Ez a dokumentum az EUR-Lex webhelyről származik.
Dokumentum 62011CJ0068
Judgment of the Court (First Chamber), 19 December 2012.#European Commission v Italian Republic.#Failure of a Member State to fulfil obligations — Environment — Directive 1999/30/EC — Pollution control — Limit values for concentrations of PM10 in ambient air.#Case C‑68/11.
A Bíróság ítélete (első tanács), 2012. december 19.
Európai Bizottság kontra Olasz Köztársaság.
Tagállami kötelezettségszegés – Környezet – 1999/30/EK irányelv – A szennyezés ellenőrzése – A környezeti levegőben lévő PM10‑koncentrációra vonatkozó határértékek.
C‑68/11. sz. ügy.
A Bíróság ítélete (első tanács), 2012. december 19.
Európai Bizottság kontra Olasz Köztársaság.
Tagállami kötelezettségszegés – Környezet – 1999/30/EK irányelv – A szennyezés ellenőrzése – A környezeti levegőben lévő PM10‑koncentrációra vonatkozó határértékek.
C‑68/11. sz. ügy.
Határozatok Tára – Általános EBHT
Európai esetjogi azonosító: ECLI:EU:C:2012:815
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (első tanács)
2012. december 19. ( *1 )
„Tagállami kötelezettségszegés — Környezet — 1999/30/EK irányelv — A szennyezés ellenőrzése — A környezeti levegőben lévő PM10-koncentrációra vonatkozó határértékek”
A C-68/11. sz. ügyben,
az EUMSZ 258. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bírósághoz 2011. február 16-án
az Európai Bizottság (képviselik: A. Alcover San Pedro és S. Mortoni, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
az Olasz Köztársaság (képviseli: G. Palmieri, meghatalmazotti minőségben, segítője: S. Varone avvocato dello Stato, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: A. Tizzano tanácselnök, M. Ilešič, E. Levits, M. Safjan (előadó) és M. Berger bírák,
főtanácsnok: E. Sharpston,
hivatalvezető: A. Impellizzeri tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1 |
Az Európai Bizottság keresetlevelében annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Olasz Köztársaság – mivel Olaszország területén számos övezetben és agglomerációban, több egymást követő évben elmulasztotta biztosítani azt, hogy a környezeti levegőben lévő PM10-koncentráció ne lépje túl a környezeti levegőben lévő kén-dioxidra, nitrogén-dioxidra és nitrogén-oxidokra, valamint porra és ólomra vonatkozó határértékekről szóló, 1999. április 22-i 1999/30/EK tanácsi irányelv (HL L 163., 41. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 4. kötet, 164. o.) 5. cikkének (1) bekezdésében – jelenleg a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló, 2008. május 21-i 2008/50/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 152., 1. o.) 13. cikkének (1) bekezdésében – megállapított határértékeket, nem teljesítette az említett 5. cikkből eredő kötelezettségeit. |
Jogi háttér
A 96/62/EK irányelv
2 |
A környezeti levegő minőségének vizsgálatáról és ellenőrzéséről szóló, 1996. szeptember 27-i 96/62/EK tanácsi irányelv (HL L 296., 55. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 3. kötet, 95. o.) 11. cikkének megfelelően a tagállamoknak éves jelentést kell benyújtaniuk a PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékek betartásáról. |
3 |
Ezen irányelv 8. cikke értelmében: „(1) A tagállamoknak [helyesen: a tagállamok] összeállítanak egy listát azon övezetekről és agglomerációkról, amelyekben egy vagy több szennyező anyag szintje magasabb, mint a határérték és a tűréshatár összege. [...] (3) Az (1) bekezdésben említett övezetekben és agglomerációkban a tagállamoknak intézkedéseket kell tenniük annak biztosítására, hogy a határérték elérését szolgáló tervet vagy programot az előírt határidőn belül kidolgozzák vagy végrehajtják [helyesen: végrehajtsák]. Az említett tervnek vagy programnak, amelyet a nyilvánosság számára hozzáférhetővé kell tenni, legalább a IV. mellékletben felsorolt információkat tartalmaznia kell. (4) Az (1) bekezdésben említett azon övezetekben és agglomerációkban, amelyekben egynél több szennyező anyag szintje magasabb, mint a határérték, a tagállamoknak gondoskodniuk kell egy, az érintett valamennyi szennyező anyagot felölelő integrált tervről. [...]” |
Az 1999/30 irányelv
4 |
A PM10 az a pormennyiség [helyesen: részecske], amely 50%-os leválasztási hatásfokkal átmegy egy méretszelektív bemenőnyíláson 10 μm aerodinamikai átmérő esetén. |
5 |
Ezen irányelv 5. cikkének (1) bekezdése értelmében: „A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a környezeti levegőben lévő PM10-koncentráció, amelyet a 7. cikkel összhangban értékeltek, az abban meghatározott időponttól kezdve ne haladja meg a III. melléklet I. szakaszában megállapított határértéket. [...]” |
6 |
Az említett irányelv 5. cikkének (4) bekezdése a következőket állapítja meg: „Ha a III. melléklet I. szakaszában meghatározott, a PM10-re vonatkozó határértékeket a környezeti levegőben előforduló PM10-koncentráció a természeti jelenségeknek tulajdoníthatóan lépi túl, melyek a természetes forrásból származó normál háttérszinteket meghaladó koncentrációkat eredményeznek, akkor a tagállamok a 96/62/EK irányelv 11. cikkének (1) bekezdésével összhangban értesítik a Bizottságot, szolgáltatva a szükséges bizonyítékokat annak igazolására, hogy a túllépés természeti jelenségeknek tulajdonítható. Ilyen esetekben a tagállamok csak ott kötelesek cselekvési terveket végrehajtani a 96/62/EK irányelv 8. cikkének (3) bekezdésével összhangban, ahol a III. melléklet I. szakaszában meghatározott határértékeket más okokból, s nem természeti jelenségek miatt lépik túl.” |
7 |
Az 1999/30 irányelv III. melléklete az emberi egészség védelme érdekében a PM10-porra vonatkozóan kétfajta határértéket ír elő, két fázist megkülönböztetve, amelyek maguk is két időszakra tagolódnak. Ami az 1. fázis 2005. január 1-je és 2009. december 31. közötti időszakait illeti, egyrészt a 24 órás 50 μg/m3 értéket naptári évenként 35-nél többször nem lehet meghaladni, másrészt az az éves érték, amelyet nem lehet meghaladni, 40 μg/m3. Ami a 2. fázis időszakait illeti, 2010. január 1-jétől kezdve, egyrészt az a 24 órás érték, amelyet naptári évenként 7-nél többször nem lehet meghaladni, 50 μg/m3, másrészt az éves érték 20 μg/m3. |
8 |
Az ugyanezen irányelv 7. cikkében előírt PM10-koncentráció vizsgálata céljából különbséget kell tenni az „övezet” és az „agglomeráció” között. |
9 |
Az 1999/30 irányelv 2. cikkének 8. pontja értelmében az övezet „a tagállamok területének általuk behatárolt része”. |
10 |
Ezen irányelv 2. cikkének 9. pontja az agglomerációt úgy határozza meg, hogy az „olyan övezet, amelyben a lakosság száma meghaladja a 250 000-et, vagy ahol a lakosság száma ugyan 250000, vagy annál kevesebb, de olyan négyzetkilométerenkénti népsűrűséggel, hogy ez indokolja a tagállamok számára a környezeti levegőminőség vizsgálatának és kezelésének szükségességét”. |
11 |
Az említett irányelv 12. cikke szerint a tagállamok hatályba léptetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek 2001. július 19-ig megfeleljenek. |
A 2008/50 irányelv
12 |
A 2008/50 irányelv, amely 2008. június 11-én lépett hatályba, 31. cikkével 2010. június 11-étől kezdődően hatályon kívül helyezte a 96/62 és az 1999/30 irányelvet, a tagállamok azon kötelezettségeinek sérelme nélkül, amelyek az ezen irányelvek nemzeti jogba történő átültetésére vagy alkalmazására vonatkozó határidőkkel kapcsolatosak. |
13 |
A 2008/50 irányelv „Az emberi egészség védelme érdekében meghatározott határértékek és riasztási küszöbértékek” című 13. cikke (1) bekezdésében így rendelkezik: „A tagállamok biztosítják, hogy zónáikban és agglomerációikban a környezeti levegőben lévő kén-dioxid, PM10, ólom és szén-monoxid szintje nem lépi túl [helyesen: ne lépje túl] a XI. mellékletben meghatározott határértékeket. [...] Ezen követelmények betartását a III. mellékletnek megfelelően kell vizsgálni. A XI. mellékletben meghatározott tűréshatár a 22. cikk (3) bekezdésével és a 23. cikk (1) bekezdésével összhangban alkalmazandó.” |
14 |
Meg kell állapítani, hogy a 2008/50 irányelv XI. melléklete nem módosította az 1999/30 irányelv III. mellékletében a PM10 tekintetében meghatározott határértékeket. |
15 |
Ezzel szemben a 2008/50 irányelv 22. cikkében megállapítja a PM10-koncentrációra alkalmazandó határértékek eléréséhez meghatározott határidők elhalasztására vonatkozó szabályokat, és többek között az ezek alkalmazására vonatkozó kötelezettség alóli mentesség feltételeit. |
16 |
Ezen irányelv 22. cikke értelmében: „(1) Amennyiben egy adott zónában vagy agglomerációban a nitrogén-dioxidra vagy a benzolra vonatkozó határértékeknek való megfelelés nem teljesíthető a XI. mellékletben meghatározott határidőig, a tagállam ezen határidőket legfeljebb öt évvel meghosszabbíthatja az adott zóna vagy agglomeráció tekintetében, feltéve, hogy azon zóna vagy agglomeráció vonatkozásában, amelyre a halasztás vonatkozik, a 23. cikknek megfelelően a levegőminőségi terv készül [helyesen: a 23. cikknek megfelelően levegőminőségi terv készül]; a levegőminőséggel kapcsolatos ezen tervet a XV. melléklet B. szakaszában felsorolt, az érintett szennyező anyagokkal kapcsolatos információkkal kell kiegészíteni, valamint a tervnek be kell mutatnia, hogy milyen módon valósítja meg a határértékek betartását az új határidő előtt. (2) Amennyiben egy adott zónában vagy agglomerációban a PM10 vonatkozásában a XI. mellékletben meghatározott határértékeket a helyszínre jellemző terjedési jellegzetességek, a kedvezőtlen időjárási viszonyok vagy az országhatárokon átterjedő jelleg miatt nem lehet teljesíteni, a tagállamok 2011. június 11-ig mentesülnek ezen határértékek alkalmazásának kötelezettsége alól, feltéve, hogy teljesítik az (1) bekezdésben meghatározott feltételeket, és a tagállam igazolja, hogy nemzeti, regionális és helyi szinten minden szükséges intézkedést meghoztak a határidők betartása érdekében. [...] (4) A tagállamok értesítik a Bizottságot arról, hogy véleményük szerint hol alkalmazandó az (1) és a (2) bekezdés, valamint továbbítják az (1) bekezdésben említett, a levegőminőségi tervet [helyesen: az (1) bekezdésben említett levegőminőségi tervet], beleértve a Bizottság számára annak megvizsgálásához szükséges, valamennyi vonatkozó információt is, hogy a megfelelő feltételeket teljesítették-e. A Bizottság a vizsgálatában figyelembe veszi a tagállamok által tett intézkedéseknek a tagállamokban a környezeti levegő minőségére gyakorolt jelenlegi és jövőbeni becsült hatását, valamint a jelenlegi közösségi intézkedések és a Bizottság által a későbbiekben javasolt, tervezett közösségi intézkedések környezeti levegő minőségére gyakorolt becsült hatását. Amennyiben a Bizottság az értesítés kézhezvételétől számított kilenc hónapon belül nem emel kifogást, az (1) vagy a (2) bekezdés alkalmazásának megfelelő feltételeket teljesítettnek kell tekinteni. A Bizottság – kifogások esetén – arra kötelezheti a tagállamokat, hogy azok új levegőminőségi terveket biztosítsanak, vagy a meglévőket igazítsák ki.” |
A jogvita előzményei és a pert megelőző eljárás
17 |
A 96/62 irányelv 11. cikke alapján az Olasz Köztársaság jelentéseket nyújtott be a Bizottságnak a környezeti levegőben lévő PM10-koncentrációra alkalmazandó határértékeknek a 2005–2007 közötti évek tekintetében történt betartására vonatkozóan. |
18 |
A Bizottság ezeket a jelentéseket vizsgálva megállapította, hogy Olaszország területén számos övezetben, hosszabb időszakon át túllépték az 1999/30 irányelv III. mellékletének I. szakaszában meghatározott határértékeket. |
19 |
A Bizottság 2008. június 30-i levelével tájékoztatta az Olasz Köztársaságot, hogy amennyiben legkésőbb 2008. október 31-ig nem kér mentességet a 2008/50 irányelv 22. cikke alapján, megindítja vele szemben az EK 226. cikk szerinti eljárást. |
20 |
Az Olasz Köztársaság 2008. október 3-i és 16-i levelével tájékoztatta a Bizottságot azokról az intézkedésekről, amelyeket tizennégy régió és két autonóm tartomány a PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékek túllépésének megakadályozása érdekében az illetékességük alá tartozó övezetekben eltervezett vagy meghatározott. |
21 |
Miután 2009. január 14-ig Olaszország részéről nem érkezett hozzá mentesítési kérelem, a Bizottság megállapította, hogy a 2008/50 irányelv 22. cikke nem nyer alkalmazást. |
22 |
Következésképpen, mivel az Olasz Köztársaság nem teljesítette az 1999/30 irányelv 5. cikkének (1) bekezdése alapján fennálló kötelezettségeit, a Bizottság 2009. február 2-án felszólító levelet küldött Olaszország részére. Ehhez a levélhez csatolta annak az 55 olaszországi övezetnek és agglomerációnak a felsorolását, amelyekben a PM10-koncentráció 2006-ban és 2007-ben meghaladta az alkalmazandó napi és/vagy éves határértékeket. |
23 |
Az Olasz Köztársaság 2009. április 1-jei, április 30-i, október 22-i és november 11-i levelében azt válaszolta a Bizottságnak, hogy 2009. január 27-én és május 5-én két mentesítési kérelmet nyújtott be a 2008/50 irányelv 22. cikke alapján, amelyek egyrészt 67 olyan övezetre vonatkoztak, amely 12 régióban és 2 autonóm tartományban helyezkedik el, másrészt 12 olyan övezetre, amely 3 másik régióban helyezkedik el. |
24 |
A Bizottság e két mentesítési kérelem megvizsgálását követően 2009. szeptember 28-án és 2010. február 1-jén két határozatot hozott a kérelmekről. |
25 |
A Bizottság 2009. szeptember 28-i határozatában kifogásokat emelt az Olasz Köztársaság által 2009. január 27-én benyújtott, az Olasz Köztársaság által összeírt 67 övezetből 62 olyan övezetre vonatkozó kérelmet illetően, amelyek Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Umbria, Piemont, Toszkána és Veneto régióban, valamint Trentino autonóm tartományban helyezkednek el. |
26 |
A Bizottság 2010. február 1-jei határozatában kifogásokat emelt az Olasz Köztársaság által 2009. május 5-én benyújtott, az Olasz Köztársaság által összeírt 12 övezetből 11 olyan övezetre vonatkozó kérelmet illetően, amelyek Campania, Puglia és Szicília régióban helyezkednek el. |
27 |
Az Olasz Köztársaság ezt követően nem nyújtott be újabb mentesítési kérelmet a 2008/50 irányelv 22. cikke alapján. |
28 |
Miután úgy ítélte meg, hogy az Olasz Köztársaság számos olaszországi övezetben, több egymást követő évben túllépte a környezeti levegőben lévő PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékeket, a Bizottság 2010. május 7-én indokolással ellátott véleményt adott ki, amelyben arra a megállapításra jutott, hogy az Olasz Köztársaság nem teljesítette az 1999/30 irányelv 5. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit. Következésképpen a Bizottság felhívta az Olasz Köztársaságot, hogy az indokolással ellátott vélemény kézbesítésétől számított két hónapos határidőn belül tegye meg a kötelezettségei teljesítéséhez szükséges intézkedéseket. |
29 |
Az Olasz Köztársaság 2010. július 6-i válaszában olyan nemzeti stratégia kidolgozására hivatkozott, amely nemzeti szintű törvényi és rendeleti intézkedések elfogadására, valamint a PM10-kibocsátásért és a PM10-porrá átalakuló szennyező anyagok kibocsátásáért elsődlegesen felelős tevékenységi ágazatra vonatkozó iránymutatásokra irányult. Az Olasz Köztársaság egyébiránt azt kérte, hogy a tervezett törvényi és rendeleti intézkedésekről tartsanak megbeszélést a Bizottság szervezeti egységeivel. Erre a megbeszélésre 2010. július 26-án Brüsszelben került sor. |
30 |
Az Olasz Köztársaság 2010. augusztus 25-i levelében elismerte, hogy az indokolással ellátott vélemény megválaszolására előírt határidő lejártával számos olaszországi övezetben és agglomerációban még mindig túllépik a környezeti levegőben lévő PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékeket. Az Olasz Köztársaság további információkat is megküldött azokra a nemzeti intézkedésekre vonatkozóan, amelyeket 2010 őszéig kellett elfogadni és 2010 novembere előtt közölni, és – a 2008/50 irányelv 22. cikke alapján történő mentesülés érdekében – mellékelt egy hatástanulmányt azokról az övezetekről és agglomerációkról, amelyekben még túllépik ezeket a határértékeket. |
31 |
A továbbiakban a Bizottságot nem tájékoztatták az említett nemzeti intézkedések elfogadásáról. Nem kapott továbbá sem az érintett övezetekről és agglomerációkról szóló hatástanulmányt, sem a 2008/50 irányelv 22. cikke alapján történő mentesítésre irányuló kérelmet. |
32 |
Ilyen előzmények után a Bizottság benyújtotta a jelen keresetet. |
A keresetről
A felek érvei
33 |
A Bizottság keresetlevelében arra hivatkozik, hogy az Olasz Köztársaság által a 96/62 irányelv 11. cikke alapján a 2005-ös és az azt követő évekre vonatkozóan benyújtott jelentések tanúsága szerint számos olaszországi övezetben hosszabb időn keresztül túllépték a környezeti levegőben lévő PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékeket. |
34 |
Ezenkívül az Olasz Köztársaság által a 2009-es évre vonatkozóan közölt információk szerint az említett határértékeket huzamos időn át túllépték 70 olyan övezetben, amely Campania, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Umbria, Piemont, Puglia, Szicília, Toszkána és Veneto régióban, valamint Trentino autonóm tartományban található. |
35 |
Márpedig az Olasz Köztársaság nem fogadta el a PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékek betartásának biztosításához szükséges intézkedéseket, és nem nyújtott be újabb mentesítési kérelmet a 2008/50 irányelv 22. cikke alapján. |
36 |
Az Olasz Köztársaság rámutat arra, hogy a PM10-kibocsátás részben emberi eredetű, például fűtésből eredő, illetve természeti – például vulkáni – eredetű, részben pedig a légkörben az „előanyagnak” nevezett szennyezőanyagok között lezajló kémiai reakciókból származik. A környezeti levegőben lévő PM10-koncentrációt továbbá erősen befolyásolják az időjárási feltételek és a földön leülepedett részecskék felszállásának mértéke. |
37 |
Miután a 2001-es évtől kezdődően több ízben megállapították a PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékek túllépését, az olasz régiók a PM10-részecskék kibocsátásának csökkentése érdekében elfogadták a 96/62 irányelv 8. cikke szerinti terveket. E tervek elsősorban a közlekedési ágazatot érintették. Ezt követően 2006-tól kezdve fokozatosan intézkedéseket vezettek be a polgári ágazatra, a mezőgazdaságra és az állattenyésztésre vonatkozóan is. |
38 |
Nemzeti szinten az illetékes hatóságok a környezeti levegőben lévő PM10-koncentráció csökkentése érdekében szintén intézkedéseket hoztak a polgári, az ipari, a mezőgazdasági és a közlekedési ágazatban. |
39 |
E rendelkezések összességének eredményeképpen 1990 és 2009 között határozottan javult a levegő minősége, és csökkent azoknak a napoknak a száma, amelyeken túllépték a PM10 napi határértékét. Ez a javulás azonban nem bizonyult elegendőnek ahhoz, hogy az előírt határidőn belül biztosított legyen a PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékek betartása. |
40 |
Az Olasz Köztársaság szerint ugyanis ezt a célt lehetetlen elérni. Ehhez gazdasági és szociális szempontból drasztikus és alapvető szabadságokat – így például az áruk és a személyek szabad mozgását, a gazdasági magántevékenységet és a polgárok közüzemi szolgáltatásokhoz való jogát – sértő intézkedéseket kellene elfogadni. |
41 |
Az Olasz Köztársaság úgy véli, hogy legalább öt indoka van annak, hogy miért nem tartották be az előírt határidőn belül a PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékeket: az első ok a PM10-képződés jelenségének összetettsége, a második a légköri PM10-koncentrációra gyakorolt meteorológiai hatások fennállása, a harmadik a PM10-képződés jelenségére vonatkozó, hiányos műszaki ismeretek megléte, amelynek eredményeképpen e határértékek betartására túl rövid határidőket állapítottak meg, a negyedik az a tény, hogy az Európai Uniónak a PM10 előanyagainak csökkentésére irányuló politikái nem jártak a várt eredménnyel, az ötödik pedig az, hogy nincsen kapcsolat a levegőminőségre irányuló uniós politika és különösen az üvegházhatású gázok csökkentésére irányuló uniós politika között. |
42 |
A Bizottság válaszában rámutatott arra, hogy a 96/62, az 1999/30 és a 2008/50 irányelv keretében a PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékek betartásának ellenőrzéséhez csak az érintett tagállam által közölt adatokat veheti alapul, a tagállam pedig meghatározza a PM10-koncentráció mérési övezeteit, és vállalja ezeknek a méréseknek az elvégzését. Ebben a helyzetben az Olasz Köztársaság teljes mértékben tisztában volt azzal, hogy a határértékeket több egymást követő évben, számos övezetben túllépték. |
43 |
Azzal az érvvel kapcsolatban, miszerint az Olasz Köztársaság általános jellegű indokok miatt nem tudta az előírt határidőn belül betartani a PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékeket, a Bizottság arra emlékeztet, hogy a 2008/50 irányelv 22. cikke szerint bizonyos feltételek mellett mentesítés adható ezen határértékek alkalmazásának kötelezettsége alól. Az Olasz Köztársaság azonban a Bizottság által 2009. szeptember 28-i és 2010. február 1-jei határozataiban megfogalmazott kifogásokat követően nem nyújtott be újabb mentesítési kérelmet. |
44 |
Ezenkívül a Bizottság 2009. szeptember 28-i határozatában kifejtette, hogy a világ- és kontinentális szintű PM10-kibocsátásra alapított érvet csak bizonyos sajátos helyzetekben, nem pedig általános jelleggel lehet figyelembe venni. A Pó-völgyet illetően hangsúlyozta, hogy „a Pó völgyében az országhatárokon átterjedő szennyezés becsült mértéke a régió sajátos földrajzi helyzete miatt nem tekinthető jellemzőnek, mivel a régiót hegyek és tenger veszi körül. A Bizottság megállapítja, hogy az országhatáron kívülről származó szennyezés ebben az övezetben mindenképpen korlátozott jelentőséggel bír”. |
45 |
A Bizottság 2009. szeptember 28-i és 2010. február 1-jei határozataiban arra is rámutatott, hogy az Olasz Köztársaság nem szolgáltatott információkat a 2008/50 irányelv 20. cikke alapján arra vonatkozóan, hogy milyen mértékben vezethető vissza természeti eredetű okokra az, hogy az érintett övezetekben túllépték a PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékeket. Egyébként pedig az Olasz Köztársaság – bár néhány regionális tervet benyújtott a Bizottságnak – még mindig nem terjesztett elő nemzeti levegőminőségi tervet. |
46 |
A Bizottság azzal az érvvel kapcsolatban, miszerint gazdasági és szociális szempontból drasztikus és alapvető szabadságokat sértő intézkedéseket kellene elfogadni, előadja, hogy egyetlen tagállam sem nyújtott be megsemmisítés iránti keresetet az 1999/30 és a 2008/50 irányelvvel szemben. |
47 |
A Bizottság ehhez hozzáfűzi, hogy az Olasz Köztársaság ellenkérelmében elismeri, hogy nem tartották be mindig a PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékeket, és rövid, illetve középtávon nem fogják megoldani ezt a helyzetet. A Bizottság ebből azt a következtetést vonja le, hogy a határértékek túllépésére állandó és rendszeres jelleggel kerül sor. |
48 |
E feltételek mellett, ha a Bíróság csak a 2005 és 2007 közötti időszakra vonatkozóan állapítaná meg a kötelezettségszegést, az ítélete nem érvényesülne hatékonyan. Mivel ugyanis a kötelezettségszegés folytatódott, a Bizottságnak újabb keresetet kellene indítania a 2008 és 2010 közötti időszakra vonatkozóan, és így tovább. A Bizottság azt is kéri, hogy a Bíróság a jelen helyzetről is határozzon, mivel a kereset az 1999/30 és a 2008/50 irányelv folyamatos megsértésére irányul. |
A Bíróság álláspontja
49 |
Elöljáróban rá kell mutatni arra, hogy noha az Olasz Köztársaság nem emelt a jelen kereset elfogadhatatlanságára alapított elfogadhatatlansági kifogást, a Bíróság hivatalból vizsgálhatja, hogy a tagállami kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset benyújtásához az EUMSZ 258. cikkben előírt feltételek fennállnak-e (lásd többek között a C-362/90. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 1992. március 31-én hozott ítélet [EBHT 1992., I-2353. o.] 8. pontját, a C-185/11. sz., Bizottság kontra Szlovénia ügyben 2012. január 26-án hozott ítélet 28. pontját és a C-34/11. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2012. november 15-én hozott ítélet 42. pontját). |
50 |
Ebből a szempontból azt kell megvizsgálni, hogy az indokolással ellátott vélemény és a kereset koherens módon és pontosan tartalmazza-e a kifogásokat, hogy a Bíróság pontosan meg tudja állapítani az uniós jog felrótt megsértésének a mértékét, amely elengedhetetlen feltétele annak, hogy a Bíróság megvizsgálhassa az állított kötelezettségszegés fennállását (lásd ebben az értelemben a C-199/04. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2007. február 1-jén hozott ítélet [EBHT 2007., I-1221. o.] 20. és 21. pontját, valamint a fent hivatkozott Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 43. pontját). |
51 |
Amint ugyanis a Bíróság eljárási szabályzata 38. cikke 1. §-a c) pontjának a keresetlevél benyújtásakor hatályos szövegéből és az e rendelkezéssel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatból következik, a keresetlevélnek meg kell jelölnie a jogvita tárgyát, és tartalmaznia kell a jogalapok rövid ismertetését, illetve annak kellően egyértelműnek és pontosnak kell lennie ahhoz, hogy az alperes elő tudja készíteni védekezését, valamint a Bíróság gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét. Mindebből következik, hogy a kereset alapjául szolgáló alapvető ténybeli és jogi elemeknek magából a keresetlevél szövegéből kell egységes és érthető módon következniük, és a keresetlevélben a kérelmeket egyértelműen kell megfogalmazni, nehogy a Bíróság a határozatában túlterjeszkedjen a kereseti kérelmen, vagy ne határozzon valamely kifogás tekintetében (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 44. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). |
52 |
A jelen ügyben a Bizottság nem határozza meg pontosan sem kereseti kérelmeiben, sem azok indokolásában, hogy a kötelezettségszegést mely évek tekintetében rója fel. Mindössze arra mutat rá, hogy az Olasz Köztársaság „több egymást követő évben” túllépte a PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékeket. Azt állítja, hogy jelenleg is fennálló kötelezettségszegésről van szó, és hogy a Bíróság határozatának a jelenre, nem pedig a múltra kell vonatkoznia, mindazonáltal az érintett időszakot nem határozza meg pontosan. |
53 |
Ilyen körülmények között meg kell állapítani, hogy a keresetlevél nélkülözhetetlen tartalmi elemének, így azon időszak feltüntetésének hiánya, amely folyamán az Olasz Köztársaság a Bizottság állítása szerint megsértette az uniós jogot, nem felel meg a koherencia, az egyértelműség és a pontosság követelményének (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 47. pontját). |
54 |
Ezenkívül a Bizottság nem tünteti fel a felrótt kötelezettségszegéssel érintett pontos időszakot, és egyébiránt tartózkodik a releváns bizonyítékok benyújtásától, annyit emelve ki szűkszavúan, hogy a jelen ügyben nincs annak elérésére irányuló eljáráshoz fűződő érdeke, hogy a Bíróság múltbéli tények alapján határozzon, tekintettel arra, hogy semmilyen előnye nem származna egy múltbéli helyzetet megállapító ítéletből. Következésképpen ezen intézmény nem csupán nyilvánvalóan nem vesz tudomást a mind a Bíróságot, mind őt magát terhelő, a jelen ítélet 50. és 51. pontjából eredő kötelezettségekről, de nem is teszi lehetővé a Bíróság számára a jelen, kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset keretében a felülvizsgálati jogkörének gyakorlását. |
55 |
Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság által benyújtott, a 2005 és 2007 közötti időszakra vonatkozó éves jelentések vizsgálata azt mutatta, hogy a PM10-koncentráció több övezetben és agglomerációban meghaladta az alkalmazandó határértékeket. E jelentések alapján a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az Olasz Köztársaság nem teljesítette az 1999/30 irányelv 5. cikkének (1) bekezdésében előírt kötelezettségeket, mivel a felszólító levél mellékletében felsorolt 55 olaszországi övezetben és agglomerációban a PM10-koncentráció 2006-ban és 2007-ben meghaladta az alkalmazandó napi és/vagy éves határértékeket. |
56 |
Mindezekből az a következtetés vonható le, hogy az 1999/30 irányelv 5. cikkének (1) bekezdésében előírt kötelezettségek megsértése mindenképpen kiterjed a 2006-os és a 2007-es évre, és 55 olaszországi övezetre és agglomerációra vonatkozik. |
57 |
E feltételek mellett a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset az így meghatározott keretek között elfogadhatónak nyilvánítható. A 2005-ös év és a 2007 utáni időszak tekintetében azonban a keresetet mint elfogadhatatlant el kell utasítani. |
58 |
A jelen kereset megalapozottságát illetően emlékeztetni kell arra, hogy az Olasz Köztársaság észrevételeiben elismeri, hogy – a jelen ítélet 56. pontjában megállapított korlátozáson belül – a PM10-koncentráció meghaladta az alkalmazandó határértékeket. |
59 |
Az Olasz Köztársaság hozzáfűzi, hogy legalább öt, a jelen ítélet 41. pontjában ismertetett indoka van annak, hogy miért nem tartották be az 1999/30 irányelvben előírt határidőn belül ezeket a határértékeket. Ebben a helyzetben az említett határértékek betartása érdekében gazdasági és szociális szempontból drasztikus, illetve olyan alapvető szabadságokat sértő intézkedéseket kellene elfogadni, mint például az áruk és a személyek szabad mozgása, a gazdasági magántevékenység és a polgárok közüzemi szolgáltatásokhoz való joga. |
60 |
E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy – hacsak az uniós jogalkotó nem módosít valamely irányelvet a végrehajtás határidejének meghosszabbítása céljából – a tagállamoknak az eredeti határidőn belül kell az irányelvnek megfelelniük. |
61 |
Ezenkívül meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság nem állítja azt, hogy kérte volna az 1999/30 irányelv 5. cikke azon (4) bekezdésének alkalmazását, amely arra a helyzetre vonatkozik, amikor a környezeti levegőben előforduló PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határérték túllépése olyan természeti jelenségeknek tulajdonítható, amelyek a természetes forrásból származó normál háttérszinteket érezhetően meghaladó koncentrációkat eredményeznek. |
62 |
Márpedig az EUMSZ 258. cikk szerinti eljárás az EUMSZ-Szerződésből vagy valamely másodlagos jogi aktusból származó kötelezettségek tagállamok általi megszegésének objektív megállapításán alapszik (lásd a 301/81. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 1983. március 1-jén hozott ítélet [EBHT 1983., 467. o.] 8. pontját és a C-297/08. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2010. március 4-én hozott ítélet [EBHT 2010., I-1749. o.] 81. pontját). |
63 |
Amennyiben ennek megállapítása – a jelen ügyhöz hasonlóan – bizonyítást nyert, nincs relevanciája annak, hogy a kötelezettségszegés azon tagállam szándékából ered, amelynek e kötelezettségszegés betudható, vagy gondatlanságának, illetve azon technikai nehézségeknek a következménye, amelyekkel szembesült (a C-71/97. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 1998. október 1-jén hozott ítélet [EBHT 1998., I-5991. o.] 15. pontja és a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben 2010. március 4-én hozott ítélet 82. pontja) |
64 |
Mindenesetre az a tagállam, amely pillanatnyilag olyan leküzdhetetlen nehézségekkel szembesül, amelyek miatt nem tud eleget tenni az uniós jogból eredő kötelezettségeinek, csak azon időszakra vonatkozóan hivatkozhat vis maior helyzetre, amely e nehézségek leküzdéséhez szükséges (lásd ebben az értelemben a C-1/00. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2001. december 13-án hozott ítélet [EBHT 2001., I-9989. o.] 131. pontját). |
65 |
A jelen ügyben azonban az Olasz Köztársaság által előadott érvek túlságosan általánosak, és nem elég pontosak ahhoz, hogy vis maiornak történő minősítés révén igazolni lehessen azt, hogy a Bizottság által említett 55 olaszországi övezetben és agglomerációban nem tartották be a PM10-koncentráció tekintetében alkalmazandó határértékeket. |
66 |
Következésképpen a keresetnek a jelen ítélet 56. pontjában említett keretek között helyt kell adni. |
67 |
A fenti megfontolásokra tekintettel meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság – mivel a 2006-os és a 2007-es évekre vonatkozóan nem biztosította, hogy a Bizottság 2009. február 2-i felszólító levelében említett 55 olaszországi övezetben és agglomerációban a környezeti levegőben lévő PM10-koncentráció ne haladja meg az 1999/30 irányelv 5. cikkének (1) bekezdésében meghatározott határértékeket – nem teljesítette az e rendelkezésből eredő kötelezettségeit. |
A költségekről
68 |
Az eljárási szabályzat 138. cikkének 1. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Ugyanezen szabályzat 138. cikke 3. §-ának első mondata értelmében részleges pernyertesség esetén mindegyik fél maga viseli saját költségeit. |
69 |
A jelen jogvitában szem előtt kell tartani azt, hogy a Bizottságnak az 1999/30 irányelv 5. cikkéből – jelenleg a 2008/50 irányelv 13. cikke – eredő kötelezettségek nemteljesítésére alapított kifogását a 2005-ös év és a 2007-et követő időszak vonatkozásában a jelen ítélet elfogadhatatlannak nyilvánította. |
70 |
Következésképpen a Bizottságot és az Olasz Köztársaságot kötelezni kell saját költségeik viselésére. |
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott: |
|
|
|
Aláírások |
( *1 ) Az eljárás nyelve: olasz.