1.

Összeegyeztethető-e az uniós joggal a valamely eljárásjogi irányelv megsértésével elfogadott környezetvédelmi cselekvési program joghatásainak az új intézkedés elfogadásáig történő fenntartása, ha e program tartalmi szempontból egy másik irányelvet ültet át? Ez áll annak a kérdésnek a középpontjában, amelyet a Bíróságnak a jelen előzetes döntéshozatali eljárás keretében mérlegelnie kell.

2.

A belga Staatsrat (Államtanács) ugyanis a bizonyos tervek és programok környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló irányelv ( 2 ) (a továbbiakban: SEA-irányelv; a SEA a strategic environmental assessment [stratégiai környezeti vizsgálat] rövidítése) megsértésének következményeivel kapcsolatos kérdést terjesztett elő.

3.

Az alapügy tárgyát két belga nem kormányzati szervezet, az Inter-Environnement Wallonie és a Terre wallonne által a vallon régióval a nitrátirányelv ( 3 ) átültetése céljából a régió által elfogadott cselekvési program érvényességéről folytatott vita képezi.

4.

A nitrátirányelv és az az alapján elfogadandó cselekvési programok szabályozzák a mezőgazdasági területek trágyázását. A gazdák nemcsak azért trágyázzák a területeiket, hogy a növényi kultúráik növekedését elősegítsék, hanem azért is, hogy az állati ürüléket eltávolítsák. Ha egy üzem több ürüléket juttat ki, mint amennyit a növényi kultúrák fel tudnak használni, akkor az túltrágyázáshoz vezet, amely folyamatosan szennyezi a vizeket. ( 4 )

5.

A Bíróság egy korábbi előzetes döntéshozatali eljárásban megállapította, hogy az ilyen cselekvési programok a SEA-irányelv szerinti környezeti vizsgálatot igényelnek. ( 5 )

6.

Mivel a vallon régió jelen ügyben szóban forgó cselekvési programját a Staatsrat megállapításai szerint ilyen vizsgálat nélkül fogadták el, a Staatsratnak arról kell határoznia, hogy a programot megsemmisítse-e. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem szerint a cselekvési program visszaható hatállyal történő megsemmisítése lenne a SEA-irányelv megsértésének rendes jogkövetkezménye. Ez mindazonáltal szükségszerűen azzal a következménnyel járna, hogy Vallónia nem teljes mértékben ültetné át a nitrátirányelvet. Gyakorlatilag megszűnhetnek a trágya kijuttatására vonatkozó korlátozások, de alkalmasint a gazdák trágyázással kapcsolatos jogai is.

7.

A megsemmisítés joghatása átmeneti lenne, mivel Vallónia időközben új cselekvési programot fogadott el, ( 6 ) és Belgium – akárcsak a Bizottság – rámutat arra, hogy ennek során tiszteletben tartották a SEA-irányelvet. Az ügy tárgyát ezért az képezi, hogy a vallon régió régi cselekvési programja megsemmisítendő-e a 2007. február 15-től2011. május 6-ig – az új program hatálybalépésének napjáig – terjedő időszakra visszaható hatállyal.

8.

A Staatsrat azt kérdezi, hogy abban az esetben, ha

9.

Az Inter-Environnement Wallonie ASBL, a Terre wallonne ASBL, a Belga Királyság, a Francia Köztársaság és az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket terjesztettek elő. A Terre wallonne kivételével mind részt vettek a 2011. november 8-i tárgyaláson is.

10.

A SEA-irányelv céljai különösen az 1. cikkből következnek:

„Ennek az irányelvnek a célja, hogy a környezet magas szintű védelmét biztosítsa, és hogy hozzájáruljon a környezeti szempontok beillesztéséhez a tervek és programok kidolgozásába és elfogadásába a fenntartható fejlődés elősegítése érdekében, annak biztosításával, hogy ennek az irányelvnek megfelelően, környezeti vizsgálatot végezzenek egyes, a környezetre valószínűleg jelentős hatással járó tervek és programok vonatkozásában.”

11.

A SEA-irányelv (4) és (5) preambulumbekezdése ezzel kapcsolatban a következőket rögzíti:

12.

A Bizottság úgy véli, hogy az új vallon cselekvési program elfogadását követően szükségtelenné vált az előzetes döntéshozatal iránti kérelem megválaszolása. Mivel a Bíróság hipotetikus kérdésekre nem ad választ, ( 7 ) a kérelem ebben az esetben elfogadhatatlan lenne.

13.

A Bíróság kérdésére azonban a Staatsrat kifejtette, hogy a válaszra igenis szükség van a folyamatban lévő jogvita eldöntéséhez. Az új cselekvési program nem bír visszaható hatállyal. A Staatsratnak ezért határoznia kell arról, hogy megsemmisítse-e a régi cselekvési programot az annak elfogadásától az új cselekvési program általi hatályon kívül helyezéséig terjedő időszak tekintetében.

14.

E kérdés megkülönbözteti a jelen ügyet többek között a Fluxys-ügytől. A Fluxys-ügy tárgyát bizonyos nemzeti szabályok uniós joggal való összeegyeztethetősége képezte. ( 8 ) A Bíróság mindazonáltal már csak az ügy tárgytalanná válását állapította meg, miután a belga alkotmánybíróság a szóban forgó szabályokat visszaható hatállyal megsemmisítette, ( 9 ) és azok ezért az alapeljárásban alkalmazhatatlanná váltak. A jelen ügyben azonban a Staatsratnak még arról kell határoznia, hogy a régi cselekvési programot meg kell-e semmisíteni visszaható hatállyal.

15.

Ennélfogva a Bíróságnak az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet meg kell válaszolnia.

16.

A Staatsrat arra vár választ, hogy az új szabályozás elfogadásáig elrendelheti-e a SEA-irányelv megsértésével elfogadott, a nitrátirányelv átültetését szolgáló vallon cselekvési program joghatásainak fenntartását.

17.

A Staatsrat és az eljárás résztvevői ezzel összefüggésben elmélyülten foglalkoznak a Winner Wetten ügyben hozott ítélettel ( 10 ). Az említett ügyben az a kérdés merült fel, hogy a nemzeti bíróságok elrendelhetik-e az alapvető szabadságokkal összeegyeztethetetlen nemzeti szerencsejáték-szabályozás joghatásainak átmeneti fenntartását.

18.

Az uniós jog elsőbbségéből főszabály szerint az következik, hogy az azzal ellentétes nemzeti rendelkezések alkalmazhatatlanok. ( 11 ) A hatékony jogvédelem elve alapján a jogalanyok ezen elsőbbségre a bíróságok előtt is hivatkozhatnak. ( 12 )

19.

A Bíróság az uniós jogrendhez szorosan hozzátartozó jogbiztonság általános elvének alkalmazása útján csak kivételesen korlátozhatja minden érdekelt lehetőségét, hogy a Bíróság által értelmezett rendelkezésre hivatkozzon a jóhiszeműen létrejött jogviszonyok megkérdőjelezése céljából. Az ilyen korlátozásra kizárólag ugyanazon ítéletben kerülhet sor, amely a kért értelmezésről szól. ( 13 )

20.

A Winner Wetten ügyben folytatott eljárásban részt vevő összes tagállam előadta lényegében azt, hogy az olyan elv elismerése, amely kivételes körülmények között lehetővé teszi a közvetlenül alkalmazandó uniós jogi normával ellentétesnek ítélt nemzeti norma joghatásainak fenntartását, igazolható a Bíróság által az EUMSZ 263. cikk értelmében megsemmisített vagy az EUMSZ 267. cikk alapján érvénytelennek minősített uniós jogi aktusok joghatásainak átmeneti fenntartásához hasonlóan, tekintettel az EUMSZ 264. cikk második bekezdésének alapján a Bíróság által követett ítélkezési gyakorlatra. ( 14 )

21.

A Bíróság a Winner Wetten ügyben mindazonáltal nem határozott arról, hogy az uniós jog elsőbbsége felfüggeszthető-e egyéb nyomósabb érdekekre tekintettel, mivel a Winner Wetten ügyben hiányoztak az olyan, jogbiztonságon alapuló magasabb rendű megfontolások, amelyek alkalmasak e felfüggesztés igazolására. Rámutatott azonban arra, hogy az ilyen felfüggesztés feltételeit csak ő állapíthatná meg. ( 15 )

22.

Ezekből a Winner Wetten ügyben hozott ítéletben tett megállapításokból Belgium, Franciaország és a Bizottság a jelen ügyben azt a következtetést vonja le, hogy a régi cselekvési program joghatásainak átmeneti fenntartásáról mérlegelés útján lehet dönteni.

23.

A Staatsrat kérdésére azonban nem adható válasz a Winner Wetten ügyben hozott ítélet vagy hasonló ügyek alapján. ( 16 ) Az alapvető szabadságokkal – vagy bármely más uniós jogi rendelkezéssel – összeegyeztethetetlen nemzeti rendelkezés minden újabb alkalmazása során sérti az uniós jogot. Az ilyen nemzeti rendelkezés főszabály szerint nem alkalmazható, mivel máskülönben veszélybe kerülne az uniós jog (egységes) érvényesülése.

24.

Az előírt környezeti vizsgálat elmulasztása ezzel szemben először is az uniós jog befejezett megsértését képezi, amely a terv vagy program alkalmazása révén nem (feltétlenül) súlyosbodik. Lehetséges, hogy a vizsgálat elvégzését követően pontosan ugyanazt az intézkedést fogadták volna el.

25.

Az eljárás egyes résztvevőinek álláspontjával ellentétben ezért az ügy tárgyát nem az egyik irányelv másikkal szembeni elsőbbségének kérdése vagy az egyik, illetve a másik irányelv megsértése közötti választás képezi. A SEA-irányelv megsértésére már sor került. Csak e jogsértés következményei enyhíthetők. Ha azonban a SEA-irányelv megsértése miatt megsemmisítenék a nitrátirányelv átültetését szolgáló régi vallon cselekvési programot, a SEA-irányelv megsértése mellett egy további irányelv megsértésére is sor kerülne.

26.

A Staatsrat kérdésére ezért nem adható válasz a Winner Wetten ügyben hozott ítélet és az uniós jog elsőbbsége alapján.

27.

Sokkal inkább a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvei alkalmazandók.

28.

Az uniós jog elsőbbsége a jogszabályok összeütközésének jogkövetkezményeit a nemzeti jog alkalmazásának tilalma révén szabályozza. ( 17 )

29.

Az uniós jog azt azonban nem szabályozza részletesen, hogy miként kell eljárni a SEA-irányelv által előírt környezeti vizsgálat nélkül elfogadott, de tartalmi szempontból az uniós jog egyetlen rendelkezésével sem ellentétes szabályozás esetében.

30.

A SEA-irányelv és a nitrátirányelv különösen nem tartalmaz a cselekvési programok megalkotására irányuló eljárásban elkövetett szabálytalanságok következményeire vonatkozó szabályokat.

31.

A KHV-irányelvvel ( 18 ) kapcsolatban mindazonáltal a Bíróság megállapította, hogy a tagállamok az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében előírt jóhiszemű együttműködés elve szerint kötelesek az uniós jog megsértéséből eredő jogellenes következményeket megszüntetni. ( 19 ) E megállapításnak a SEA-irányelvre is érvényesnek kell lennie.

32.

Az ilyen tárgyú uniós jogszabályok hiányában minden tagállam belső jogának feladata kijelölni a hatáskörrel rendelkező bíróságot, és meghatározni a bírósághoz fordulás azon eljárási szabályait, amelyek célja, hogy biztosítsák a jogalanyok uniós jogból eredő jogainak védelmét. Ezen eljárási szabályok azonban nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint a hasonló, belső jellegű keresetekre vonatkozóak (az egyenértékűség elve), valamint nem lehetnek olyanok, hogy gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tegyék az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve). ( 20 )

33.

Az egyenértékűség elve a jelen esetben nem sérül, mivel a Staatsrat közölte, hogy a rendelkezések joghatásait ideiglenesen tisztán belső helyzetekben is fenntarthatja azok megsemmisítése után. ( 21 )

34.

A tényleges érvényesülés elvével azonban ellentétben állhat a vallon cselekvési program joghatásainak átmeneti fenntartása. Minden olyan esetben, amikor felmerül a kérdés, hogy valamely nemzeti eljárási rendelkezés lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé teszi-e az uniós jog alkalmazását, azt kell megvizsgálni, hogy milyen e rendelkezésnek a különböző nemzeti fórumok előtt folytatott egész eljárásban betöltött helye, hogy hogyan zajlik az eljárás, és melyek a sajátosságai. ( 22 ) E tekintetben az adott ügy összes ténybeli és jogi összefüggésének figyelembevételével elvégzett és a hátterét képező területtől eltérő területekre nem automatikusan alkalmazható egyedi mérlegelésről van szó. ( 23 )

35.

A lehetetlenség esete a jelen ügyben kizárható: a nyilvánosság részvételével zajló környezeti vizsgálathoz való jog a régi cselekvési program joghatásainak átmeneti fenntartása esetén is megvalósul, ha az új programot a SEA-irányelv tiszteletben tartásával fogadják el.

36.

Meg kell azonban vizsgálni, hogy a régi cselekvési program joghatásainak átmeneti fenntartása rendkívül nehézzé tenné-e a környezeti vizsgálathoz való jog gyakorlását.

37.

A környezeti vizsgálathoz való jog nem pusztán az eljárás egyik formális szakasza, hanem a SEA-irányelv 1. cikke, valamint (4) és (5) preambulumbekezdése szerint azt biztosítja, hogy a tervek és programok megvalósításának jelentős környezeti hatásait előkészítésük során és elfogadásukat megelőzően számításba vegyék. A tényezők szélesebb körének a döntéshozatalba történő beépítése révén főszabály szerint fenntarthatóbb és hatékonyabb megoldások érhetők el.

38.

Nem feltételezhető tehát, hogy az intézkedést szabályszerű környezeti vizsgálatot követően is tartalmi szempontból azonos formában fogadták volna el. Ellenkezőleg, vélelmezendő, hogy egy megvizsgált intézkedés környezetvédelmi szempontból kedvezőbb eredménnyel járt volna, mint a nem megvizsgált intézkedés. Az többek között kevésbé káros hatást gyakorolna a környezetre.

39.

Miként azt a Bizottság kifejti, hasonló lehetőség áll fenn a nitrátirányelv szerinti cselekvési programok elfogadása esetében is, mivel a tagállamokat mérlegelési jogkör illeti meg a megteendő intézkedések hatálya tekintetében. E mérlegelési jogkör gyakorlása során juthatnak érvényre a környezeti vizsgálat eredményei.

40.

A vélelem, amely szerint egy megvizsgált intézkedés kedvezőbb eredménnyel járt volna, első pillantásra amellett szól, hogy a nem megvizsgált intézkedés további végrehajtását legalább a környezeti vizsgálat elvégzéséig fel kell függeszteni. A Bíróság ennek megfelelően megállapította, hogy például egy már megadott engedélynek a szóban forgó projekt KHV-irányelv értelmében vett (elmulasztott) környezeti hatásvizsgálatának elvégzése céljából történő visszavonása vagy felfüggesztése alkalmas eszköz az említett irányelv megsértésének orvoslására. ( 24 )

41.

A KHV-irányelvvel kapcsolatos egyéb megállapításokhoz hasonlóan ( 25 ) ez is alkalmazható az olyan projektek megvalósításának feltételét képező tervekre és programokra, amelyeknek valószínűleg káros hatása lehet a környezetre. A terv vagy program felfüggesztése vagy visszavonása – miként a projektek engedélyezése esetében – ideiglenesen megakadályozná a projektek végrehajtását. Azok ezért a környezetre sem gyakorolhatnának káros hatást.

42.

A tervek és programok a projektek engedélyezésétől eltérően mindazonáltal a szabályozási hierarchia részét is képezhetik, vagy régebbi szabályokat is felválthatnak. Az ilyen intézkedések visszavonása vagy felfüggesztése esetén általánosabb vagy régebbi szabályok lépnek a helyükbe. Ezeknek súlyosabb hatása lehet a környezetre, ( 26 ) mint a szabálytalanul elfogadott intézkedésnek. Ha ilyen hatásoktól kell tartani, a vitatott intézkedés visszavonása vagy felfüggesztése ellentétben áll a SEA-irányelv céljaival.

43.

Az előírt környezeti vizsgálat nélkül elfogadott tervek és programok tárgyában történő bírósági döntéshozatal során ezért meg kell vizsgálni, hogy a megsemmisítés vagy felfüggesztés esetén milyen szabályok lépnek azok helyébe. Ha e szabályok károsabb hatást gyakorolnak a környezetre, mint a vitatott intézkedés, a nemzeti bíróság a tényleges érvényesülés elvének megsértése nélkül rendelheti el a fennálló intézkedés joghatásainak az új intézkedés környezeti vizsgálaton alapuló elfogadásáig történő átmeneti fenntartását.

44.

Ennek elrendelése természetesen azt feltételezi, hogy a nemzeti bíróság egyáltalán hatáskörrel rendelkezik az eljárási szabálytalanság mellett elfogadott szabályok joghatásainak fenntartására. E tekintetben az a kérdés merülhet fel, hogy az uniós jog megkívánja-e ezen hatáskör fennállását, ha a vitatott intézkedés az uniós jogot érinti. A Bíróságnak mindazonáltal e kérdést a jelen ügyben nem kell megválaszolnia, mivel a Staatsrat rendelkezik a szükséges hatáskörökkel. ( 27 )

45.

Végezetül azt is figyelembe kell venni, hogy a joghatások átmeneti fenntartása csökkentheti az azzal kapcsolatos nyomást, hogy az eljárási szabálytalanság mellett elfogadott intézkedést megfelelő környezeti vizsgálaton alapuló intézkedéssel váltsák fel. A tényleges érvényesülés elve mindenképpen sérülne, ha a megfelelően megvizsgált intézkedés elfogadása a régi intézkedés joghatásainak fenntartása miatt aránytalan késedelmet szenvedne. A jelen ügyben mindazonáltal szintén nem kell dönteni az uniós jog által ilyen esetekben megkívánt jogkövetkezményekről. Megállapított tény ugyanis, hogy a Belgium és a Bizottság állítása szerint megfelelő környezeti vizsgálat által megelőzött új intézkedés elfogadására már sor került.

46.

A jelen ügyben megállapítást nyert, hogy a régi cselekvési program elfogadása előtt hatályos rendelkezések nem elégítették ki a nitrátirányelv követelményeit. ( 28 ) A Bizottság ezzel szemben kifejti, hogy a régi program megfelel a nitrátirányelv követelményeinek. Ezért feltételezendő, hogy a régi cselekvési program joghatásainak átmeneti fenntartása jobban védi a környezetet a nitrátszennyezéstől, mint annak megsemmisítése.

47.

Az mindazonáltal, hogy e vélelmezett előnyök valóban fennállnak-e, csak a nemzeti bírósági eljárásban ellenőrizhető, különösen ha megalapozott érdemi kifogásokat emelnek a régi cselekvési program szabályaival szemben.

48.

Következésképpen azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következő választ adja:

A 2001/42/EK irányelv által előírt környezeti vizsgálat nélkül elfogadott terv vagy program tárgyában történő nemzeti bírósági döntéshozatal során meg kell vizsgálni, hogy annak megsemmisítése esetén milyen szabályok lépnének a vitatott intézkedés helyébe. Ha e szabályok károsabb hatást gyakorolnak a környezetre, mint a vitatott intézkedés, a nemzeti bíróság a tényleges érvényesülés elvének megsértése nélkül rendelheti el a fennálló intézkedés joghatásainak az új intézkedés környezeti vizsgálaton alapuló elfogadásáig történő átmeneti fenntartását.

A 91/676/EGK irányelv szerinti cselekvési programok esetében a környezeti vizsgálat nélkül elfogadott, de egyébként nem kifogásolt program joghatásainak átmeneti fenntartását főszabály szerint előnyben kell részesíteni annak azonnali hatályú megsemmisítésével szemben.