1

A felperes, Eugen Tomac az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott keresetével egyrészt az Európai Unió Tanácsának a schengeni vívmányok rendelkezéseinek Bulgáriában és Romániában történő teljes körű alkalmazásáról szóló 15218/22. számú tanácsi határozattervezet (a továbbiakban: 15218/22. sz. határozattervezet) el nem fogadásáról szóló, 2022. december 8‑i„határozatának” megsemmisítését kéri, másrészt, abban az esetben, ha nem ismerik el privilegizált felperesi minőségét, olyan határidő biztosítását kéri, amely lehetővé teszi a kereset újbóli előterjesztését adott esetben a privilegizált felperesként eljáró Európai Parlament vagy valamely más európai uniós vagy nemzeti intézmény számára.

2

Az Európai Közösséget létrehozó szerződés és az Európai Unióról szóló szerződés vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően a schengeni vívmányokat alkotó valamennyi rendelkezés, illetve határozat jogalapjának megállapítása céljából a schengeni vívmányok meghatározásáról szóló, 1999. május 20‑i 1999/435/EK tanácsi határozat (HL 1999. L 176., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 1. kötet, 136. o.) A. mellékletére utaló 1. cikkében említett schengeni vívmányok, a schengeni térséghez tartozó tagállamokon belüli közös határokon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetésére irányuló jogi normák összessége.

3

Az Amszterdami Szerződés az EU‑Szerződéshez és az EK‑Szerződéshez csatolta a schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről szóló, jegyzőkönyvet (HL 1997. C 340., 93. o.). Ezt követően az Európai Unió keretébe beillesztett schengeni vívmányokról szóló, az Európai Unióról szóló szerződéshez (HL 2008. C 115., 290. o.) csatolt (19.) jegyzőkönyvet a Lisszaboni Szerződéshez (HL 2010. C 83., 290. o.) csatolták.

4

Így különösen Románia tekintetében a Bolgár Köztársaság és Románia csatlakozásának feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmánynak (HL 2005. L 157., 203. o.) a Bolgár Köztársaság és Románia Európai Unióba történő felvételének feltételeiről és részletes szabályairól szóló jegyzőkönyve (HL 2005. L 157., 29. o.; a továbbiakban: Románia uniós csatlakozási okmányának jegyzőkönyve) 4. cikkének 1. és 2. bekezdése a következőket írja elő:

„1.   A schengeni vívmányoknak az […] az Európai Unió keretébe beillesztett schengeni vívmányokról szóló jegyzőkönyvében említett rendelkezései, és az azokon alapuló, illetve azokkal egyéb módon összefüggő, a II. mellékletben felsorolt jogi aktusok, valamint minden ilyen további jogi aktus, amelyet a csatlakozás időpontja előtt fogadnak el, [a Bolgár Köztársaságra] és Romániára nézve a csatlakozás időpontjától kezdődően kötelezőek, és azokat ezekben az államokban ettől az időponttól kezdődően alkalmazni kell.

2.   A schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe beillesztett azon rendelkezései és az azokon alapuló, illetve azokkal egyéb módon összefüggő azon jogi aktusok, amelyeket az 1. bekezdés nem említ, a csatlakozás időpontjától kezdődően kötelezőek [a Bolgár Köztársaság] és Románia számára; e rendelkezéseket és jogi aktusokat azonban csak akkor kell az előbb említett államokban alkalmazni, ha a Tanács így határoz azt követően, hogy az alkalmazandó schengeni értékelési eljárásokkal összhangban megvizsgálta, hogy az adott állam teljesíti‑e az érintett vívmányok valamennyi részének alkalmazásához szükséges feltételeket.

A Tanács határozatát az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően, azon tagállamok kormányait képviselő tagjainak egyhangú szavazatával hozza meg, amelyekben az e bekezdésben említett rendelkezéseket már hatályba léptették, illetve amelyben ezeket a rendelkezéseket hatályba kívánják léptetni. […]”

5

Az Unióhoz való 2007. január 1‑jei csatlakozását követően Románia 2009 és 2011 között a schengeni értékelési eljárások keretében számos lépést tett annak érdekében, hogy teljesítse a schengeni vívmányok rendelkezéseinek teljes körű alkalmazásához szükséges kritériumokat.

6

A Tanács elnöksége 2010. szeptember 29‑én és 2011. július 8‑án elkészítette, majd később módosította a schengeni vívmányok rendelkezéseinek a Bolgár Köztársaságban és Romániában történő teljes körű alkalmazásáról szóló első tanácsi határozattervezetet, nevezetesen a 14142/10., jelenleg 14142/1/10. számú tervezetet (a továbbiakban: 14142/10. sz. tervezet).

7

A 14142/10. sz. tervezetről szóló, 2011. június 8‑i állásfoglalásában (HL 2012. CE 380., 160. o.) a Parlament e tervezet mellett foglalt állást.

8

A Tanács schengeni kérdésekkel foglalkozó munkacsoportjának schengeni értékelési formációja – a Romániának a schengeni vívmányok valamennyi rendelkezésének végrehajtására való felkészültségét értékelő folyamat lezárásáról szóló 2011. június 9‑i következtetéseiben (9166/3/11 REV 3) – megállapította, hogy a Romániára vonatkozó schengeni értékelési eljárások lezárultak. Megállapította, hogy Románia a schengeni vívmányok valamennyi területén teljesítette a feltételeket, és arra a következtetésre jutott, hogy a Tanács meghozhatja a Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének (2) bekezdésében említett határozatot.

9

Bár 2011. június 24‑én megállapodás született arról, hogy Románia schengeni térséghez való csatlakozásáról legkésőbb 2011 szeptemberéig határozatot kell hozni, a Tanács 2011. szeptember 22‑i ülésén elhalasztotta a határozat elfogadásáról szóló szavazást.

10

A Parlament a Bulgáriának és Romániának a schengeni térséghez való csatlakozásáról szóló, 2011. október 13‑i állásfoglalásában (HL 2013. CE 94., 13. o.) ismételten megerősítette, hogy támogatja Románia schengeni térséghez való csatlakozását. A Parlament felkérte a Tanácsot, hogy tegye meg az ehhez szükséges intézkedéseket.

11

A Tanács elnöksége által kidolgozott, 2011. december 7‑i 14302/3/11 tanácsi határozattervezetről a 2011. december 9‑i ülésén nem került sor tanácsi szavazásra.

12

A schengeni vívmányok rendelkezéseinek Bulgáriában és Romániában történő teljes körű alkalmazásáról: a belső szárazföldi, tengeri és légi határokon végzett ellenőrzések megszüntetéséről szóló, 2018. december 11‑i állásfoglalásával (HL 2020. C 388., 18. o.), a Parlament felkérte a Tanácsot, hogy egyrészt a lehető legrövidebb időn belül, a 14142/10. sz. határozattervezet alapján terjesszen elő új határozattervezetet a schengeni vívmányok rendelkezéseinek Romániában történő teljes körű alkalmazására vonatkozóan, másrészt egyetlen jogi aktusban hozzon azonnali döntést a belső határokon végzett ellenőrzések megszüntetéséről.

13

Ezt követően az Európai Bizottság megerősítette, hogy Románia teljesíti a schengeni vívmányok rendelkezéseinek az adott államban alkalmazandónak elismeréséhez szükséges feltételeket, és – az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz intézett 2021. június 2‑i„A teljeskörűen működő és reziliens schengeni térség kialakítására vonatkozó stratégia” című első közleményében (COM(2021) 277 final), majd az Európai Parlamenthez, az Európai Tanácshoz, a Tanácshoz, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottsághoz és a Régiók Bizottságához intézett, 2022. május 24‑i„A schengeni rendszer helyzetéről szóló 2022. évi jelentés” című második közleményében (COM(2022) 0301 final) – felkérte a Tanácsot, hogy hozza meg az ehhez szükséges intézkedéseket.

14

A Románia és Bulgária schengeni térséghez történő csatlakozásáról szóló, 2022. október 18‑i állásfoglalásában (HL 2023. C 149., 11. o.) a Parlament ismét felkérte a Tanácsot, hogy tegyen meg minden szükséges lépést annak érdekében, hogy 2022 végéig határozatot fogadjon el a schengeni vívmányok rendelkezéseinek Romániában történő teljes körű alkalmazásáról.

15

A schengeni vívmányok alkalmazásáról és a 2011 óta bekövetkezett fejleményekről szóló, 2022. október 21‑i szakértői jelentés (13906/22), amelyet a Bizottság felügyelete alatt a Bulgáriába és Romániába irányuló önkéntes tényfeltáró megbízatás keretében készítettek, megerősítette a 2011‑ben befejezett értékelési eljárások következtetéseit. A jelentés azt is kimutatta, hogy Románia végrehajtotta a közösségi vívmányokat és annak eszközeit, sőt, minden területen megerősítette azok alkalmazását. Az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz intézett, „Schengen megerősítése Bulgáriának, Romániának és Horvátországnak a belső határellenőrzések nélküli térségben való teljes körű részvételével” című, 2022. november 16‑i közleményében (COM(2022) 636 final) a Bizottság ismételten felkérte a Tanácsot, hogy vegye fel Romániát a schengeni térségbe.

16

2022. november 29‑én a Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének (2) bekezdése alapján a Tanács elnöksége elkészítette a 15218/22. sz. tervezetet.

17

A Tanács bel‑ és igazságügyi (IB) formációja 2022. december 8‑án ülésezett, hogy a schengeni térség politikai irányítása (azaz a Schengeni Tanács), és a nem jogalkotási tevékenységek keretében határozatot hozzon az ülés napirendjének 3. a) pontjában szereplő 15218/22. sz. tervezetről, amely szerint szavazást lehet kérni az esetleges elfogadás céljából. Az ülésen a tagállamok kormányai képviselőinek a 15218/22. sz. tervezetre vonatkozó egyhangú döntése hiányában ezt a tervezetet nem fogadták el.

18

A felperes román állampolgárságú európai parlamenti képviselő.

19

A felperes a 2022. december 15‑i e‑mailben arra kérte a Tanács Főtitkárságának bel‑ és igazságügyi főigazgatóját, hogy közölje vele a schengeni vívmányok romániai teljes körű alkalmazásáról szóló szavazás eredményét, amely a Tanács 2022. december 8‑i ülésének napirendjén szerepelt, valamint az ülés jegyzőkönyvét vagy az arról szóló jelentést.

20

A Tanács Főtitkárságának bel‑ és igazságügyi főigazgatója 2022. december 16‑án e‑mailben azt válaszolta a felperesnek, hogy az említett ülésen a 15218/22. sz. tervezetet valójában nem fogadták el, és hogy a Tanács eljárási szabályzata 8. és 9. cikkének megfelelően, mivel nem jogalkotási aktusról folytatott nem nyilvános tanácskozásról van szó, a szavazások eredményét egyáltalán nem tették közzé. Hozzátette, hogy ennek az eljárásnak a jegyzőkönyvét sem hozták nyilvánosságra.

21

A felperes azt kéri, hogy a Törvényszék:

22

A Törvényszék eljárási szabályzatának 126. cikke értelmében, ha a Törvényszéknek nyilvánvalóan nincs hatásköre a kereset elbírálására, illetve ha a kereset nyilvánvalóan elfogadhatatlan, a Törvényszék – az eljárás folytatása nélkül – az eljárás során bármikor indokolt végzéssel határozhat az ügyben.

23

A jelen ügyben a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy az ügyiratok alapján elegendő információval rendelkezik, és e cikk alapján úgy dönt, hogy az eljárás folytatása nélkül határoz.

24

Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy a kereset elfogadhatósága közrendi kérdés, amelyet a Törvényszéknek hivatalból kell vizsgálnia, a Törvényszék eljárási szabályzatának 126. cikkén alapuló végzés meghozatala nem függ attól, hogy az alperes vitatja‑e a kereset elfogadhatóságát. Így a jelen esetben az elfogadhatatlanság nyilvánvaló jellegének értékelése szempontjából közömbös, hogy az alperesnek nem kézbesítették a keresetet, és ezért nem tudott arra hivatkozni, hogy a kereset nyilvánvalóan elfogadhatatlan (lásd ebben az értelemben: 2020. március 5‑iCredito Fondiario kontra ESZT ítélet, C‑69/19 P, EU:C:2020:178, 54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

25

A megsemmisítés iránti keresetek elfogadhatóságával kapcsolatos állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy a megtámadott jogi aktusok minősítése során ezen jogi aktusok tényleges tartalma és kibocsátójuk szándéka az irányadó. E tekintetben az intézmények által elfogadott minden olyan aktus – függetlenül azok jellegétől vagy formájától –, amely a közigazgatási eljárás végén véglegesen meghatározza az intézmény álláspontját, és amely kötelező joghatások kiváltására irányul, EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadható aktusnak minősül (lásd ebben az értelemben: 2008. július 17‑iAthinaïki Techniki kontra Bizottság ítélet, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, 42. pont; 2010. január 26–iInternationaler Hilfsfonds kontra Bizottság ítélet, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, 52. pont; 2013. november 19‑iBizottság kontra Tanács ítélet, C‑63/12, EU:C:2013:752, 28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

26

Ezen elvek fényében kell megvizsgálni, hogy a jelen ügyben a 15218/22. sz. tervezet Tanács általi el nem fogadása az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadható jogi aktusnak minősül‑e.

27

Tény, hogy – amint arra a felperes rámutat – Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének (2) bekezdéséből következik, hogy a schengeni vívmányok rendelkezéseinek Romániában történő teljes körű alkalmazásáról szóló tanácsi határozat elfogadására csak azt követően kerülhet sor, hogy a schengeni értékelési eljárásoknak megfelelően ellenőrizték, hogy a vívmányok valamennyi releváns részének alkalmazásához szükséges feltételek teljesültek‑e az adott tagállamban (lásd a fenti 4. pontot). Az is tény, hogy jelen esetben ez az ellenőrzés a Tanács schengeni kérdésekkel foglalkozó munkacsoport schengeni értékelő formációja következtetéseinek 2011. június 9‑i elfogadásával fejeződött be (lásd a fenti 8. pontot).

28

Hangsúlyozni kell azonban, hogy ugyanezen rendelkezések szerint a schengeni értékelési eljárások befejezése és az említett ellenőrzés csak egy szakasza az eljárásnak, amelyhez a Parlamenttel folytatott konzultációnak kell társulnia, amely konzultációt viszont a schengeni vívmányok rendelkezéseinek Romániában történő teljes körű alkalmazásáról szóló tanácsi határozat elfogadása követ.

29

Mindenekelőtt a Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikke (2) bekezdésének második albekezdéséből kitűnik, hogy a Tanács ilyen határozatot csak akkor fogadhat el, ha azt egyhangúan megszavazzák egyrészt azon tagállamok kormányainak képviselő tagjai, amelyek tekintetében a schengeni vívmányok rendelkezései már hatályba léptek, másrészt Románia vagyis azon tagállam kormányának képviselője is, amelyben e rendelkezéseket hatályba kívánják léptetni.

30

Így a Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének (2) bekezdésében említett tanácsi határozat a schengeni értékelési eljárások befejezése ellenére is csak akkor létezhet, és akkor válthat ki kötelező joghatásokat a felperesre nézve, ha azt a fenti 29. pontban említett feltételek mellett egyhangúlag fogadják el (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2004. július 13‑iBizottság kontra Tanács ítélet, C‑27/04, EU:C:2004:436, 30. pont).

31

Jelen esetben hangsúlyozni kell, hogy a schengeni értékelési eljárások befejezése, valamint a Parlament 2011. június 8‑i és október 13‑i, 2018. december 11‑i és 2022. október 18‑i állásfoglalásainak elfogadása ellenére a Tanácsban nem sikerült elérni az érintett tagállamok kormányai képviselőinek szükséges egyhangúságát a 15218/22. sz. tervezetről szóló szavazás tekintetében (lásd a fenti 17. pontot).

32

Meg kell továbbá jegyezni, hogy Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikke nem állapít meg olyan határidőt, amelynek lejárta után az említett cikk 2. bekezdésében említett tanácsi határozatot el kell fogadni, vagy elfogadottnak kell tekinteni.

33

Ezért ellentétes lenne e cikk szövegével – amely kifejezetten több szakaszból álló eljárást ír elő, anélkül, hogy erre vonatkozóan határidőt állapítana meg –, ha a korábbi szakaszok befejezésével megszűnne a Tanács azon hatásköre, hogy az érintett tagállamok kormányai képviselőinek egyhangú szavazatával az említett cikk értelmében vett határozatot fogadjon el. Így ezeknek a szakaszoknak az eredménye vagy valamely uniós intézmény bármely más állásfoglalása nem kötheti ezeket a képviselőket, és az alapján nem feltételezhető, hogy a fenti 29. pontban felidézett feltételek mellett az ilyen határozat hivatalos elfogadása előtt állást foglaltak volna.

34

Ezért továbbra is nyitva áll a Tanács előtt a lehetőség, hogy a 15218/22. sz. tervezetet egy új ülésen ismét napirendre tűzzék, vagy hogy a Tanács elnöksége új tanácsi határozattervezetet dolgozzon ki a schengeni vívmányok rendelkezéseinek Romániában történő teljes körű alkalmazásáról. Ennek során a 15218/22. sz. tervezetről történő szavazás nem jelenti a Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének (2) bekezdése értelmében a tanácsi határozat elfogadását megelőző szakaszok lezárásának visszavonását, vagyis más szóval az említett cikkben előírt eljárás teljes újraindítását.

35

A fentiekre tekintettel azt a következtetést kell levonni, hogy a szükséges egyhangúság hiányában a Tanács nem hozott határozatot Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének (2) bekezdése értelmében, és hogy a 15218/22. sz. tervezet el nem fogadását eredményező szavazás önmagában nem jelenti azt, hogy a Tanács megtagadná az ilyen határozat későbbi meghozatalát.

36

Ennek megfelelően a 15218/22. sz. tervezet el nem fogadása nem tekinthető az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadható aktusnak (lásd analógia útján: 2004. július 13.‑i Bizottság kontra Tanács ítélet, C‑27/04, EU:C:2004:436, 34. pont).

37

Ezenfelül ez a következtetés nem ellentétes az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkében foglalt hatékony jogorvoslathoz való joggal, mivel az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az Alapjogi Charta 47. cikkének nem célja a Szerződésekben szabályozott bírósági felülvizsgálati rendszer, különösen pedig az uniós bíróságokhoz közvetlenül előterjesztett keresetek elfogadhatóságával kapcsolatos szabályok módosítása (lásd: 2020. április 30‑iIzba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych kontra Bizottság ítélet, C‑560/18 P, EU:C:2020:330, 62. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2021. május 20‑iLG és társai kontra Bizottság végzés, T‑482/20, nem tették közzé, EU:T:2021:290, 64. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; lásd még ebben az értelemben és analógia útján: 2021. április 27‑iMacías Chávez és társai kontra Spanyolország és Parlament végzés, T‑719/20, EU:T:2021:216, 37. pont, [nem tették közzé]). Mivel a fent kifejtettek szerint a 15218/22. sz. tervezet el nem fogadását eredményező szavazás nem minősül a Tanács által hozott határozatnak Románia uniós csatlakozási okmányához csatolt jegyzőkönyv 4. cikkének (2) bekezdése értelmében, és nem minősül megtámadható aktusnak, a felperes hatékony jogorvoslathoz való jogára nem lehet hivatkozni a jelen kereset elfogadhatóságára vonatkozó szabályok alkalmazásának megakadályozása érdekében (lásd ebben az értelemben: 2021. május 20‑iLG és társai kontra Bizottság végzés, T‑482/20, nem tették közzé, EU:T:2021:290, 64. pont).

38

Következésképpen a 15218/22. sz. tervezet el nem fogadását eredményező, 2022. december 8‑i tanácsi „határozat” megsemmisítésére irányuló első kérelmet mint nyilvánvalóan elfogadhatatlant el kell utasítani, anélkül hogy a felperes által e tekintetben, az ügy érdemére vonatkozóan előterjesztett érveket vizsgálni kellene.

39

Ami továbbá a második kérelmet illeti, amely arra irányul, hogy a Törvényszék, ha nem ismeri el a felperesnek privilegizált felperesi minőségét, biztosítson határidőt arra, hogy a keresetet a Parlament vagy az Unió más intézménye vagy az e minőségében eljáró nemzeti intézmény újból előterjeszthesse, hangsúlyozni kell, hogy az EUMSZ 263. cikk második bekezdése értelmében a privilegizált felperesi minőséget kizárólag a tagállamnak, a Parlamentnek, a Tanácsnak vagy a Bizottságnak ismerik el. Ilyen körülmények között a felperes számára a jelen ügyben nem ismerhető el a privilegizált felperesi minőség.

40

Másrészt meg kell jegyezni, hogy a Törvényszéknek nincs hatásköre arra, hogy „határidőt biztosítson” a Parlamentnek, az Unió más intézményének vagy Romániának arra, hogy a Tanács 2022. december 8‑i, a 15218/22. sz. tervezet el nem fogadásáról szóló „határozata” ellen keresetet terjesszen elő. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a keresetindítási határidők, amelyeket a jogviszonyok egyértelműségének és biztonságának biztosítása és a hátrányos megkülönböztetés elkerülése érdekében vezettek be, közrendi jellegűek, és azoktól sem a felek, sem a bíróság nem térhet el (lásd: 2007. október 25‑iEstaser El Mareny kontra Bizottság végzés, T‑274/06, nem tették közzé, EU:T:2007:323, 40. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

41

Így ezt a kérelmet, és ennélfogva a második kereseti kérelmet a hatáskör nyilvánvaló hiánya miatt el kell utasítani.

42

Ebből következik, hogy a keresetet – részben a nyilvánvaló elfogadhatatlansága, részben pedig a hatáskör nyilvánvaló hiánya miatt – el kell utasítani, anélkül hogy azt a Tanácsnak kézbesíteni kellene.

43

Mivel a jelen végzés elfogadására azt megelőzően kerül sor, hogy a keresetlevelet a Tanács részére kézbesítették volna, és annál költségek merülhettek volna fel, elegendő arról határozni, hogy a felperes maga viseli saját költségeit az eljárási szabályzat 133. cikkének megfelelően.

A fenti indokok alapján

A TÖRVÉNYSZÉK (negyedik tanács)

a következőképpen határozott: