgár kormány a tárgyalás során megállapította, hogy az Administrativen sad Sofia-grad előtti határidők hat–nyolc hónapra terjednek ki, az általános tizennyolc hónappal szemben. Márpedig az arra vonatkozó jog, hogy ügyét a bíróság ésszerű időn belül tárgyalja, szintén a hatékony jogorvoslathoz való jog alapvető szempontja. ( 14 )

48.

Valamely bíróság szakosodása tehát hozzájárulhat a gondos igazságszolgáltatáshoz és a jogviták hatékony megoldásáshoz, mégpedig a jogalanyok érdekében. E tekintetben a Bizotttság a tárgyalás során megállapított egy olyan tényezőt, amely különösen jelentősnek tűnik számomra a jelen ügyben. Ugyanis a KAP alapján történő kifizetések keretében a 883/2006/EK rendelet ( 15 ) 9. cikke szerint az előírt időpontot vagy határidőt követően kifizetett valamennyi kiadást csökkentve kell elszámolni a kifizetések során. Azon mezőgazdasági termelők, akik mezőgazdasági támogatás iránti kérelmét elutasították, a csökkentett elszámolás veszélye okán érdekeltek tehát a keresetük gyors elbírálásában.

49.

Az összes fenti megfontolásra tekintettel az az álláspontom, hogy a Charta 47. cikkének első bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti eljárásjogi szabály, mint amilyet az APK 133. cikkének (1) bekezdése előír, amely azzal a következménnyel jár, hogy a KAP végrehajtásával összefüggő mezőgazdasági támogatások juttatása vonatkozásában hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság döntéseire vonatkozó jogviták elbírálására kizárólag az Administrativen sad Sofia-grad illetékes, feltéve hogy e szabály nem akadályozza túlzott mértékben a jogalany bírósághoz fordulásának jogát, aminek megítélése a nemzeti bíróság feladata.

50.

A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen válaszolja meg az Administrativen sad Sofia-grad (Bulgária) kérdését:

Az Európai Unió Alapjogi Chartája 47. cikkének első bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti eljárásjogi szabály, mint amilyet a közigazgatási eljárásról szóló törvény 133. cikkének (1) bekezdése előír, amely azzal a következménnyel jár, hogy a közös agrárpolitika végrehajtásával összefüggő mezőgazdasági támogatások juttatása vonatkozásában hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság döntéseire vonatkozó jogviták elbírálására kizárólag az Administrativen sad Sofia-grad illetékes, feltéve hogy e szabály nem akadályozza túlzott mértékben a jogalany bírósághoz fordulásának jogát, aminek megítélése a nemzeti bíróság feladata.