–

az Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac képviseletében M. J. Marcén Castán, J. C. Martín Aranda abogados, és J. M. Rico Maesso procurador,

–

a spanyol kormány képviseletében L. Aguilera Ruiz, meghatalmazotti minőségben,

–

az Európai Bizottság képviseletében A. C. Becker, C. Calvo Langdon és E. Sanfrutos Cano, meghatalmazotti minőségben,

1

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1307/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 608. o.; helyesbítés: HL 2016. L 130., 8. o.) 4. és 32. cikkének, valamint a közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1200/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 549. o.; helyesbítések: HL 2016. L 130., 7. o.; HL 2017. L 327., 83. o.; HL 2018. L 233., 3. o.) 60. cikkének az értelmezésére vonatkozik.

2

E kérelmet az Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac (hízómarha‑tenyésztők spanyol szövetsége) és az Administración General del Estado (államigazgatás, Spanyolország) között azon királyi rendelet jogszerűsége tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, amely előírja, hogy a köztulajdonban lévő, közös használatú állandó legelőkön történő legeltetést olyan állatokkal kell végezni, amelyek a területalapú támogatási rendszer keretében nyújtott pénzügyi támogatást kérelmező saját mezőgazdasági üzeméhez tartoznak.

3

A közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról, valamint az 1306/2013/EU rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2021. december 2‑i (EU) 2021/2116 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2021. L 435., 187. o.) hatályon kívül helyezett, de az alapeljárásra időbeli hatályánál fogva alkalmazandó 1306/2013 rendelet „Az Unió pénzügyi érdekeinek védelme” című 58. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezett:

„A tagállamok a [közös agrárpolitika (KAP)] keretében meghoznak minden olyan törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezést és egyéb intézkedést, amely szükséges az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelméhez, és különösen az alábbiakhoz:

4

E rendelet „A szabályok kijátszására vonatkozó záradék” című 60. cikke kimondja:

„A különös rendelkezések sérelme nélkül, nem részesíthetők az ágazati mezőgazdasági jogszabályok által biztosított előnyökben olyan természetes vagy jogi személyek, akikről vagy amelyekről megállapítást nyer, hogy – az említett jogszabályok célkitűzéseivel ellentétesen – mesterségesen teremtették meg a szóban forgó előnyök megszerzéséhez szükséges feltételeket.”

5

A közös agrárpolitika keretében a tagállamok által elkészítendő stratégiai tervhez (KAP stratégiai terv) nyújtott, az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) által finanszírozott támogatásra vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint az 1305/2013/EU és az 1307/2013/EU rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2021/2115 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2021. L 435., 1. o., helyesbítések: HL 2022. L 181., 35. o., HL 2022. L 227., 136. o.) hatályon kívül helyezett, de az alapeljárásra időbeli hatályánál fogva alkalmazandó 1307/2013 rendelet „Fogalommeghatározások és kapcsolódó rendelkezések” című 4. cikke a következőképp rendelkezett:

„(1)   E rendelet alkalmazásában:

[…]

[…]

[…]

(2)   A tagállamok:

[…]

(3)   A jogbiztonság érdekében a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy […] felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el, amelyek:

[…]”

6

E rendeletnek „A támogatási jogosultságok aktiválása” című 32. cikke az (1)–(2) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:

„(1)   A mezőgazdasági termelő az alaptámogatási rendszer keretében a 33. cikk (1) bekezdésének megfelelő bejelentés útján, a támogatható hektárszámnak megfelelő támogatási jogosultság abban a tagállamban történő aktiválásával juthat támogatáshoz, ahol azt számára kiosztották. […]

(2)   E cím alkalmazásában »támogatható hektár«:

[…]”

7

A 2022. október 17‑i (EU) 2022/2529 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelettel (HL 2022. L 328., 74. o.) hatályon kívül helyezett, de az alapeljárásra időbeli hatályánál fogva alkalmazandó, a közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról szóló 1307/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet kiegészítéséről és X. mellékletének módosításáról szóló, 2014. március 11‑i 639/2014/EU felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet (HL 2014. L181., 1. o., helyesbítés: HL 2015. L 216., 9. o.) (4) preambulumbekezdésének szövege a következő volt:

„Az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatával összhangban indokolt annak tisztázása, hogy a tagállamok – amikor az uniós jogszabályok végrehajtása érdekében intézkedéseket fogadnak el – mérlegelési jogkörüket bizonyos alapelveknek megfelelően kötelesek gyakorolni, különös tekintettel a megkülönböztetésmentesség alapelvére.”

8

E felhatalmazáson alapuló rendeletnek „A mezőgazdasági terület legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartása kritériumainak keretrendszere” című 4. cikke a következőképpen rendelkezett:

„(1)   Az 1307/2013/EU rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának ii. alpontja alkalmazásában azon kritériumokat, amelyeket a mezőgazdasági termelőknek teljesíteniük kell annak érdekében, hogy eleget tegyenek kötelezettségüknek, miszerint a mezőgazdasági területet a szokásos mezőgazdasági módszereken és gépeken túlmutató külön előkészítés nélkül legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartják, a tagállamok határozzák meg az alábbiak közül az egyik vagy mindkét módon:

(2)   Az (1) bekezdésben említett kritériumok megállapításakor a tagállamok különbséget tehetnek a különböző típusú mezőgazdasági területek között.”

9

A 2021. január 26‑i Real Decreto 41/2021, por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común (a közös agrárpolitika spanyolországi alkalmazása céljából elfogadott 2014. december 19‑i 1075/2014. sz., 1076/2014. sz., 1077/2014. sz. és 1078/2014. sz. királyi rendeletek 2021. és 2022. évi alkalmazására vonatkozó különös rendelkezések megállapításáról szóló, 2021. január 26‑i 41/2021. sz. királyi rendelet, a BOE 2021. január 27‑i 23. száma, 7955. o.) által módosított 2014. december 19‑i Real Decreto 1075/2014, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural (a mezőgazdasági és állattenyésztési közvetlen kifizetések és egyéb támogatási rendszerek 2015‑től történő alkalmazásáról, valamint a közvetlen kifizetések és a vidékfejlesztési kifizetések kezeléséről és ellenőrzéséről szóló, 2014. december 19‑i 1075/2014. sz. királyi rendelet, a BOE 2014. december 20‑i 307. száma, 103644. o.) 11. cikkének (2) és (3) bekezdése a következőképpen rendelkezett:

„(2)   A kérelmezőnek a támogatási kérelmében minden parcellára vagy területre vonatkozóan nyilatkozik arról, hogy milyen növény termesztésére vagy milyen felhasználásra szánja azt, vagy adott esetben jelzi, ha a területen fenntartási munkákat végeznek. A kérelemben kifejezetten meg kell határozni, hogy a gyepterületet legeltetésen alapuló termelésre, vagy legelők esetében legeltetésen vagy kaszáláson alapuló termelésre, vagy kizárólag a IV. mellékletben említett tevékenységeken alapuló fenntartásra szánják‑e.

A köztulajdonban lévő, közös használatú állandó gyepterületek esetében kizárólag a kérelmező saját gazdaságából származó állatok felhasználásával történő legeltetésen alapuló termelés engedélyezett, kivéve – az adott esettől függően – az említett gyepterületet tulajdonló közigazgatási szervek állatait, a piaci közvetítéssel megbízott gazdálkodók állatait, valamint a gyepterület korábbi használatát nem igazoló tenyésztőktől származó állatokat, az említett gyepterület közösségi jogcímen történő használatának a kedvezményezettek számára biztosított feltételeivel összhangban, vagy a vonatkozó jogcímben megfelelően igazolt azon feltételekkel összhangban, amelyektől az említett gyepterületet magán‑vagy közterülethez tartozó vagyontárgyként történő használata függött. Bizonyos körülmények között az autonóm közösségek illetékes hatóságai a közösen használt, köztulajdonban lévő legelők kaszálása alapján is engedélyezhetik a termelést, feltéve, hogy megállapítást nyer, hogy ez a kaszálás – a támogatást igénylő mezőgazdasági üzem tulajdonosa általi felhasználás céljából – az említett tulajdonos által ténylegesen végzett mezőgazdasági tevékenység körébe tartozik. A IV. mellékletben felsorolt fenntartási tevékenységek semmilyen esetben nem engedélyezhetők.

(3)   A kérelmezőnek kérelmében kifejezetten és pontosan fel kell tüntetnie, hogy a bejelentett termények és felhasználások, valamint fenntartási tevékenységek pontosan és hűen tükrözik a mezőgazdasági tevékenységét. Amennyiben az illetékes hatóság által végzett, helyszíni vagy utólagos közigazgatási ellenőrzést követően megállapítást nyer, hogy a növénytermesztést, illetve a területek használatából vagy fenntartásából álló tevékenységeket nem végezték el, és hogy a nyilatkozatok hamisak vagy pontatlanok voltak, vagy azok megtétele során gondatlanul jártak el, továbbá hogy ez az eltérés hatással volt az érintett területeken folytatott mezőgazdasági tevékenységre vonatkozó követelményeknek való megfelelésre, az illetékes hatóság úgy ítélheti meg, hogy a támogatás igénybevétele céljából mesterséges feltételeket teremtettek, és a támogatásra a 102. cikkben meghatározott szankciórendszer vonatkozik.”

10

Az Asoprovac keresetet nyújtott be a Tribunal Supremóhoz (legfelsőbb bíróság, Spanyolország) a 41/2021. sz. királyi rendeletnek az 1075/2014. sz. királyi rendelet 11. cikkének (2) és (3) bekezdését módosító első záró rendelkezése ötödik bekezdésének megsemmisítése iránt.

11

Keresetének alátámasztása érdekében e szövetség többek között arra hivatkozott, hogy az a követelmény, amely szerint a közös használatú, köztulajdonban lévő állandó gyepterületeken legelő állatoknak a támogatást kérelmező mezőgazdasági üzeméből kell származniuk, új követelmény, és sérti az 1307/2013 rendeletet, valamint az 1306/2013 rendeletet.

12

Először is, a 41/2021. sz. királyi rendelettel módosított 1075/2014. sz. királyi rendelet 11. cikkének (2) és (3) bekezdése sérti az 1307/2013 rendelet 4. és 32. cikkét, valamint a 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 4. cikkét, mivel a spanyol állam az uniós szabályozásban előírtakon túlmenő feltételeket állapít meg a közvetlen területalapú támogatásra való jogosultságra vonatkozóan.

13

Másodszor, e nemzeti szabályozás sérti az 1306/2013 rendelet 60. cikkét, valamint a Bíróságnak a támogatásokhoz való hozzáférés feltételeinek mesterséges megteremtésére vonatkozó ítélkezési gyakorlatát, mivel megdönthetetlen vélelmet állít fel a csalásra vonatkozóan, és kizárja az intenzív szarvasmarha‑tenyésztést végző állattenyésztőket az e támogatásokból.

14

Harmadszor, az említett nemzeti szabályozás az intenzív szarvasmarha‑tenyésztést végző tenyésztőket megkülönböztető bánásmódot hoz létre, két okból. Egyrészről, az első megkülönböztetés a spanyol tenyésztők és az Unió valamely más tagállamából származó tenyésztők között áll fenn. Másrészről, maguk a spanyol tenyésztők között is fennáll egy második megkülönböztetés, aszerint, hogy a közös használatú, köztulajdonban lévő állandó gyepterületeken, vagy magántulajdonú gyepterületeken legeltetik a szarvasmarháikat.

15

E körülmények között a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

16

Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy az 1307/2013 rendelet 4. cikkét és 32. cikkének (2) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely annak elkerülése érdekében, hogy mesterséges módon teremtsék meg a támogatás megszerzéséhez szükséges feltételeket a közös használatú, köztulajdonban álló állandó gyepterületek olyan mezőgazdasági termelők számára történő koncesszióba adása során, akik azokat nem használják, megköveteli, hogy az e gyepterületeken való legeltetést a támogatást kérelmező mezőgazdasági termelő saját mezőgazdasági üzeméhez tartozó állatok révén végezzék.

17

Az 1307/2013 rendelet 32. cikke (1) bekezdésével összhangban, a mezőgazdasági termelő az alaptámogatási rendszer keretében az e rendelet 33. cikke (1) bekezdésének megfelelő bejelentés útján, a „támogatható hektárszámnak” megfelelő támogatási jogosultság abban a tagállamban történő aktiválásával juthat támogatáshoz, ahol azt számára kiosztották.

18

Az említett rendelet 32. cikkének (2) bekezdésében meghatározott „támogatható hektár” fogalma lényegében magában foglalja a mezőgazdasági üzem bármely olyan mezőgazdasági területét, amelyet mezőgazdasági tevékenységre használnak. Ebből következik, hogy ahhoz, hogy az uniós jog által előírt közvetlen kifizetési rendszer keretében nyújtott pénzügyi támogatás iránti kérelmet be lehessen nyújtani, egy hektárnak három feltételnek kell megfelelnie, nevezetesen mezőgazdasági területnek kell lennie, amelyen mezőgazdasági tevékenységet folytatnak, és amely egy mezőgazdasági üzemhez tartozik.

19

E tekintetben először is meg kell állapítani, hogy a „mezőgazdasági terület” fogalmát ugyanezen rendelet 4. cikke (1) bekezdésének e) pontja a szántóterület, az állandó gyepterület és állandó legelő vagy az állandó kultúrák által elfoglalt területként határozza meg.

20

Ezt követően az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének c) pontja a „mezőgazdasági tevékenység” fogalmát úgy határozza meg, hogy az lényegében háromféle tevékenységet foglal magában, nevezetesen: először is mezőgazdasági termékek termelése, tenyésztése vagy termesztése, ideértve a betakarítást, a fejést, az állattenyésztést és a mezőgazdasági célból történő állattartást, másodszor egy mezőgazdasági terület olyan állapotban tartása, hogy az a tagállamok által megállapított kritériumok alapján a szokásos mezőgazdasági módszereken túlmutató előkészítés nélkül alkalmas legyen legeltetésre vagy növénytermesztésre, harmadszor minimumtevékenységek elvégzése a természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken.

21

Ily módon, amennyiben a mezőgazdasági termelő a bejelentett mezőgazdasági területen nem végzi az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének c) pontjában említett három tevékenység egyikét sem, vagy csak kismértékű tevékenységet folytat azon, nem tekinthető úgy, hogy ott mezőgazdasági tevékenységet folytat.

22

Ugyanakkor e rendelkezés hallgat arról, hogy e mezőgazdasági tevékenységet magának a támogatást kérelmező mezőgazdasági termelőnek kell‑e végeznie, vagy e tevékenységet harmadik személy végezheti‑e egy nem kizárólagos legeltetési jog átruházása keretében egy állandó köztulajdonban lévő és közös használatú gyepterületen.

23

Végül, a „mezőgazdasági üzem” fogalmát az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja úgy határozza meg, hogy az egy mezőgazdasági termelő által kezelt és egyazon tagállam területén található, mezőgazdasági tevékenységekre használt egységek összességét foglalja magában.

24

A Bíróság ily módon megállapította, hogy a mezőgazdasági termelő által kezelt termelőegységek magukban foglalják nemcsak a mezőgazdasági területeket, hanem a legeltetéshez használt állatokat is, amennyiben e mezőgazdasági termelőt ezen állatok tekintetében elegendő rendelkezési jog illeti meg a mezőgazdasági tevékenységének a gyakorlásához, amit az illetékes nemzeti bíróságnak kell értékelnie, az adott ügy valamennyi körülményt figyelembe véve (lásd ebben az értelemben: 2022. április 7‑iAvio Lucos ítélet, C‑176/20, EU:C:2022:274, 36. pont).

25

A kezelés fogalma nem foglalja magába a mezőgazdasági termelő által az érintett földterület vagy állatok felett gyakorolt korlátlan rendelkezési jogkört annak mezőgazdasági célú használata keretében, hanem azt feltételezi, hogy e mezőgazdasági termelő kellő önállósággal rendelkezik a mezőgazdasági tevékenysége gyakorlása céljára (lásd ebben az értelemben: 2010. október 14‑iLandkreis Bad Dürkheim ítélet, C‑61/09, EU:C:2010:606, 61–62. pont; 2022. április 7‑iAvio Lucos ítélet, C‑116/20, EU:C:2022:273, 49. pont).

26

Ily módon a mezőgazdasági termelőnek képesnek kell lennie arra, hogy az érintett földterület használata keretében bizonyos döntéshozatali jogkört gyakoroljon e földterület mezőgazdasági célú használata érdekében (2022. április 7‑iAvio Lucos ítélet, C‑116/20, EU:C:2022:273, 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

27

Ennélfogva ahhoz, hogy az 1307/2013 rendelet 32. cikkében előírt közvetlen támogatási rendszerben támogatható legyen, az szükséges, hogy a mezőgazdasági termelő az általa a kérelme alátámasztására bejelentett mezőgazdasági területen bizonyos döntéshozatali jogkört gyakoroljon az érintett területnek a mezőgazdasági tevékenysége végzése céljából történő használatát illetően. Ebben az összefüggésben önmagában nem tekinthető az e rendelet 4. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében vett „mezőgazdasági tevékenységnek” a köztulajdonban lévő és közös használatú gyepterületeken való legeltetés nem kizárólagos jogának harmadik személy tenyésztő részére történő puszta átruházása anélkül, hogy a támogatást kérelmező mezőgazdasági termelő megtartaná a harmadik személy tenyésztő állataival e gyepterületeken végzett tevékenység feletti döntési jogkörét.

28

A jelen ügyben a 41/2021. sz. királyi rendelettel módosított 1075/2014. sz. királyi rendelet 11. cikke (2) bekezdésének első albekezdéséből következik, hogy a kérelmezőnek a támogatási kérelmében nyilatkoznia kell arról, hogy a bejelentett területet vagy parcellát milyen célra kívánja használni, pontosabban gyepterületek esetében a legeltetési használatot. E rendelkezés második albekezdése lényegében azt írja elő, hogy a közös használatú, köztulajdonban álló állandó gyepterületek esetében főszabály szerint kizárólag a kérelmező saját mezőgazdasági üzemében tartott állatokkal történő legeltetésen alapuló termelési tevékenység engedélyezett.

29

Annak előírásával, hogy a legeltetési tevékenységet a kérelmező saját mezőgazdasági üzeméhez tartozó állatokkal végezzék, nem tűnik úgy, hogy a spanyol hatóságok a jelen ítélet 18. pontjában említett, az 1307/2013 rendelet 32. cikkének (2) bekezdésében előírtakhoz képest további támogathatósági feltételeket állapítottak volna meg. Éppen ellenkezőleg, úgy tűnik, hogy ez a követelmény a mezőgazdasági üzem fogalmának részét képezi, mivel e nemzeti szabályozás csupán azt mondja ki, hogy a kérelmezőnek elegendő rendelkezési joggal kell rendelkeznie ezen állatok felett a mezőgazdasági tevékenysége folytatásához, anélkül azonban, hogy megkövetelné, hogy azok felett tulajdonjoggal rendelkezzen.

30

Mindemellett meg kell jegyezni, hogy a KAP‑hoz kapcsolódó támogatási rendszerek keretében rendelkezésükre álló mérlegelési mozgástérre tekintettel a tagállamok – amint az a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik – kötelesek e mérlegelési mozgásteret az uniós szabályozás által követett célok és az uniós jog általános elveinek, különösen az arányosság elvének tiszteletben tartásával gyakorolni, amely megköveteli, hogy a rendelkezés által alkalmazott eszközök alkalmasak legyenek az elérni kívánt cél megvalósítására, és ne lépjék túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket (lásd ebben az értelemben: 2022. április 7‑iAvio Lucos ítélet, C‑176/20, EU:C:2022:274, 40. és 42. pont).

31

E tekintetben, noha a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy ezt az elvet tiszteletben tartották‑e az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás keretében, meg kell állapítani, hogy – amint az mind a kérdést előterjesztő bíróság, mind a spanyol kormány és a Bizottság észrevételeiből kitűnik – ezt a követelményt egyrészt a visszaélésszerű gyakorlatok és a csalások elleni küzdelem, másrészt a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalának biztosítása érdekében írták elő. Figyelembe véve ugyanis magát a szóban forgó gyepterületek jellegét, vagyis azokat a gyakran hegyvidéki területeket, amelyeken különböző mezőgazdasági üzemekhez tartozó állatok legeltethetők, és amelyeken ez utóbbiak szabadon mozoghatnak, különösen nehéz nem csupán a legeltetés hatékonyságát biztosítani, hanem főként azt megvizsgálni, hogy mely mezőgazdasági termelők folytatnak ténylegesen mezőgazdasági tevékenységet e közös használatú, köztulajdonban lévő állandó gyepterületeken.

32

A jelen ügyben e két célkitűzés megfelel az uniós szabályozás által követett céloknak. Egyrészt az EUMSZ 39. cikk (1) bekezdésének b) pontja szerint a KAP keretébe tartozó támogatási rendszerek közvetlen jövedelemtámogatást biztosítanak, amelynek célja a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalának biztosítása, különösen a mezőgazdaságban dolgozók egy főre jutó jövedelmének növelésével.

33

Másrészt, amint arra a spanyol kormány és a Bizottság írásbeli észrevételeiben rámutatott, e nemzeti szabályozást az 1306/2013 rendelet 58. cikke (1) bekezdésének végrehajtása céljából fogadták el, amely felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy meghozzanak minden olyan törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezést és egyéb intézkedést, amely szükséges az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelméhez, és különösen az alapokból finanszírozott műveletek jogszerűségének és szabályszerűségének ellenőrzéséhez, valamint a csalás hatékony és visszatartó erejű megelőzésének biztosításához, különösen a nagyobb kockázatot jelentő területeken.

34

Ami az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozásnak az ilyen célkitűzések elérésére való alkalmasságát illeti, elegendő megállapítani – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatok sérelme nélkül –, hogy e szabályozás alkalmasnak tűnik ennek megvalósítására, mivel az – amint az a jelen ítélet 31. pontjából kitűnik – arra irányul, hogy biztosítsa a közös használatú, köztulajdonban lévő állandó gyepterületeken a legeltetéssel kapcsolatos mezőgazdasági tevékenység folytatását.

35

Úgy tűnik, hogy a jelen ítélet 29. pontjában említett követelmény nem lépi túl az említett célok eléréséhez szükséges mértéket sem, amit a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia, mivel annak megkövetelésére szorítkozik, hogy a közös használatú, köztulajdonban lévő állandó gyepterületeken a legeltetésre irányuló mezőgazdasági tevékenységet a kérelmező saját mezőgazdasági üzemének állataival végezzék, anélkül azonban, hogy megkövetelné, hogy a kérelmező ezen állatok felett tulajdonjoggal rendelkezzen.

36

A fenti indokokra tekintettel, az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy az 1307/2013 rendelet 4. cikkét és 32. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely annak elkerülése érdekében, hogy mesterséges módon teremtsék meg a támogatás megszerzéséhez szükséges feltételeket a közös használatú, köztulajdonban álló állandó gyepterületek olyan mezőgazdasági termelők számára történő koncesszióba adása során, akik azokat nem használják, megköveteli, hogy az e gyepterületeken való legeltetést a támogatást kérelmező mezőgazdasági termelő saját mezőgazdasági üzeméhez tartozó állatok révén végezzék.

37

Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy az 1306/2013 rendelet 60. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely annak elkerülése érdekében, hogy mesterséges módon teremtsék meg a támogatás megszerzéséhez szükséges feltételeket a közös használatú, köztulajdonban álló állandó gyepterületek olyan mezőgazdasági termelők számára történő koncesszióba adása során, akik azokat nem használják, megköveteli, hogy az e gyepterületeken való legeltetést a támogatást kérelmező mezőgazdasági termelő saját mezőgazdasági üzeméhez tartozó állatok révén végezzék.

38

E szabályozás 60. cikke szerint, a különös rendelkezések sérelme nélkül, nem részesíthetők az ágazati mezőgazdasági jogszabályok által biztosított előnyökben olyan természetes vagy jogi személyek, akikről vagy amelyekről megállapítást nyer, hogy – az említett jogszabályok célkitűzéseivel ellentétesen – mesterségesen teremtették meg a szóban forgó előnyök megszerzéséhez szükséges feltételeket.

39

E megfogalmazásra tekintettel az említett rendelet 60. cikke lényegében a korábbi rendelkezések átvétele, amely pedig azon fennálló ítélkezési gyakorlat kodifikációja, amely szerint a jogalanyok az uniós jogi normákra nem hivatkozhatnak csalárd módon vagy visszaélésszerűen (lásd ebben az értelemben: 2022. április 7‑iAvio Lucos ítélet, C‑176/20, EU:C:2022:274, 68. pont; 2023. február 9‑iDruvnieks ítélet, C‑668/21, EU:C:2023:82, 31. pont).

40

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis az uniós rendeletek alkalmazását nem lehet oly módon kiterjeszteni, hogy az a gazdasági szereplők visszaélésszerű magatartására is vonatkozzon (2022. szeptember 20‑iLucos Avio ítélet, C‑176/20, EU:C:2022:274, 69. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

41

Márpedig a Bíróság megállapította, hogy a támogatás potenciális kedvezményezettje részéről fennálló visszaélésszerű gyakorlat bizonyításához egyrészt olyan objektív körülmények együttes fennállása szükséges, amelyekből az következik, hogy a releváns szabályozás által előírt feltételek formális tiszteletben tartása ellenére nem valósul meg e szabályozás célja, és másrészt egy szubjektív elem, amely abban a szándékban áll, hogy az uniós szabályozásból származó valamely előnyhöz az annak megszerzéséhez előírt feltételek mesterséges megteremtésével jussanak hozzá (2022. szeptember 20‑iLucos Avio ítélet, C‑176/20, EU:C:2022:274, 70. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

42

A Bíróság ezenfelül rámutatott arra, hogy a nemzeti bíróságnak kell megállapítania e két elem fennállását, amelyet a nemzeti jog szabályainak megfelelően kell bizonyítani, amennyiben az uniós jog hatékonysága nem sérül (2022. szeptember 20‑iLucos Avio ítélet, C‑176/20, EU:C:2022:274, 71. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

43

Ebből következik, hogy az 1306/2013 rendelet 60. cikkével ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a támogatáshoz való hozzáférés feltételei mesterséges megteremtésének vélelmét általános jelleggel és a konkrét körülmények bármiféle értékelésétől függetlenül állítja fel abban az esetben, ha a közös használatú, köztulajdonban lévő állandó gyepterületeken való legeltetésre irányuló mezőgazdasági tevékenységet olyan állatokkal végzik, amelyek nem tartoznak a támogatást kérelmező saját mezőgazdasági üzeméhez.

44

Márpedig a jelen ügyben – a kérdést előterjesztő bíróság általi vizsgálatok függvényében – az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás nem állít fel vélelmet az e 60. cikkben említett támogatásokhoz való hozzáférés feltételeinek mesterséges megteremtésére vonatkozóan.

45

A jelen ügyben, amint az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, a 41/2021. sz. királyi rendelettel módosított 1075/2014. sz. királyi rendelet 11. cikke (2) bekezdésének első albekezdése lényegében azt írja elő, hogy a kérelmezőnek a támogatási kérelmében nyilatkozzon arról, hogy a bejelentett területet vagy parcellát milyen célra kívánja használni, pontosabban gyepterületek esetében a legeltetési használatot. A királyi rendelet 11. cikke (2) bekezdésének második albekezdése lényegében azt írja elő, hogy a közös használatú, köztulajdonban álló állandó gyepterületek esetében főszabály szerint kizárólag a kérelmező saját mezőgazdasági üzemében tartott állatokkal történő legeltetésen alapuló termelési tevékenység engedélyezett. Ugyanezen 11. cikk (3) bekezdése az illetékes közigazgatási hatóságra bízza annak értékelését, hogy adott körülmények között a nyilatkozat hamis vagy pontatlan volt‑e, vagy annak megtétele során gondatlanul jártak‑e el, továbbá hogy ez az eltérés hatással volt‑e az érintett területeken folytatott mezőgazdasági tevékenységre vonatkozó követelményeknek való megfelelésre oly módon, hogy úgy ítélheti meg, hogy a támogatásra való jogosultság feltételeinek mesterséges megteremtéséről van szó.

46

Amint arra a jelen ítélet 33. pontja emlékeztet, e nemzeti szabályozást az e rendelet 58. cikke (1) bekezdésének végrehajtása keretében fogadták el, amely felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy a KAP keretében meghozzanak minden olyan törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezést és egyéb intézkedést, amely szükséges az Unió pénzügyi érdekeinek hatékony védelméhez, és különösen az alapokból finanszírozott műveletek jogszerűségének és szabályszerűségének ellenőrzéséhez, valamint a csalás hatékony és visszatartó erejű megelőzésének biztosításához, különösen a nagyobb kockázatot jelentő területeken.

47

A fenti indokokra tekintettel, a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy az 1306/2013 rendelet 60. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely annak elkerülése érdekében, hogy mesterséges módon teremtsék meg a támogatás megszerzéséhez szükséges feltételeket a közös használatú, köztulajdonban álló állandó gyepterületek olyan mezőgazdasági termelők számára történő koncesszióba adása során, akik azokat nem használják, megköveteli, hogy az e gyepterületeken való legeltetést a támogatást kérelmező mezőgazdasági termelő saját mezőgazdasági üzeméhez tartozó állatok révén végezzék.

48

Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének c) pontját úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely kizárja, hogy a közös használatú, köztulajdonban lévő állandó gyepterületen történő legeltetésre irányuló tevékenységet az e területek legeltetésre alkalmas állapotban tartására irányuló tevékenységnek lehessen minősíteni.

49

E tekintetben meg kell állapítani, hogy a kérdést előterjesztő bíróság e rendelkezés ii. pontjára tekintettel fogalmaz meg kérdést, amely lényegében azt írja elő, hogy a „mezőgazdasági tevékenység” fogalma magában foglalja egy mezőgazdasági terület olyan állapotban tartását, hogy az a tagállamok által – a Bizottság által létrehozott keret alapján megállapított kritériumok alapján a szokásos mezőgazdasági módszereken túlmutató előkészítés nélkül alkalmas legyen legeltetésre vagy növénytermesztésre.

50

Az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának ii. alpontját e rendelet 4. cikke (2) bekezdésének a) pontjával összefüggésben kell értelmezni, amely kimondja, hogy a tagállamok meghatározzák a mezőgazdasági terület legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartására vonatkozó követelménynek való megfelelés érdekében a mezőgazdasági termelők által teljesítendő kritériumokat.

51

Mivel sem e rendelkezések, sem e rendelet más rendelkezései nem határozzák meg a fenntartási tevékenységet, a tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a mezőgazdasági területeknek a legeltetésre alkalmas állapotban való tartására vonatkozó kritériumok megállapítása tekintetében.

52

Ami azt a kérdést illeti, hogy e mérlegelési mozgástér magában foglalja‑e a tagállamok azon lehetőségét, hogy a nemzeti szabályozásukban kizárják a mezőgazdasági területek legeltetésre való használatát, mint az e területeknek a legeltetésre alkalmas állapotban tartására irányuló tevékenységet, azt is meg kell állapítani, hogy az 1307/2013 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének a) pontja úgy rendelkezik, hogy a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el, azon keret létrehozása céljából, amelyen belül a tagállamoknak meg kell határozniuk a mezőgazdasági terület legeltetésre alkalmas állapotban tartására vonatkozó követelménynek való megfelelés érdekében a mezőgazdasági termelők által teljesítendő kritériumokat.

53

A 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet azonban, amelyet e célból fogadtak el, és a (4) preambulumbekezdésében kimondja, hogy a tagállamok – amikor az uniós jogszabályok végrehajtása érdekében intézkedéseket fogadnak el – mérlegelési jogkörüket bizonyos alapelveknek megfelelően kötelesek gyakorolni, különös tekintettel a megkülönböztetésmentesség alapelvére, 4. cikkének (1) bekezdésében annak előírására szorítkozik, hogy azon kritériumokat, amelyeket a mezőgazdasági termelőknek teljesíteniük kell annak érdekében, hogy eleget tegyenek kötelezettségüknek, miszerint a mezőgazdasági területet a szokásos mezőgazdasági módszereken és gépeken túlmutató külön előkészítés nélkül legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartják, a tagállamok határozzák meg az alábbiak közül az egyik vagy mindkét módon, azaz lényegében előírva legalább egy éves tevékenység elvégzését a mezőgazdasági termelő számára, és/vagy meghatározva, hogy melyek azok a jellemzők, amelyeknek meg kell felelnie egy adott mezőgazdasági területnek ahhoz, hogy az legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartottnak minősüljön. E cikk (2) bekezdése előírja, hogy e kritériumok megállapításakor a tagállamok különbséget tehetnek a különböző típusú mezőgazdasági területek között.

54

Ebből következik, hogy bár a fenntartási tevékenységet elvileg a mezőgazdasági termelőnek egy adott mezőgazdasági területen legalább évente egyszer el kell végeznie, a 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 4. cikke nem tiltja meg a tagállamok számára annak kizárását, hogy a közös használatú, köztulajdonban álló állandó gyepterületen történő legeltetésre irányuló tevékenységet e területek legeltetésre alkalmas állapotban tartására irányuló tevékenységnek lehessen minősíteni.

55

Ez az értelmezés összhangban áll a jelen ítélet 33. pontjában hivatkozott azon célkitűzéssel, amely az Unió pénzügyi érdekeinek a szabálytalanságokkal és csalásokkal szembeni küzdelem révén történő védelmére irányul. Ugyanis, figyelembe véve a szóban forgó, a jelen ítélet 31. pontjában említett gyepterületek jellegét, nevezetesen a gyakran hegyvidéki területeket, amelyeken a különböző mezőgazdasági üzemekből származó állatok legelhetnek, és amelyeken ez utóbbiak szabadon mozoghatnak, különösen nehéz lenne – ha nem lehetetlen – ellenőrizni, hogy ugyanazon a közös használatú, köztulajdonban lévő állandó gyepterületen mely mezőgazdasági termelők végeznek ténylegesen termelői legeltetési tevékenységet, és melyek azok, akik e területek legeltetésre alkalmas állapotban tartására irányuló tevékenységet végeznek, mivel e két tevékenység lényegében azonos.

56

A fenti indokokra tekintettel az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének c) pontját úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely kizárja, hogy a közös használatú, köztulajdonban lévő állandó gyepterületen történő legeltetésre irányuló tevékenységet az e területek legeltetésre alkalmas állapotban tartására irányuló tevékenységnek lehessen minősíteni.

57

Negyedik és ötödik kérdésével, amelyeket célszerű együttesen vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) és c) pontját úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében nem folytat az e rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának i. alpontja értelmében vett mezőgazdasági tevékenységet az a személy, aki egyedüli jogosultja a közös használatú, köztulajdonban álló állandó gyepterületekre vonatkozó nem kizárólagos legeltetési jognak, és e jogot harmadik személy tenyésztőre ruházza át annak érdekében, hogy ez utóbbi saját állataival végezze a legeltetési tevékenységet, és nem tekinthető úgy, mint aki e gyepterületeket az említett rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának ii. alpontja értelmében vett legeltetésre alkalmas állapotban tartja.

58

Először is, az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának i. alpontja értelmében a „mezőgazdasági tevékenység” fogalma magában foglalja a mezőgazdasági termékek termelését, tenyésztését vagy termesztését, ideértve a fejést, az állattenyésztést és a mezőgazdasági célból történő állattartást.

59

Ebből következik, hogy e rendelkezés nem zárja ki kifejezetten a „mezőgazdasági tevékenység” fogalmából a közös használatú, köztulajdonban lévő állandó gyepterületekre vonatkozó nem kizárólagos legeltetési jognak harmadik személy tenyésztőre történő átruházását annak érdekében, hogy ez utóbbi a legeltetési tevékenységet saját állatai révén végezze.

60

Ugyanakkor, amint arra a jelen ítélet 27. pontja emlékeztet, ahhoz, hogy az 1307/2013 rendelet 32. cikkében előírt közvetlen támogatási rendszerben támogatható legyen, az szükséges, hogy a mezőgazdasági termelő az általa a kérelme alátámasztására bejelentett mezőgazdasági területen bizonyos döntéshozatali jogkört gyakoroljon az érintett területnek a mezőgazdasági tevékenysége végzése céljából történő használatát illetően, ami azt jelenti, hogy elegendő rendelkezési jogkörrel és a mezőgazdasági tevékenysége folytatása céljából elegendő önállósággal rendelkezik.

61

Következésképpen nem tekinthető az e rendelet 4. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében vett „mezőgazdasági tevékenységnek” a köztulajdonban lévő és közös használatú gyepterületeken való legeltetés nem kizárólagos jogának harmadik személy tenyésztő részére történő átruházása anélkül, hogy a támogatást kérelmező mezőgazdasági termelő megtartaná a harmadik személy tenyésztő állataival e gyepterületeken végzett tevékenység feletti döntési jogkörét.

62

Másodszor, az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának ii. alpontjából kitűnik, hogy a „mezőgazdasági tevékenység” fogalma magában foglalja a mezőgazdasági terület olyan állapotban tartását, hogy az a tagállamok által a Bizottság által létrehozott keret alapján megállapított kritériumok alapján alkalmas legyen legeltetésre.

63

E rendelkezés azonban nem zárja ki kifejezetten a „mezőgazdasági tevékenység” fogalmából a közös használatú, köztulajdonban lévő állandó gyepterületekre vonatkozó nem kizárólagos legeltetési jognak harmadik személy tenyésztőre történő átruházását annak érdekében, hogy ez utóbbi a legeltetési tevékenységet saját állatai révén végezze.

64

Ugyanakkor, amint arra a jelen ítélet 18. pontja emlékeztet, e tevékenységet mezőgazdasági üzem keretében kell gyakorolni, ami azt jelenti, hogy az átruházó mezőgazdasági termelőnek elegendő rendelkezési joggal kell bírnia az állatok felett a mezőgazdasági tevékenysége folytatásához.

65

Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság által nyújtott tájékoztatásból nem tűnik ki, hogy az e gyepterületekre vonatkozó nem kizárólagos legeltetési jog átruházását olyan rendelkezések kísérik, amelyek elegendő rendelkezési jogot biztosítanak az átruházó mezőgazdasági termelő számára a legeltetési tevékenység és a harmadik személy tenyésztő állatai felett, lehetővé téve annak értékelését, hogy e mezőgazdasági termelő a mezőgazdasági területet legeltetésre alkalmas állapotban tartására irányuló tevékenységet folytat‑e.

66

A fenti indokokra tekintettel a negyedik és az ötödik kérdésre azt a választ kell adni, hogy az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) és c) pontját úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében nem folytat az e rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának i. alpontja értelmében vett mezőgazdasági tevékenységet az a személy, aki egyedüli jogosultja a közös használatú, köztulajdonban álló állandó gyepterületekre vonatkozó nem kizárólagos legeltetési jognak, és e jogot harmadik személy tenyésztőre ruházza át annak érdekében, hogy ez utóbbi saját állataival végezze a legeltetési tevékenységet, és nem tekinthető e gyepterület kezelőjének az e területnek az említett rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának ii. alpontja értelmében vett legeltetésre alkalmas állapotban tartására irányuló tevékenység végzése céljából.

67

Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nyolcadik tanács) a következőképpen határozott: